Bens Públicos – Direito Administrativo – Matheus Carvalho Capítulo 15

CONCEITOS INICIAIS

Domínio Público em sentido Amplo – Domínio Eminente: é o poder de regulamentação

exercido pelo ente estatal sobre os bens públicos e também sobre os bens privados que
devem respeitar os interesses da coletividade e serem usufruídos de forma a garantir a
função social da propriedade.

Domínio Público em Sentido Estrito – Bens Públicos: conjunto de bens que pertencem ao
poder público, que goza de todas as faculdades atinentes ao direito de propriedades.

O código civil conceituou os bens públicos em seu artigo 98, sendo que: São públicos os bens
de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

A conceituação do legislador toma por base a titularidade do bem e não na sua utilização no
interesse coletivo.

Embora não conste de forma expressa no Código Civil, os bens das pessoas jurídicas de
direito privado que estejam sendo utilizados na prestação de determinado serviço público
também devem gozar das prerrogativas de direito público, tais como as garantias de
impenhorabilidade e não onerabilidade. O regime jurídico administrativo e as garantias
inerentes a esse regime se aplicam a esses bens, afetados ao interesse da coletividade.
ATENÇÃO! – Seguir a literalidade do artigo 98 do CC/2002 quando a questão assim
cobrar.

STJ já pacificou o entendimento de que os bens das Empresas Públicas prestadoras de

serviços públicos se sujeitam à penhora desde que eles não estejam diretamente ligados à
prestação de serviços e desde que a penhora não comprometa a execução dessa atividade.

No que tange às Empresas Estatais exploradoras de atividade econômicas, seus bens não
gozam de nenhuma das garantias inerentes aos bens públicos.

São públicas todas as florestas localizadas nos entes públicos e nas pessoas jurídicas de
componentes da Administração Indireta, não diferenciando entre as de direito público e as
de direito privado.

Os bens das pessoas de direito privado que, de alguma forma, estiverem afetados aos
interesses da coletividade gozam das garantias inerentes aos bens públicos, como forma de
proteção ao princípio básico da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR

A competência legislativa privativa da União estabelece que cabe ao ente federal legislar
acerca de Direito Civil, dispositivo que abarca a competência legislativa acerca de bens
públicos. Os demais entes da federação podem expedir leis específicas acerca de uso,
ocupação, alienação de bens, desde que em consonância com as regras gerais.

CLASSIFICAÇÃO

Quando à sua titularidade: os bens podem ser federais, estaduais, municipais ou distritais.

Quando à sua destinação

Bens de Uso Comum do Povo: são bens que a Administração Pública mantém para o uso
normal da população, de uso livre ou mediante cobrança de taxas (no caso de utilização
anormal ou privativa). Decorre da Lei ou da própria natureza do bem, como é o caso de
praias marítimas, ruas, praças públicas.

Bens de Uso Especial: são bens usados para a prestação de serviço público pela
Administração ou conservados pelo Poder Público com finalidade pública e pode ser:
Bens de Uso Especial Direto – Escola Pública, logradouro onde se localização repartição
pública, automóvel oficial;
Bens de Uso Especial Indireto – As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, as
terras públicas utilizadas para proteção do meio ambiente.

Bens Dominicais ou Dominiais: são bens que não têm qualquer destinação pública.
Ex: terra devoluta de um determinado Estado da federação, bens móveis apreendidos sem
utilização definida.

Diferentemente do que ocorre com os bens de uso comum e de uso especial, os bens
dominicais/dominiais podem ser alienados, respeitadas as condições previstas na Lei
(art. 17 Lei 8.666/93).

ATENÇÃO! – Nem toda terra devoluta é bem dominial. Uma determinada terra devoluta
cuja finalidade é a proteção do meio ambiente, por exemplo, é um bem de uso especial,
em virtude da sua finalidade pública.

AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO DE BENS PÚBLICOS

Afetar – dar destinação pública a bem dominial; torna o bem inalienável; é livre, ou seja,
não depende de lei ou ato administrativo, a simples utilização do bem com finalidade
pública já lhe confere a qualidade de bem afetado.

