POBREZA E DESIGUALDADE SOCIAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: O CASO BRASILEIRO

Artigo

POBREZA E DESIGUALDADE SOCIAL NO

ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO:
O CASO BRASILEIRO
Francys Layne Balsan1 RESUMO: O presente trabalho tem por objetivo
um estudo reflexivo sobre a pobreza e a exclu-
são que deriva desta, bem como suas possíveis
causas. Discute-se sua possibilidade em uma
Nação democrática. Enfoca-se o Bolsa Família,
programa governamental que tem como fito a
inclusão das famílias que se encontram em es-
tado de pobreza ou extrema pobreza através da
transferência de rendas.
Palavras-chave: Pobreza. Democracia. Direitos
Humanos.

ABSTRACT: The present work aims at a re-

flective study on poverty and the exclusion that
comes from within and its possible causes. And
discusses its possibility in a democratic nation.
It focuses the “Bolsa Família”, a government
program, that has the purpose of the inclusion of
families who are in poverty or extreme poverty
by transferring income.
Keywords: Poverty. Democracy. Humans Rights

Introdução

Considerando que o Brasil é uma Repú-

blica que se constitui em Estado Democrático
de Direito, que tem como fundamentos, entre
outros, a cidadania e a dignidade da pessoa hu-
mana, bem como é seu objetivo a erradicação
da pobreza e da marginalização e a redução das
desigualdades sociais, pretende este trabalho
questionar os níveis de pobreza que podem
ser tolerados, tendo em vista que a pobreza é

1
Docente do curso de Direito da UNIRB – Faculdade Regional de Alagoinhas, em Alagoinhas/BA e da FAT – Faculdade Anísio Teixeira, em Feira
de Santana/BA. Mestre em Sistema Constitucional de Garantias pela Instituição Toledo de Ensino, em Bauru/SP.

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um fenômeno que promove a exclusão social,
inviabiliza a participação dos excluídos na so-
ciedade, fere os Direitos Humanos e prejudicam
o exercício dos direitos inerentes à cidadania.
É certo que o regime que mais se compa-
tibiliza com Direitos Humanos é o democrático,
portanto, há que se indagar se, uma vez a pobreza
ferindo os Direitos Humanos, não estaria ferindo
a própria democracia.
Para responder a estas indagações faz-se
necessário entender o fenômeno pobreza e a
exclusão social originada desta, ou seja, é preciso
estudar o que é pobreza e qual a conseqüência
da desigualdade social para a Nação.
Em seguida é preciso analisar as ações
estatais com vistas ao seu combate e à inclusão
social das pessoas pobres e miseráveis, abor-
dando o efetivo cumprimento dos objetivos
constitucionais e os resultados obtidos. Entre as
ações governamentais com este intuito confere-
se especial destaque ao Bolsa Família por sua
amplitude, apontando seus aspectos positivos
e negativos.
1 pobreza
A história brasileira é marcada pela po-
breza e pela desigualdade social. Os recursos
destinados ao seu enfrentamento nunca foram
suficientes para seu efetivo combate. Talvez o
seu auge esteja nos anos 80, a chamada década
perdida, pois, neste período, a pobreza torna-se
tão gritante que passa a ser o tema central da
agenda social, haja vista a extrema distância
observada entre os poucos ricos e os muitos
miseráveis, verificando-se “antinomias entre
pobreza e cidadania2”
Vários estudiosos tentam conceituar o que
é pobreza. Passaremos a analisar alguns destes
estudos.
Cotazar, citado por Graciano e Wada3 faz
a conceituação da pobreza sobre o critério rela-
tivo, qual seja, a permanência da pobreza como
fenômeno incidente sobre o desenvolvimento de
um país; e sobre o critério absoluto, que quali-
fica as pessoas pobres quando são incapazes de
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usufruir de bens e serviços indispensáveis por
seus próprios recursos e também não os recebem
do Governo.
Ávila faz distinção entre pobreza, indigên-
cia e miséria, em suas palavras4:
Pobreza – É um estado habitual de priva-
ção de bens supérfluos, carência de bens
necessários à condição de desempenho
social e estrita suficiência de bens neces-
sários à subsistência.
Indigência – é um estado habitual de
privação de bens supérfluos e dos bens
necessários à vida.
Miséria – é um estado habitual de carência
tanto de bens supérfluos e necessários à
vida.
Maria Veralucia Leite Nogueira5 trabalha a
concepção de Demo sobre a pobreza, explican-
do que este autor “concebe a pobreza enquanto
privação da cidadania”, uma vez que ser pobre
é também não poder defender seus direitos.
Explica ainda que, Demo concebe duas formas
de pobreza “não ter e não ser”, ou seja, pobreza
quantitativa material e pobreza qualitativa, de
ordem política e imaterial.
Destaca-se o ensinamento:
Nessa concepção de pobreza política, tra-
balhada por Demo, povo pobre é também
aquele que, mesmo sem privação material
para a sobrevivência, ainda não se autode-
terminou, ou seja, ainda não se organizou
para participar de forma consciente do
processo histórico da sociedade da qual
faz parte como cidadão. Demo assim se
expressa: “não é exagero afirmar que o
traço mais profundo da pobreza política
de um povo seja a falta de organização da
sociedade civil, sobretudo frente ao Estado
e às oligarquias econômicas.”
Muito acertado a conceituação de Demo
sobre a pobreza, uma vez que não se restringe
somente a fatores econômicos, ao revés, consi-
dera a autodeterminação, a capacidade que têm
os cidadãos de participarem da sociedade na qual
estão inseridos.
