Definição de Agenda, Debate Público e Problemas Sociais:
Uma Perspectiva Argumantativa da Dinâmica do Conflito Social
Introdução
S u rg e u m a n o v a o rie n ta ç ã o , p re se n te
nos estudos sobre definição de agenda, pro­
blem as sociais, com unicação política e m o­
vim entos sociais, que desloca o foco de in­
v e s tig a ç ã o d a “ c o n d iç ã o o b je t iv a ” d o s
assuntos p úblicos estudados para a d in âm i­
ca so cio p o lítica que envolve a m obilização
da atenção e a com preensão pública desses
assuntos. E sta nova orientação assum e com o
objeto s de e stu do os processos sociais res­
p onsáveis pela em ergência de um novo as­
sunto público e as disputas em torno de sua
definição.
N o cen tro d a an álise e n co n tra-se a d i­
nâm ica arg u m en tativ a dos conflitos sociais,
entendida com o espaço de elaboração e vei-
c u la ç ã o de v e rsõ e s alte rn a tiv a s a re sp eito
dos assu n to s púb lico s. A o re sg atar a arg u ­
m entação com o u m a característica essencial
do o b je to d e e stu d o no cam p o d a c iê n c ia
política, essa perspectiva confere legitim ida­
de ao debate público com o cam po de inves­
tigação. A v id a política co n stitu i-se, então,
com o arena argum entativa, na qual os parti­
dos político s, a m ídia, os g rupos o rg a n iz a ­
dos e o poder público participam de um per­
m an en te p ro cesso de debate.
C om o objetivo de sistem atizar essa pers­
p e c tiv a , c o n sid e ra -s e aqui a lite ra tu ra das
s e g u in te s á re a s d e e stu d o : d e fin iç ã o de
ag en d a, so c io lo g ia dos p ro b le m a s so ciais,
m ovim entos sociais e psicologia social.
B IB , Rio de Janeiro, n.° 49, 1.° semestre de 2000, pp. 79-94
M a r io F uks
O artigo d ivide-se em duas partes prin­
cipais. N a prim eira, são apresentados tem as
e questões centrais, tais como a em ergência
e a caracterização dos assuntos públicos e a
p a rtic ip a ç ã o d esig u a l nas aren a s p ú b licas.
A p arte final é d ed icad a a co n sid eraçõ es a
resp eito da ap licação do m odelo, incluindo
a sp e c to s m e to d o ló g ico s.
E m e rg ên cia d o s A ssuntos P ú b lico s e
P artic ip a ção Diferenciada
E sse a rtig o e n ío c a os a ss u n to s p ú b li­
cos e p roblem as sociais em term os da dispu­
ta social em torno da sua com preensão.1 Esse
p ro cesso o co rre n o “ sistem a de aren as p ú ­
b lica s” (H ilg a rtn e r e Bosk, 1988), no qual
estão em curso, en tre outros fenôm enos, as
atividades reivindicatórias de grupos, o tra­
balho d a m ídia, a criação de no v as leis, os
c o n flito s p ro cessad o s pelos trib u n ais, a di­
vulgação de descobertas científicas e a defi­
n içã o d e p o lític as pú b licas.2 N ã o se trata,
p o rtan to , d e um processo re g id o p o r um a
e n tid a d e a b stra ta cham ada “c u ltu ra ” , nem
ocorre em locais vagos tais co m o a “ socie­
dade” ou a “opinião pública” (idem :58), mas
sim, em erge da disputa, encontrada em are­
nas esp ecíficas, en tre uma (virtual) plurali­
dade de versões, em bora as co n d içõ es dife­
renciadas de participação im pliquem vanta­
gens para certos atores e, no lim ite, o silêncio
de o u tro s.
A té m e sm o as arenas re s e rv a d a s aos
79
e s p e c ia lis ta s e té c n ic o s não e stão ise n ta s
do teo r a rg u m en tativ o dos fen ô m en o s com
que lidam (M ajone, 1989). E nvolvidas com a
to m ad a de in ú m eras decisõ es e perm eadas
p o r p a ra d o x o s (S to ne, 1988), as a çõ es no
cam po da política e os saberes técnicos a ela
associados partem , necessariam ente, de um
c o n ju n to d e p re s su p o sto s, os q u a is d e te r­
m inam , en tre o utras coisas, a atribuição de
resp o n sab ilid a d e e de causa, a seleção dos
a s s u n to s 3 re le v a n te s e d as a lte rn a tiv a s a
serem ad o ta d a s, a a v aliação de n e c e ss id a ­
des e a d eterm in ação do p ú b lico -alv o 4 (Fi-
sher e Forester, 1993:1).
N o âm bito da ciência política, o estudo a
respeito de definição de agenda5 é o que con­
duz a d inâm ica do debate público ao centro
do cam po de investigação. As duas questões
básicas no estudo a respeito da definição de
assuntos públicos e, mais especificamente, da
d e fin iç ã o de a g e n d a são as se g u in te s: 1)
com o surgem novos assuntos públicos e por
que alguns (e não outros) ascendem às are­
nas públicas e ali perm anecem (ou não); 2)
que atores participam do processo de defini­
ção de assu n to s p úblicos.
Na sua form a mais elem entar, a colocação bá­
sica é: de onde provêm as questões de política
pública? Preocupa-nos entender a gênese des­
ses assuntos e por que algum as controvérsias
ou assuntos incipientes atraem a atenção e in­
teresse dos centros formais de tomada de deci­
são, enquanto outras falbam nesse sentido. Em
outras palavras, quais os determinantes da agen­
da de controvérsia política dentro de um a co­
munidade? Com o é que tal agenda se constrói
(isto é, com o é que um assunto ganha acesso a
ela?). E quem participa deste processo? (Cobb
e E lder, 1972:14).
P o rta n to , a p rim e ira q u e stã o re fere-se
aos fatores que determ inam a em ergência de
um assunto nas arenas públicas. A s p ergun­
tas cen trais aqui são: com o certas questões
co n seg u e m tra n sc e n d e r o âm b ito d a p re o ­
cupação de p eq u en o s grupos para alca n çar
a atenção pública? D e que form a as estraté­
gias e os recu rso s dos g rupos o rganizados,
80
v isa n d o a s s e g u ra r a a c e ita ç ã o p ú b lic a de
seus in tere sse s, d em an d a s e valo res, in te r­
ferem nesse processo? Q ual é o im pacto das
ações g overnam entais, esp ecialm en te q u an ­
do eleg e prio rid ad es e cria in stitu içõ es que
colocam o foco da atenção pública em deter­
m in ad o s assu n to s? E m q u e m e d id a o c o n ­
texto sociocultural co n trib u i para o sucesso
o u fra c a sso d a e n tra d a d e c e rto s a ssu n to s
n a ag en d a púb lica?
T odas essas q u e stõ e s são re le v a n te s e
in d icam um p o n to de re fe rê n c ia com um a
