CENTRO DE ESTUDOS JUDICIÁRIOS

3º CURSO DE FORMAÇÃO PARA OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS

PROVA ESCRITA

DE

DIREITO E PROCESSO ADMINISTRATIVO

(art. 16º nº 4 da Lei 2/2008 de 14/1)

2ª Chamada

Grelha de Correcção

Via Profissional

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 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE ALMADA

Conclusão: 12/07/2013

***

Acção Administrativa Especial - Proc. nº 101/2013

I – RELATÓRIO

Marco António Trindade e Maria da Conceição Trindade, e Drogaria e Electro

Primavera - Comércio de Peças e Acessórios, SA, com os demais sinais nos autos, vieram
instaurar a presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra o Município
de Setúbal, formulando o pedido de condenação ao pagamento de indemnização, por danos
patrimoniais e não patrimoniais e lucros cessantes, acrescida do pagamento de juros, por
responsabilidade civil extracontratual da entidade pública, na sequência dos actos e operações
materiais praticados, relativos à demolição efectuada no prédio inscrito na matriz predial
urbana da freguesia de Setúbal, no artigo 10.557, da 7ª Repartição de Finanças de Setúbal, sito
na Rua José Narciso, nº 12, em Setúbal.

Alegam os primeiros, em súmula, que são proprietários do prédio objecto do acto

de demolição, residindo no seu primeiro andar e que deram de arrendamento o rés-do-chão à
terceira Autora, uma sociedade comercial que tem por objecto o comércio por grosso e a
retalho de produtos de drogaria e de peças e acessórios para automóveis.

Invocam que no dia 12 de Janeiro de 2012 os serviços e agentes do Réu, utilizando

uma retroescavadora, realizaram a demolição parcial do prédio, destruindo o primeiro andar
do imóvel e o letreiro identificativo do estabelecimento comercial, cortando a energia eléctrica
e que, em consequência de tais actos e operações materiais, não foi mais possível dar a
utilização a que o imóvel se destinava, seja o fim habitacional no primeiro andar, seja a
utilização comercial no rés-do-chão.

O primeiro andar ficou totalmente destruído e o rés-do-chão ficou seriamente

danificado, ficando comprometida a utilização normal da loja, não mais os Autores tendo
podido entrar no interior da loja e retirar o seu recheio.

Tendo os nomes dos primeiros Autores constado do levantamento camarário para

efeitos do Plano Especial de Realojamento (PER), foi decidida a sua exclusão, com o
2
fundamento de falta de residência permanente e de existência de alternativa habitacional,
embora os primeiros Autores sempre tenham residido no local.

Alegam que não foram ouvidos sobre o projecto de decisão final de demolição da
sua habitação, nem foram notificados da decisão final de demolição, tendo impugnado
contenciosamente esse acto administrativo, assim como o que determinou a sua exclusão do
PER.

Sustentam que em consequência da demolição realizada pelo Réu, produziram-se

inúmeros prejuízos na esfera jurídica dos primeiros Autores, pois além da destruição do
primeiro andar do prédio e em parte, o rés-do-chão do prédio, foram totalmente destruídos os
haveres e bens pessoais que se encontravam no interior da habitação, tendo igualmente
ficado privados do rendimento do prédio, em consequência da perda das rendas, no valor de €
150 mensais.

Além desses danos patrimoniais, acrescem os danos não patrimoniais, pois os

Autores sofreram e ainda hoje sofrem um grande desgosto ao ver destruída a sua casa de
habitação e o resultado do seu esforço de uma vida de trabalho, assim como, sentimento de
revolta e de injustiça ao ver destruídos todos os seus bens e ainda, desalento e desânimo
sobre como vai ser o seu futuro e um enorme sentimento de tristeza.

A pretensão indemnizatória peticionada pelos primeiros Autores assenta na

actuação ilícita do Réu, decorrente da demolição do prédio de que são proprietários, traduzida
na violação ilícita e culposa das regras do procedimento administrativo, previstas no D.L. nº
555/99, de 16/12 e do Código de Procedimento Administrativo (CPA), que impõem o direito de
os interessados serem ouvidos acerca do projecto de decisão final e o dever de notificar a
decisão final de demolição e, só após essa ordem não ser cumprida, poder ser levada a efeito a
sua execução.

No que respeita à terceira Autora, além de ter sofrido danos patrimoniais pela
destruição do seu letreiro identificativo, sofreu os danos decorrentes da destruição de todos
os bens que se encontravam no interior do seu estabelecimento, pois em consequência da
destruição do 1º andar do prédio, a porta de entrada da loja sita no rés-do-chão ficou
empenada, impossibilitando a terceira Autora de entrar e de retirar os bens que ali se
encontravam.

Assim, sustenta a terceira Autora que ficou privada de todo o recheio da loja, não
tendo conseguido retirar quaisquer bens, referentes aos stocks de mercadorias e existências
inventariadas, para além de ter sofrido os danos produzidos pela perda da clientela, não só em
consequência da impossibilidade de reabrir o estabelecimento, como pela perda das agendas
de contactos e das bases de dados referentes aos seus clientes e ainda a perda do direito ao
trespasse do estabelecimento comercial.