 POBREZA E DESIGUALDADE SOCIAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: O CASO BRASILEIRO
Maria Ozanira da Silva e Silva6
afirma que a pobreza é um fenômeno
multidimensional e explica que por isso ela
“não pode ser vista somente como insuficiência
de renda”, mas também como “não acesso a
serviços básicos, à informação, a trabalho e uma
renda digna; é não participação social e política”.
Muitas conceituações, no entanto, levam
em consideração os fatores de privação econô-
mica para fazer distinção entre os pobres e os
não-pobres. Importante frisar que, embora este
não seja o único prisma pelo qual a pobreza deva
ser analisada, ele reflete a vulnerabilidade da
economia, bem como da inserção dos indivíduos
no mercado de trabalho. Neste sentido, Carla
Bronzo Ladeira Carneiro aduz que “uma pessoa
é pobre se a renda ou os gastos de consumo agre-
gados forem inferiores a um valor estabelecido
como necessário para a sobrevivência7”. Como já
dito, este fator determinante não é o mais acerta-
do e, de acordo com a autora, traz a idéia de que
a vida das pessoas pobres pode ser modificada
com a simples transferência de renda.
Existe um outro fator ou enfoque dado à
pobreza que considera as capacidades. Esta teoria
desenvolvida por Amartya Sen é explicada por
Carneiro8:
A pobreza é definida como privação de
capacidades, sendo pobres aqueles que
carecem de oportunidades básicas para
operarem no meio social, que carecem
de oportunidades para alcançar mínimos
aceitáveis de realizações, o que pode inde-
pender da renda que os indivíduos detêm.
Observa-se que a conceituação acima
exposta guarda estreita relação com a pobreza
política trabalhada por Demo, pois não se res-
tringe aos fatores econômicos, antes aborda a
participação social.
Para o Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento – PNDU – existe a pobreza
geral e a pobreza extrema9, abaixo:
Pobreza Geral, identificada como ausência
de renda necessária para satisfazer neces-
sidades essenciais – alimentares, vestuá-
rio, moradia, etc. – geralmente chamada
Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 8, p. 125-137, outubro/2010
de pobreza relativa. A pobreza extrema
é aquela cuja ausência de renda está re-
lacionada à satisfação de necessidades
básicas de alimentação, também chamada
de pobreza absoluta ou indigência.
Embora não seja explícito o PNDU consi-
dera a concepção de pobreza como inadequação
de capacidade. Desta forma, a pobreza não se re-
laciona somente com a ausência ou insuficiência
de renda, mas também com a capacidade de se
viver dignamente participando da comunidade.
Uma das grandes conseqüências da pobreza
ou da falta de combate a esta é o chamado ciclo
da pobreza ou auto-reprodução da pobreza,
que pode ser definida como o entrelaçamento
de carências e privações que se sustentam e se
reproduzem, ampliando ainda mais a exclusão.
Apesar das diferentes conceituações, certo
é que a pobreza está sempre ligada a fatores
sociais, à própria sociedade. Também é incon-
troverso que a pobreza, embora não possa ser
confundida com exclusão social, é uma de suas
causas, dado que provoca a desigualdade, como
veremos.
Para fins desse trabalho, consideramos
pobreza em sua amplitude, podendo defini-la
como uma fator que condiciona o ser humano a
uma vida de privações, sejam elas monetárias ou
culturais. Do ponto de vista monetário, vale dizer
que a pessoa é considerada pobre quando não
consegue, com seus próprios esforços, manter
despesas mínimas com moradia, alimentação,
saúde e educação. Já do ponto de vista cultural,
pobreza é o enfraquecimento do vínculo que
une o cidadão ao seu Estado, tornando-o menos
participativo, pouco conhecedor de seus direitos
e deveres.
2 Exclusão social
Seguindo a teoria hegeliana, Müller diz
que a desigualdade econômica está ligada às
desvantagens da formação da personalidade
e da capacitação profissional, bem como da
cultura, do grau de informação, do sentimento
de justiça e do enfraquecimento da auto-estima
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que provoca a paralisação das pessoas, enquanto
seres políticos o que conduz a conseqüências
sérias, veja-se10:
O descenso econômico conduz rapida-
mente à depravação sócio-cultural e à apa-
tia política – que quase sempre se acomoda
bem aos desígnios das esferas dominantes
da sociedade. O “desfavorecimento, mes-
mo em apenas uma área parcial”, produz
uma “reação em cadeia de exclusão” que
resulta na “pobreza política”. A dimensão
perigosa nesse escândalo estrutural está
provavelmente no fato de que o campo de
batalhas no terreno da economia política
e da política ainda são complementados
por um campo de batalhas jurídicas; a
injustiça econômica, social e política se
vêm acrescidas da jurídica.
A pior das conseqüências desta desigualda-
de, para o autor, é a vitimização da democracia,
do Estado de Bem-Estar Social e da igualdade,
já que o Estado fica sujeito à economia fazendo
com que a própria Constituição perca seu nexo
de legitimidade democrática, haja vista que, à
medida que “a metaestrutura superintegração/
subintegração domina a sociedade, ela não des-
legitima a sociedade organizada apenas na esfera
do seu caráter de Estado de Direito, mas deci-
sivamente a partir da sua base democrática”11.
Vale lembrar que nossa Constituição Fede-
ral destinou um capítulo à Ordem Econômica e
nele pode se verificar que esta se presta a “asse-
gurar a todos existência digna, conforme os dita-
mes da justiça social”, o que significa dizer que,
através do desenvolvimento da economia ocorre
o financiamento das políticas sociais. Também é
por meio do desenvolvimento da economia que
se busca a inclusão e ou manutenção de pessoas
no mercado de trabalho, uma vez que o trabalho
é uma forma de concretização da dignidade da
pessoa humana, bem como de emancipação do
cidadão.
Embora a previsão constitucional, a ex-
clusão cresce sobremaneira, principalmente por
causa da desregulamentação que faz com que
a diferença entre ricos e pobres torne-se cada
vez maior, indicando a dimensão da integração
social.
