CURSO PRF 2017 DIREITO ADMINISTRATIVO

AULA 05
AULA 01 - DIREITO
ESTADO, GOVERNO E
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
ADMINISTRATIVO
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PROFESSOR
MÁRCIO TADEU

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AULA 05 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade objetiva conquistou e consolidou expressivo espaço no Direito brasileiro, mormente a partir
do Código de Defesa do Consumidor (CDC) e do Código Civil de 2002; chegou primeiro, entretanto, na
responsabilidade civil do Estado, que é objetiva, desde a Constituição de 1946. Nem por isso o tema se mostra exaurido
na sua complexidade.

FUNDAMENTO LEGAL
Art. 37 CF/88 - § 6º - “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Neste caso se incluem todas as pessoas jurídicas de direito público, independente de sua atividade.
A responsabilização civil tem por finalidade precípua o restabelecimento do equilíbrio violado pelo dano. Por
isso, há em nosso ordenamento jurídico a responsabilidade civil não só abrangida pela ideia do ato ilícito, mas também
há o ressarcimento de prejuízos em que não se cogita da ilicitude da ação do agente ou até da ocorrência de ato ilícito,
o que se garante pela Teoria do Risco, haja vista a ideia de reparação ser mais ampla do que meramente o ato ilícito.
Para que seja indenizada, a vítima deve provar que o dano por ela suportado é originado de atuação estatal.
Para isso, é necessária a comprovação dos seguintes requisitos:

1) Ato lesivo - a vítima/administrado deve comprovar que foi o ato praticado por um agente público na
qualidade de servidor, ocasionou o dano. Cumpre ressaltar que o simples fato da pessoa ser agente público não
enseja a responsabilidade do Estado, ele deve praticar o ato no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-
las.
2) Dano - a vítima/administrado deve comprovar que sofreu uma lesão a um direito subjetivo.
No caso acima descrito, o menino sofreu danos à sua moral e danos materiais já que lhe roubaram pertences de
valor pecuniário.
3) Nexo de causalidade - o dano deve ser consequência da atuação do Estado.Como vimos, para que
o Estado indenize a vítima, esta deve provar a existência do ato lesivo, o dano e o nexo de causalidade entre ato
e dano. Por este motivo, a responsabilidade civil do Estado funda-se na ideia de causalidade.
Como a Teoria do Risco Administrativo admite a existência de excludentes e atenuantes vinculadas
à ideia de causalidade, para que o Estado não seja obrigado a indenizar o particular, deve o mesmo provar que
não foi o mesmo que deu causa ao dano (excluindo sua responsabilidade) ou que sua atividade não foi a única
causa do dano (atenuante). O Estado pode alegar como excludentes de responsabilidade a culpa exclusiva da
vítima, o caso fortuito e a força maior.

Ação de Regresso

Cabe ação de regresso do Estado contra o agente causador do dano se provar ter este agido com dolo ou culpa.
Verifica-se que se o agente não participa ou pratica o ato lesivo com culpa ou dolo, não pode ser réu em ação de

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regresso. É importante também citar a hipótese do Estado não conseguir identificar o agente público causador do dano,
caso em que não poderá ingressar com ação de regresso.
Teorias da responsabilidade objetiva do Estado (segundo Hely lopes Meirelles):
A) TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA: a obrigação do Estado indenizar decorre da ausência objetiva
do serviço público em si. Não se trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada
pela falta de serviço público.
B) TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO: a responsabilidade civil do Estado por atos comissivos ou
omissivos de seus agentes, é de natureza objetiva, ou seja, dispensa a comprovação de culpa. "Para que se configure a
responsabilidade objetiva do ente público, basta a prova da omissão e do fato danoso e que deste resulte o dano material
ou moral". Em seu Relato o Min. José Delgado continua "A ré (Prefeitura/SP) só ficaria isenta da responsabilidade
civil se demonstrasse - o que não foi feito - que o fato danoso aconteceu por culpa exlusiva da vítima". Portanto, basta
tão só o ato lesivo e injusto imputável à Administração Pública. Não se indaga da culpa do Poder Público mesmo
porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. É fundamental, entretanto, que haja o nexo causal. "Deve haver
nexo de causalidade, isto é, uma relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar.
Inexistindo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor, não cabe cogitação de indenização". Lembrando
que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado não quer dizer que aquela esteja proibida
de comprovar a culpa total ou parcial da vítima, para excluir ou atenuar a indenização. Verificado o dolo ou a culpa do
agente, cabe à fazenda pública acionar regressivamente para recuperar deste, tudo aquilo que despendeu com a
indenização da vítima.
C) TEORIA DO RISCO INTEGRAL: a Administração responde invariavelmente pelo dano suportado por
terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou até mesmo de dolo. É a exacerbação da teoria do risco
administrativo que conduz ao abuso e à iniquidade social, com bem lembrado por Meirelles.
A Constituição Federal de 1988, em seu Art. 37, § 6º, diz: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".
E no Art. 5º, X, está escrito: "são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação"