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 No cômputo global, pedem os Autores a condenação do Réu ao pagamento da
quantia de € 119.020, sendo € 70.500, devida aos primeiros Autores, pela destruição do
prédio, pela perda do recheio do 1º andar de habitação, pela perda das rendas e pelos danos
morais provocados e a quantia de € 48.520 devida à terceira Autora, pela destruição dos stocks
de mercadorias, existências inventariadas e placa identificativa, perda de clientela e pela perda
do direito ao trespasse do estabelecimento, acrescida da condenação ao pagamento de juros
de mora, até integral pagamento.

A Entidade Demandada, o Município de Setúbal, na contestação apresentada,

defendeu a improcedência da acção, por não verificados os pressupostos da responsabilidade
civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.

Invoca que não praticou qualquer ilícito, donde os Autores possam fazer derivar
os direitos que invocam, pois das várias acções administrativas instauradas pelos Autores, para
impugnação dos actos administrativos de exclusão do PER e de demolição do imóvel, apenas
foi anulado o despacho de exclusão dos primeiros Autores do PER, com fundamento na
preterição do direito de audiência prévia, sendo que este vício não é susceptível de provocar
os prejuízos que os Autores invocam em juízo.

Invoca que nunca seria de atribuir relevância indemnizatória ao vício de forma,

por falta de audiência prévia dos interessados em relação ao projecto de demolição do imóvel,
por nada obstar que a Administração, cumprindo a formalidade de audiência dos interessados,
renove a prática do acto anulado judicialmente.

No demais, alega que o imóvel situa-se em espaço do domínio público municipal,

pelo que o prédio foi edificado em terreno que não é propriedade dos primeiros Autores e que
não é susceptível de apropriação individual, além de ser ilegal, por não ser precedido do
necessário licenciamento camarário.

Invoca que a construção é do tipo abarracado e que todos no Bairro foram

realojados pela Câmara Municipal de Setúbal em habitações camarárias condignas,
ordenando-se em seguida, a demolição das construções edificadas ilegalmente, de forma a
reabilitar o ordenamento do território e o espaço público.

Por se ter apurado que os Autores não residiam na habitação de forma

permanente e serem possuidores de alternativa habitacional, onde residem, a Câmara
Municipal deliberou a sua exclusão do PER.

Desconhece o Município se a casa se encontrava com todos os haveres que os

Autores referem na sua alegação.

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 No demais, em relação à sociedade Autora, por estar em causa um uso comercial
e não habitacional, a mesma não se encontra abrangida pelo Plano Especial de Realojamento,
não podendo beneficiar do realojamento camarário.

Além disso, não é verdade que a terceira Autora tenha ficado impossibilitada de
entrar na loja do rés-do-chão e de retirar todo o seu recheio, por o rés-do-chão do imóvel não
ter sido destruído.

Embora a porta tivesse ficado empenada, em consequência da demolição do

primeiro andar, não estava a sociedade Autora impedida de proceder à abertura da porta,
fosse porque meio fosse e de extrair todo o seu conteúdo, pelo que impugna a produção dos
prejuízos invocados pela terceira Autora, relativos à destruição dos stocks de mercadorias e
existências inventariadas, à perda de clientela originada pela impossibilidade de entrar na loja
e obter as agendas de contactos e as bases de dados e pela perda do direito ao trespasse do
estabelecimento, pois situando-se a loja em espaço do domínio público municipal, não assiste
o direito ao trespasse do estabelecimento.

No que concerne à destruição do letreiro, em consequência da demolição do 1º

andar, impugna o valor que lhe foi atribuído pela Autora e quanto à perda do direito à
clientela, a mesmo não ocorreu como consequência do acto de demolição parcial do imóvel,
por a loja estar inactiva, não tendo clientela que mereça ser indemnizada.

Defende que não se verificam os pressupostos legais de que depende a

procedência do pedido de condenação do Réu, Município de Setúbal, ao pagamento de
indemnização dos Autores, pois não foi praticado qualquer acto ilícito e culposo pelo Réu, não
se verificam os danos invocados, nem é possível estabelecer o nexo de causalidade entre os
factos e os danos alegados.

Foi proferido Despacho-Saneador, nos termos do qual foi seleccionada a matéria

de facto relevante para a decisão da causa, elaborando-se a selecção dos Factos Assentes e
Base Instrutória.

Realizada a audiência de discussão e julgamento da causa, foi proferido despacho

de resposta à matéria de facto constante da Base Instrutória.

As partes apresentaram alegações finais, formulando conclusões, para que se

remete e se consideram reproduzidas.

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II – SANEAMENTO

Mantém-se a regularidade e validade da instância fixada no Despacho-Saneador.