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Excluem-se as pessoas que se encontram
em estado de pobreza e ou indigência, porque
elas não são consideradas aptas a contribuir
para o desenvolvimento da sociedade, uma vez
que não têm voz ativa e também, devido à bai-
xa auto-estima, não conseguem atuar de forma
participativa na sociedade, o que muitas das
vezes é considerado como falta de perspectiva,
objetivos e futuro.
Não raras vezes os absolutamente pobres
não são realmente vistos por outros cidadãos
ou mesmo pelo Governo; a dignidade destas
pessoas não é respeitada, tampouco eles são
considerados cidadãos, dando a impressão que
eles são invisíveis para os grupos dominantes,
ou pior, em muitos casos a pobreza é tida como
sinônimo de criminalidade.
É comum pessoas sem moradia fixa serem
vistas como parte da paisagem da cidade, paisa-
gem esta desagradável, poluente, o que revela a
forma como esses cidadãos são tratados, ou seja,
como coisas e não mais como seres humanos
merecedores de respeito e dignos de atenção.
3 Dados sobre a pobreza no Brasil
Importante a tentativa de quantificação
da pobreza para que se possa ter uma noção de
quantos brasileiros se encontram nessa situação,
sem o mínimo necessário à sobrevivência, sem
“dignidade”, sem terem acesso ao exercício de
seus direitos constitucionalmente garantidos.
Cabe destacar que, embora a seriedade
dos estudos aqui apresentados, nem sempre
eles revelam a total realidade, dado que, muitas
vezes a pesquisa é feita considerando domicílios
e, em se tratando de miséria, poucos são aqueles
que o possuem. Sendo assim, é importante ter a
certeza que os números apresentados podem ser
bem maiores.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tística, em estudo realizado em 2003, constatou
que a população brasileira é de cerca de 174
milhões de pessoas. Um estudo do PEA12 –
População Economicamente Ativa- revela que
somente 50% da população o compõe, ou seja,
 POBREZA E DESIGUALDADE SOCIAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: O CASO BRASILEIRO
apenas metade da população nacional está inseri-
da no mercado de trabalho, fato que já demonstra
parte da desigualdade social brasileira causada
pela não igualdade de oportunidades.
O Centro Internacional de Pobreza indica
que 24, 3 milhões de pessoas estão vivendo
abaixo da linha da pobreza13.
Sobre a desigualdade social e má distribui-
ção de rendas, se faz interessante a constatação
de Müller14:
Do ponto de vista econômico, a assim
chamada “tesoura da renda” [Einkom-
mensschere], cujas pontas assinalam as
rendas máximas e as rendas mínimas e
se distanciam cada vez mais, não está
tão aberta em nenhuma região do mundo
como nos países emergentes da América
Latina, ficando entre “seis vezes” (Costa
Rica) e “quinze vezes” (Brasil). Isso quer
dizer que os 10% dos brasileiros mais
ricos percebem uma renda quinze vezes
superior à dos 40% mais pobres.
Essa constatação nos mostra que, sem
igualdade de oportunidades é praticamente
impossível o cidadão romper com a barreira da
pobreza e, assim, diminuir essa gritante desi-
gualdade.
Silva e Silva também traz dados alarmantes
sobre o crescimento da desigualdade de renda
no país. Utilizando-se de dados no Ministério
de Desenvolvimento Social e de Combate à
Fome, ela explica que “em 1980, a renda média
da população mais rica era 10 vezes maior que
a renda média da população brasileira, que, em
2004, essa renda era 14 vezes maior em relação
à renda dos 20% mais pobres”15.
André Campos mostra uma linha de
acompanhamento dos rendimentos dos cidadãos
brasileiros, e conclui16:
[...] a proporção da população brasileira
que podia ser classificada como indigente
se situou em torno dos 21% entre 1990 e
1993. Já entre 1993 e 1995, essa proporção
reduziu-se para algo próximo a 14%. Os-
cilou neste patamar daí em diante, ficando
em 12, 8% em 2003.
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O autor ainda traz dados sobre a parcela
brasileira considerada pobre que “corresponde a
algo como 43% entre 1990 e 1993. Entre 1993 e
1995, tal parcela diminui para cerca de 33%. Nos
anos seguintes, permaneceu no mesmo nível,
chegando a 31,7% em 2003”.
Um estudo da Comissão Econômica para
a América Latina e o Caribe - CEPAL, realizado
em 2001, no qual a linha de indigência nacional
está representada pelo custo de uma cesta básica,
indica que 8,2% da população vivia com menos
de 1 dólar ao dia e 22, 4% viva com menos de
2 dólares ao dia. Considerando somente a linha
nacional, temos que, 13, 2% da população bra-
sileira vive em estado de indigência, enquanto
que 37,5% são considerados pobres17.
José Pascoal Vaz trata da concentração de
renda em números, observe-se18:
A concentração de renda foi tão forte
que seus efeitos sobrepujaram os do
crescimento, fazendo com que a pobreza,
definida por uma linha igual a 0 do valor
da renda per capita, não só passasse, em
termos absolutos, de 52 milhões de pobres
em 1960 para 132 millhões em 2000, como
também aumentasse, em termos relativos,
de 74% para 79% da população.
Interessante notar que, embora ainda haja
grandes e gritantes desigualdades sociais no
Brasil, e que estas estejam aumentando com o
passar dos anos, o Índice de Desenvolvimento
Humano apresentou um crescimento conside-
rável. O relatório apresentado em novembro
de 2007 inclui o Brasil no grupo dos países de
Alto Desenvolvimento Humano, isso porque
o país conseguiu alcançar o índice de 0,800 e
ocupar a 70º posição no ranking que inclui 177
países e territórios. Grande parte deste êxito se
deve a análise e consideração da expectativa de
vida, que no Brasil aumentou de 70,8 anos para
71,7 anos19.
