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Otra Economía, 8(14):45-59, enero-junio 2014

© 2014 by Unisinos - doi: 10.4013/otra.2014.814.05

Formulação de agenda, políticas públicas


e economia solidária no Brasil

Agenda-setting, public policy and solidarity economy in Brazil

Pompilio Locks1
pomlocks@gmail.com

Resumo. Em 2003, foi criada a Secretaria Nacional Abstract. In 2003 the National Secretariat for Soli-
de Economia Solidária, comprometida em divulgar darity Economy was created, with the task of dis-
e apoiar o crescimento de grupos de economia soli- seminating and supporting the growth of solidarity
dária no país. Nesse trabalho investigamos a ascen- economy groups in the country. In this work we
são desse tema na política nacional, tendo em vis- investigate the rise of this theme in national poli-
ta três aspectos visualizados como determinantes: tics in the light of three determining aspects: (i) the
(i) o contexto socioeconômico e político anterior à socioeconomic and political context prior to the cre-
criação da secretaria; (ii) a movimentação das orga- ation of the secretariat; (ii) the mobilization of civil
nizações da sociedade civil em prol do discurso da society organizations for the discourse on solidarity
economia solidária; (iii) a movimentação de intelec- economy (iii) the mobilization of intellectuals for
tuais para a divulgação acadêmica do tema. Para the theme’s academic dissemination. For that we
tanto, utilizaremos as reflexões de Kingdon sobre o will use Kingdon’s reflections about the agenda-
processo de formulação de agenda, adaptado para setting process and adapt the latter to the solidarity
o caso da economia solidária no Brasil. economy in Brazil.

Palavras-chave: economia solidária, políticas públi- Keywords: solidarity economy, public policy, agen-
cas, formulação de agenda. da setting.

Introdução cooperativas e associativas no Brasil, na tenta-


tiva de viabilizar uma forma específica de de-
O ressurgimento da sociedade civil no mocracia econômica pelo viés do discurso e da
espaço público brasileiro começa a ocorrer prática do que se denominou economia solidá-
gradativamente a partir da década de 1980. ria. Segundo interpretação corrente, economia
Reivindicativa de direitos historicamente sola- solidária significa um conjunto de atividades
pados, os atores sociais passam a se movimen- econômicas – de produção, distribuição, con-
tar em prol de uma diversidade de demandas, sumo, poupança e crédito – que são organiza-
como os direitos ambientais, a igualdade de das por coletivos sob a forma de autogestão,
gênero, raça e sexualidade, entre muitos ou- conceito que distingue essa forma de econo-
tros temas emergentes e carentes de atenção mia (Gaiger, 2004).
no cenário político nacional. Embora estudiosos apontem que o fenô-
Dentro desse contexto, surgiram também meno esteve presente durante boa parte do
propostas que pretendiam renovar as práticas século XX na sociedade brasileira, a economia

1
Doutorando da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Avenida Bento Gonçalves, 9500, Bairro Agronomia, 91509-
900, Porto Alegre, RS, Brasil.
Formulação de agenda, políticas públicas e economia solidária no Brasil

solidária somente foi incorporada como uma ímos que uma multiplicidade de fatores conju-
política pública de âmbito nacional no ano de gados em um momento de mudança política
2003, com a criação da Secretaria Nacional de possibilitou a inserção da economia solidária
Economia Solidária (SENAES), vinculada ao no sistema político nacional.
Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). A
partir de então houve uma infiltração do tema Perspectivas teóricas sobre a
nas mais diversas instituições políticas nacio- formulação de uma agenda
nais, uma vez que 22 ministérios, 15 Estados
da federação e cerca de 180 prefeituras come-
governamental
çaram a desenvolver algum tipo de política
A agenda pública, no âmbito da ciência
pública relacionada à economia solidária, em
diferentes níveis de intensidade e frequência política, é um conjunto múltiplo de assun-
(Dubeux et al., 2011). tos sobre os quais os governos e pessoas li-
Tendo em vista essa visibilidade que a eco- gadas a eles concentram sua atenção em um
nomia solidária adquiriu no cenário político determinado momento. Birkland (2007) defi-
brasileiro, bem como a passagem de aproxi- ne agenda como uma coleção de problemas,
madamente uma década desde a criação da interpretação de causas, símbolos, soluções,
SENAES, pensamos que é importante indagar que pedem atenção da população e de ges-
sobre como e quando a economia solidária tores públicos. A elaboração da agenda, por-
começou a se tornar uma solução relevante tanto, é uma construção social (Fuks, 2000),
para os problemas que o país apresentou nas um processo pelo qual problemas e suas pos-
últimas décadas, ou seja, que fatores contribu- síveis soluções adquirem ou perdem atenção
íram para que a economia solidária passasse a pública, através da interação entre uma enor-
se tornar uma solução importante em termos midade de fatores, como as ideias, os atores,
políticos e, após, ser incluída na agenda gover- as instituições e o governo. Se a agenda é uma
namental. O objetivo desse trabalho, portanto, construção social, existem disputas entre gru-
é compreender as especificidades do caminho pos pelas possibilidades de interpretação dos
trilhado para a entrada da economia solidária problemas e, consequentemente, da sugestão
no sistema político brasileiro. de alternativas, o que faz as políticas públicas
Para tanto, essa pesquisa é essencialmente serem o resultado de complexas interações e
qualitativa, pois entende o fenômeno estuda- acomodações de forças.
do enquanto um processo social influenciado No Brasil, embora seja uma preocupação
por uma diversidade de fatores situados em acadêmica recente, os estudos sobre a formula-
tempos e lugares específicos. Utilizamos o mé- ção da agenda governamental estão crescendo
todo de levantamento bibliográfico, bem como e se aprofundando. Umas das primeiras con-
consulta aos dados disponíveis no site da tribuições nesse sentido foram análises empí-
SENAES (s.d.), o que nos permitiu coletar in- ricas, cujo foco residia nas instituições formais
formações em estudos diversos e sistematizá- da democracia brasileira, especificamente no
los para cumprir com o objetivo proposto. poder de agenda do presidente em relação às
Nossa teoria se baseia no modelo cíclico de instituições legislativas (Figueiredo e Limongi,
políticas públicas, especificamente na formu- 1999; Santos, 2003). Outro enfoque são os es-
lação da agenda governamental elaborada por tudos eminentemente teóricos, que visam em
John Kingdon em Agendas, alternatives, and pu- primeiro lugar trazer a literatura estrangeira,
blic policies, de 2003. base dos estudos de formação de agenda, para
Dadas essas premissas, esse texto está divi- o debate nacional e, em segundo lugar, inter-
dido em quatro partes. Inicialmente apresen- pretar as diferentes teorias a fim de aprimorá-
tamos um panorama dos estudos de formula- las (Fuks, 2000; Souza, 2006; Capella, 2007).
ção de agenda no cenário acadêmico nacional. Por último, estão surgindo uma infinidade de
Na segunda parte, reconstituímos o contexto estudos que conectam os aspectos teóricos e
socioeconômico e político da década de 1990, práticos na análise das políticas públicas nacio-
em que a economia solidária começa a ganhar nais, tentando explicar tanto casos de sucesso
visibilidade na sociedade brasileira. Na ter- como políticas que não foram implementadas
ceira e na quarta parte, mostramos que uma (Capella, 2004; Jesus, 2007; Costa, 2008; Gomi-
diversidade de atores coletivos e individuais de, 2008; Nagem e Silva, 2011; Rocha, 2012).
começou a se envolver na prática e na divul- No que tange à economia solidária, existem
gação da causa da economia solidária. Conclu- avanços na literatura que trabalha com o tema