III – QUESTÕES A APRECIAR

As questões de mérito que ao Tribunal cumpre solucionar nos termos do artº 94º
nº 1 do CPTA, consistem em conhecer e decidir do pedido de condenação do Município ao
pagamento de indemnização, por danos patrimoniais e não patrimoniais e lucros cessantes,
acrescida do pagamento de juros, fundada no instituto da responsabilidade civil
extracontratual da entidade pública, na sequência dos actos e operações materiais praticados,
relativos à demolição efectuada no prédio de que os primeiros Autores são proprietários,
importando aferir se estão reunidos os pressupostos da responsabilidade da entidade pública.

IV – DA FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

De acordo com a prova documental constante dos autos e do processo

administrativo, por acordo e mediante prova testemunhal, consideram-se provados os
seguintes factos:

A) O primeiro e segundo Autores são proprietários do prédio inscrito na matriz

predial urbana, da freguesia de Setúbal, no artigo 10.557, da 7ª Repartição de Finanças de
Setúbal, sito na Rua José Narciso, nº 12, em Setúbal – doc. 1 junto com a petição inicial;

B) O prédio assente em A) tem a seguinte descrição “Casa construída em

alvenaria e cimento armado. A construção tem r/c e 1º andar. O r/c tem 1 loja e o 1º andar 2
habitações. Cobertura em lusalite. Revestimento em reboco pintado e azulejo. Área = (…) Área
coberta: R/C Loja - 1 divisão e 1 c. de banho 1º - 4 divisões, cozinha e 1 c. de banho” – doc. fls.
130 dos autos;

C) O prédio tem inscrito na matriz o valor tributável de € 37.550 – doc. 2 junto

com a petição inicial;

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 D) A terceira Autora é uma sociedade comercial, com o objecto de comércio por
grosso e a retalho de produtos de drogaria e de peças e acessórios para automóveis e
indústrias, com sede na Rua José Narciso, nº 12, Setúbal – doc. 3 junto com a petição inicial;

E) Os primeiros Autores, na qualidade de proprietários e a sociedade comercial,

ora terceira Autora, celebraram contrato de arrendamento, pelo qual os primeiros deram de
arrendamento a loja no rés-do-chão do prédio descrito em A), mediante o pagamento de €
150 de renda mensal – doc. 4 junto com a petição inicial;

F) No rés-do-chão do prédio assente em A), encontra-se instalado o

estabelecimento comercial da sociedade Autora – docs. 3 e 4 dos autos;

G) O primeiro e segundo Autores faziam parte do levantamento efectuado em

1993 para efeitos de adesão ao PER, tendo sido posteriormente excluídos por falta de
residência permanente e existência de alternativa habitacional – Acordo e cfr. processo
administrativo;

H) O nome do sócio gerente da sociedade Autora consta da ficha do

Levantamento do PER, com a referência PER nº 101, mas não como inscrito no PER para
efeitos de realojamento - cfr. processo administrativo;

I) Em 12/01/2012 os serviços e agentes do Réu, utilizando uma retroescavadora,

realizaram a demolição do primeiro andar do prédio sito na Rua José Narciso, nº 12, em
Setúbal – Confissão e doc. fls. 55 dos autos;

J) E cortaram o cabo de condutor de energia eléctrica que abastecia o edifício -

Confissão doc. fls. 55 dos autos;

K) Destruindo o letreiro identificativo da sociedade Autora - Confissão;

L) Em sequência do acto de demolição, a sociedade Autora apresentou

requerimento nos serviços do Réu, no sentido de ser informada dos fundamentos que
justificam aquele procedimento – doc. fls. 286-289 dos autos;

M) Em 15/01/2012 foi prestada a Informação com o seguinte teor, “1 – O Sr.

Marco António Trindade e Maria da Conceição Trindade, segundo escritura de arrendamento
em anexo, são proprietários do imóvel sito na Rua José Narciso, nº 2, utilizada pela Firma
“Drogaria e Electro Primavera - Comércio de Peças e Acessórios, SA”. 2 – Por possuírem
habitação própria e por já não residirem no local, foi o referido agregado excluído do PER e a
referência PER demolida em 12/01/12. 3 – No r/c da refª 101, existe uma pequena loja sem
referência Per, que se encontra encerrada há vários anos, apenas com lixo no seu interior que
apenas não foi demolida devido à necessidade de transferência de meios de demolição, mas
cuja demolição é necessário realizar. 4 – Saliento o facto do proprietário ter sido excluído do
PER, da firma não fazer parte do referido programa e dos sócios da mesma nem sequer
residirem no Bairro. O ocupante da loja, na qualidade de arrendatário deve ser ouvido em
audiência previa da demolição da loja (…)” – doc. fls. 285;