esses estudos: a em erg ên cia de questões na
agenda pública explica-se m ais em term os da
dinâm ica social e política do que dos atribu­
tos intrínsecos dos assu n to s em disputa, ou
seja, d as “co n d iç õ e s re a is ” dos p ro b lem as
em questão.
A co n diçã o p ara que u m a d eterm in ad a
q uestão se torne o bjeto de aten ção social é
o seu re c o n h e c im e n to c o m o u m a ss u n to
público. A ssim , B aum gartner e Jones (1993)
argum entam que nos p erío d o s em que, nos
E stados U nidos, a evasão esco lar é percebi­
d a co m o u m a q u e stã o de e sc o lh a p esso al
d a q u e le s q u e a b a n d o n a m o s e stu d o s, e la
tende a ser vista com o um assunto a ser re­
solvido no âm bito d a fam ília. Porém , no m o­
m en to em q u e p a ssa a se r c o m p re e n d id a
com o um fenôm eno resp o n sáv el pela p erda
de qualidade da m ão-de-obra do país e, co n ­
seq ü en tem en te, de sua c o m p e titiv id a d e in ­
te rn a cio n a l, to rn a -se um a ssu n to dig n o de
ser c o n s id e ra d o n o â m b ito d a s a re n a s de
ação e d eb ate públicos.
S p ec to r e K itsu se ap o n tam as a tiv id a ­
des reivindicatórias de g rupos com o os res­
p o n sáv eis p o r esse rec o n h e c im e n to so cial,
tra n sfo rm a n d o u m a ss u n to e s p e c ífic o em
“prob lem a so cial” .
Definim os problem as sociais com o as ativida­
des dos indivíduos ou grupos em penhados em
encam inhar dem andas em relação a uma su ­
posta condição. A em ergência de um proble­
m a social depende da organização de ativida­
d es a firm a n d o a n e c e s s id a d e de e rra d ic a r,
í
 m elhorar ou m udar algum a condição. O pro­ determ inado grupo serão, ao m enos parcial­
blem a central para um a teoria dos problem as m e n te , re s p o n s á v e is p e lo s u c e s so de su a
so c iais é e x p lic a r a em erg ên cia, n atu reza e
cam panha p ara prom over suas preocupações
continuidade de atividades reivindicatórias e
as respostas que lhes são dadas (Spector e Kit- ao status de problem a social. N o lim ite, en ­
suse, 1987:75-76). co ntram -se os g rupos que não se o rg a n iz a ­
ram (“g ru p o s la te n te s” ) e os a ssu n to s que
V ista d este ân g u lo , a trad ição de p es­
fo ram m a n tid o s fo ra da a g e n d a p ú b lic a , o
quisa na área de problem as sociais parte da
que pode ser c o n seq ü ên cia tan to d a au sên ­
crença eq u iv o cad a de que as condições o b ­
cia ou fragilidade de atores em penhados em
jetiv as constituem o fator explicativo da em er­
sua prom oção com o da estratég ia de grupos
gência e da caracterização desses problem as.
interessados em excluí-los das arenas de ação
E sta p ro p o sta de refo rm u lação da so c io lo ­
e debate públicos (C obb e R oss, 1997).
gia dos pro b lem as sociais e n v o lv e o d eslo ­
O co n tex to cultural co n stitu i outro ele­
cam e n to do fo co da an álise d as ch am a d as
m en to im p o rta n te na d in â m ica resp o n sáv el
“c o n d iç õ e s o b je tiv a s ” p ara o p ro c e sso de
p ela ascen são de tem as e q u estõ es à esfera
reconhecim ento subjetivo que conduz à sua
pública. C ertos assuntos são favorecidos por
definição enquanto problem a social. A final,
sua associação com tem as c u ltu rais e valo­
um a alegada condição não constitui um pro­
res m ais am p lo s, j á se d im e n ta d o s (B osso,
b le m a so c ia l e n q u a n to não fo r e n u n c ia d a
1994; G am so n e M o d ig lia n i, 1989; R hys,
publicam ente com o tal. A ssim , por exem plo,
1995). Valores com o “ livre m ercad o ” , “pro­
um suposto crescim ento em núm eros de abor­
priedade privada” e “progresso” d elim itam a
tos não c o n fig u ra um p ro b lem a so cial e n ­
d isp u ta em to rn o d a d e fin iç ã o d o s p ro b le­
quanto esta estatística não for veiculada por
m as. D e ssa fo rm a, fato res id eo ló g ico s, a s­
um grupo que a interprete com o “crim e con­
sociados a valores e trad içõ es, estabelecem
tra a vida” ou, alternativam ente, com o um a
as c o n d iç õ e s d e leg itim id a d e dos assu n to s
c o n se q ü ê n cia da m isé ria e d a d e sin fo rm a ­
públicos e de sua caracterização. A energia
ção.
nuclear, p o r exem plo, surgiu, originalm ente,
A criação ou reestruturação de in stitu i­
c o m o a ss u n to p ú b lic o a ss o c ia d o ao fo rte
ções públicas, a elaboração de leis e a aloca­
argum ento de que representava m ais um pas­
ção de recursos públicos em certas ativ id a­
so sig n ifica tiv o na d ire ç ão do “ p ro g re sso ”
d e s sã o e x e m p lo s d a e f i c á c ia d a a ç ã o
c ien tífico e m aterial da so c ie d a d e m oderna
g o v e rn a m e n ta l n a d e fin iç ã o de a s s u n to s
(G am son e M odigliani, 1989).
públicos, em geral, e de problem as sociais,
A lém d o s fato re s c u ltu ra is, e lem en to s
em particular. Freqüentem ente, a criação de
estruturais, com o a o rganização do E stado e
n o v o s ó rg ã o s e sta ta is a n te c e d e a a te n ç ã o
a C o n stitu ição , tam b ém c o n fig u ra m o co n ­
p ú b lic a em relação a certo s assu n to s, sen ­
tex to do p ro cesso de d e fin iç ã o dos a ssu n ­
do, in clu siv e, resp o n sáv el pelo fo m en to de
tos p ú b lico s (B osso, 1994:182). O u seja, a
novas dem andas sociais. Ou seja, a ex istên ­
definição de problem as oco rre dentro de um
cia de agências governam entais dedicadas à
d eterm inado cenário cultural e de organiza­
solução de um determ inado problem a social
ção das instituições públicas, o qual estabe­
incentiva a form ulação e o encam inham ento
lece parâm etros de legitim idade e regras que
de dem andas sociais difusas em term os ade­
condicionam a ação e o debate público.
quados ao perfil do problem a tal com o defi­
A id e n tific a ç ã o d o s d iv e rs o s esp a ço s
nido in stitucionalm ente (Fuks, 1996).
c o n stitu íd o s p elas aren as de ação e debate
C ertam ente, os recursos m ateriais, orga­
públicos, o peso de cad a um a delas, sua in­
nizacionais e sim bólicos disponíveis para um
teração e, especialm ente, o papel dos canais