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das políticas públicas, sendo que os estudos fluxos múltiplos está na sugestão da existência
atuais podem dividir-se, basicamente, entre de três fluxos distintos que influem na constru-
dois tipos: ora são realizadas análises amplas ção das políticas pelos governos: os problemas
sobre todos os processos envolvidos no ciclo (problems), as soluções ou alternativas (policies)
da política pública de economia solidária – for- e o fluxo político (politics). Os problemas são
mulação da agenda, identificação de alternati- os assuntos que chegam ao público como me-
vas, avaliação das opções, seleção das opções, recedores de atenção pelos governos, que por
implementação e avaliação (Barbosa, 2007; sua vez buscam (ou não) as soluções entre as
Mello, 2006; Praxedes, 2009), ora refletem so- políticas disponíveis. Por sua vez, se os pro-
bre as possibilidades e as dificuldades de cons- blemas e as alternativas conseguem chegar ao
trução do campo (Andion, 2005; Benini, 2003, fluxo político, onde estão as instituições – exe-
Eid, 2007; Pochmann, 2004; Schiochet, 2009). cutivas, legislativas, judiciárias bem como os
Como essas análises são muito amplas, grupos de pressão – essas procuram dar res-
ainda nos deparamos com dificuldades na postas por meio de políticas públicas.
compreensão das especificidades dos pro- Cada qual desses três processos tem sua
cessos de inserção da economia solidária no importância e pode impulsionar ou constran-
sistema político. Especificamente em relação ger a formação de uma agenda governamental.
ao tema da formulação da agenda da econo- Contudo, “a probabilidade de um item chegar
mia solidária no país, destaca-se o trabalho às agendas de decisão é dramaticamente au-
de Costa (2008) e de Nagem e Silva (2011). mentada se todos os três fluxos – problemas,
Sem desconsiderar os méritos dessas propos- alternativas e políticas – caminham juntos”
tas, traremos aqui novos dados e estudos que (Kingdon, 2003, p. 178, tradução nossa). Quan-
demonstram a importância da atuação dos do um problema surge na sociedade e encon-
acadêmicos para formação da agenda pública tra grupos que possuem soluções plausíveis e
de economia solidária, como um grupo muito instituições dispostas a solucionar a questão,
atuante e pouco homogêneo. ocorre o que Kingdon chama de acoplamento
Na maioria desses estudos sobre a agenda (coupling). A junção dos três fluxos normalmen-
governamental, é utilizado o modelo de flu- te acontece em momentos de mudança social,
xos múltiplos proposto por Kingdon (2003), quando fluxos separados e independentes se
que se tornou uma das principais referências unem, abrindo janelas de oportunidades para
para a literatura brasileira. Tanto na própria uma nova política que “ficam abertas somen-
bibliografia já citada sobre economia solidá- te por períodos curtos. Se os participantes não
ria (Costa, 2008; Nagem e Silva, 2011), quanto conseguem ou não aproveitam as vantagens
em análises de políticas de mobilidade urbana dessas oportunidades, eles devem esperar até
(Gomide, 2008), de juventude (Rocha, 2012), a próxima oportunidade chegar” (Kingdon,
de pobreza (Jesus, 2007) e de reformas admi- 2003, p. 166, tradução nossa). Nas próximas
nistrativas (Capella, 2004). páginas, mostramos como esses fluxos funcio-
Apesar dessa utilização, é importante fri- naram para o caso da economia solidária.
sar que, no geral, os autores levam em conta
os limites da abordagem de Kingdon, uma vez A atuação do estado e o contexto
que ele analisou a formulação de agendas na socioeconômico e político
área de saúde e transportes nos Estados Uni-
dos e, a partir desses casos, construiu a sua Teoricamente, podemos partir do pressu-
teoria. Como o sistema político brasileiro e posto de que, em regimes políticos fechados e
norte-americano possuem mais diferenças do ditatoriais, o poder de agenda é discricionário,
que similitudes, essa teoria deve ser pensada enquanto, em uma democracia, a agenda deve
e testada a partir da realidade estudada, pro- ser mais flexível aos anseios da sociedade ci-
cedimento que pode aprimorar ou até mesmo vil. No Brasil, esse pressuposto se faz válido, e
levar ao abandono da teoria inicial. O que os a abertura política da agenda pública ocorreu
estudos apontam até agora e o que também com o lento processo de redemocratização que
será mostrado nesse texto é que essa teoria tem se iniciou a partir da década de 1980 e culmi-
um bom potencial explicativo, mas não deve nou com a Constituição de 1988.
ser transposta inteiramente, pois precisa ser Assim, a partir da década de 1990, ini-
ajustada à luz do caso analisado. ciaram-se alguns movimentos esperados de
De maneira ampla, podemos dizer que uma sociedade minimamente democrática,
uma das principais contribuições da teoria dos como uma gradativa ampliação da participa-

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ção política da sociedade civil, a criação de cas brasileiras dessa década aprofundaram o
novos espaços públicos e instituições capazes desemprego prolongado, a informalidade e as
de inserir atores e grupos na construção de desigualdades sociais, cuja evolução podemos
políticas públicas, bem como uma ampliação ver na Tabela 1.
de associações, instituições e ONGs no Brasil Podemos notar por meio desses dados
(Gohn, 2005). Como exemplo desse contex- que, se por um lado houve uma diminuição
to, ocorre a criação da ANTEAG (Associação dos níveis de pobreza e de indigência, por
Nacional dos Trabalhadores em Empresas outro lado houve um aumento do desem-
de Autogestão e Participação Acionária), que prego e da informalidade, situação em que
nasceu atrelada ao movimento sindical em surgiu o que Cattani (2000, p. 69) chamou de
1994, especificamente no interior do Dieese nova pobreza, cuja principal característica é
(Departamento Intersindical de Estatística e o “caráter aleatório da participação na vida
Estudos Socioeconômicos), na busca de solu- econômica e social, pela irregularidade, pre-
ções para as empresas falidas. cariedade e incerteza na obtenção de recursos
Paulatinamente, a ANTEAG passa a ser para sobrevivência”.
assumida pelos trabalhadores por meio das Essa situação contraditória foi fruto dire-
redes tecidas pelas empresas recuperadas, to da timidez dos governos de Itamar Franco
sendo uma das primeiras e principais entida- (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso
des de formação para a autogestão e fomento (1995-2002) na elaboração de políticas sociais3
da economia solidária. Atuou com força prin- durante a década de 1990, época na qual ne-
cipalmente no Rio Grande do Sul, em contra- nhum programa de maior impacto foi lançado
posição ao cooperativismo agrário, tido pelos nesse sentido. Assim, a orientação dos gover-
criadores da ANTEAG como capitalista e hie- nos se deu em dois sentidos. No âmbito estri-
rarquizado (Vieitez e Dal Ri, 2004). É impor- tamente político, a ênfase residia na redução
tante ressaltarmos que, muito embora tenha- dos gastos públicos excessivos e na moderni-
mos como marco conceitual, no cenário da zação do aparelho do Estado. No campo eco-
economia solidária e da autogestão brasileira, nômico, atuou-se no sentido de estabilizar a
a criação da ANTEAG, o movimento coopera- economia para reduzir a inflação, diminuir as
tivo e associativo perpassa toda a história do barreiras comerciais, aumentar a competitivi-
século XIX e XX2. dade nacional no mercado externo e a arreca-
Na década de 1990, também pesaram em dação pública.
nossa sociedade os resultados da abertura Segundo Marcus André Melo (2005), essa
econômica, que repercutiu drasticamente na timidez na formação de políticas sociais e,
conformação social do país. As políticas públi- consecutivamente, os maus resultados obtidos

Tabela 1. Indicadores sociais no Brasil na década de 1990.