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 N) Em 17/01/2012 o Vereador da Câmara Municipal de Setúbal, Vasco Tondela
emitiu “Despacho Para Audiência de Interessados”, pelo qual mandou notificar o mandatário
da Firma do seguinte: “A) Por a referida Firma estar a utilizar a construção sita, na referência
101, como loja, sendo certo que o exercício desta actividade é ilegal, já que não se encontra
licenciada, nem a construção, nem a actividade ali exercida, bem como não está contemplada
no regime Jurídico previsto no Decreto-Lei nº 163/93, de 07 de Maio (programa especial de
realojamento), a transferência e realojamento de actividades económicas, mas apenas de
habitações, logo não estando abrangida esta situação no referido diploma, a notificada não
tem qualquer direito a ser realojada por esta Câmara Municipal e transferida para outro local
no tocante ao exercício deste ramo de comércio. (…) C) (…) o sentido provável da Decisão Final
referente a este processo é o de ordenar o encerramento da construção em causa
acompanhada do despejo sumário dos seus ocupantes, bem como a demolição daquela e a
aplicação das cominações previstas na lei (…)” e para se pronunciar, em dez dias – doc. fls.
273-275;

O) Em 05/02/2013, após a audiência da arrendatária da loja, sita no rés-do-chão

do imóvel, foi emitido o Parecer Jurídico, concluindo que “(…) do ponto de vista jurídico, os
argumentos da notificada não podem obter acolhimento, podendo esta Edilidade e, nos termos
do disposto na Lei, ordenar a desocupação da construção sem referência PER, ao abrigo do
Decreto-Lei nº 163/93, de 7 de Maio, propondo-se a concessão à Sociedade notificada, de um
prazo de dez dias úteis para que proceda à desocupação da construção, deixando-a devoluta
para posterior demolição.”, sobre que recaiu despacho de concordância, do Presidente da
Câmara, datado de 07/02/2012 – doc. fls. 241-248, para que se remete;

P) O mandatário da sociedade Autora foi notificado do despacho antecedente,

por ofício datado de 08/02/2012 – doc. fls. 237-238;

Q) A acção administrativa especial intentada pelos Autores contra o Município

Réu para anulação do acto administrativo que ordenou a demolição do imóvel, que correu
termos neste Tribunal, foi julgada improcedente, encontrando-se os autos em fase de recurso
no TCA Sul – doc. 297-311;

R) A acção administrativa especial intentada pelo primeiro e segundo Autores

para anulação do acto que os excluiu do PER, foi julgada procedente, anulando-se o acto
impugnado com fundamento no vício de forma por preterição do direito de audiência prévia,
estando os autos em fase de recurso no TCA Sul - doc. de fls. 312 e segs.;

S) A construção encontra-se implantada em terreno pertencente ao domínio

público municipal - cfr. doc. de fls. 220 dos autos;

T) Os Autores intentaram os presentes autos de acção administrativa comum, em

16/11/2012 – cfr. fls. 1 dos autos;

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 U) O Autor e esposa não residiam no local com carácter permanente - prova
testemunhal;

V) No interior do primeiro andar encontravam-se os seguintes haveres, com os

valores que se indicam:

a) uma cama de casal em madeira - € 700,00

b) um guarda-fatos - € 500,00

c) duas mesinhas de cabeceira - € 200,00

d) dois candeeiros - € 150,00

e) um televisor e respectivo móvel - € 800,00

f) três sofás - € 300,00

g) um esquentador - € 550,00

h) roupas, sapatos e outros objectos de uso pessoal - € 800,00 - prova

testemunhal;

W) Os mesmos foram destruídos, em consequência da demolição do primeiro

andar - prova testemunhal;

X) Os Autores ficaram privados das rendas que se venceriam, à razão de € 150

por mês - prova testemunhal;

Y) Os Autores sofreram e ainda hoje sofrem um grande desgosto ao ver destruída

a sua casa de habitação e o resultado do seu esforço de uma vida de trabalho - prova
testemunhal;

Z) Assim como, sentimento de revolta e de injustiça ao ver destruídos todos os

seus bens - prova testemunhal;

AA) Os Autores sentem tristeza - prova testemunhal;

BB) A sociedade Autora possuía stocks de mercadorias e existências na loja, por

ocasião da demolição - prova testemunhal;

CC) A destruição do letreiro identificativo causou à sociedade Autora um prejuízo

de € 200,00 - prova testemunhal;

DD) A construção edificada é do tipo abarracada - prova testemunhal;

EE) Na loja apenas foi danificado o letreiro - prova testemunhal;

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 FF) Em 12/01/2012 a retroescavadora ao demolir o primeiro andar do prédio,
causou danos ao nível da porta do rés-do-chão - prova testemunhal;

GG) Em data anterior à demolição do primeiro andar a utilização normal da loja já

fora afectada com as demais demolições das construções do Bairro, não se encontrando
aberta, nem fazendo atendimento ao público - prova testemunhal.

Não resultaram provados quaisquer outros factos com relevância para a decisão
da causa.