Kl
 in s titu c io n a is na c o n fig u ra ç ã o d a a g e n d a
p ú b lic a e d o s p ro b le m a s so c ia is têm sido
objetos de análise de vários estudos. A co ­
m eça r p elo s pró p rio s c o n stran g im en to s e s­
truturais do sistem a de arenas, em que a com ­
petição entre diferentes assuntos p o r um bem
escasso, a atenção pública, lim ita o núm ero
de a ssu n to s c o n sid e ra d o s a cad a m om ento
(H ilgartner e B osk, 1988; C arm ines e Stim -
son, 1989).
Em que m edida a diversidade de arenas
de ação e d eb ate p úblico ex p ressa tam bém
heterogeneidade? C ertam ente, diferenças em
d im e n sã o e fo rm a to p erm ite m p e n sar que
certa s a re n a s serão m ais p ro p e n sas a aco ­
lh er c e rto s assu n to s e certo s ato res. A lg u ­
m as arenas organizam -se a partir de procedi­
m entos e regras que excluem um acesso m ais
am plo do público, com o, freqüentem ente, é
o caso dos setores da adm inistração pública
encarregados de lidar com políticas públicas
que envolvem , p redom inantem ente, o saber
técnico e interessam apenas a um a com uni­
dade esp e cífic a . E ssas aren as ten d em a se
fechar sobre si m esm as, perm anecendo ocul­
tas à visão e à pressão do público. E m outras
arenas, a sa liê n c ia p ú b lica de suas a tiv id a­
des as tornam m ais visíveis e vulneráveis ao
c o n te x to e x tern o . E ste é o c aso d a aren a
parlam entar, em bora sua estrutura organiza­
cional restrin ja o acesso ao processo deci­
sório (B osso, 1987).
A interação de diferentes arenas consti­
tui um aspecto central da pró p ria din âm ica
da e v o lu ç ã o do d eb a te p ú b lico . E m b o ra a
m aior p arte dos assu n to s tenda a p erm an e­
cer em a re n a s e sp e c ífic a s no in te rio r das
q u a is e le s a ss e g u ra m su a s o b re v iv ê n c ia ,
aqueles com m aior êxito circulam em vários
can ais in s titu c io n a is. C o n sid e ra n d o q u e a
intenção dos atores é intervir d a form a m ais
am pla possível no sistem a de arenas de ação
e debate público, a estratégia inicial d aque­
les que prom ovem um d eterm inado assunto
público é encontrar canais institucionais pro­
pensos a ab rig á-lo s, os q uais, p o r sua vez,
82
atuarão no sentido de refo rçar sua presença
nos d em ais esp aço s p ú b lico s.
O exem plo oferecido p or B au m g artn er e
Jones (1993) é o da ação de grupos am bien­
talistas, nos E stad o s U n id o s, na d é c a d a de
1960. A pós encontrarem resistên cia p o r par­
te do E xecutivo federal, esses g rupos recor­
reram a um a instituição m ais aberta às suas
d em andas: o C ongresso. O re su lta d o dessa
m udança foi a aprovação de um a nova legis­
lação, asseg u ran d o aos a m b ien talistas m ai­
or acesso às arenas em que sua presença era
frágil - nos tribunais e nos processos de re­
g u laçã o am b ien tal - , ao m esm o tem p o em
que reforçou a “im agem ” que prom oviam a
re sp eito da q u estão de seu in teresse.
U m a vez alcançado o objetivo de atrair
atenção, surge a questão d a m an u ten ção de
um determ inado assunto na agenda pública,
o que depende de fatores com o asseg u rar a
contínua dram aticidade do problem a em ques­
tão, p or m eio da criação de “n o tícias” e da
ren o v ação dos recursos sim b ó lico s asso cia­
dos ao tem a (H ilgartner e B osk, 1988:71). U m a
visão p essim ista das p o ssib ilid a d e s de p e r­
m a n ê n c ia p r o lo n g a d a d e u m a s s u n to n a
ag en d a p ú b lica é aq u ela ex p re ssa p elo “c i­
clo d e aten ç ão a um assu n to p ú b lic o ” (is ­
su e-a tten tio n cycle), o qual p reten d e ex p li­
c a r a o sc ila ç ã o d a a te n ç ã o e p re o c u p a ç ã o
sociais em to m o de um problem a público. O
ponto de partida é o m om ento em que o as­
sunto, de repente, torna-se fo co de atenção,
p e rm an ecen d o assim d u ra n te um cu rto p e­
ríodo. O ciclo term ina q uando o assunto sai
do cen tro da a ten ç ão p ú b lic a, em b o ra, em
g ra n d e m e d id a , p e rm a n e ç a n ão re s o lv id o
(D ow ns, 1972:38).
C arm in es e S tim son (1 9 8 9 ) classificam
os a ssu n to s q u e ascen d em à a g e n d a p ú b li­
ca d a seg u in te fo rm a: 1) aq u e le s q u e não
cap ta m a a ten ç ã o p ú b lic a , p o is são m u ito
técnicos, com plexos, não fav orecendo o elo
co m u n icativ o e n tre as e lites e os cidadãos:
são reso lv id o s no âm b ito d as elites (p. ex:
política energética); 2) aqueles que têm gran-
de im pacto im ediato, m as não deixam m arca
de longa duração no sistem a político; 3) aque­
les, raros, que têm um longo ciclo de vida,
capazes de alterar o am biente político em que
surgiram e se desenvolveram , conduzindo a
m udanças no sistem a (p. ex: a questão racial,
na p olítica norte-am ericana).
E sse ú ltim o tipo de assu n to p ú b lico é
sim p le s, d o p o n to de v ista c o g n itiv o , d is ­
p e n sa n d o c o n h e c im e n to , a te n ç ã o ou in te ­
resse específico em relação à política, capaz
de receber atenção e m obilizar o público mais
am plo. E le é saliente no âm bito da política
p artid ária, esp ecialm en te no p ro cesso e le i­
toral, e quando sua presença contínua red e­
fine alinham entos partidários, é capaz de in­
fluenciar decisivam ente a política institucio­
nal.
P o d e -s e a rg u m e n ta r q u e os a s s u n to s
não têm a propriedade de serem m ais ou m e­
nos d ifíce is, p o is isso, em g ran d e m edida,
d ep en d e dos term os em que são a p resen ta­
dos no d eb ate. A té porque um dos o b je ti­
vos ce n tra is d a ação p o lítica é d ete rm in a r
q uem se e nv o lv e na disputa.
Defina um assunto de forma abrangente - “de­
fesa nacional” é sempre um bom exem plo - e
você estará am pliando o direito à participação
a todas as visões [...]. D efina uin assunto de
fo rm a re s tr ita - o “ m íssil M X ” em v ez de
“defesa nacional” - e você, da m esm a forma,
restrin g irá a am plitude e o núm ero de grupo
in te re ss a d o s e legítim os no d e b a te (B osso,
1987:27).
A lém da in teração das arenas, d ev e-se
tam b ém c o n sid e ra r a in teração dos a ssu n ­
tos. Se, por exem plo, nos E stados U nidos, a
polarização entre as visões liberal e co n ser­
vadora tende a organizar as opiniões do p ú ­
b lic o m ais so fistic a d o 6 em fu n ç ã o de su a
p o sição a resp eito do papel do go v ern o na
so cied ad e, a consolidação de um n o v o a s­
sunto7 ocorre a partir de seu enquadram ento
nesse p anoram a ideológico (C arm ines e Sti-
m son, 1989).
U m a aren a estratégica é aq u ela co n sti­
tuída pelo s m eio s de co m u n icação de m as­
sa, especialm ente na m edida em que ela ser­
ve co m o p o n te de a rtic u la ç ão e n tre as d e ­
m ais arenas e com o canal de am pla difusão
p ú b lica do que o co rre em c a d a um a delas.
Sua influência sobre o p úblico e o governo
não só se restrin g e ao seu papel na d efin i­
ção das ag en d as so c ie tal e g o v ern am en tal,
m as tam bém na sugestão de “com o pensar”
os a s s u n to s v e ic u la d o s (G a m s o n e t a li i,
1992; Iyengar, 1987). ,
A in d a n ã o c o n s id e ra m o s c o m m a io r
atenção a questão relativ a a “quem p a rtici­
p a” no processo de d efin ição de p roblem as
públicos. U m ponto de referên cia - e, para
m uitos, tam b ém um ponto de p artid a - é a