Table 1. Brazil’s social indicators in the 1990s.

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999


Pobreza (%) 40,8 41,7 33,9 33,5 33,9 32,8 34,1
Indigência (%) 19,3 19,5 14,6 15,0 14,8 14,1 14,5
Desigualdades (Gini) 0,590 0,602 0,599 0,600 0,600 0,598 0,592
Desemprego (%) 7,2 6,8 6,7 7,6 8,5 9,7 10,4
Informalidade (%) 39,9 40,9 42,6 43,2 43,4 43,9 45,7
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de consulta bibliográfica (IPEA, 2010; Barros et al., 2000; Ramos, 2007).

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Enquanto na Europa o nascimento das cooperativas estará associado à criação, em 1844, da Sociedade dos Probos de
Rochdale, no Brasil este movimento data do final do século XIX, especificamente em 1889 com a criação da Sociedade
Cooperativa Econômica dos Funcionários Públicos de Ouro Preto, em Minas Gerais.
3
Embora seja um conceito amplo e difuso, as políticas sociais podem ser definidas como um conjunto de programas e ações
do Estado, com o objetivo de atender as necessidades e os direitos sociais que afetam os vários componentes das condições
básicas de vida da população, inclusive aqueles que dizem respeito a pobreza e desigualdade (Castro et al., 2009).

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na solução dos problemas ocorreram devido a podemos afirmar que, se os indicadores mos-
vários fatores como: (a) a crise econômica cau- trados na Tabela 1 continuassem decrescendo
sou diminuição dos recursos destinados para no mesmo ritmo, a redução total da pobreza
a área social; (b) a transição para a democracia em nosso país se daria em aproximadamente
em uma estrutura legislativa e executiva mon- seis décadas. Portanto, na década de 1990 os
tada no período autoritário favoreceu o uso indicadores apontavam uma diversidade de
eleitoreiro das políticas sociais; (c) a falta de questões negligenciadas pelo governo brasilei-
apoio político impediu a geração de políticas ro e que necessitavam resolução por meio de
sociais mais estruturadas e de maior impacto; políticas públicas.
(d) houve um excesso de expectativas acerca O gradual aparecimento desses temas na
da nova constituição que afetou o rendimento agenda em nível federal é diretamente rela-
da tecnocracia e sua motivação para trabalhar cionado com o fluxo dos problemas políticos
na área social. proposto por Kingdon (2003), especificamente
Nesse quadro político-institucional, Edu- no que tange ao papel dos indicadores para
ardo Fagnani (1999) afirma que os resultados a mudança política4. Kingdon destaca que as
dos governos não foram os esperados, embora estatísticas, bem como eventos críticos, são
tenham sido feitos alguns avanços no senti- elementos que potencializam mudanças na
do de universalizar, focalizar e descentralizar agenda, pois tornam latentes os problemas
algumas políticas sociais, como a de assistên- que precisam ser solucionados. No entanto,
cia social e de saúde pública. Isso porque na os indicadores por si só não influenciam quais
década de 1990 é “quando se abre uma nova temas merecem maior ou menor atenção, mas
fase de (contra) reformas liberais e conser- sim a interpretação que se faz dos dados pe-
vadoras” (Fagnani, 1999, p. 156), ao mesmo los diferentes atores sociais. Por este viés, foi
tempo em que as políticas sociais “foram sis- o Partido dos Trabalhadores que apareceu aos
tematicamente minadas pela política macro-
eleitores com maior possibilidade de oferecer
econômica” (Fagnani, 1999, p. 165). Uma das
alternativas a esse contexto, porque colocou
faces mais visíveis desse problema pode ser
como uma de suas prioridades, na campanha
vista pelo decréscimo de trabalhadores ingres-
eleitoral de 2002, a criação de empregos, a re-
santes no mercado de trabalho formal, o que
dução das desigualdades sociais e a ampliação
afetou significativamente o acesso às políticas
de programas sociais no país. Como afirma
sociais, uma vez que boa parte delas se dire-
Yan Carreirão (2004), o resultado da eleição de
cionava aos trabalhadores com carteira assina-
2002 foi fruto direto da insatisfação da maio-
da. Em suma, no mesmo sentido apontado por
ria do eleitorado com o governo de Fernando
Cattani, Eduardo Fagnani (1999, p. 174) afirma
que “a marca desta década é a convergência da Henrique Cardoso, o que se devia
exclusão social com a supressão de direitos e a
ao desgaste do governo após oito anos de mandato
fragilização da capacidade de intervenção do
e à fragilidade frente às instabilidades externas
Estado via políticas sociais”. (devida ao alto grau de endividamento, entre ou-
Além do desemprego e das desigualdades, tras coisas); mas, fundamentalmente, era devido
outro problema que se tornou altamente po- às altas taxas de desemprego e à manutenção de
litizado e que também começou a entrar na desigualdades sociais enormes: houve uma per-
agenda pública com mais força foi a pobreza cepção majoritária de que o governo FHC não
geral da população, de modo que foi criada em fez o suficiente para melhorar a vida das pessoas
1998, no Congresso Nacional, uma Comissão mais pobres (Carreirão, 2004, p. 193).
Especial para examinar a sua redução, que re-
sultou na emenda constitucional nº 31, criando O resultado tangível dessa configuração foi
o Fundo de Combate à Pobreza, no ano 2000 a percepção de que a ineficiência na resolução
(Melo, 2005). Isso tudo porque a pobreza no dos problemas sociais durante uma década
Brasil foi reduzida de maneira muito tími- foi culpa da coalizão que governava o país.
da pelas políticas sociais da década de 1990. Assim, a oposição representada pelo Partido
Por meio de cálculos matemáticos simples, dos Trabalhadores (PT) foi quem aproveitou o

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Em relação ao fluxo dos problemas políticos, há uma adição do conceito de questões. Desse modo, meras questões
transformam-se em problemas na medida em que os participantes de determinado processo decisório clamam pela ação
por meio de políticas públicas. Sem a urgência e a ação coletiva necessária, uma simples questão não se transforma auto-
maticamente em um problema político a ser resolvido.