O IDH pode não representar a realidade
brasileira, a saber, três são os componentes consi-
derados: longevidade, conhecimento e padrão de
vida. Em relação ao primeiro pode-se considerar
que houve um verdadeiro avanço, como acima
demonstrado. Já em relação aos outros dois,
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temos uma situação bem crítica, pois o conhe-
cimento é medido pelo nível educacional, assim
compreendido como a taxa de alfabetização de
adultos, de matrículas no ensino fundamental,
médio e superior.
Ocorre que, embora o acesso ao ensino te-
nha aumentado, não significa que o conhecimen-
to aumentou, pois esse só aumenta à medida que
a educação ofertada seja de qualidade e cumpra
com os objetivos constitucionais de exercício
da cidadania e preparo para o trabalho. Assim,
resta indagar se a excelência no ensino tem sido
alcançada para sabermos se houve real aumento
no conhecimento.
O padrão de vida é medido pela renda
per capita dos brasileiros que recebeu valioso
impulso principalmente pelo programa Bolsa
Família, que trataremos mais a frente. Mas, nos
cabe questionar se isso é efetivamente um meio
de acabar com a pobreza ou somente com a fome,
dado que para o fim da pobreza é necessário mais
que comida no prato, mais que criança na esco-
la, é necessário que a todos seja conferido uma
vida digna com acesso à educação de qualidade,
trabalho valorizado, manutenção da saúde, pois,
é por esses meios que o cidadão se emancipa e,
dessa forma, pode participar ativa e igualmente
da sociedade.
Não se deve, contudo, desconsiderar o
aumento do IDH, uma vez que ele reflete a
tentativa de combater as desigualdades sociais,
a marginalização e à discriminação no país, o
que é feito através de políticas públicas voltadas
para os setores mais empobrecidos da sociedade.
Estas políticas públicas são também chamadas
de ações afirmativas, haja vista que buscam a
inclusão das minorias na sociedade, primando
assim pelo princípio constitucional da igualdade.
A igualdade de que trata as ações afirmativas é a
igualdade material, que se realiza no plano fático.
Neste aspecto se faz preciso o entendi-
mento de Yazbeck, lembrando que a autora
refere-se a estas políticas ou ações como rede
de segurança20:
Caracterizada, em geral, por sua heteroge-
neidade, essa rede de segurança (constitu-
ída pelos órgãos governamentais e por en-
tidades da sociedade civil) opera serviços
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voltados ao atendimento de um vastíssimo
conjunto de necessidades, particularmente
dos segmentos mais pobres da sociedade:
atende famílias, idosos, crianças e ado-
lescentes, desempregados, portadores de
deficiência, migrantes, portadores do HIV,
dependentes de drogas, etc; arrecada e
doa alimentos, alfabetiza adultos, protege
testemunhas, defende os direitos humanos
e a cidadania, atende suicidas, adolescen-
tes grávidas, órfãos, combate a violência,
cria empreendimentos autogestionados,
cuida de creches, de atendimento médico
domiciliar e de outras iniciativas que com-
põem o complexo e diversificado campo
da Assistência Social à população. Dessa
forma a Assistência Social como campo
de efetivação de diretos é (ou deveria
ser) política estratégica, não contributiva,
voltada para a construção e provimento de
direitos, buscando romper com a tradição
clientelista e assistencialista que histori-
camente permeia a área onde sempre foi
vista como prática secundária, em geral
adstrita às atividades do plantão social, de
atenções em emergências e distribuição de
auxílios financeiros.
Importante notar e verificar que os avanços
no combate à pobreza e à marginalização, apesar
de surtir efeitos mais significativos no presente, é
fruto de políticas implementadas anteriormente,
como passaremos a estudar.
4 Políticas públicas de combate à
pobreza
Vimos que o Brasil já conseguiu avançar
no que reporta ao combate às desigualdades
sociais, mas isto não significa que estamos perto
de solucionar esta questão.
A partir dos anos 90, após ter sido pro-
mulgada a Constituição Cidadã, que tem como
objetivo erradicar a pobreza e a marginalização,
houve um maior esforço na implementação de
ações afirmativas voltadas para a população bra-
sileira pobre. Importante destacar que, as Consti-
tuições anteriores tinham previsão de igualdade,
muito embora só com a atual foi possível dar
 POBREZA E DESIGUALDADE SOCIAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: O CASO BRASILEIRO
um suporte real, o que propiciou a criação de
vários programas com vistas à inclusão social das
minorias pois, trouxe a previsão da participação
dos grupos sociais nas iniciativas de combate à
pobreza, à exclusão e à discriminação.
Buscando a igualdade e a inclusão das pes-
soas consideradas pobres e extremamente pobres
na sociedade, foram criadas algumas políticas
públicas, que passaremos a estudar.
Em 1993 foi criado o Plano de Combate à
Fome e à Miséria, que propunha um movimento
articulado de recursos institucionais, organiza-
cionais e humanos com vistas a atender parte da
população que sobrevivia com um ¼ de salário
mínimo. Este plano tinha como princípios a
parceria, a descentralização e a solidariedade.
De 1995 a 2002, o programa acima foi
substituído pelo Programa Comunidade Solidá-
ria, que fazia uso de ações descentralizadas com
participação da sociedade para combater à fome
e à exclusão social.
No ano de 1999 lançou-se o Programa Co-
munidade Ativa que visava o combate à pobreza
por meio do desenvolvimento local, assim, os
governos federal, estadual e municipal trabalha-
vam em parceria com a comunidade para criação
e implementação de programas.