Desafetar – suprimir a destinação de bem que estava atrelado, de alguma forma, ao

interesse público; bem passível de alienação; depende de lei especifica ou ato
administrativo.

Bens de uso Comum do Povo e de Uso Especial – Bens Afetados.

Bens Dominicais – Bens Desafetados.
 Desafetação
Bens de Uso Comum Lei ou ato administrativo previamente autorizado por lei.
Bens de Uso Especial Lei, ato administrativo previamente autorizado por lei ou fato da
natureza.

GARANTIAS

Impenhorabilidade: os bens públicos não podem ser penhorados em juízo para garantia
de uma execução contra a Fazenda Pública, uma vez que os débitos judiciais serão inscritos
e pagos com respeito à ordem cronológica de precatórios. Ressalta-se que os bens
dominicais que não estão atrelados a qualquer finalidade pública, gozam dessa
prerrogativa.

Não Onerabilidade: os bens públicos não podem ser objetos de direito real de garantia, ou
seja, não pode ficar sujeito à penhor, anticrese ou hipoteca para garantir débitos do ente
estatal. O ente público jamais pode oferecer bem público como garantia real dos débitos por
ele contraídos, mesmo porque, essa garantia não poderia ser executada, em caso de
inadimplemento da obrigação estatal.

Imprescritibilidade: os bens públicos não podem ser adquiridos pela posse mansa e
pacífica por determinado espaço de tempo continuado, nos moldes da legislação civil. Atinge
inclusive bens não afetados, não sendo estes passíveis de usucapião. A utilização de bens
públicos não induz posse, tratando-se de mera detenção pelo particular.
Súmula 340 STF – Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.

ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS

Alienabilidade Condicionada: os bens públicos podem ser alienados, desde que atendidos
os requisitos contidos no artigo 17 da Lei 8.666/93:
1 – Bem desafetado;
2 – Interesse Público na alienação do bem;
3 – Avaliação prévia do bem;
4 – Procedimento Licitatório;
5 – Autorização Legislativa (caso de bens imóveis).

No que tange bens imóveis, a modalidade licitatória concorrência é obrigatória para fins
de alienação.

Admite-se a modalidade leilão para alienação de bens que tenham sido previamente
adquiridos pelo poder público por meio de dação em pagamento ou por decisão judicial.

Para bens móveis insersíveis (sem utilidade para administração pública) apreendidos e
penhorados, utiliza-se a modalidade leilão, que também é utilizada para alienação dos
demais bens móveis avaliados, desde que não ultrapassem o valor de R$ 650.000,00,
analisados de forma isolada ou globalmente. Se ultrapassar, a concorrência será obrigatória.
Doação: é dispensada a licitação para doação de bens, o que é admitido exclusivamente para
outra entidade ou órgão da Administração Pública, de qualquer esfera do Governo. Os bens
móveis podem ser doados para fins de uso de interesse social.

Permuta: transferência mútua de propriedade entre entidades da Administração Pública,

em caráter excepcional e em hipóteses similares à doação.

Investidura: dispensa licitação; é a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área

remanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável
isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que não ultrapasse a 50%
do valor de R$ 80.000,00.

Dação em Pagamento: para que o ente estatal entregue um bem, em pagamento a uma
determinada dívida pública, se faz necessárias autorização legal (bem imóvel), avaliação
prévia e interesse público, dispensada licitação.

Concessão de Domínio: entidade pública transfere, de forma gratuita ou onerosa, bem

público a particular, desde que haja autorização legislativa, anuência do Congresso
Nacional e se tratando de área superior a 2.500 hectares.

UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES

Utilização Normal de Bem Público: ocorre todas as vezes que o bem atende à sua
finalidade originária, sendo usufruído por toda a coletividade, sem distinção entre os
usuários. Não depende de manifestação ou consentimento do ente estatal, mas não se trato
de uso necessariamente livre ou sem regulamentação.
Ex: utilização de vias públicas, praias, etc.