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momento para entrar com força na eleição de o poder executivo, e especificamente o presi-
2002, o que redundou na eleição do presidente dente brasileiro, tem um poder como nenhum
Luiz Inácio Lula da Silva, alterando a relação outro ator de definir agendas numa dada área
das forças da coalizão governamental e o pró- de políticas:
prio foco das políticas sociais no Brasil. Origi-
nário da década de 1980, para Samuels (2004) Enquanto o presidente norte-americano possui
o PT uniu militantes políticos de esquerda, mi- limitados poderes legislativos, o brasileiro é um
litantes das comunidades de base da Igreja Ca- dos mais poderosos do mundo. [...] O Executivo
tólica que seguiam a Teologia da Libertação, domina o processo legislativo porque tem poder
de agenda e esta agenda é processada e votada
intelectuais moderados e líderes de sindicatos
por um Poder Legislativo [...] No interior desse
e de movimentos sociais.
quadro institucional, o presidente conta com os
Desde sua fundação até o ano de 2002, o meios para induzir os parlamentares à coopera-
PT atuou como oposição a todos os governos ção (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 22).
federais, com o discurso voltado para a ética,
a participação política e a igualdade. Segun- Entre os fatores que garantem a força do
do Iglesias (2011), a primeira candidatura de Executivo e a formação de uma coalizão de
Lula em 1989 foi fruto de uma ligação direta governo está o poder de iniciar legislações, de
com os movimentos sociais da época. Porém, forçar a apreciação de matérias nos prazos de-
com o tempo, essa ligação foi se tornando mais terminados pelo próprio Executivo, de contro-
fraca por dois motivos: (i) os movimentos so- lar o orçamento e os cargos através da distri-
ciais, principalmente aqueles relacionados ao buição de pastas ministeriais aos partidos da
mundo do trabalho, perderam durante a déca- base aliada. Com isso se “garante a vitória des-
da de 1990 sua força política e sua capacidade te na vasta maioria das votações relativas à sua
de apresentar um projeto político para a socie- agenda” (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 120).
dade; (ii) o próprio PT acabou privilegiando a Contudo, essa força política do Executi-
construção do partido no âmbito institucional vo, representada pela figura do presidente, é
da política brasileira. fragmentada, pois também são importantes na
Ainda de acordo com Iglesias, um indi- definição da agenda governamental os indiví-
cador explícito dessa mudança de rumos do
duos nomeados para o primeiro e segundo es-
Partido é a própria coligação com o Partido
calão, o próprio Poder Legislativo, os grupos
Liberal e a indicação para vice-presidente do
de interesse que ajudaram na vitória eleitoral,
empresário brasileiro José Alencar5. Apesar
a mídia e a opinião pública. Esses atores, com
dessa direção rumo ao Estado e a um distan-
grande participação e visibilidade pública
ciamento maior dos movimentos sociais, den-
na construção de agendas, são definidos por
tro do rol dos partidos brasileiros a literatura
Kingdon (2003) como atores visíveis. Por ou-
aponta que o PT, “apesar de todas as trans-
tro lado, existem outros tipos de personagens,
formações pelas quais passou a partir da se-
nem tão visíveis assim, mas que exercem mais
gunda metade da década de 1990, ainda serve
influência na definição das alternativas imple-
como importante conexão entre o Estado e os
mentadas pelos governos, os denominados
movimentos e organizações sociais” (Iglesias,
atores invisíveis, que examinaremos nas pró-
2011, p. 32).
ximas páginas.
Essa sensibilidade maior com os movi-
mentos sociais e organizações da sociedade
civil, sem sombra de dúvidas, é um dos tra- A atuação das organizações
ços marcantes do governo do PT, uma vez que da sociedade civil
esses grupos também aproveitaram a janela
de oportunidade aberta pelo novo governo. Analisando a história dos grupos de econo-
De acordo com Kingdon (2003, p. 167), “uma mia solidária ao longo do século XX, diversos
mudança de administração é provavelmente a autores sustentam que muitos empreendimen-
janela mais óbvia do sistema político”. A isso, tos informais iniciaram sua atuação logo nos
soma-se a concepção amplamente aceita na ci- anos 1980, apesar de existirem grupos com an-
ência política brasileira (Abranches, 1988; Fi- tecedentes mais remotos. Nos anos 90, a proli-
gueiredo e Limongi, 1999; Santos, 2003) de que feração dessas práticas tem como marco prin-

5
Para informações mais detalhadas sobre o vínculo do PT com os movimentos sociais, ver: Iglesias (2011).

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cipal a fundação da ANTEAG, em 1994, ainda em 2001 (Praxedes, 2009), sendo o Governo do
sem uma vinculação direta com o que viria a Estado do Rio Grande do Sul o pioneiro, em
ser a economia solidária. Já Dal Ri (1999) e Eid duas gestões consecutivas nos anos noventa
(2007) apontam como marco a criação de gru- (Schiochet, 2009).
pos coletivos e associações pelo MST no perí- Em Porto Alegre (RS), durante o ano de
odo de 1980 a 1989, especificamente o Sistema 1998, no I Encontro Latino-Americano de Cul-
Cooperativista dos Assentados e, depois, em tura e Socioeconomia Solidárias, um coletivo
1992, a CONCRAB (Confederação das Coope- de brasileiros juntou-se a delegações do Méxi-
rativas de Reforma Agrária no Brasil) com o co, Peru, Nicarágua, Bolívia, Espanha e Argen-
objetivo de construir um cooperativismo alter- tina para identificar semelhanças e diferenças
nativo ao modelo vigente. de conceitos e práticas do campo da economia
Ainda nos primórdios de construção da solidária iniciando um processo de construção
economia solidária no Brasil, destaca-se a for- de uma agenda internacional comum (Mello,
te presença de setores da igreja progressista, 2006). A partir das resoluções desse primeiro
principalmente com a CÁRITAS6 e a Comis- encontro, duas redes nacionais de Socioecono-
são Pastoral da Terra (CPT) apoiando a luta mia Solidárias foram criadas: uma brasileira e
pela reforma agrária e a organização de coo- uma mexicana. Assim foi constituída a primei-
perativas rurais, no caso, as pioneiras inicia- ra articulação nacional em economia solidária:
tivas do MST descritas acima (Eid, 2007). Sob a Rede Brasileira de Socioeconomia Solidária
outro ponto de vista, Schneider (1999) obser- (RBSES), fomentada, principalmente, pela atu-
va o desenvolvimento de um movimento co- ação dos intelectuais Euclides Mance e Marcos
operativo principalmente com criação da Lei Arruda (Lechat, 2004).
8.949, de 9 de dezembro de 1994, que acres- Além da RBSES, destaca-se o processo de
centou o Parágrafo Único ao Art. 442 da CLT, criação e de articulação em redes de economia
tornando inexistente o vínculo empregatício solidária em nível global, impulsionadas pelas
entre os tomadores de serviços prestados e os diferentes edições do Fórum Social Mundial,
associados das cooperativas, o que facilitou, levadas a cabo também em Porto Alegre/RS
por parte de um mercado formal, a contrata- (Benini, 2003; Praxedes, 2009; Mello, 2006).
ção de empresas baseadas na gestão compar- Dessa maneira, em 2001, durante o I Fórum
tilhada via terceirização. Social Mundial (FSM), foi criada a Rede Glo-
Percebe-se, portanto, o gradual incentivo bal de Socioeconomia Solidária com a partici-
para a criação de leis e projetos que facilitas- pação de 21 movimentos e instituições interna-
sem o surgimento de associações e cooperati- cionais (Mello, 2006).
vas em moldes de autogestão, seja pela Igre- A partir deste somatório de interesses e re-
ja, pelos movimentos sociais, ONGs ou pelo des, informais, descontínuos e plurais que se
próprio Estado. Em suma, vislumbra-se uma articularam em torno do discurso da econo-
ampliação da ação coletiva baseada no asso- mia solidária, podemos perceber claramente
ciativismo e na defesa da economia solidária, a força que o tema vai ganhando na agenda
matizando o surgimento de grupos de inte- pública brasileira. Segundo o site da SENAES,
resses diversos que têm um lugar central na que enfatiza sobremaneira as mobilizações fei-
teoria de Kingdon (2003, p. 67, tradução nos- tas a partir do I FSM, algumas entidades na-
sa) porque “grupos de interesse estão entre os cionais que não são especificadas, junto com
mais importantes [...] frequentemente tentam o governo do Rio Grande do Sul, criaram um
inserir suas alternativas preferidas nas discus- Grupo de Trabalho Brasileiro de Economia So-
sões uma vez que a agenda já esteja definida lidária para organizar o tema para o II FSM.
por outros processos ou participantes”. Este grupo, segundo consta no site, “acabou se
Com essa conjuntura favorável, as pri- tornando uma referência nacional e internacio-
meiras experiências de ações governamentais nal para as atividades ligadas ao Fórum Social
começam a ocorrer inicialmente pelos muni- Mundial e até mesmo para outras atividades”
cípios de Porto Alegre (RS) em 1996, Belém (MTE, s.d.).
(PA) em 1997, Santo André (SP) em 1997 e, Durante o II FSM, o Brasil já era governado
posteriormente, Recife (PE) e São Paulo (SP) por um governo de esquerda, de modo que