Vê-se por esse dispositivo que a indenização não se limita aos danos materiais. No entanto, há uma dificuldade
nos casos de danos morais na fixação do quantum da indenização, em vista da ausência de normas regulamentadoras
para aferição objetiva desses danos.
Para Maria Helena Diniz ‘negar indenização pelo estado em qualquer de seus atos que causaram danos a
terceiros é subtrair o poder público de sua função primordial de tutelar o direito’. ‘com isso, a responsabilidade civil
do estado passa para o campo do direito público, com base no princípio da igualdade de todos perante a lei, pois entre
todos devem ser distribuídos equitativamente os ônus e encargos’.
Se o dano foi causado pelo estado, e este atua em nome da sociedade, então a responsabilidade acaba sendo
desta, que deve suportar os custos pelos prejuízos, que, por conseguinte, serão distribuídos, indiretamente, a cada
indivíduo. Assim, a justiça fica restabelecida, uma vez que o dano causado a um terceiro será absorvido por toda a
sociedade.
Segundo Alexandre Mazza, a teoria do risco integral é aplicaval no Brasil em situações excepcionais, como:
 Acidente deTrabalho (infortunística) - relações de emprego público;
 Indenização cobrta pelo Seguro DPVAT;
 Atentados Terroristas em Aeronaves;
 Dano Ambiental;
 Dano Nuclear.
A responsabilidade civil apresenta-se sob várias espécies, conforme a perspectiva analisada. São elas:
1. Quanto ao seu fato gerador, poderá ser:

a)Responsabilidade contratual: proveniente de conduta violadora de norma contratual;

b)Responsabilidade extracontratual ou aquiliana: resultante da violação de um dever geral de abstenção,
de respeito aos direitos alheios legalmente previstos.

2. Quanto ao agente, poderá ser:

a)Responsabilidade direta: proveniente de ato do próprio responsável;

b)Responsabilidade indireta: provém de ato de terceiro, vinculado ao agente ou de fato de animal ou coisa
inanimada sob sua guarda.

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3. Quanto ao seu fundamento, poderá ser:

a)Responsabilidade subjetiva: presente sempre o pressuposto culpa ou dolo. Portanto, para sua
caracterização devem coexistir os seguintes elementos: a conduta, o dano, a culpa e o nexo de causalidade entre a
conduta e o dano.
b)Responsabilidade objetiva: não há a necessidade da prova da culpa, bastando a existência do dano, da
conduta e do nexo causal entre o prejuízo sofrido e a ação do agente. A responsabilidade está calcada no risco assumido
pelo lesante, em razão de sua atividade. A responsabilidade objetiva, por ser a adotada para a responsabilização do
Estado por danos causados por seus agentes, será adiante exposta mais detalhadamente.

Responsabilidade subjetiva ou Teoria da Culpa

O fato é um pressuposto material da existência do direito, sendo um fenômeno perceptível, que resulta de uma
atividade humana ou da natureza, agindo sob o mundo exterior.
Os fatos podem ser naturais ou jurídicos. Fato natural é um acontecimento qualquer, abrangendo os fatos
dependentes e não dependentes da conduta humana, ou seja, que contam ou não com a participação do homem para
sua ocorrência. O fato jurídico é o acontecimento que marca o começo ou o término de relações jurídicas, possibilitando
a conservação, modificação ou extinção de direitos.
“Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a
outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites
impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes....
...Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo”.