concepção de S ch attsch n eid er a resp eito do
conflito político.
O conflito político não é com o um debate in-
tercolegial (entre alunos de faculdade), no qual
os oponentes concordam , de antem ão, na de­
finição dos assuntos. De fato, a definição das
alternativas é o instrum ento suprem o de p o ­
der; os adversários raram ente concordam na
definição dos assuntos, porque essa definição
envolve poder. Aquele que define o assunto da
p o lítica com an d a o país; porque a definição
das alternativas im plica a escolha dos confli­
tos e a seleção de conflitos aloca poder (Schat­
tsch n eid er, 1960:66).
D e acordo com o autor, o conflito políti­
co p o ssu i d o is a trib u to s b á sic o s: 1) e le é
co n tag io so ; 2) ele dep en d e, em seu d esd o ­
bram ento, do controle do nível de participa­
ção pública, ou seja, dos p ro cesso s de am ­
p liação e estre ita m e n to do co n flito . C o n si­
d e ra n d o q u e a e n tra d a em c e n a de n o v o s
atores é o m eio m ais eficaz p ara se alterar a
correlação de forças original, e, co n seq ü en ­
tem en te, o d e sfec h o do c o n flito , in te re ssa
ao ator em desvantagem ven cer a apatia da
m aioria dos cidadãos e estim ular a m obiliza­
ção do público em torno do conflito p or m eio
de um a n ova definição do assunto em pau­
ta .8
P artin d o d este m o d elo , B a u m g a rtn e r e
Jones (1993) entendem que a explicação para
83
a d in â m ica d a v id a p o lítica en c o n tra-se na
indifere n ça de grande parte do público. D e
um lado, é esta in d iferen ça que assegura o
controle de um grupo sobre um a d eterm ina­
da área de ação governam ental. D e outro, a
possibilidade de m obilizar este público apá­
tico, problem atizando a com preensão do as­
sunto que assegura este m onopólio, explica
a existência de m udanças não apenas na e s­
fera das políticas públicas, mas tam bém nas
próprias instituições públicas que as viabili­
zam.
Os autores focalizam sua análise ex ata­
m en te n este p ro cesso de d e se q u ilíb rio dos
subsistem as políticos a partir da em ergência
de n o v as d e fin iç õ e s de assu n to s púb lico s.
A c a te g o ria cen tral d e sta d in âm ic a é a de
p olicy im age, ou seja, a com preensão, social­
m ente difusa, de um objeto de política públi­
ca. O tom da im agem é o fator crucial na car­
reira de um assunto, pois um a m u dança de
tom , de positivo para negativo, por exem plo,
im p lica m u d an ç a nas bases de su sten tação
da política. O s autores citam o caso da m u­
d an ça de tom da p o licy im age asso c iad a à
energia nuclear que, antes associada ao pro­
g resso , a g o ra ev o c a a sen sação de risco e
degradação am biental. C onsiderando que as
ações p ú b lic a s são se m p re a c o m p a n h ad a s
das p o licy im ages, não seria exagero visua­
lizar o conflito político com o um conflito em
torno da definição de p o licy im ages (Baum -
gartner e Jones, 1993:28).
O co n ju n to de atores en v o lv id o s nessa
disputa pode variar desde a restrita com uni­
dade de esp ecialistas em determ inadas áre­
as das políticas públicas até o espaço social
m ais am plo, onde se faz sentir a influência
m ais ou m en o s d ifu sa dos m ovim entos so ­
ciais e da opinião pública. N o limite, confor­
m e já observam os, há m onopólio sobre a de­
finição quando há consenso entre a elite (ex.:
especialistas, grupos de interesse) que co m ­
põe a com unidade diretam ente envolvida na
definição de políticas públicas em relação a
um d e te rm in a d o ass u n to , a ss e g u ra n d o o
84
rec o n h e cim e n to p ú b lic o d e su a a u to rid a d e
enquanto conhecedor d a questão. E sse tam ­
bém é o caso quando um ator, grupo ou ins­
titu ição , ad quire a “p ro p rie d a d e” so b re um
d eterm inado assunto, com o foi, d u ran te um
bom tem po, o caso da Ig re ja em relação à
b eb id a alcoólica nos E stad o s U n id o s (G us-
field, 1981:140).
H á tam bém de se considerar que se, de
um lado, um a pluralidade de atores, grupos e
instituições tende a p articipar na disp u ta que
envolve a em ergência e a caracterização dos
assu n to s p ú b lico s, de o u tro , alg u n s desses
têm claras vantagens sobre os outros. Essas
vantagens existem em razão da distribuição
d iferen ciad a de recu rso s m ateriais, o rg a n i­
zacio n ais e sim b ó lico s. O s atores situ ad o s
no âm bito d as in stitu içõ es g o v ern am en tais
estão entre aqueles que assum em um a posi­
ção privilegiada nessa disputa. A visibilida­
de de seus pronunciam entos e o caráter sin ­
gular do discurso público oficial - fortalecido
por seu am paro em outras form ulações esta­
tais (p. ex.: leis) - asseguram a esses atores
co n d içõ es esp eciais de p articip ação no d e ­
bate público.1'1
T ão im portante q u an to a definição dos
atores e das questões que têm acesso às are­
nas p ú b licas é a caracterização dos a ssu n ­
tos. U m a vez alcançado o status de assunto
p ú b lic o , a d e fin iç ã o de u m a d e te rm in a d a
questão social deixa de ser m onopólio ex clu ­
sivo dos seg m en to s o rig in alm en te re sp o n ­
sáveis por sua prom oção. Rochefort e Cobb
(1994: 3-4) cham am de “política de definição
de p ro b lem as” esse p ro cesso envolvendo a
caracterização de problem as na arena políti­
ca. A identificação das causas, a atribuição
de responsabilidade, a avaliação da gravida­
de, a c ara c te riz a ç ã o dos tem as e p ú b lico s
relevantes e a solução proposta constituem
os elem en to s-ch av e em to rno dos qu ais se
desdobra a disputa pela definição de um d e­
term inado problem a social.
R e fe rjn d o -se aos in cid en tes o c o rrid o s
em L os A ngeles, em 1992, após a divulgação
do videoteipe que m ostrava quatro policiais
brancos espancando um m otorista negro que
te ria re s istid o à p risão , R o c h e fo rt e C obb
salientam que as definições distintas da na­
tureza do problem a im plicam tam bém d ife­
ren tes p ro p o sta s de so lu ção , v ia a ad o ção
políticas públicas, p ara o assunto em q u e s­
tão.
[...] dirigir a atenção para as desigualdades ra­
ciais e econômicas como as causas subjacentes
dos tum ultos pressupõe um determ inado tipo
de resposta, um a que se constrói em torno de
medidas de justiça social, incluindo a expansão
de oportunidades econôm icas e educacionais
para os grupos desprivilegiados. Em contraste,
enfocar a incapacidade da polícia de controlar
a desordem aponta para o aperfeiçoam ento da
adm inistração, do treinam ento e da seleção de
policiais (R ochefort e Cobb, 1994:3).
A n álise A rg u m e n ta tiv a: Estrutura,
D in âm ica e C ateg orias
C onsiderando que a argum entação é um
dos principais veículos pelo qual é realizada
a disputa em torno da caracterização dos as­
suntos p ú b lic o s, u m a p e rsp ectiv a a n a lític a
que p re te n d a e stu d a r p ro c esso s d e d e fin i­
ção de problem as sociais deve estar equ ip a­
da p ara lidar com recursos argum entativos.
Em bora seja im prescindível um a com preen­
são g e ra l d o s a sp e c to s in s titu c io n a is, so ­
ciais, ec o n ô m ic o s e p o lítico s que c o n fig u ­
ram o c o n te x to d a d is p u ta em to rn o d a
definição de problem as sociais, não se deve
perder de vista a eficácia da dim ensão sim ­
bólica do conflito, a qual confere sin g u lari­