6
A CÁRITAS Internacional foi criada nos anos de 1950 com objetivos de ajudar seus membros a irradiar caridade e justiça
social no mundo.

Otra Economía, vol. 8, n. 14, enero-junio 2014 51


Formulação de agenda, políticas públicas e economia solidária no Brasil

Esse Grupo de Trabalho programou a realização da sociedade civil ante a SENAES, que esta-
de uma reunião nacional ampliada para discutir belece como premissa a gestão compartilhada
o papel da economia solidária no futuro governo. com a sociedade civil.
Essa reunião foi realizada em novembro de 2002 Em suma, o objetivo dessas redes é mediar
e nela decidiu-se elaborar uma Carta para o Presi-
os interesses entre os envolvidos no trabalho
dente eleito, sugerindo a criação de uma Secretaria
Nacional de Economia Solidária (SENAES, s.d.). autogestionário e as possibilidades das polí-
ticas públicas estatais, articulando demandas
Tais eventos também culminaram na cons- em fóruns estaduais e municipais. Essa ampla
tituição de outra rede que teve grande impor- movimentação que vimos em torno do caso da
tância junto a SENAES, especificamente na economia solidária aponta justamente para a
construção de políticas públicas em parceria gradual ampliação do protagonismo da socie-
com o Estado, que é o Fórum Brasileiro de dade civil possibilitada pela constituição de
Economia Solidária (FBES)7, criado em 2003, 1988. Contudo, além do que podemos sinte-
de maneira concomitante com a SENAES. tizar e visualizar na Figura 1, a participação
Diante dessa ampla movimentação de or- da sociedade civil ocorre também a partir das
ganizações e redes, logo no segundo ano do relações e redes de influência entre atores indi-
mandato do presidente Luiz Inácio Lula da viduais, que se configuram no objeto das pági-
Silva, cria-se a Secretaria Nacional de Econo- nas seguintes.
mia Solidária (SENAES), em 2003, institucio-
nalizando a Economia Solidária como política Política pública, acadêmicos
pública nacional. A nomeação do Secretário e economia solidária
Nacional de Economia Solidária, Paul Singer,
professor de Economia da Universidade de De acordo com o modelo cíclico de análise
São Paulo (USP), foi feita por indicação das das políticas públicas, a inserção de uma de-
redes de economia solidária, o que demonstra manda na agenda governamental é um pro-
a força política dos agentes envolvidos para cesso muito mais complexo do que a simples
a sua criação. Ao mesmo tempo, a RBSES e o tomada de poder por um partido, ou fruto
FBES se tornaram as principais interlocutoras da pressão por parte de grupos de interesses.

Figura 1. Panorama geral do movimento de Economia Solidária no Brasil.


Figure 1. Overview of the Solidarity Economy movement in Brazil.

7
Até o momento da escrita não encontramos um trabalho que realize uma comparação da atuação e dos discursos com
o intuito de perceber as diferenças existentes entre a RBSES e o FBES, uma vez que ambos surgem em momentos e com
objetivos parecidos.

52 Otra Economía, vol. 8, n. 14, enero-junio 2014


Pompilio Locks

Mostramos até aqui que a inserção da econo- anos antes da criação da SENAES já se notava
mia solidária no cenário nacional como alter- um impacto significativo da economia solidá-
nativa ao desemprego e à informalidade se ria nos estudos de pós-graduação brasileiros,
deu por dois movimentos: pela sua absorção apesar destes serem amplificados com a cria-
por coletivos civis e pela mudança do coman- ção da secretaria.
do nos aparatos estatais. Contudo, nossa aná- Outra possibilidade de visualizarmos a in-
lise se baseia em uma ótica teórico-metodoló- serção da economia solidária como objeto de
gica que enfatiza a complexidade dos fatores investigação é através de uma breve análise de
que incidem sobre nosso objeto de estudo. A algumas obras que são situadas como pionei-
partir de agora, mostraremos o terceiro e últi- ras para aqueles que estudam esse fenômeno
mo fator que entendemos como importante, a social (veja Quadro 1).9
mobilização e interesse de um grupo de inte- A obra organizada por Neusa Maria Dal Ri,
lectuais brasileiros para a investigação e pro- considerada a primeira que utiliza o conceito
moção do tema. de economia solidária no título de uma pu-
O primeiro teórico em nível internacional blicação nacional, é composta por oito artigos
que relacionou o termo economia com o con- apresentados no II Simpósio Nacional Univer-
ceito de solidariedade foi o economista chile- sidade-Empresa sobre Autogestão e Participação.
no Luiz Razeto, em 1984, no livro Empresas de Realizado em 1998, o simpósio foi organizado
trabajadores y economía de mercado. A partir de a partir de uma rede de estudos chamada Uni-
então, percebemos uma recepção do conceito trabalho, vinculada na época à Faculdade de
em fins da década de 90 no Brasil, de modo Filosofia e Ciências Humanas da UNESP e co-
que começam a surgir publicações sobre a eco- ordenada por Candido Vieitez e Neusa Maria
nomia solidária8 que expressam a sua gradual Dal Ri. A importância desse tipo de rede está
valorização no contexto intelectual brasileiro. na criação de vínculos e interações entre os in-
Em parte, podemos verificar por meio das telectuais que estavam interessados no tema e
teses e dissertações defendidas no Brasil que dispostos a iniciar o debate sobre a economia
o foco acadêmico na economia solidária cres- solidária no âmbito acadêmico.
ceu substancialmente. O Gráfico 1 nos indica O segundo livro presente no Quadro 1 foi
um dos cenários possíveis para compreender organizado por Paul Singer e André Ricardo,
a crescente importância que a economia soli- em 2002, e também resultou de artigos apre-
dária começa a reivindicar no Brasil. Alguns sentados no evento Economia Solidária no Brasil:

Gráfico 1. Teses e dissertações sobre a Economia Solidária.