Já em 2001 criou-se o Fundo de Combate
à Pobreza que tinha como meta financiar pro-
gramas de transferência de rendas associados a
outros fatores determinantes da pobreza. Criou-
se ainda o Programa de Combate à Miséria que
atuava nos municípios cujo IDH era inferior a
0,500.
No ano de 2003, implanta-se o programa
Fome Zero cujo objetivo maior era assegurar o
direito à alimentação e por meio deste, conseguir
a inclusão sem caráter assistencialista.
Em linhas gerais, todos os programas de
transferência de renda pressupõe uma contra-
prestação por parte do indivíduo beneficiário,
como a manutenção de crianças na escola. Cabe
dizer, que alguns requisitos são de fundamental
importância para que a inclusão seja realizada,
assim, se é obrigatório que as crianças permane-
çam na escola para que as famílias sejam benefi-
ciadas com a transferência, temos a diminuição
Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 8, p. 125-137, outubro/2010
do trabalho infantil, bem como do analfabetismo.
Silva e Silva aponta os aspectos negativos
dos Programas de Transferência de Renda,
veja-se21:
Não indica, portanto, qualquer mudança
no modelo econômico historicamente
adotado, já que não coloca a questão da
redistribuição de renda e da riqueza so-
cialmente produzida, apenas possibilita
uma distribuição irrisória, que permitirá,
senão regular, a continuidade do processo
de empobrecimento, mantendo as famílias
num patamar de pobreza ou indigência no
qual são classificadas para inserirem-se
nos próprios Programas de Transferência
de Renda.
Compartilhamos da opinião acima, po-
rém, somente no que concerne à fragilidade do
combate à pobreza, no entanto, reconhecemos a
importância desses para a batalha contra a fome.
Admitimos ainda, o papel das condicionantes
como um fator essencial para, a longo prazo,
conquistarmos resultados no combate à pobre-
za, porém, insistimos, para tanto é preciso que
toda a rede de serviços públicos sejam dotadas
de qualidade.
Os governos tem investido cada vez mais
recursos nos programas de transferência de
renda, mas o mesmo não ocorre com os serviços
públicos básicos, isso nos leva a um resultado
rápido, como o obtido no IDH, mas, não muda
a realidade, somente a mascara, talvez por isso
as políticas públicas implementadas até hoje não
foram capazes de solucionar este grave problema
social, porém, não se deve esquecer os avanços
conseguidos ao longo destes anos, assim como
deve-se considerar que tais avanços devem conti-
nuar, porque o Brasil é um país democrático que
respeita os Direitos Humanos e como tal, não
deve admitir que uma parte considerável de seus
cidadãos viva em estado de pobreza e ou miséria.
5 A pobreza e o sistema
democrático de direito
A Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão declara em seu artigo 1º que “os homens
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Balsan, F. L.
nascem livres e iguais em direitos” o que revela
que a soberania pertence a indivíduos, ou seja,
a soberania é popular.
Declara ainda, que a lei é a expressão da
vontade geral, em seu artigo 6º, o que implica na
reafirmação da soberania popular, bem como nos
direitos que os cidadãos têm de concorrer para
a formação das mesmas, ainda que por meio de
seus representantes.
Temos então, que os cidadãos são os ti-
tulares da soberania e, portanto, detentores dos
direitos políticos o que faz com que o Estado
Moderno seja por princípio um Estado Demo-
crático de Direito.
Em geral explica-se a democracia através
do conceito grego, da semântica grega da pa-
lavra, a saber, o povo como detentor do poder.
Ocorre que o termo democracia é muito amplo e
susceptível de várias interpretações, muitas das
quais inadequadas ao seu verdadeiro sentido.
Neste aspecto interessante a lição de Friedrich
Müller22:
“Democracia” é uma das expressões mais
indeterminadas, isto é, uma das expressões
mais utilizadas dos modos mais distintos
imagináveis, frequentemente opostos.
De qualquer modo, a história do termo
nos oferece os significados “governo” e
“povo”; mas se isso resulta em algo como
“governo do povo” é justamente a questão:
ou melhor, já nem é mais a questão. “Isso
não vai dar em nada, em nada”, teria sus-
pirado um honrado monarca alemão diante
da rebelião desesperada da gente pobre. E
onde existe o que estamos discutindo aqui
– um sistema democrático (não no sentido
da teoria sistêmica), pergunta-se, antes
de mais nada, diante de expressões como
governo “do” povo, “pelo” povo, “para” o
povo e “em nome” do povo, onde deverá
ficar o povo em meio a tanto governo?
O que pretende o doutrinador é verificar
qual o verdadeiro papel do povo no sistema de-
mocrático de direito, pois sabe-se que o povo é
elemento legitimador das diferentes concepções
acerca da democracia. Desta forma, um processo
democrático está vinculado a um processo do
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povo na sua totalidade. Quando se fala em tota-
lidade, o que se pretende é que todas as pessoas
que compõem determinada sociedade devem
ter direitos iguais, o que abarca inclusive, as
minorias, pois estas devem ter chances efetivas
de se transformarem em maiorias, participando
assim, em pé de igualdade, do processo político.
Muito justo tal idéia dado que não pode ser
admitido em um Estado Democrático de Direito,
principalmente se considerarmos o plano da ética
política, que exista a exclusão e a marginalização
das pessoas.
Não é tarefa fácil definir o que é a democra-
cia no Estado moderno, porém, existem algumas
características que sempre devem ser observadas
quando se trata deste regime. A primeira delas é
o denominado princípio majoritário, pelo qual
o exercício do poder político é legitimado pela
manifestação livre de vontade da maioria, outra
é a distribuição de poder entre órgãos e a exis-
tência de alternativas de poder. No que reporta
à distribuição de poder, ela está prevista no art.
2º da Constituição brasileira.