dade ao p ro cesso em questão.
A s d ife re n te s v ersõ es sa lie n te s a re s ­
peito dos a ssu n to s púb lico s são, em parte,
identificáveis em term os da seletividade que
se m anifesta, por exem plo, no fo c o 10 ou nível
de análise (p. ex: centrada no com portam en­
to individual ou no sistem a), ou nos critérios
de m ensuração (p. ex: a escolha dos fatores
relevantes na m edição do índice de pobreza,
ou do período de fraco desem penho econô­
m ico necessário p ara aplicar o rótulo de “re­
cessão” a u m a situação econôm ica) (R oche­
fort e C obb, 1994:12-13).
E ssa diversidade tam bém se ex p ressa na
pluralidade de quadros de referência, fo rn e­
c e n d o m o d e lo s e x p lic a tiv o s a lte rn a tiv o s .
A qui todo um univ erso de estratég ias argu-
m entativas - constituído por m etáforas, fra­
ses de efeito , im ag en s, re sso n â n cia s c u ltu ­
rais, e sq u e m a s a rg u m e n ta tiv o s - e n tra em
aç ã o ." Q uer seja ela co n sid erad a com o um '
fen ô m en o e stru tu ra d o p o r “id io m a s re tó ri­
cos” (Ibarra e K itsuse, 1993), por “rep ertó ­
rios d iscu rsiv o s”, por “ tem as c u ltu ra is”, ou
p o r “im ag en s” dos assu n to s p ú b licos, a d i­
nâm ica argum entativa constitui o locus para
onde se direcio n am as análises d o processo
de d efin ição de assu nto s púb lico s.
No que se refere à co m p reen são d a e s­
tru tu ra a rg u m e n ta tiv a , a p sic o lo g ia so cial
vem o ferecen d o co n trib u iç õ e s im p o rtan tes.
E ntre elas, d estacam -se os estudos a respei­
to do discurso, que é concebido 1) com o um a
ação o rientada p ara g erar certos efeitos (Pot-
ter e W etherell, 1987); 2) com o parte de um
u n iv erso d iscu rsiv o m ais am plo, e n v o lv e n ­
do posições an tagônicas (B illig, 1991); e 3)
c o m o um p ro c e s s o e n ra iz a d o no p a ssa d o
(Billig, 1991; M oscovici, 1978). T odos esses
aspectos nos perm item co n ceb er o d iscurso
com o extern alid ad e, seja em term os de sua
dim ensão pragm ática, de sua articulação com
as e n u n c ia ç õ e s a lte rn ativ a s, em re la ç ã o às
quais se o põe e com as quais dialoga, ou de
seu c a rá ter co n servad o r, d ev id o à p resen ça
de e le m en to s id e a c io n a is se d im e n ta d o s no
âm bito do senso com um .
E ste ú ltim o a sp e cto foi a n a lisa d o p or
M osco v ici en q u an to fen ô m en o asso ciad o à
circulação social das novidades que surgem
no cam po cultural. A o investigar o processo
d e so cialização d as d e sco b e rta s c ie n tífic a s
ao n ível d o sen so co m u m , o au to r m o stra
com o o novo objeto só penetra no universo
de rep resen taçõ es de um gru p o após passar
por um laboratório de criação social, em que
85
 o “objeto é associado a form as conhecidas e
re c o n s id e ra d o a tra v é s d e la s ” (M o sc o v ic i,
1978:174). A “ancoragem ” , por m eio d a qual
o estranho se torna fam iliar é parte integran­
te do co n stan te processo de elaboração das
re p re se n ta ç õ e s so ciais.
A abordagem retórica que B illig (1991;
1993; 1995) propõe para a investigação das
controvérsias públicas tam bém aponta o ca ­
ráter co n serv ad o r do senso com um , em que
estão sed im en tad as e stru tu ras arg u m en tati-
vas que se opõem . De acordo com Billig, a
plena inteligibilidade de um a seqüência dis­
c u rsiv a só se re v ela m ed ia n te o ex am e do
argum en to ao qual e la se opõe: o seu co n ­
texto retórico. M ais do que isso, o contexto
de co n tro v érsia é condição b ásica para que
as opiniões e posições existam . N o entanto,
a co n tro v é rsia não p recisa e sta r atualm ente
em curso, pois, o senso com um - em que os
atores vão b u sc a r recu rso s p ara os debates
do p re s e n te - c o n stitu i-s e c o m o d e p ó sito
do conjunto de controvérsias sociais do pas­
s a d o .12
E ssa m esm a orien tação p ara o passado
das elaborações discursivas tem sido identi­
ficad a nos e stu d o s a re sp e ito d a d efin ição
d o s a ss u n to s p ú b lic o s. A ssim , G a m so n e
M odigliani (1989) afirm am que nem todas as
d efin iç õ e s - c o n c e b id a s c o m o p aco te s in-
terpretativ o s - têm o m esm o im pacto sobre
o público. O apelo de cada pacote depende
da ressonância das idéias nele contidas com
tem as culturais m ais abrangentes e con so li­
dad o s. Q u an to m aio r fo r e sta re sso n ân cia,
m ais fam iliar parecerá o pacote ao público, o
que facilitará a sua acolhida.
Em estudos sobre a em ergência do meio
am bien te no deb ate público, no R io de Ja ­
neiro, na d écada de 1980, confirm ei a presen­
ça d essa o rie n ta ç ã o p ara o p assad o (Fuks,
1998a e b). E ntre outras evidências, talvez a
m ais salien te seja aq u ela c o n stitu íd a pelos
arg u m en to s q u e se referem à “ am eaça das
habitações p o p u lares” com o núcleo do p ro ­
blem a am biental d a cidade, as qu ais reco r­
86
rem a um acervo retórico co nsolidado ao lo n ­
go da história urbana do século X X , no R io
de Janeiro.
D a m esm a form a, R hys (1995), in v esti­
g a n d o as c o n s tru ç õ e s r e tó r ic a s d e “ b e m
p ú b lic o ” , a rg u m e n ta q u e o s m o v im e n to s
sociais (assim com o os d em ais grupos) não
criam suas versões no vácuo. E stas versões
são criadas a partir de condicionantes histó-
rico-culturais, condensados no repertório de
recu rso s/tem as c u ltu ra is d is p o n ív e is .13
E ssa s s in g u la rid a d e s d a s e la b o ra ç õ e s
argum entativas ex p ressam dois aspectos dos
recursos culturais que os distin g u em de o u ­
tro s re cu rso s d isp o n ív eis (ex: re c u rso s o r­
ganizacionais) no con flito político: eles são
c o n tex tu ais e públicos. A co n te x tu a liz a ç ão
refere-se ao fato de que o sentido dos sím ­
bolos está, inextricavelm ente, associado a um
repertório de valores, tem as culturais e cren ­
ças lo c a is, não sen d o p o ssív e l tra n sp o rtá -
los p ara outro contexto.
Já a natureza p ú b lica dos recu rso s c u l­
tu rais é ev id en c ia d a p e la p ró p ria d in âm ica
da disputa que envolve ben s sim bólicos, cujo
núcleo e eficácia residem na veiculação e no
co n su m o p ú b lico s de in terp re taç õ e s d istin ­
tas. O co n tro le sobre rec u rso s c u ltu ra is no
âm bito de um determ inado tem a ocorre q uan­
do um grupo consegue im p o r a sua versão.
A inda assim , um a vez no m ercado do debate
público, não há com o asseg u rar a co n tin u i­
d a d e do c o n tro le so b re os re c u rso s c u ltu ­
rais.
Os recursos culturais tam bém são públicos. São
construções sociais que podem se r utilizadas
por atores específicos, mas dependem do con­
sum o e da in terp retaçã o por p arte de outros
atores para obter eficácia. Os sím bolos que têm
apenas significado interno para um m ovim en­
to, terão pouco im p acto na arena política. E
sendo que os recursos culturais são patrimônio
público, o co n tro le dos m esm os to rn a-se tê ­
nue; podem facilm ente em ergir interpretações
rivais. O controle sobre os recursos culturais
assume a form a de um a competição sobre quem
d e te rm in a os term os de sua sig n ificação . A
batalha que decide quem tem a autoridade de
 definir o “enquadram ento” de um a questão faz
parte de toda luta política (R hys, 1995:127).
A s v e rs õ e s a re s p e ito de um a ssu n to