Os fatos humanos, também chamados de atos jurídicos, são conceituados como sendo todo comportamento apto
a gerar efeitos jurídicos. Dentre eles, há o ato jurídico lícito, ou, simplesmente, ato lícito, e os atos jurídicos ilícitos ou
atos ilícitos.
O ato lícito é causa geradora de obrigação, como o contrato e a declaração unilateral de vontade. O ato ilícito, a
princípio, pressupõe culpa lato sensu do agente, ou seja, a intenção do agente de prejudicar outrem, a violação de um
direito, o prejuízo causado por negligência, imprudência ou imperícia.
Já é pacífico o entendimento de que o ordenamento jurídico brasileiro admite que o Estado possa causar prejuízos
aos seus administrados, através de comportamentos lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, resultando-lhe a
obrigação de recompor tais danos.
A responsabilidade do Estado obedece a um regime próprio, compatível com sua situação jurídica, pois
potencialmente tem o condão de proporcionar prejuízos macroscópicos. Ademais, os administrados não têm poderes
para diminuir a atuação do Estado, no âmbito de seus direitos individuais.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a responsabilidade do Estado está implícita na noção do Estado de
Direito, não havendo necessidade de regra expressa para firmar-se isto, posto que no Estado de Direito todas as pessoas,
de direito público ou privado, encontram-se sujeitas à obediência das regras de seu ordenamento jurídico. Desta forma,
presente também está o dever de responderem pelos comportamentos violadores do direito alheio.
Hely Lopes Meireles utiliza o termo "responsabilidade da administração", pois entende que o dever de indenizar
se impõe à Fazenda Pública

Excludentes da Responsabilidade do Estado

A responsabilidade civil do Estado será elidida quando presentes determinadas situações, aptas a excluir o nexo
causal entre a conduta do Estado e o dano causado ao particular, quais sejam a força maior, o caso fortuito, o estado
de necessidade e a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro.
A força maior é conceituada como sendo um fenômeno da natureza, um acontecimento imprevisível, inevitável
ou estranho ao comportamento humano, por exemplo, um raio, uma tempestade, um terremoto. Nestes casos, o Estado
se torna incapacitado diante da imprevisibilidade das causas determinantes de tais fenômenos, o que, por conseguinte,
justifica a elisão de sua obrigação de indenizar eventuais danos, visto que não está presente aí o nexo de causalidade .
Importante ressaltar que se o Estado deixar de realizar ato ou obra considerada indispensável e sobrevier
fenômeno natural que cause danos a particulares pela falta daquele ato ou obra, portanto conduta omissiva, o Poder
Público será o responsável pela reparação de tais prejuízos, visto que neste caso estará presente o nexo de causalidade
entre o ato omissivo e o dano. Desta forma, a causa do dano não é o fato de força maior, mas o desleixo do Estado em,
sendo possível prever tal fenômeno e suas consequências, nada ter feito para evitá-las.
Já na hipótese de caso fortuito o dano decorre de ato humano, gerador de resultado danoso e alheio à vontade
do agente, embora por vezes previsível. Por ser um acaso, imprevisão, acidente, algo que não poderia ser evitado pela
vontade humana, ocorre, desta forma, a quebra do nexo de causalidade, daí a exclusão da responsabilidade diante do
caso fortuito.
A força maior e o caso fortuito estão previstos no artigo 1058 do antigo Código Civil, bem como no art. 393 do
novo Código. Porém, tais normas não os definiram separadamente, o que vem provocando na seara jurídica uma