Factos não provados:

1. A Sociedade Autora ficou impedida de entrar na loja;

2. Os stocks de mercadorias e existências na loja ficaram inutilizados ou

destruídos;

3. Num valor total de € 15.520;

4. A sociedade Autora não conseguiu obter as agendas de contactos e as bases de

dados de clientes;

5. O que lhe causou a perda de clientela;

6. A sociedade Autora perdeu o direito ao trespasse, no valor de € 22.000,00;

7. O prédio assente em A) encontrava-se devoluto, nele não residindo os

primeiros Autores;

8. A sociedade Autora procurou entrar na construção, por forma a reaver os bens

que diz encontrarem-se no interior;

9. A construção utilizada para loja há já longos anos que se encontra devoluta;

10. Existindo no interior apenas lixo;

11. Em consequência da demolição do primeiro andar, os Autores ficaram

impossibilitados de entrar no interior do rés-do-chão;

12.Desde então a utilização normal da loja foi afectada, por não mais os
proprietários do estabelecimento terem podido entrar.

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V - DO ENQUADRAMENTO DE DIREITO

Na presente acção administrativa de administrativa comum, sob a forma

ordinária, instaurada pelos Autores, foi peticionada a condenação do Município de Setúbal ao
pagamento de uma indemnização, por danos patrimoniais e não patrimoniais e lucros
cessantes, acrescida do pagamento de juros, por responsabilidade civil extracontratual da
entidade pública, na sequência dos actos e operações materiais praticados, relativos à
demolição efectuada no prédio inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Setúbal, no
artigo 10.557, da 7ª Repartição de Finanças de Setúbal, sito na Rua José Narciso, nº 12, em
Setúbal, propriedade dos primeiros Autores.

A questão decidenda nos autos consiste em apurar a responsabilidade civil

extracontratual do Município, como entidade pública, em consequência da decisão
administrativa tomada, de demolição da construção e dos danos e prejuízos que daí advieram
para os ora Autores.

A presente acção de indemnização tal como estruturada pelos Autores, vem

fundada em conduta ilícita do Município, decorrente da realização dos trabalhos de demolição
do prédio e da omissão dos deveres de notificar os Autores da decisão de demolição tomada,
isto é, fundamentam os Autores a presente acção de responsabilidade civil extra-contratual
contra o Município, na violação dos seus direitos patrimoniais e direitos procedimentais, por
omissão culposa do dever de audiência prévia dos interessados dos projectos de decisão e do
dever de notificação das decisões finais contra eles proferidas e em consequência das
operações materiais de demolição da construção.

Nos termos gerais, a responsabilidade civil ocorre quando uma pessoa deve
reparar um dano sofrido por outra. A lei faz surgir uma obrigação em que o responsável é
devedor e o lesado credor, vide Almeida Costa, in “Direito das Obrigações”, 9ª ed. Almedina,
2001, pág. 473 e segs..

A lei constitucional, no que respeita à responsabilidade das entidades públicas,

consagra no artº 22º da CRP o princípio geral da responsabilidade do Estado e das demais
entidades públicas e a regra da solidariedade entre a Administração e os seus funcionários ou
agentes, por danos causados no exercício das suas funções, no sentido de o Estado servir como
garante da reparação dos danos – cfr. Jorge Miranda, in “Manual de Direito Constitucional”,
Parte IV – Direitos Fundamentais, pág. 286 e segs..

Afim de delimitar o Direito aplicável cumpre, antes de mais, analisar a natureza

dos actos cuja responsabilidade civil se pretende apurar, concretamente, atenta a qualidade
de entidade pública.

11
 Estamos perante a actuação de uma entidade pública, o Município, sendo a
respectiva disciplina jurídica aplicável submetida a normas de direito público, nos termos do
regime jurídico aprovado pela Lei nº 67/2007 de 31/12, que regula o regime jurídico da
responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas.

Merece ainda aplicação a Lei nº 169/99, de 18/09, que estabelece o quadro de

competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e
das freguesias.

Estando em causa a responsabilidade civil extracontratual de entidade pública,

quanto à lei substantiva aplicável, merece aplicação o regime jurídico da responsabilidade civil
extracontratual do Estado e dos seus funcionários ou agentes, ou seja, nos termos da lei
processual administrativa (artº 41º, nº 1 do CPTA), o regime aprovado pela Lei nº 67/2007,
ficando afastada a disciplina da responsabilidade civil prevista no Código Civil.

Posto isto, importa analisar os requisitos ou pressupostos da responsabilidade

civil extracontratual.

No domínio da responsabilidade das entidades públicas, os requisitos da

responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas,
incluindo as autarquias locais, não diferem substancialmente dos previstos na lei civil,
decalcados no artº 483º, nº 1 do C.C., de verificação cumulativa, distintos e autónomos, a
saber: o facto ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano (cfr.
Almeida Costa, in “Direito das Obrigações”, 9ª ed. Almedina, 2001, pág. 510).

A este respeito é firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo –

vide, entre outros, os Acórdãos de 17/01/2002, proc. nº 44476 e de 19/02/2003, proc. nº
1784/02.

Cada um dos citados pressupostos desempenha uma função essencial e distinta

no regime das situações geradoras do dever de reparação do dano.