elaboradas no co n tex to das d isputas lo cali­
zadas são, ao m esm o tem p o , p erm e a d a s e
co n trib u em p ara a c o n stitu iç ã o d o q u ad ro
de referência m ais am plo a partir do qual um
determ inado assu n to p ú b lico é elab o rad o e
tratado. E ssas v ersõ es são alim en tad as p or
esquem as a rg u m e n ta tiv o s, os q u ais fo rn e ­
cem a m p lo s re p ertó rio s de recu rso s re tó ri­
cos p ara a e lab o ração de relato s a resp eito
de e v e n to s s ig n ific a tiv o s .14 O rg a n iz a d o s a
partir de um universo constituído por idéias-
chave, m etáforas, exem plos históricos, im a­
gens v isuais e referên cias a p rin cíp io s m o ­
rais, os e sq u e m a s a rg u m e n ta tiv o s se rv e m
como guias gerais de com o p en sar e o que
fazer a respeito do problem a am biental.
E ntre as categorias analíticas capazes de
explicar a dinâm ica por meio da qual se o rg a­
niza e evolui o deb ate público em torno de
um d e te rm in a d o a s s u n to , d e s ta c a m -s e os
“p a c o te s in te r p r e ta tiv o s ” ( in te r p r e ta tiv e
pa cka g es) e a “c u ltu ra do a ss u n to ” (issu e
culture). A cu ltu ra de um assunto e sp ecífi­
co é co n stitu íd a pelo co n ju n to dos pacotes
in te rp re ta tiv o s p re s e n te s no d e b a te p ú b li­
co. E sses pacotes são co n stitu íd o s p or dois
mecanism os básicos: 1) por m eio de m etáfo­
ras, e x em p lo s h istóricos e im agens visuais,
sugere com o p en sar o assunto; 2) versando
sobre as c a u s a s , c o n s e q ü ê n c ia s e a p e lo s
morais, indica o que deve ser feito a seu res­
peito.
A energia nuclear, com o todos os assuntos de
política pública, envolve um a cultura. Há um
discurso corrente que evolui e muda através do
tem po, fornecendo interpretações e significa­
dos para acontecim entos relevantes. Um ar­
qu iv ista p o d eria catalogar as m etáforas, s lo ­
g a n s, ap e lo s m o ra is, e o u tro s d is p o s itiv o s
sim bólicos que caracterizam este discurso. O
catálogo estaria organizado, pois os elem en ­
tos j á aparecem agregados; nós os en co n tra­
m os não com o itens in d iv id u ais, m as com o
p aco tes in terp retativ o s.
Em relação à m aior parte dos assuntos de po­
lítica pública, existem - nesta cultura - paco­
tes riv ais. C om certeza, isso pode ser visto
com o um a com petição sim b ó lica p ara d e te r­
m inar qual a interpretação que vai prevalecer.
E ste sistem a cultural tem su a p ró p ria lógica.
Há um fluxo e refluxo em term os da proem i­
n ên cia dos p a co tes, os quais são c o n sta n te ­
m ente revisados e atualizados p ara acom oda­
rem n o v o s a c o n te c im e n to s (G a m so n e
M odigliani, 1989:1-2).
A p licando essas categ o rias à análise da
evo lu ção do d iscu rso p ú b lico a resp eito da
en erg ia n u c le a r nos E stad o s U n id o s, G am ­
son e M odigliani (1989) id entificaram os prin­
c ip a is p a co te s in te rp re ta tiv o s 15 v eic u la d o s
na m ídia a respeito d a energia nuclear. O pa­
cote do progresso - o único disponível até a
d écad a d e 1950 - é esp ec ia lm e n te saliente
devido à resso n ân cia da id éia de progresso
associado à energia nuclear com o poderoso
e ab ran g en te tem a c u ltu ral de “ p ro g resso ” .
V ista da perspectiva deste pacote, a energia
nuclear representa m ais um a etap a da evolu­
ção técnico-científica e do crescim ento eco­
nôm ico da sociedade.
No outro pólo d a evolução histó rica da
e n erg ia n u c le a r e n q u an to a ssu n to p ú b lico ,
e n co n tram o s os d em ais p aco te s in te rp re ta ­
tivos. E x p eriên cias com o a d e T h ree M iles
Island, nos E U A , e a de C hernobyl, na extin­
ta U nião Soviética, retiraram a fo rça dos ar­
g u m en to s fu n d a d o s no d u a lism o 'p a z /g u e r-
ra. A m u d a n ç a n a c u ltu ra d o a ss u n to ao
lo n g o das d é c a d a s p o d e se r a te s ta d a p ela
e m erg ên cia, a in d a que d isc re ta , d o paco te
so ft p a th s (alternativas leves), que não ape­
nas - com o no caso dos d e m a is p aco tes -
expressa a controvérsia pública em torno da
se g u ra n ç a d o s re a to re s n u c le a re s , m as se
opõe, frontalm ente, a q u alq u er uso da ener­
g ia nuclear.
T o d o s e s s e s e s tu d o s a p o n ta m p a ra a
re le v â n c ia das in te rv e n ç õ e s sim b ó lic a s no
âm bito do conflito social e, m ais especifica­
m ente, da luta política. S eja ela vista em ter­
m os do conflito que d efinirá a p o licy im age
87
que se tornará dom inante, do desdobram en­
to de ativ id a d e s re iv in d ic a tó ria s p o r p arte
de grupos organizados, d a política de defini­
ção de problem as ou do em bate entre os pa­
cotes in terp re ta tiv o s q u e c o n stitu em a c u l­
tu ra d e u m a ssu n to p ú b lic o , e ssa d is p u ta
su g ere que a d in âm ic a so cial em to rn o da
d efin ição de pro b lem as so ciais se constitui
com o fenôm eno específico e de grande rele­
v â n c ia no d e se n v o lv im e n to d as a ç õ es no
âm bito de política.
C o n clu s ão
P ro c u rei, aq u i, id e n tific a r as b ases de
um a abordagem argum entativa no tratam en­
to .da d isp u ta em to rno d a d efin ição de as­
suntos p úblicos. E sse tipo de d isp uta orga-
niza-se a partir de um q uadro de referência
d istin to d aq u ele s cen trad o s nas d im en sõ es
econô m ica, o rg anizacional ou política - no
sentido de luta pelo poder - do conflito. T ra­
ta-se d o p ro c e sso resp o n sá v e l p ela d e fin i­
ção das referên cias (fo rm as de argum entar,
ver, c o n c e itu a r, e n q u a d ra r a s s u n to s ) q u e
orientam o debate público e tam bém passam
a integrar o depósito das idéias que alim en­
tam o senso comum .
A s co n seq ü ên cias desse tipo de d isp u ­
ta, em bora, em m uitos asp ecto s, sejam tão
in ta n g ív e is q u a n to a q u a lid a d e d o s re c u r­
sos de que disp õ em , m aterializam -se, entre
outros lugares, nas tom adas de decisões dos
g o v ern o s, n a d e fin iç ã o d o s p ú b lic o s-a lv o ,
na criação ou reform ulação de órgãos p ú b li­
cos, e n fim , no c o n ju n to d e p ro c e d im e n to s
que constituem o do m ín io das políticas p ú ­
blicas. A lém disso, a caracterização de p ro ­
b lem as púb lico s e a d efin ição de ag en d a -
fe n ô m e n o s a sso c ia d o s e n tre si - n ã o a p e ­
nas expressam , m as tam bém repercutem , de
form a incisiva, sobre a o p in ião pública, as­
sim co m o so b re to d a s aq u e la s in stitu iç õ e s
que constituem o sistem a de arenas em que
o co rrem tais p ro cesso s.
E m contraste com outras abordagens, a
ênfase, aqui, afasta-se do u n iv erso d escon-
te x tu aliza d o em q u e se e x p re ssa a o p in ião
pública ou as representações sociais de g ru ­
pos e recai sobre um contexto de conflito, no
qual d eterm inados setores d a sociedade v ei­
culam co m p reen sõ es distin tas de um d e te r­
m inado assunto público. E no âm bito destas
in teraçõ es co n tex tu alizad as, c o n d u zid a s em
arenas específicas (H ilg artn er e B osk, 1988),
que oco rrem os p ro c esso s de g estação , se ­
dim entação e circulação das versões direcio ­
nadas para a d isp u ta em torno da definição
de um determ in ad o assunto público.
(R e c e b id o p a r a b u b lic a ç ã o
em m aio de 2000)