No Estado moderno prevalece a demo-
cracia representativa, ou seja, aquela em que os
cidadãos tomam as decisões políticas por meio
de seus representantes. Esses representantes são
eleitos pelo povo e por isso exercem um man-
dato, onde sua missão é representar e defender
os interesses dele.
Assim, o sufrágio é uma instituição de
fundamental importância para este tipo de de-
mocracia, pois é através dele que os cidadãos
elegem seus representantes ou são eleitos para
representar.
Anteriormente à Constituição de 1988, so-
mente se utilizava a expressão “Estado de Direi-
to”, sobre a inserção do adjetivo “democrático”,
interessante o ensinamento de Miguel Reale23:
Pela leitura dos Anais da Constituinte
infere-se que não foi julgado bastante
dizer-se que somente é legítimo o Esta-
do constituído de conformidade com o
Direito e atuante na forma do Direito,
porquanto se quis deixar bem claro que
o Estado deve ter origem e finalidade de
acordo com o Direito manifestado livre
 POBREZA E DESIGUALDADE SOCIAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: O CASO BRASILEIRO
e originariamente pelo próprio povo,
excluída, por exemplo, a hipótese de
adesão a uma Constituição outorgada por
uma autoridade qualquer, civil ou militar,
por mais que ela consagre os princípios
democráticos.Poder-se-á acrescentar que
o adjetivo “Democrático” pode também
indicar o propósito de passar-se de um
Estado de Direito, meramente formal, a
um Estado de Direito e de Justiça Social,
isto é, instaurado concretamente com
base nos valores fundantes da comuni-
dade. “Estado Democrático de Direito”,
nessa linha de pensamento, equivaleria,
em última análise, a “Estado de Direito
e de Justiça Social”.
O autor supracitado diz que os elementos
fundantes do Estado Democrático de Direito no
Brasil são a soberania nacional, a cidadania e a
dignidade da pessoa humana.
Não há, contudo, como falar de democracia
sem falar de cidadania, pois os cidadãos são mais
que beneficiários do Estado, são detentores de
parcela da soberania.
Cidadania pode ser definida como o con-
junto de poderes que são outorgados ao povo
autorizando-o a participar do exercício político
de forma livre e consciente.
Segundo Miguel Reale, a cidadania e a
dignidade da pessoa humana são valores que
devem ser interpretados conjugadamente, as-
segurando ao cidadão um campo específico de
direitos e obrigações, sem prejuízo da igualdade
que deva existir24.
Para que isto ocorra é preciso, no entanto,
que os homens tenham conhecimento a fim de
que não sejam iludidos ou ludibriados e isto
pressupõe que eles sejam formalmente iguais,
bem como tenham recebido educação que os
capacite para as tomadas de decisões, por isso
pode-se afirmar que o princípio da igualdade é
um princípio da própria democracia.
A cidadania expressa-se pelo voto, pela
escolha que fazem os cidadãos, ou seja, é des-
tes a responsabilidade de manter a democracia
participativa.
Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 8, p. 125-137, outubro/2010
Não é possível um Estado democrático
onde as minorias não são ouvidas ou não tenham
seus direitos e interesses respeitados, porque
isto fere os direitos fundamentais do homem.
É, portanto, inaceitável em uma democracia,
as desigualdades, porém, faz-se necessário seu
reconhecimento para que haja o combate efetivo,
bem como para que se elimine toda e qualquer
forma de discriminação.
Para que todos exerçam de forma responsá-
vel a cidadania é imperioso que a eles seja dado
o conhecimento, a cultura, pois a falta disto pode
levar a engano. Faz-se necessário ainda, para que
a democracia seja mantida e que seus elementos
fundantes estejam sempre presentes.
Como já dito um dos elementos fundantes
é a dignidade da pessoa humana, por isso cabe
indagar se no Estado Democrático pode haver a
exclusão social, em outras palavras, a exclusão
ferindo a dignidade da pessoa humana também
não feriria a própria democracia, à cidadania
ou existem níveis de exclusão que podem ser
tolerados?
6 A pobreza e os direitos humanos
Com a Declaração Universal dos Direitos
Humanos, de 1948, uma nova concepção destes
direitos foi introduzida, a saber, a caracterização
dos Direitos Humanos pela universalidade e in-
divisibilidade. Vale dizer, os Direitos Humanos
são universais e indivisíveis. Flávia Piovesan
elucida25:
Universalidade porque clama pela extensão
universal dos direitos humanos, sob a crença de
que a pessoa é o requisito único para a titularida-
de de direitos, considerando o ser humano como
um ser essencialmente moral, dotado de unici-
dade existencial e dignidade. Indivisibilidade
porque a garantia dos direitos cíveis e políticos é
condição para a observância dos direitos sociais,
econômicos e culturais e vice-versa. Quando um
deles é violado, os demais também o são.
Tratando especificamente dos Direitos
Sociais, que têm pertinência com o objetivo
deste trabalho é importante mencionar que estes
133
Balsan, F. L.
surgem após a Primeira Grande Guerra e têm
como base a igualdade e o reclamo por direitos
que visam a supressão de carências e a proteção
da dignidade humana. Para tanto, é preciso que o
Estado atue de forma a criar condições materiais
de existência digna aos seus cidadãos, sem o qual
é impossível o exercício da cidadania.
Em outras palavras, os cidadãos têm o
direito político de receber do governo padrões
mínimos para seu bem estar, como renda, alimen-
tação, habitação, saúde e educação. Este modelo
institucionalizou os Direitos Sociais, pois colo-
cou o cidadão na posição de credor em relação
ao bem-estar social, proporcionando caminhos
para o exercício dos direitos individuais.
Importante lembrar que para a efetivação
dos direitos sociais não basta somente a atuação
do Estado, é preciso que haja um engajamento
de toda a sociedade em prol da integração social,
da solidariedade e da igualdade, bem como da
distribuição de renda.