Utilização Especial ou Anormal: ocorre quando o particular pretende utilizar o bem para
destinação diversa das regras especificas estipuladas para ele.

Utilização Especial Remunerada: ocorre quando o ente público exige o pagamento de

determinado valor para a utilização do bem pela sociedade.
Ex: entrada em teatro ou parque público.

Utilização Especial Privativa: ocorre quando o particular precisa fazer uso do bem sem a
interferência de outras pessoas. Depende de instrumento jurídico específico e válido que
manifeste consentimento do poder público.
Ex: é o caso de uma festa de casamento realizada em uma praia, na qual as pessoas não
convidadas estão impedidas de utilizar o bem, durante o tempo de utilização especial.

CONSENTIMENTO ESTATAL PARA UTILIZAÇÃO ESPECIAL DE BENS PÚBLICOS

Autorização de uso: o Estado permite a utilização anormal ou privativa de um bem público

pelo particular, concedida eminentemente no interesse deste, desde que, por óbvio, não
cause prejuízos ao interesse da coletividade. Ato discricionário, não depende de licitação
prévia e poder ser feito a título oneroso ou gratuito.
Ex: fechamento de uma rua para eventos festivos.

Permissão de Uso: ato discricionário e precário, depende de licitação prévia por meio da
qual o Estado permite a utilização anormal ou privativa de um bem público pelo particular,
concedida eminentemente no interesse público.
Ex: banca de revistas em calçadas, em que estão presentes os interesses de difusão de
culturas ou direito à informação.

Concessão de Uso: contrato administrativo que permite o uso de bem público de forma
anormal ou privativa, em situações que dependem de maior investimento financeiro do
particular, como a utilização de box em determinado mercado público ou restaurante em
universidade pública.

Concessão de Direito Real de Uso: contrato administrativo por meio do qual o particular
passa a ser titular de um direito real de utilização de determinado bem público. Depende de
licitação, sempre na modalidade concorrência, independentemente do valor.
Ex: direito real de utilizar determinado terreno público para instalar uma fábrica.

Concessão de Uso Especial para fins de moradia: Aquele que, até 30 de junho de 2001,
possuiu como seu, por 5 anos, ininterruptamente e sem oposição, até 250 m² de imóvel
público situado em área urbana, utilizando- para sua moradia ou de sua família, tem o
direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse,
desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel
urbano ou rural.

Cessão de Uso: tem a finalidade de permitir a utilização de determinado bem público

por outro ente estatal, para utilização no interesse da coletividade. Normalmente firmado
por meio de convênio ou termo de cooperação.

Enfiteuse ou Aforamento: Consiste, pois, na transferência do domínio útil de imóvel

público a posse, uso e gozo perpétuos da pessoa que irá utilizá-lo daí por diante, pode
alienar e transmitir hereditariamente, porém, com a obrigação de pagar perpetuamente
uma pensão anual (foro) ao senhorio direto.

AQUISIÇÃO E INCORPORAÇÃO DE BENS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO.

Aquisição originária: o bem se incorpora ao patrimônio público sem nenhuma espécie de

restrição ou ônus. Ex: usucapião, desapropriação e aluvião.

Aquisição derivada: decorrer de consenso entre as partes e transfere o bem ao patrimônio

público, com todos os ônus que ele possuía originalmente. Ex: compra e venda.

Aquisição Contratual

 Compra e Venda
 Dação em Pagamento: ente público admitirá receber um bem provado em
substituição a um débito do particular.

 Resgate de Enfiteusa: caso o enfiteuta deixe de cumprir suas obrigações – Enfiteusa

foi extinta pelo CC/02, mas as constituídas anteriormente serão mantidas, instituto
perpetuo.
 Permuta: partes se obrigam mutuamente a dar uma coisa por outra determinada no
contrato previamente.

 Doação: uma pessoa transfere parte do seu patrimônio para o patrimônio de terceiro.
Pode ser simples ou com encargos impostos ao donatário do bem.