N otas

1 E v itei, no en tan to , co n sid eraç õ es teó ricas relativ as ao fu n d a m e n to e p iste m o ló g ico ou

ontológico da abordagem construtivista. E ntre as correntes do con stru tiv ism o no cam po
da sociologia dos problem as sociais, a perspectiva aqui adotada aproxim a-se do constru­
tivism o contextual (contextual constructionism ) tal com o proposto por B est (1993), que,
ao contrário do construtivism o no sentido estrito (strict con stru ctio n ism ), leva em co n si­
deração a dim ensão contextual e, portanto, externa ao próprio processo de definição dos
p ro b lem as sociais. P ara um apro fu n d am en to destas d istin çõ es n o cam p o d a so cio lo g ia
dos problem as sociais, ver H olstein e M iller (1993).
3. P ortanto, o processo de definição de problem as ocorre nas du as dim en sõ es - separáveis
apenas do ponto de vista analítico - das arenas públicas: o debate e a ação. A m orfologia
d as aren as p ú b lic as p ro p ic ia u m a in te ra çã o p erm a n e n te d a ação e do d e b ate , a qual

88
 a ssu m e a fo rm a de refo rço recíp ro co . N a p esq u isa q u e realizei a re sp e ito dos litígios
am bientais ocorridos no R io de Janeiro (Fuks, 1997), essa d inâm ica p ô d e ser observad;i
em relação a vários conflitos estudados. Q uando, por exem plo, u m a associação de m ora­
d ores inicia um processo ju d ic ia l contra um a e m p resa im obiliária, a pró p ria ação deste
grupo tem im plicações retóricas - ela prom ove um a d eterm inada com preensão do proble­
m a am biental - , ao m esm o tem po em que abre espaço para a veiculação dos argum entos
que sustentam esta com preensão (no tribunal e na m ídia, p or exem plo). P o r outro lado,
um a vez v eicu lad a, a p re se n ça d esta c o m p reen são do p ro b lem a am b ien tal nas arenas
públicas cria condições favoráveis para ações coletivas com o m esm o tipo de orientação.
N esse sentido, o conceito de debate público aqui p roposto inclui o co n ju n to de ativida­
des em torno do qual ele se estrutura. I fa
3. N a falta de um term o m ais apropriado, traduzi is sue por “assunto” ou “assunto público”,
dependendo do contexto. Peço ao leitor que, ao d eparar-se com esses term os, ten h a em
m ente o sentido de con tro v érsia pública associado, freq ü en tem en te, à p alav ra issue.
4. Em relação ao público-alvo, S chneider e Ingram (1993:344) argum entam , co nform e indica
o título do artigo, que a construção social dos públicos-alvo tem im plicações im portantes na
política e, de form a particular, na definição de p olíticas públicas. Os g rupos podem ser
percebidos de form a positiva ou negativa, o que, obviam ente, determ inará o tipo de atenção
(ou não atenção) que receberá por parte do poder público. N o núcleo da im agem associada
a cada grupo reside a relação de proxim idade ou distância entre ele e o interesse público.
5. U tilizo, ao longo do artigo, o term o “ definição de a g e n d a” com o trad u ção de agenda-
setting. O estudo a respeito da “definição de agenda” é, aqui, entendido com o a aplicação
do “co n h ecim en to a respeito dos co n flito s sociais ao estudo da fo rm ação d o s assuntos
p úblicos” (C obb e Elder, 1972:44).
6. E ssa distinção entre os públicos que acom panham o d ebate público, rem onta ao clássico
estudo de C onverse (1964). H av eria um com ponente co gnitivo, ex p resso em term os de
grau de atenção e “ so fisticação” políticas, responsável pela variação do grau de consis­
tên cia in tern a do sistem a de cren ças, a qual se trad u z em term o s d a asso c iaç ã o entre
p osições a respeito de vários assuntos públicos, tendo com o referên cia um a e scala id e­
ológica.
7. C om o, p o r exem p lo , a q u estão racial, o rig in alm en te d efin id a em term o s d as p osições
“ ra c ista ” ou “p ro g re ssista ” .
8. E sse m esm o procedim ento tam bém constitui um dos aspectos d a com petição partidária:
a ação estratégica de políticos ao explorar assuntos que acirram as co ntradições internas
de um a coalizão de adversários (C arm ines e Stim son, 1989).
9. Portanto, os recursos argum entativos que se encontram no cam po ju ríd ico têm um papel
especial na d inâm ica que envolve a definição dos assuntos e p roblem as públicos. M as,
não se trata de um a propriedade intrínseca e m ágica d a lei, capaz de, p o r si própria, m oldar
a nossa sensibilidade por m eio de suas categorias, m as do fato de que em certas arenas e
p ara certos setores sociais ela constitui um a referên cia central na estru tu ração da co m ­
preensão e da linguagem para lidar com os assuntos públicos. N essa prática, caracteriza­
da pelo recurso reiterado que determ inados atores fazem às categorias legais em contex­
tos e sp e c ífic o s (H arrin g to n e Y n g v esso n , 1990), resid e a e fic á c ia c o n stitu tiv a d a lei
(T rubek, 1984), cujo p o der real d epen d erá de sua a rticu lação com os d em ais recursos
retóricos presen tes nas arenas de ação e debate públicos.