Graph 1. Thesis and dissertations on Solidarity Economy.
Fonte: Bertucci (2010).

8
Outros termos como Economia Social e Solidária, Economia Popular Solidária ou Economia do Trabalho também serão
utilizados para caracterizar esse ressurgimento do associativismo produtivo.
9
Estas são todas as publicações em forma de livro encontradas até 2004, nas quais a Economia Solidária foi o tema central,
presente no título, muito embora outras obras já utilizassem o conceito. Ademais, diversos artigos científicos e de opinião
já vinham trabalhando esse tema.

Otra Economía, vol. 8, n. 14, enero-junio 2014 53


Formulação de agenda, políticas públicas e economia solidária no Brasil

Quadro 1. Livros de referência sobre a Economia Solidária.


Chart 1. Reference books on Solidarity Economy.
Título Ano Organizadores Referência
Economia Solidária:
Universidade Aberta,
O desafio da democratização 1999 Neusa Maria Dal Ri (org.)
São Paulo.
das relações de trabalho
A Economia Solidária no
Paul Singer e André Editora Contexto,
Brasil: a autogestão como 2000
Ricardo de Souza (orgs.) São Paulo.
resposta ao desemprego
Sentidos e Experiências da Editora UFRGS,
2004 Luiza Inácio Gaiger (org.)
Economia Solidária no Brasil Porto Alegre.
Fonte: Elaboração do autor com base em análises bibliográficas.

a autogestão como resposta ao desemprego. A obra Sociedade Brasileira de Sociologia; o segundo


foi lançada em 2002 no seminário Trabalho e evento foi o III Encontro Nacional da Associação
Economia Solidária: políticas públicas para o de- Nacional dos Trabalhadores em Empresas de Auto-
senvolvimento, organizado pelo governo do Es- gestão e Participação Acionária (ANTEAF), que
tado do Rio Grande do Sul na cidade de Porto teve lugar em São Paulo, em maio de 1996.
Alegre. Nessa obra, um ano antes de ser nome- Essa diversidade de eventos, que conjuga-
ado Secretário Nacional de Economia Solidá- ram os esforços de vários intelectuais, afasta-
ria, Singer buscava uma definição normativa nos de qualquer possibilidade de determinar o
da economia. protagonismo de algum indivíduo sobre o pro-
Por último, já em 2004, fruto de um projeto cesso de construção da economia solidária en-
de pesquisa que se estendia desde os primei- quanto um tema acadêmico. Por essa perspec-
ros simpósios da rede Unitrabalho, foi publi- tiva, o conceito de coalizão de defesa proposto
cado o livro organizado por Luiz Inácio Gai- por Sabatier nos ajuda a ampliar nossa compre-
ger. Nesse, percebemos um primeiro esforço ensão sobre a atuação desses intelectuais, uma
em tentar captar as diferenças e similitudes vez que “assume que pesquisadores (cientistas
da economia solidária no território brasilei- universitários, analistas de políticas públicas,
ro a partir de uma perspectiva estritamente consultores, etc.) estão entre os principais joga-
acadêmica realizada por diferentes grupos de dores em um processo político” (Sabatier e Wei-
pesquisa nacionais. Como podemos perceber, ble, 2007, p. 192, tradução nossa)10. No mesmo
a Unitrabalho, além da publicação do livro, foi sentido, Kingdon assinala que as soluções para
uma das principais responsáveis pelo estabe- determinados problemas normalmente são ge-
lecimento dos primeiros contatos entre os di- radas por comunidades políticas, compostas
versos intelectuais brasileiros que já estavam por especialistas – pesquisadores, assessores,
pesquisando sobre temas relacionados à eco- parlamentares, acadêmicos, funcionários públi-
nomia solidária. cos, analistas, etc. – que compartilham preocu-
No entanto, apesar da importância desses pações sobre temas específicos.
eventos e grupos de trabalho organizados pela Segundo Birkland (2007), existem duas for-
Unitrabalho, Lechat (2004) afirma que outros mas dessas coalizões de defesa intervirem na
dois encontros constituíram um marco para elaboração da agenda pública: (i) ou dirigem-
a construção de um pensamento e/ou movi- se ao público, buscando induzir a simpatia dos
mento social em prol da economia solidária demais por sua causa, mobilizando recursos
no Brasil. O primeiro aconteceu em uma mesa de interpretação e simbolismo; (ii) ou apelam
redonda sobre o tema Formas de Combate e de aos níveis mais altos de decisão no sistema,
Resistência à Pobreza, realizada em setembro tentando convencê-los de sua temática – bar-
de 1995, durante o 7º Congresso Nacional da ganha com os atores institucionais.

10
Esse modelo leva em conta a força dos acadêmicos nos processos políticos, uma vez que sua ênfase para a análise de
políticas públicas reside nas crenças, nos valores e nas ideias. Pode ser entendido como complementar ao modelo de
Kingdon (Capella, 2007).