Aquisição Legal ou por Fenômeno da Natureza

Desapropriação: possibilidade de aquisição de bens pelo Poder Público mediante o

pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro, desde que presentes os requisitos de
utilidade ou necessidade pública ou de interesse social. Existe a possibilidade de realização
de desapropriações especiais, nas quais a indenização não será paga em dinheiro, conforme
o caso sendo paga em títulos ou até mesmo sem pagamento de qualquer indenização,
conforme previsão do artigo 243 da CF.

Usucapião: forma originária de aquisição de propriedade que se dá pelo decurso do tempo.

Ente público pode usucapir bens privados.

Acessão Natural: a formação de ilhas, a avulsão, a aluvião, o abandono de álveo, além das
construções e plantações.

Testamento e Herança Jacente: transferência de bens por disposição de última vontade,

por meio de testamento, transferindo bens ao Estado. Herança Jacente (sem herdeiros
sucessíveis) será transferido o bem objeto ao Município ou DF, sendo transferido a União se
bem o estiver localizado em territórios federais.

Reversão de Bens: os bens da concessionária de serviços públicos que estejam atrelados à

prestação de serviço serão transferidos ao poder concedentes, ao final do contrato de
concessão, mediante o pagamento da indenização devida.

Pena de Perdimento de Bens: os bens utilizados como instrumentos dos crimes

praticados ou que sejam produtos deste ou ainda que decorram dos proveitos auferidos
com o crime serão transferidos para a União.

Perda de Bens: perda dos bens acrescidos ilicitamente é uma das penalidades aplicadas ao
agente público ou particular que pratique ato de improbidade.

BENS EM ESPÉCIE – ART. 20 CF/88

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções
militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

As terras devolutas são terras que não sofreram apossamento de ninguém. Em regra,
pertencem aos Estados, excepcionalmente pertencem à União as terras devolutas
indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias
federais de comunicação e à preservação ambiental.

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem
mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

Também excepcionaliza a regra geral de que pertencem aos estados-membros os rios e

correntes de água que se encontrem em seu território.

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as
ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto
aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art.
26, II;

O art. 25 do Código de Águas estabelece bens dominiais, salvo quando lhes for dada alguma
destinação pública. As demais, pertencem aos Estados-Membros.

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

Mar Territorial é uma faixa de mar adjacente com dimensão de até 12 milhas marítimas
contados da linha base.

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

São terrenos de marina todas as terras costeiras dentro desta faixa de 33 metros. É
possível a utilização desses bens por particulares por meio de enfiteuse firmada com o ente
público que transfere ao cidadão a qualidade de enfiteuta e o domínio útil sobre o bem.

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

Ainda que localizados em rios estaduais, pertencem à União.

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

As minas e jazidas são bens pertencentes à União e não ao proprietário do solo, o art. 186
da CF estabelece que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais são
propriedades distintas da do solo para efeito de exploração ou aproveitamento.

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Bens que se destinam à posse exclusiva dos índios (bens de uso especial).

Súmulas 480 STF: Pertencem aos domínio e administração da União, nos termos do art.
4º, IV e 186 da CF, as terras ocupadas por silvícolas.

Súmula 650 STF: os incisos I e IX do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos

extintos, ainda que ocupados por indígenas em passado remoto.

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem
como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de
petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de
outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou
zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres,
designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território
nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

Os bens localizados nessa área são indispensáveis à garantia da Segurança Nacional, sejam
bens públicos ou privados.

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste

caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas
sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

O texto constitucional não atribui aos municípios, expressamente, a titularidade de bens,

pertencendo a estes os bens de uso comum da sociedade local, como praças e vias públicas.

ATENÇÃO! Embora seja impossível a usucapião de bens públicos, se determinado particular

for titular do domínio útil sobre um determinado terreno de marinha e uma terceira pessoa
possuir, como sua, com posse mansa e pacifica esta área, sem oposição do titular pelo prazo
exigido na legislação civil, haverá usucapião. O terceiro adquirirá o domínio útil.

A União não estará no polo passivo da ação, uma vez que sua propriedade não será atingida
pela sentença, mas tão somente a qualidade enfiteuta, pertencente ao particular, titular do
domínio útil.