89
 10. G usfield (1981), por exem plo, entende que a consciência pública am ericana elegeu o m o to ­
rista c o n su m id o r de bebidas alcoólicas com o fo co de atenção p a ra o p ro b lem a p úblico
associado à segurança autom obilística. N este caso, a singularização d a ingestão de álco­
ol com o tem a do debate acerca das causas e soluções para o problem a da segurança de
trân sito im pediu, d u ran te m uito tem po, que o u tras po ssív eis cau sas, co m o a do “carro
in se g u ro ” , ou d a “estra d a in seg u ra” , o cu p assem espaço sig n ificativ o neste debate.
11. E stratég ias retó ric as e sp ecíficas tam bém co n trib u em p ara a elab o raç ã o d esses qu ad ro s
de referência. E xem plo de com o isso ocorre p ode ser encontrado no estudo de Z arefsky
(1986:9-10) a respeito do com bate à pobreza em preendido pelo presidente norte-am erica-
n o L yndon Jo h n so n . O a u to r id e n tific a o uso d a e stra té g ia d e “d is s o c ia ç ã o ” q u an d o
Lyndon Johnson dissocia o term o “pobreza” de sua concepção com o “carência de d in h ei­
ro” e passa a associá-la a um “estilo de vida” . A prim eira concepção (dom inante) im plica­
ria um a política, inaceitável, de distribuição de renda; já a segunda im plicaria os pro g ra­
m as so c ia is m e n o s am e a ç a d o re s q u e o p re s id e n te e sta v a p ro p o n d o . O u tra e stra té g ia
id e n tific a d a p elo a u to r é a “d e fin ição p e rsu a siv a ” , p o r m eio d a q u a l L yndon Jo h n so n
aplicou o rótulo de “guerra” ao seu em penho contra a pobreza. N a época, ao sím bolo de
“ g u erra” estav am asso ciad o s atributos p o sitiv o s tais com o u n id ad e n acio n a l, m o b iliz a­
ç ã o c o le tiv a de e sfo rç o s, d e d ic a ç ã o d e sin te re ssa d a a u m a c a u sa , a ssa lto in c isiv o ao
inim igo.
12. T om ando a representação social o acervo retórico socialm ente d isponível, B illig a retira
do dom ínio do indivíduo ou grupo para situá-la n um a dim ensão d inâm ica e contextuai. A
d in âm ica co m u n icativ a é vista m enos com o in teração no plano rep resen tacio n al do que
com o arte argum entativa. A ssim , deixa de ex istir um elo de identidade e propriedade entre
a m ente individual ou coletiva e um determ inado repertório discursivo.
13. Isso não significa a ausência da possibilidade de criação de novos sentidos. E sta sem pre
oco rre d evido ao c aráter aberto e am bíguo dos recursos culturais. A ssim , ao “co n su m i­
rem ” o repertório cultural disponível, os atores tam bém “p ro d u zem ” novos sentidos.
14. N a prática, a dinâm ica argum entativa é m ais com plexa, envolvendo retroalim entação. Pois,
v isto q u e os e sq u e m a s a rg u m e n ta tiv o s são “tip o s id e a is” , su a e x is tê n c ia e e v o lu ç ã o
derivam , em ú ltim a instância, das versões contidas nas várias m odalidades de relatos e de
produções discursivas, as quais, por sua vez, são alim entadas pelos esq u em as arg u m en ­
tativos. N esse tipo de relação entre as enunciações particulares e os esq u em as argum en­
tativos, não há um a anterioridade e exterioridade ontológica (M annheim , 1986:84).
15. U m a q u estão m eto d o ló g ica im p o rtan te refere-se ao critério cap az de d e te rm in a r q u ais
pacotes devem ser levados em consideração no estudo do processo d e d efin ição de um
assunto público. U m critério inclusivo é o de “ disponibilidade cu ltu ral” , de acordo com o
q ual um a d e te rm in a d a c o m p re en sã o de um assu n to p ú b lico é c o n sid e ra d a d isp o n ív e l
caso haja, na sociedade, ao m enos um a organização que a esteja p ro m ovendo (G am son,
1992:215). A dotar esse critério significa analisar versões que não têm o m esm o grau de
v isib ilid ad e pública. A lg u m as, p ro m o v id as p o r au to ridad es p ú b licas, g o zam de g ran d e
visibilidade. Já outras - m uitas vezes sequer visíveis fora da com unidade que os elabora
- são apenas em briões de com preensões alternativas do p ro b lem a social.

90
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D efin içã o de A genda, D ebate P ublico e P roblem as Socais: Uma P ersp ectiva A rg u m en ta ti-
va d a D inâm ica do C onflito S ocial

O artigo é resultado da sistem atização de contribuições que apontam para um m odelo arg u ­
m en tativ e da d inâm ica do conflito social. E sses estudos co m partilham u m a visão construti-

93
v ista dos fen ô m en o s so ciais e p o lítico s, c en trad a no asp ecto p ersu a siv o d a ação e debate
p ú b lico s. N a p rim e ira p arte do tex to , são a p re se n ta d o s te m a s e q u e stõ e s c e n tra is dtsi
perspectiva, tais com o a em ergência e a caracterização dos assuntos púb lico s e a participi-
ção d esig u al nas aren as p ú b licas. A p arte final é d ed ic a d a a co n sid e ra ç õ e s a respeito à
aplicação do m odelo, incluindo as categorias analíticas e a d in âm ica das e lab o raçõ es au­
m e n ta tiv a s.

P alavras-ch ave: debate público, definição de agenda, recursos arg u m en tativ o s

A b s tra c t

A g en d a S ettin g , P u b lic D ebate, a n d S o cia l Issu es: A n A rg u m e n ta tiv e P e rsp e c tiv e o n k

D yn a m ics o f S o cia l C onflict

T he a rtic le sy ste m a tiz e s c o n trib u tio n s th at p o in t to w ard s an a rg u m e n ta tiv e m o d el o f !

dynam ics o f social conflict. T hese studies share a constructivist view o f social and polilia!
phenom ena, centered on the persuasive aspect o f public action and debate. T he first paitol
the text exam ines the them es and issues central to this perspective, such as the emergen
and characterization o f public affairs and unequal participation in public arenas. T he last put
looks at q uestions regarding application o f the m odel, including analytical categories andlt
d ynam ics o f arg u m en tativ e elaboration.

K eyw ords: public debate, ag en d a setting, argum entative recourses

94