54 Otra Economía, vol. 8, n. 14, enero-junio 2014


Pompilio Locks

As ideias formuladas pelos acadêmicos são Luiz Inácio Lula da Silva. Já Arruda e Gaiger
testadas, retestadas, combinadas e algumas não militavam no partido de maneira tão inten-
descartadas antes de se tornarem políticas pú- sa, pois se focaram em outras atividades. No
blicas. Conceituados como participantes invisí- caso de Arruda, sua trajetória com a economia
veis (Kingdon, 2003), os cientistas centram-se solidária se relaciona ao fomento de atividades
mais na construção de alternativas em um lon- a partir de ONGs, de organizações do terceiro
go prazo do que especificamente na definição setor e da forte participação em redes como a
da agenda governamental. No curto prazo, os RBSES. Já Gaiger centrou sua atividade no de-
acadêmicos têm peso quando são especialistas senvolvimento de pesquisas científicas e no es-
em uma área de interesse do governo ou quan- tabelecimento de redes acadêmicas centradas
do participam diretamente no próprio governo. na Economia Solidária.
Assim podemos verificar um processo con- Ao analisar a influência dos acadêmicos
tínuo de consolidação da economia solidária, para a formulação de políticas públicas, King-
ao tornar-se uma política pública, ou seja, a so- don (2003, p. 56) argumenta que
lução gerada por diversas comunidades afetou
o processo político em um curto período de existem as pesquisas comuns de acadêmicos – li-
tempo desde sua concepção no Brasil. Embora vros, artigos, conferências, etc., [...] existe uma sé-
tal rapidez se deva a múltiplos fatores, foi im- rie de acadêmicos que ele chama de “braço político,
portante a pressão por parte da comunidade que estão ligados aos governos e a Washington”.
acadêmica que buscou sensibilizar a sociedade Alguns desses podem ter contatos nas comunida-
e os níveis mais altos de decisão do sistema. des políticas de funcionários de Washington.
Além disso, é salutar afirmarmos que os aca-
dêmicos foram participantes invisíveis nesse Por este viés, sustentamos que a atuação
processo. De maneira oposta, sustentamos que dos três intelectuais analisados por Lechat
os intelectuais, devido à visibilidade pública (2004) alarga a dicotomia posta por Kingdon,
que obtiveram, foram participantes ativos e que analisou o caso americano. Enquanto
visíveis do movimento. Gaiger atuava especificamente no âmbito aca-
Para corroborar essa afirmação, a tese de dou- dêmico, Singer, além de incidir sobre o cená-
torado de Marie Noëlle Lechat, defendida em rio intelectual, parece se deslocar de maneira
2004, portanto próxima à criação da SENAES, mais profunda na política nacional quando
nos apresenta indícios importantes para uma da inserção do PT no governo federal. No en-
compreensão mais apurada das interações tanto, Arruda situa-se em um terreno inter-
entre alguns intelectuais brasileiros para via- mediário a Singer e Gaiger, como acadêmico,
bilizar a economia solidária enquanto um pro- militante político e ativista de organizações
jeto político. A autora procurou compreender do terceiro setor11.
a formação do campo da economia solidária Embora em intensidades distintas, esses
através da trajetória de três intelectuais que três intelectuais podem ser caracterizados
trilharam caminhos distintos: Paul Singer, eco- como empreendedores políticos (Kingdon,
nomista, professor da Universidade Federal 2003), pois escrevem cartas, artigos em jornais
de São Paulo (USP) e atual secretário Nacio- e revistas e possuem contatos com pessoas
nal de Economia Solidária; Luiz Inácio Gaiger, que podem definir a agenda. Investiram seus
sociólogo, professor da Universidade do Vale diferentes recursos para o reconhecimento
do Rio dos Sinos (Unisinos); Marcos Arruda, público e divulgação da economia solidária
economista e educador do PACS (Instituto de como uma política pública viável e necessá-
Políticas Alternativas para o Cone Sul). ria no cenário nacional, evidenciando que
Em comum, os três eram filiados ao Parti- uma das bases de sustentação e crescimen-
do dos Trabalhadores, que entrou no poder em to da economia solidária se deu a partir da
2002. Em oposição, Singer é definido por Lechat atuação em diferentes frentes dos intelectuais
(2004) como o intelectual que mais participava brasileiros. Contudo, não formavam um gru-
da vida do partido, uma vez que era um de seus po homogêneo, pois suas ideias sobre o que
fundadores e possuía um vínculo estreito com era e o que deveria ser a economia solidária
aquele que seria o futuro presidente do Brasil, eram divergentes.

11
Suas publicações se dão a partir do conceito de socioeconomia solidária e sua militância se faz de forma crítica à atuação
do PT no governo através de diversas cartas abertas ao presidente Lula. Sua atuação no terceiro setor ocorre pelo trabalho
no IBASE, na ONG PACS, na assessoria para a CUT e na fundação da RBSES.

Otra Economía, vol. 8, n. 14, enero-junio 2014 55


Formulação de agenda, políticas públicas e economia solidária no Brasil

Outra forma de verificar o papel central e jornais, seja por trabalharem em incubadoras
dos intelectuais nesse processo pode ser feita de tecnologia social ou participarem de redes
através de uma análise do atual quadro fun- de pesquisadores. Assim, parece que a partir da
cional da SENAES, disponível no site do Mi- atuação como acadêmicos acabaram também se
nistério do Trabalho e Emprego (MTE, s.d.),12 envolvendo no projeto de criação da Secretaria.
que cotejamos com uma análise das produções Embora, na década de 1990, a universidade
acadêmicas desses funcionários antes da cria- no Brasil e, consequentemente, os intelectuais
ção da SENAES (Quadro 2). se situassem em uma encruzilhada no que se
Esse quadro nos mostra que quatro dos refere à sua inscrição na vida pública brasilei-
nove funcionários que constam no site do MTE ra, especialmente devido ao surgimento das
eram vinculados a universidades federais e li- ONGs no cenário da sociedade civil (Carvalho,
gados, portanto, à vida acadêmica, antes de 2007), o presente estudo mostra a importância
ingressarem na SENAES. Uma análise de seus do movimento desses intelectuais na socieda-
currículos e de suas publicações mostra que de. Feito por uma gama de atores que atuou
seus trabalhos anteriores estavam intimamente a partir de diferentes perspectivas, a força ad-
relacionados à economia solidária, seja por pu- quirida pelo tema no Brasil também se deve à
blicações de artigos em revistas especializadas articulação e preocupação desses agentes.

Quadro 2. Análise dos cargos na SENAES.


Chart 2. Analysis of public office in SENAES.

Funcionário Cargo na SENAES Cargo Anterior Produção Acadêmica

Em 1999 começam
suas publicações
Paul Singer Secretário (desde 2003) Professor USP
acerca da economia
solidária.

Trabalhou na
Incubadora
Tecnológica de
Cooperativas
Populares, ITCP,
Fabio José Bechara Secretário Adjunto Professor
USP de 1998 a 2002.
Sanchez (desde 2003) UFSCAR
Em 2001 ingressou
na rede Unitrabalho.
Suas publicações
sobre o tema são mais
recentes.

Professor da Em 2003 inicia sua


Diretor do Departamento Fundação produção sobre a
Valmor Schiochet de Estudos e Divulgação Universidade economia solidária
(desde 2003) Federal de em jornais e revistas
Blumenau especializadas.*

Diretor do Departamento Em 2001 começa a


Roberto Marinho
de Fomento a Economia Professor UFRN publicar artigos sobre
Alves da Silva
Solidária (desde 2003) a economia solidária.**

Notas: (*) Publicações retiradas do currículo Lattes: Schiochet (2003, 2005). (**) Publicações retiradas do currículo Lattes:
Silva e Bertucci (2001, 2003) e Silva (2003).