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divergência quanto às suas definições, alguns os conceituando exatamente ao contrário do acima exposto, que é a
posição da corrente dominante.
O estado de necessidade é também causa de exclusão de responsabilidade, pois traduz situação em que
prevalece interesse geral sobre o pessoal e até mesmo individual - princípio da supremacia do interesse público,
caracterizado pela prevalência da necessidade pública sobre o interesse particular. Ocorre quando há situações de
perigo iminente, não provocadas pelo agente, tais como guerras, em que se faz necessário um sacrifício do interesse
particular em favor do Poder Público, que poderá intervir em razão da existência de seu poder discricionário.
A culpa exclusiva da vítima ou de terceiro é também considerada causa excludente da responsabilidade
estatal, pois haverá uma quebra do nexo de causalidade, visto que o Poder Público não pode ser responsabilizado por
um fato a que, de qualquer modo, não deu causa. Decorre de um princípio lógico de que ninguém poderá ser
responsabilizado por atos que não cometeu ou para os quais não concorreu.
Nos casos em que se verifica a existência de concausas, isto é, mais de uma causa ensejadora do resultado
danoso, praticadas simultaneamente pelo Estado e pelo lesado, não haverá excludente de responsabilidade. Haverá,
sim, atenuação do quantum indenizatório na medida da participação no evento.
DANOS DECORRENTES DE OBRAS PÚBLICAS
No caso de Fato da obras, sem irregularidade, a responsabilidade civil é objetiva da Administração Pública ou
do Particular. No caso de má execução da obra, a responsabilidade é objetiva da Administração, com direito de
regresso, e subjetiva do particular.
DANOS DECORENTES DE ATOS LEGISLATIVOS
Em regra, se aplica a Irresponsabilidade do Estado.
Ocorre a exceção no caso de Atos Inconstitucionais depende de manifestação do STF (Declaração De
Inconstitucionalidade) e ajuizamento de Ação de Reparação de Danos.
No caso de Leis de efeitos concretos o estado também é responsabilizado.
DANOS DECORRENTES DE ATOS JUDICIAIS
Em regra, se aplica a Irresponsabilidade do Estado
Ocorre a exceção no caso de Erro Judiciário que ocasione prisão de inocente ao encarceramento além do prazo
da pena. No caso de prisão cautelar e o réu é absolvido, não constitui erro judicial e sim medida cautelar.

Em referência a responsabilidade das empresas concessionárias de serviços públicos traz-se a lume alguns dos
posicionamentos adotados pelos Tribunais brasileiros:

RESPONSABILIDADE CIVIL EM ACIDENTE DE TRANSITO. ATROPELAMENTO PROXIMO A

FAIXA DE SEGURANCA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA CONCESSIONARIA DE LINHA DE
ONIBUS. Ausência de prova a elidir a culpa do motorista. parcelas integrantes da indenização. diferentes naturezas
jurídicas. dano moral. Adequação para aliviar a dor da vitima e servir como reprimenda para o indenizante. Apelo
improvido.

RESPONSABILIDADE CIVIL. DESABAMENTO DE POSTE. VÍTIMA FATAL. MÁ

CONSERVAÇÃO. AÇÃO PROCEDENTE. - Hipótese em que comprovado de maneira cabal o estado de má
conservação do poste de iluminação. culpa reconhecida da ré. - ademais, segundo a constituição federal (art. 37, § 6º),
a responsabilidade da empresa de energia elétrica, concessionária de serviço público, é objetiva. recurso especial não
conhecido.

Com efeito, assumindo a concessionária o ônus da responsabilidade, é pacífico seu envolvimento com a teoria
dos riscos. Por suposto, como ensina a teoria, todo e qualquer ente que se propõe a desenvolver determinada atividade,
arca, necessariamente, com a obrigação de responder pelos eventuais danos ocorridos. A este entendimento coaduna-
se o previsto no artigo 25 da Lei 8.987/95.

Ademais, é louvável que a concessionária assuma este encargo, pois como ensina Sergio Cavalieri Filho:

[...] quem tem o bônus deve suportar o ônus. Aquele que participa da Administração Pública, que presta
serviços públicos, usufruindo os benefícios dessa atividade, deve suportar os seus riscos, deve responder em igualdade
de condição com o Estado em nome de quem atua.

Afinal, claro está que na esfera administrativa, bem como, cível a empresa concessionária é inteiramente
responsável pela reparação de eventuais danos oriundos da prestação de seus serviços.