Falar em Direitos Econômicos e Sociais
implica em afirmar a obrigação de proteger os
grupos vulneráveis, de incluí-los na sociedade,
primando pela igualdade e pela dignidade dos
indivíduos que compõem estes grupos.
O Comitê sobre Direitos Econômicos, So-
ciais e Culturais, reconheceu em 2001 que a po-
breza constitui violação dos Direitos Humanos.
Sendo assim, não se deve admitir que um Estado
Democrático viole direitos tão fundamentais,
em outras palavras, uma democracia deve olhar
por todos os seus cidadãos e combater a pobreza
para que não fira os direitos de todos os seres
humanos, sem distinção.
Os Direitos Humanos são exigíveis, afinal
a exigibilidade é que representa a existência
prática destes, e isto se dá também através da
judicialização, ou seja, a exigência dos direitos
feita através do Poder Judiciário.
Jayme Benvenuto Lima Jr. defende uma
atenção especial aos direitos econômicos , para
que os Direitos Humanos possam ser realizados,
uma vez que há um “descompasso em relação às
possibilidades de validação dos direitos humanos
civis e políticos.”26.
134 Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 8, p. 125-137, outubro/2010
Considerando a pobreza como uma viola-
ção dos Direitos Humanos, faz-se necessário que,
não somente sejam criados programas, mas, que
estes trabalhem com metas e prazos para o seu
alcance. É imperioso que se busque a distribuição
de riquezas e a ampliação das oportunidades
com igualdade.
Fica evidente que a pobreza constitui
violação aos Direitos Humanos e que políticas
públicas devem ser implementadas com o fito
de erradicá-la, garantindo a todos os cidadãos
igualdade de oportunidades, de participação so-
cial, bem como a distribuição de rendas, sempre
visando a emancipação do ser humano.
6 Bolsa Família
Até agora defendemos a criação de ações
afirmativas que combatam à pobreza, à margi-
nalização e proporcionem aos indivíduos o gozo
dos direitos inerentes à soberania. Fizemos uma
retrospectiva de alguns programas que tinham
esta finalidade.
Cabe destacar que a Constituição brasi-
leira, em seu art. 3º, inciso III, estabelece como
objetivo fundamental da República a erradicação
da pobreza e da marginalização e a redução das
desigualdades sociais e regionais. Importante
então destacar o programa estabelecido pelo
Governo Federal, chamado de Bolsa Família
que, embora seja um programa de transferência
de renda, tenta promover o acesso à educação e
à saúde e, desta forma, conseguir a inclusão na
sociedade de famílias economicamente carentes.
O Bolsa Família unificou outros progra-
mas de transferência de renda já existentes, o
que reduz o desperdício de recursos. Para ser
beneficiado por este programa é necessário uma
contraprestação por parte do cidadão, ou seja,
para receber a ajuda financeira, as famílias de-
vem cumprir com determinados requisitos como
a manutenção de crianças na escola.
A cada ano o governo investe mais neste
programa e, consequentemente mais famílias são
beneficiadas. No ano de 2003 foram investidos
3, 4 bilhões de reais e 3,6 milhões de famílias
 POBREZA E DESIGUALDADE SOCIAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: O CASO BRASILEIRO
foram beneficiadas, já no ano de 2005, os re-
cursos praticamente dobraram, ou seja, foram
investidos 6,5 bilhões de reais e o número de
famílias atendidas foi de 8,7 milhões.
Este programa vem obtendo êxitos signifi-
cativos, que são reconhecidos, inclusive, inter-
nacionalmente. O relatório de acompanhamento
do desenvolvimento do Brasil nos Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio, de agosto de 2007,
afirma que houve uma diminuição da extrema po-
breza em ritmo duas vezes maior que a pobreza.
Silva e Silva comenta o Bolsa Família, a
saber27:
A transferência monetária concedida pelo
Bolsa Família é associada ao desenvol-
vimento de outras ações como alfabeti-
zação, capacitação profissional, apoio à
agricultura familiar, geração de ocupação
e renda e micro-crédito, acesso a educa-
ção e a serviços de saúde para os filhos.
É atribuída relevância ao que denomina
contrapartidas ou condicionalidades a
serem cumpridas por parte das famílias
beneficiárias, destacando-se a manuten-
ção de filhos em idade escolar na escola;
freqüência regular de 0 a 6 anos de idade
aos postos de saúde, com a manutenção do
cartão de vacinas atualizado; freqüência de
mulheres gestantes aos exames de rotina;
retorno de adultos analfabetos à escola,
além da participação de todas as famílias
em ações de educação alimentar quando
oferecidas pelo Governo.
Não resta dúvidas quanto à importância
deste programa para a inclusão das famílias
carentes na sociedade, porém, cabe destacar
que esta importância não diz respeito ao valor
recebido por elas, mas sim às condicionantes do
benefício. A transferência de renda nada mais é
do que uma tutela de emergência, que visa com-
bater a fome, mas somente isto não proporciona
a inclusão, ao contrário, pode até promover a
exclusão à medida que estas famílias podem ser
discriminadas pelo recebimento do benefício.
Por sua vez, as condicionantes importam
na realização do direito à educação e à saúde, di-
reitos estes fundamentais para o exercício da ci-
Revista Internacional de Direito e Cidadania, n. 8, p. 125-137, outubro/2010
dadania e para a inclusão política. Muito embora
exista este aspecto positivo, para que os objetivos
de erradicação da pobreza e da marginalização
sejam efetivados, é necessário ações afirmati-
vas que melhorem o ensino nas redes públicas
de forma que o aprendizado realmente prepare
para o trabalho, desenvolva as capacidades dos
indivíduos e os transforme em cidadãos aptos a
exigir seus direitos. Sem isso, toda a intenção
deste programa resta comprometida.