12
Acessado em julho de 2012.

56 Otra Economía, vol. 8, n. 14, enero-junio 2014


Pompilio Locks

Conclusão contexto socioeconômico e a atuação do Esta-


do na década de 1990. Enquanto o Estado se
Neste artigo, recapitulamos os primór- focou no ajuste fiscal e na elaboração de políti-
dios da formação de uma demanda política cas sociais tímidas em questões de efetividade,
que almejava inserção e atenção do sistema. o desemprego, as desigualdades sociais e a in-
Ao realizar esse tipo de investigação, surgem formalidade ou se mantinham congeladas ou
inúmeras dificuldades de retomar o contexto pioravam em seus índices. Essa realidade fez
e os diversos atores e grupos participantes do com que, nas eleições presidenciais de 2002,
processo. Um dos empecilhos é a própria com- a coalizão governante fosse substituída por
plexidade de nossas atuais sociedades em que outra coalizão, cujo centro residia no Partido
existem inúmeras redes articuladas, deslocan- dos Trabalhadores, historicamente vinculado
do os atores da esfera privada para a esfera pú- às elites intelectuais de esquerda e às classes
blica, da sociedade civil para o mercado e para trabalhadoras mais vulneráveis da população.
a sociedade política, desafiando a capacidade Em um segundo momento do artigo, verifi-
de análise dos cientistas. camos também a conjugação de forças de gru-
Outro empecilho é o estágio embrionário pos sociais específicos, mas com objetivos e in-
de estudos sobre o tema da formulação da teresses distintos que formaram uma coalizão
agenda pública, seja especificamente para a para animar o movimento da economia solidá-
economia solidária ou para as demais políticas ria. Em primeiro lugar, de origens temporais
públicas governamentais. Desse modo, utiliza- mais remotas, uma diversidade de organiza-
mos estudos de natureza diversa sobre o tema ções da sociedade civil com poucos recursos
da economia solidária que passam rapidamen- e em desvantagem no mercado de trabalho
te sobre a questão de sua inserção no sistema começou a reivindicar o direito à autogestão
político, investigando nesses trabalhos os inú- e ao associativismo produtivo. Alguns anos
meros fatores responsáveis para a culminância depois, a demanda desses grupos começou a
na SENAES. ganhar espaço dentro da cena acadêmica na-
Dada essa complexidade, em estudos fu- cional, e os próprios intelectuais passaram a
turos devemos pensar a própria questão da divulgar tanto as potencialidades quanto as
economia solidária e suas diferentes relações limitações desse novo fenômeno social. Sus-
institucionais com os entes federados. Isso tentamos, assim, que a coalizão de organiza-
porque tratamos especificamente da economia ções da sociedade civil e elites intelectuais foi
solidária e sua relação com a esfera federal de essencial para o fortalecimento dessa política.
governo, muito embora as primeiras iniciati- Embora tenhamos utilizado o termo grupos
vas em políticas públicas de economia soli- sociais, é importante ressaltarmos que não há
dária tenham sido feitas em escala municipal uma visão homogênea sobre o que deveria ser
e estadual. e o que é a economia solidária.
A ênfase dada ao nível federal sugere duas Dentro das diferenças postas por Kingdon
questões de pesquisa. A primeira diz respeito (2003) sobre os grupos visíveis e invisíveis, ve-
à própria influência das ações em nível mu- rificamos a dificuldade dessa dicotomia para
nicipal e estadual que podem ter renovado o o caso da economia solidária. Os intelectuais,
modelo cíclico de políticas públicas, dado que caracterizados pelo teórico como invisíveis, no
a avaliação positiva dessas iniciativas pioneiras caso da economia solidária vão ao espaço pú-
tenha também exercido um forte impacto para blico, criando uma diversidade de redes, bus-
a formulação da agenda em um nível federal. cando visibilidade e atraindo atenções através
Em segundo lugar, e ante uma diversidade de de assessorias, publicações e contatos com par-
políticas públicas realizadas no nível federal, o tidos e membros de alto escalão do governo. No
próprio recorte realizado nos questiona sobre mesmo sentido, as organizações de trabalhado-
as possibilidades de generalizações do estudo, res também animam esse movimento no espaço
o que rendeu certa moderação nas afirmações público, complicando o que entendemos sobre
feitas. Ou seja, essa participação de grupos da atores visíveis e invisíveis e sugerindo um tra-
sociedade civil e de intelectuais ocorreu somen- tamento mais apurado dessas categorias e uma
te no caso da SENAES, ou perpassa todo um análise aprimorada da (in)visibilidade dos ato-
momento da história democrática brasileira? res no sistema político brasileiro.
A partir desta perspectiva, para a inserção Outra dicotomia posta no âmbito da teoria
da economia solidária no sistema político na- aponta ainda para a diferença entre os atores
cional, inicialmente começamos analisando o de dentro do governo e os atores situados fora

Otra Economía, vol. 8, n. 14, enero-junio 2014 57


Formulação de agenda, políticas públicas e economia solidária no Brasil

do governo. No entanto, como mostramos nes- NEY, Handbook of public policy analysis: theory,
se artigo, as linhas entre os dois tipos de ato- politics and methods. New York, Taylor and Fran-
res são difíceis de traçar, uma vez que existem cis Group, p. 63-78.
BENINI, E.A. 2003. Economia solidária, estado e so-
fluxos de comunicação abertos entre eles. Na
ciedade civil: um novo tipo de política pública
construção da economia solidária no Brasil, a ou uma agenda de políticas públicas?. Org &
alta administração em seus diversos escalões, Demo, 14:3-22.
e que são centrais ao processo de definição de BERTUCCI, J. de O. 2010. A produção de sentido e a
agenda, se funde com os atores que construí- construção social da economia solidária. Brasília,
ram alternativas no plano teórico e intelectual DF. Tese de Doutorado. Universidade de Brasí-
sobre o tema. Tal conjugação da intelectualida- lia, 242 p.
CAPELLA, A.C. 2004. O processo de Agenda-Setting
de com os atores políticos também relativiza
na reforma da administração pública: 1995-2002.
o fato de que o alto escalão do sistema possui São Carlos, SP. Tese de Doutorado. Universida-
pouco controle sobre o processo de seleção de de Federal de São Carlos, 234 p.
alternativas, em que participantes invisíveis CAPELLA, A.C. 2007. Perspectivas teóricas sobre o
atuam mais diretamente. processo de formulação de políticas públicas. In:
Procuramos ao longo do texto iluminar os G. HOCHMAN; M. ARRETCHE; E. MARQUES,
estudos sobre formulação de agenda no Bra- Políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro, Editora
FIOCRUZ, p. 35-54.
sil e possibilitar uma melhor compreensão CARREIRÃO, Y. 2004. A eleição presidencial de
especificamente sobre o caso da economia so- 2002: uma análise preliminar do processo e dos
lidária. Enfatizamos uma visão processual de resultados eleitorais. Revista de Sociologia Políti-
análise, em que a ação coletiva de diferentes ca, 22:179-194.
grupos e indivíduos com pouca homogenei- http://dx.doi.org/10.1590/S0104-44782004000100013
dade, coesão e articulação entre si viabilizou a CARVALHO, M.A. 2007. Temas sobre a organiza-
economia solidária enquanto política pública ção dos intelectuais no Brasil. Revista Brasileira
de Ciências Sociais, 22(65):17-31.
federal. Para tanto, fez necessário problemati- http://dx.doi.org/10.1590/S0102-69092007000300003
zar e adaptar as teorias vigentes, salientando CASTRO, J.A.; RIBEIRO, J.A.; CAMPOS, A.G.; MA-
a multiplicidade dos fatores que levaram a TIJASCIC. 2009. A CF/88 e as políticas sociais
economia solidária ao sistema. Além do mais, brasileiras. In: J.C. CARDOSO (org.), A constitui-
a compreensão desses fatores que levaram a ção brasileira de 1988 revisitada: recuperação histó-
economia solidária a se tornar uma política rica e desafios atuais das políticas públicas nas áreas
econômicas e sociais. Brasília, IPEA, p. 55-122.
nacional nos possibilita, por um lado, uma
CATTANI, A.D. 2000. Trabalho e autonomia. Petrópo-
reflexão do presente e uma valorização das lis, Vozes, 195 p.
diversas ações que constituem o campo e, por COSTA, M.M. da. 2008. Formação da agenda governa-
outro, uma mirada ao futuro em vistas ao for- mental: as políticas públicas de economia solidária no
talecimento da luta política e da organização Brasil e na Venezuela. Brasília, DF. Dissertação de
dos próprios atores que fizeram parte da cons- mestrado. Universidade de Brasília, 131 p.
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