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Depois de muitas divergências, o STF entendeu que a responsabilidade civil das concessionárias de
serviço público é objetiva tanto para danos causados aos seus usuários, como para terceiros. Veja só:
O Tribunal iniciou julgamento de recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado pelo Tribunal de
Justiça do Estado de Pernambuco que, com base no princípio da responsabilidade objetiva (CF, art. 37, § 6º),
condenara a recorrente, empresa privada concessionária de serviço público de transporte, ao pagamento de
indenização por dano moral a terceiro não-usuário, atropelado por veículo da empresa. O Min. Joaquim Barbosa,
relator, negou provimento ao recurso por entender que a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito
privado prestadoras de serviço público é objetiva também relativamente aos terceiros não-usuários do serviço.
Asseverou que, em razão de a Constituição brasileira ter adotado um sistema de responsabilidade objetiva fundado
na teoria do risco, mais favorável às vítimas do que às pessoas públicas ou privadas concessionárias de serviço
público, toda a sociedade deveria arcar com os prejuízos decorrentes dos riscos inerentes à atividade administrativa,
tendo em conta o princípio da isonomia de todos perante os encargos públicos. Ademais, reputou ser indevido indagar
sobre a qualidade intrínseca da vítima, a fim de se verificar se, no caso concreto, configura-se, ou não, a hipótese de
responsabilidade objetiva, haja vista que esta decorre da natureza da atividade administrativa, a qual não é
modificada pela mera transferência da prestação dos serviços públicos a empresas particulares concessionárias do
serviço. Após os votos dos Ministros Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Carlos Britto que acompanhavam o voto
do relator, pediu vista dos autos o Min. Eros Grau. RE 459749/PE, rel. Min. Joaquim Barbosa, 8.3.2007. (RE-459749)

01 – (FCC/TCE-CE/2015) - Emengardo sofre acidente de veículo e é levado ao hospital público local. No hospital,
após aguardar 5 horas por atendimento médico sem recebê-lo, Emengardo vem a falecer. Neste caso, pela morte
de Emengardo, o Estado
A) tem responsabilidade solidária.
B) tem responsabilidade integral.
C) não tem responsabilidade.
D) tem responsabilidade subsidiária.
E) tem responsabilidade subjetiva.

(CESPE/STJ/2015) - Tendo em vista que, no Brasil, o Estado é responsável pelos atos praticados por seus
agentes, julgue os próximos itens, a respeito da responsabilidade civil do Estado.

02 - [ ] A responsabilidade objetiva do Estado por danos causados a terceiros tem sustentação na teoria da culpa
administrativa.

03 - [ ] A responsabilidade civil do Estado por atos jurisdicionais vem sendo aceita, segundo a jurisprudência do
STF, em caso de comprovada falta objetiva na prestação judiciária.

04 –(CESPE/TCE-GO/2015) [ ] De acordo com a Constituição Federal, somente as pessoas jurídicas de direito

público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.

05 – (CESPE/AGU/2015) - [ ] - Situação hipotética: Um veículo oficial da AGU, conduzido por servidor desse órgão
público, passou por um semáforo com sinal vermelho e colidiu com um veículo particular que trafegava pela
contramão. Assertiva: Nessa situação, como o Brasil adota a teoria da responsabilidade objetiva, existirá a

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responsabilização indenizatória integral do Estado, visto que, na esfera administrativa, a culpa concorrente elide apenas
parcialmente a responsabilização do servidor.

06 – (CESPE/AGU/2015) - [ ] - Em consonância com o entendimento do STF, os serviços sociais autônomos estão

sujeitos ao controle finalístico do TCU no que se refere à aplicação de recursos públicos recebidos

(CESPE/TJDFT/2015) - Julgue os itens subsequentes, a respeito da responsabilidade civil do Estado

07 - [ ] Devido à indisponibilidade do interesse público, não se admite o reconhecimento espontâneo, pela

administração, de sua obrigação de indenizar por ato danoso praticado por um de seus agentes.

08 - [ ] A prescrição quinquenal da pretensão de reparação de danos contra a administração não se estende a pessoas
jurídicas de direito privado que dela façam parte, como concessionárias de serviço público, por exemplo.

09 - [ ] Devido à indisponibilidade do interesse público, não se admite o reconhecimento espontâneo, pela

administração, de sua obrigação de indenizar por ato danoso praticado por um de seus agentes.

10 - [ ] A prescrição quinquenal da pretensão de reparação de danos contra a administração não se estende a pessoas
jurídicas de direito privado que dela façam parte, como concessionárias de serviço público, por exemplo.

01E/02F/03V/04F/05F /06V /07F/08F/09F/10F

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