Desde logo, em relação ao facto, há muito que a doutrina e a jurisprudência

admitem a responsabilidade dos entes públicos decorrentes da realização de operações
materiais.

Assim, o facto ilícito tanto pode consistir num acto jurídico, como num acto
material.

No caso dos autos, está em causa a responsabilidade do Município decorrente dos

actos materiais de demolição e da violação das regras legais aplicáveis quanto às formalidades
de audiência prévia e de notificação das decisões finais que afectem os administrados.

12
 Estabelece o nº 1 do artº 7 da Lei nº 67/2007 sobre a responsabilidade das
entidades públicas, no sentido de as mesmas serem exclusivamente responsáveis pelos danos
que resultem de acções ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus
órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse
exercício.

Segundo o nº 3 do citado preceito legal, o Estado e as demais pessoas colectivas

de direito público são responsáveis quando os danos não tenham resultado do
comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não
seja possível provar a autoria pessoal da acção ou omissão, mas devam ser atribuídos a um
funcionamento anormal do serviço.

In casu, não existem dúvidas de estarmos perante uma actuação da

Administração, ora Réu em juízo, pois ao mesmo cabe a competência de apreciar e decidir
sobre as matérias do Plano Especial de Realojamento e do licenciamento de obras particulares
de construção civil, através dos seus órgãos e dos respectivos funcionários ou agentes, no
exercício de funções públicas e por causa desse exercício, sendo o Município o autor dos actos
jurídicos e materiais causadores de danos.

Com relevo, remete-se para o probatório apurado nos autos, donde resulta que
os 1º e 2º Autores, estiveram inscritos no PER e que posteriormente foram excluídos, tendo a
acção de impugnação desse acto administrativo sido julgada procedente, por procedência do
vício de falta de audiência prévia.

No tocante à acção administrativa especial intentada pelos Autores contra o

Município, Réu para anulação do acto administrativo que ordenou a demolição do imóvel, a
mesma foi julgada improcedente, tendo o Tribunal julgado improcedentes, por não provados,
os fundamentos do pedido.

Significa isto que em primeira instância foram julgadas improcedentes todas as

causas de pedir em que os Autores fundaram o pedido impugnatório do acto de demolição,
onde se inclui o de falta de audiência prévia e o de falta de notificação da decisão final.

Porém, resulta do probatório apurado que a decisão proferida na acção de

impugnação do acto de demolição ainda não transitou em julgado, pelo que, este juízo relativo
sobre a conformidade da actuação do Município ainda não se encontra definitivo na ordem
jurídica, podendo vir a determinar um novo juízo sobre o pressuposto da ilicitude, no caso de a
decisão proferida não se manter.

Sem prejuízo, a decisão de exclusão do PER que foi anulada judicialmente, não
depende a decisão de demolição do imóvel, pois independentemente da questão de saber se
os primeiros Autores têm ou não o direito a ser realojados em habitação camarária, em virtude
do facto de terem estado inscritos no PER, a decisão de demolição consiste num acto
autónomo e dele dependente.
13
 É de afastar que o acto de demolição do prédio consista num acto consequente
do acto de exclusão do PER, pois havendo ou não realojamento, o prédio sempre teria de ser
demolido, em virtude de ter sido edificado em local interdito, integrado no domínio público
municipal, em relação ao qual não é possível a sua legalização.

Por isso, não obstante a anulação do acto de exclusão do PER, por procedência do
vício de forma, tal invalidade não acarreta a invalidade do acto de demolição, por este não ser
um acto consequente do primeiro, dele não dependendo.

Em face do exposto, inexiste fundamento para alicerçar a prática de acto ilícito

por banda do Município, pois que se limitou a dar execução a um acto administrativo
legalmente emanado e cuja apreciação jurisdicional resulta da acção administrativa especial
instaurada pelos Autores, no sentido da sua improcedência.

Por isso, falecendo a prática de acto ilícito quanto à demolição do primeiro andar
do prédio, inexiste um dos pressupostos de que depende a responsabilidade civil
extracontratual do Município, no que tange aos primeiros Autores.

Não obstante resultar dos Factos Assentes que o prédio assente em A) foi
parcialmente demolido pela Câmara Municipal de Setúbal, pela demolição do 1º andar,
considerando a demais factualidade provada, sempre o imóvel teria de ser demolido, por se
mostrar ilegal a sua edificação.

Assim, concernente à ilicitude do facto, determinando o nº 1 do artº 9º da Lei nº

67/2007, que para efeitos deste diploma, se consideram ilícitas as acções ou omissões dos
titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios
constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres
objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente
protegidos, não se mostra demonstrada a violação de qualquer norma legal ou regulamentar,
que constitua a prática de um acto ilícito pelo Réu.

O facto de os Autores não terem sido notificados em fase de audiência prévia no

âmbito do projecto de decisão de exclusão do PER, não afecta o juízo de validade do acto que
posteriormente foi praticado, referente à demolição do prédio, por estarem em causa
procedimentos administrativos distintos e autónomos, sem relação de dependência.