Considerações finais
Ante ao todo estudado, verifica-se que,
embora não haja um consenso quanto à concei-
tuação da pobreza, esta não pode estar somente
relacionada com a ausência de renda, mas tam-
bém com a falta de educação e capacitação para
a atuação na sociedade, com a capacidade de
autodeterminação dos cidadãos e com o pleno
exercício dos direitos inerentes à cidadania.
É inconteste que a pobreza afeta sobrema-
neira os Direitos Humanos e via de conseqüência
o próprio Estado Democrático de Direito. Desta
forma, não existem e nem podem existir limites
toleráveis ou aceitáveis de pobreza e marginali-
zação, por isso é necessário que a cada dia mais
sejam implementadas políticas públicas que
busquem a eliminação desta situação, com vistas
a promover a igualdade social e a inclusão das
pessoas pobres e indigentes na sociedade.
Referidas políticas devem contar com a
participação social, dado que não se pode atri-
buir somente ao Governo a responsabilidade
no combate à pobreza e marginalização, antes
é imperioso que a sociedade civil enxergue as
pessoas pobres como cidadãos, como iguais e
que lutem para que esta situação seja findada.
O combate à pobreza exige que as políticas
públicas sejam multifacetárias, e que não se res-
trinjam à mera transferência de renda, sob pena
de ferir a dignidade da pessoa humana. É preciso
que os recursos sejam investidos principalmente
em educação, educação esta que deve propor-
cionar a capacitação profissional e o exercício
da cidadania.
135
Balsan, F. L.

Se no Estado Democrático a soberania 20

Ob. cit. p. 224.
pertence ao povo, este deve estar preparado para
21
Ob. cit. p. 260.
22
Ob. cit. p. 567.
fazer escolhas, para se autodeterminar, para exi- 23
REALE, Miguel. O Estado Democrático de Direito e
gir o cumprimento de seus direitos e para cumprir os Conflitos de Ideologias. 2ª ed., São Paulo: Saraiva,
com seus deveres. 1999, p. 02.
24
Idem, p. 03.
Além de investimento na educação faz-se 25
Ob. cit. p. 114.
necessário investimento em saúde, habitação, 26
LIMA JR. Jayme Benvenuto. O caráter expansivo dos
geração de empregos e rendas, sem isso não será direitos humanos na afirmação de sua indivisibilidade e
possível cumprir com o objetivo constitucional. exigibilidade. Direitos Humanos, Globalização Econômica
e Integração Regional: desafios do Direito Constitucional
Internacional. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 659.
27
Ob. cit. p.270.
Notas

2
YAZBEK, Maria Carmelita. A pobreza e as formas histó-
ricas de seu enfrentamento. Revista de Políticas Públicas. Referências
São Luís, v.9, n.1, p. 217-227, jan./jun. 2005, p. 222.
3
GRACIANO, Maria Inês Gândara; WADA, Neli Maria
Paschoarelli. Pobreza: conceitos e indicadores sociais. ALVES, José Augusto Lindgren. Cidadania,
Serviço Social e Realidade. Franca. v. 2, 14-18, 1993, p. 28. Direitos Humanos e Globalização. Direitos
4
Idem, p. 29 Humanos, Globalização Econômica e Integração
5
NOGUEIRA, Maria Veralucia Leite. Uma representação Regional: desafios do Direito Constitucional
conceitual da pobreza. Serviço Social e Sociedade. São
Paulo, n. 36, p. 101-113, ago. 1991, p. 110. Internacional. São Paulo: Max Limonad, 2002,
6
SILVA E SILVA, Maria Ozanira. Os programas de trans- p.77-97.
ferência de renda e a pobreza no Brasil: superação ou
regulação?. Revista de Políticas Públicas. v.9, n.1, p. BALSAN, Francys Layne. A desigualdade
251-278, jan./jun. 2005, p. 253 social: breve estudo da realidade brasileira.
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7
CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Concepções sobre
Edite, 2007, p. 193-218.
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Serviço Social & Sociedade. São Paulo, n. 84, p. 66-90, BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10ª ed.,
nov. 2005, p. 68.
8
Idem, p. 71
São Paulo: Malheiros, 2000.
9
PNDU, 2000, p. 20. CAMPOS, André. O enfrentamento da pobreza
10
MÜLLER, Friedrich. Que grau de exclusão social ainda
pode ser tolerado por um sistema democrático?. Direitos
brasileira nos anos recentes. Revista de Políticas
Humanos, Globalização Econômica e Integração Regio- Públicas. V. 9, p. 229-249, jan./jun. 2005.
nal: desafios do Direito Constitucional Internacional. São
Paulo: Max Limonad, 2002, p. 568-596, p.572. CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Concepções
11
Idem, p. 574. sobre pobreza e alguns desafios para a inter-
12
Dados obtidos no site: < http://www.brasilescola.com/ venção social. Serviço Social & Sociedade. São
geografia/estrutura-populacao-brasileira.htm>. Paulo, n. 84, p. 66-90, nov. 2005.
13
Dados obtidos no site: < http://www.brasilescola.com/
geografia/estrutura-populacao-brasileira.htm>. CAVALLARO, James Louis; POGREBINCHI,
14
Ob. cit. p. 578.
Thamy. Rumo à exigibilidade dos direitos eco-
15
Ob. cit. p. 242.
16
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nos anos recentes. Revista de Políticas Públicas. V. 9, p. desenvolvimento da jurisprudência do sistema
229-249, jan./jun. 2005, p. 242. interamericano. Direitos Humanos, Globaliza-
17
CEPAL, 2005, p. 34.
ção Econômica e Integração Regional: desafios
18
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19
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