Tanto assim é, que os Autores poderiam ter optado, ao invés do realojamento,

pelo pagamento de uma quantia monetária, nos termos em que essa possibilidade se encontra
legalmente prevista.

É, por isso, de recusar que ocorra a ilicitude da conduta da entidade pública, nos
termos em que o afirma a doutrina - cfr. Margarida Cortez, in “Responsabilidade Civil da
Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado”,

14
2000, Coimbra Editora, pág. 52 e 53, no sentido de considerar tratar-se de uma anti-
juridicidade que se refere à conduta e não ao resultado.

Sobre a ilicitude como pressuposto da responsabilidade civil, Antunes Varela, in

“Das Obrigações em geral”, vol. I, 7ª edição, Almedina, pág. 578 e 579, propõe que a ilicitude
considera a conduta objectivamente, como negação dos valores tutelados pela ordem jurídica
(sublinhado nosso) e que a omissão é causa do dano, sempre que haja o dever jurídico especial
de praticar um acto que, seguramente ou muito provavelmente, teria impedido a consumação
desse dano (pág. 518).

Por os Autores não imputarem tais actos jurídicos a nenhum funcionário ou

agente individualizado, estamos perante a responsabilidade civil da entidade pública, isto é, da
pessoa colectiva de direito público, o Município.

Assim, conclui-se pela falta do pressuposto da responsabilidade civil que consiste

a ilicitude, por não terem sido violadas pelo Réu as normas legais e princípios gerais, de
natureza legal e de prudência comum, aplicáveis à situação jurídica em causa, sem prejuízo de
no caso de não se manter a decisão que julgou improcedente o pedido de impugnação do acto
administrativo de demolição, existir fundamento para a revisão da presente sentença.

Considerando a matéria invocada nos autos e a prova produzida, não se

destinando a presente acção administrativa comum a conhecer e decidir da legalidade de acto
administrativo, segundo o disposto no artº 38º do CPTA, nem esse pedido ter sido deduzido a
título incidental pelos Autores, tanto mais que já instauraram essa acção e nela foi proferida
decisão judicial, encontra-se este Tribunal impedido de (re)apreciar os fundamentos de
ilegalidade do acto administrativo que determinou a demolição do imóvel, não só pela falta de
dedução do pedido, como pelo efeito decorrente da excepção de litispendência.

Pelo que, em face do exposto, falta a demonstração do requisito da ilicitude,

determinante do juízo de improcedência da presente acção administrativa comum.

Porém, ainda que assim não fosse, no que concerne ao pressuposto da culpa, a
mesma exprime um juízo de reprovabilidade da conduta do agente: o lesante, em face das
circunstâncias específicas do caso, devia e podia ter agido de outro modo.

Dispõe os nºs 1 e 2 do artº 10º da Lei nº 67/2007 que a culpa dos titulares de
órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável
exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou
agente zeloso e cumpridor e que, sem prejuízo da demonstração de dolo ou culpa grave,
presume-se a existência de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos.

A jurisprudência e doutrina administrativas, no âmago dos actos de gestão

pública, desenvolveram ainda o conceito de “culpa do serviço”, distinguindo-a em “culpa
anónima” e “culpa colectiva”, sem imputação do comportamento censurável a um certo e
15
determinado funcionário ou agente, pelo que apenas aplicável às entidades públicas, aferindo-
o tomando em consideração os standards de actuação e de rendimento, ou seja, aquilo que
habitualmente se pode esperar dos serviços, na pressuposição de que funcionam
normalmente e não desprezando as características próprias de cada serviço, designadamente
a sua disponibilidade de meios pessoais, materiais e financeiros, sem, todavia, converter
acriticamente esses factores em argumentos de desresponsabilização (Margarida Cortez, obra
cit., pág. 96), o que ora poderia relevar, por não ser assacada pelos Autores qualquer
responsabilidade pessoal a funcionários ou agentes.

Para a demonstração da culpa não é necessário comprovar a violação desses

deveres por órgãos ou agentes determinados, sendo bastante a falta do próprio serviço,
globalmente considerado – a este respeito vide Ac. do STA de 26/11/2003, proc. nº 654/03.

Ainda que os Autores não limitassem a demanda contra o Município, enquanto

pessoa colectiva pública, não se apurando dolo ou negligência grosseira dos funcionários, de
acordo com o regime traçado na Lei nº 67/2007 e em face dos entendimentos doutrinário e
jurisprudencial, sempre seria excluída a responsabilidade do funcionário ou agente quanto ao
dever de indemnização – cfr. Ac. do STJ, de 06/05/1986, Proc. nº 73710, 1ª Secção, BMJ 357
(1986).

Efectivamente, nos casos de culpa leve do titular do órgão ou agente, a sua

responsabilidade é excluída, respondendo apenas a entidade pública.

Esta interpretação decorre do disposto nos artºs 7º e 8º da Lei nº 67/2007, não

recaindo sobre os funcionários ou agentes o ónus de responderem civilmente por actos seus
negligentes, respondendo apenas no caso de dolo ou culpa grosseira, casos em que além da
censura que é feita aos actos praticados, recai também o dever de indemnização pelos
prejuízos e danos causados.

O Réu Município, procedeu ao afastamento da ilicitude, pela demonstração do

cumprimento do dever de notificação da decisão que ordenou a demolição, pelo que, o
alegado facto ilícito, não só não se comprova passível de qualquer juízo de censura jurídica,
como não é culposo, não sendo censurável no plano ético, por o Réu ter actuado em
conformidade com as normas aplicáveis.

Em consequência, é inequívoco que, não obstante a demonstração da verificação

de danos em consequência da actuação da entidade pública, incumbe a quem tem esse dever
provar que nenhuma culpa houve da sua parte ou que os danos se teriam igualmente
produzido ainda que não houvesse culpa sua ou que empregou todas as providências exigidas
pelas circunstâncias com o fim de os prevenir, o que se verifica em juízo.

Pelo que, em face do que antecede, será de concluir pela não verificação dos
requisitos do facto ilícito e da conduta culposa do Réu.

16
 No que concerne à análise do pressuposto do dano, a mesma igualmente fica
prejudicada, não obstante a demonstração parcial dos danos invocados em juízo, quer no
respeitante aos danos patrimoniais, quer em relação aos não patrimoniais, em relação aos
primeiros Autores e em relação à sociedade Autora.

E, do mesmo modo, em relação ao pressuposto do nexo de causalidade

adequada.

Sem prejuízo, assume a situação jurídica trazida a juízo uma particularidade, qual
seja a de a construção demolida apresentar-se em desconformidade com a legalidade
urbanística, estando em causa uma construção que não foi licenciada ou autorizada
administrativamente ou tão pouco que possa vir a ser legalizada, por não só não satisfazer as
regras legais e regulamentares previstas para a construção das habitações, como está inserida
em terreno do domínio público, ou seja, em situação claramente ilegal e sem que a sua
ilegalidade possa ser sanada.

Donde os Autores concorrerem causalmente para a ocorrência dos danos, pois

não só edificaram em terreno alheio, do domínio público, como têm mantido ao longo dos
anos esta construção ilegal, com condições precárias, na ilegalidade.

E como bem ressalva o douto Acórdão do STA, datado de 21/03/2001, proc. nº

045923, “Não podem, na ilegalidade, criar-se expectativas juridicamente tuteladas.”.

In casu, ainda que a Administração tenha causado danos com a demolição da

construção, impunha-se aos Autores que demonstrassem que a mesma não poderia ser
demolida, por em face do bloco da legalidade aplicável, a construção poder e dever manter-se
erigida.

Assim, os danos relativos à demolição do 1º andar da construção não podem ser

considerados como efeito necessário e adequado da eventual falta de notificação do acto
administrativo que ordenou a demolição e das demais operações materiais, pois o que decorre
da prova produzida é que a construção em causa sempre teria de ser demolida.

E também, segundo o mesmo raciocínio, o mesmo acontece aos danos não

patrimoniais provados, da tristeza em ver demolida a construção.

Não obstante, quanto a estes sempre igualmente seria de entender que na

fixação da indemnização por danos morais, deverá atender-se somente àqueles que pela sua
gravidade mereçam a tutela do direito, medindo-se a gravidade por um padrão objectivo,
atendendo às circunstâncias do caso, pelo que, também por esta razão não seriam atendidos,
por não assumirem gravidade ou amplitude suficiente.

Pelo que, em face do que antecede, não se verificam os pressupostos da

responsabilidade civil extracontratual do Réu, Município em relação aos danos verificados
17
decorrentes da destruição parcial do imóvel, dos haveres no interior da construção e do
anúncio identificativo da loja, ou quanto a todos os demais alegados e demonstrados, por não
se verificarem os requisitos legais para a condenação da entidade pública.

No que respeita ao pedido de pagamento de juros legais, até efectivo pagamento,

quanto ao momento temporalmente relevante para aferir a constituição em mora do Réu, não
tendo resultado provado que os Autores requereram ao Réu o pagamento dos prejuízos dados
por provados, em momento anterior, seria relevante o da data da citação, nos termos do 805º,
nº 3 do Código Civil, mas que também ele se encontra votado ao insucesso.

V - DECISÃO

Pelo exposto, com base nas razões que antecedem, julgo totalmente
improcedente, por não provada, a presente acção administrativa comum, sob a forma
ordinária, fundada em responsabilidade civil extracontratual do Município, absolvendo-o na
totalidade do pedido de indemnização pelos danos causados.

Custas pelos Autores, na proporção do decaimento - artºs. 446º do CPC e 6º do

RCP e respectiva Tabela I-A.

Registe e Notifique.

Almada, ___

18