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Curso Contabilidade Pública e Responsabilidade Fiscal

Disciplina Finanças Públicas


Tema Princípios de Tributação e Reforma do Estado
Professor Alcides Mário Amaral de Oliveira Júnior

Introdução
O objetivo básico da reforma do Estado é o de poder fortalecê-lo, pois
um Estado forte não é precisamente um Estado grande, mas sim ágil, eficiente,
e que seja capaz de atender, por meio de soluções específicas, as demandas
da sociedade administradas por ele.
O Estado brasileiro foi o grande estimulador do processo de crescimento
e desenvolvimento econômico do país entre os anos 1930 e início dos anos
1970. A partir da crise internacional do petróleo, que evidenciou a chamada
globalização das economias, esse mesmo Estado passou a entrar em crise.
As diversas políticas de centralização das decisões econômicas na mão
do Estado brasileiro promoveram, dentre outras coisas, o inchamento da
máquina para aquelas atividades não enquadradas nas funções básicas do
Poder Público. Assista agora ao vídeo do professor Alcides com mais
explicações do assunto de hoje. O vídeo você encontra no material digital.

Problematização
O processo de reforma inicia-se com um planejamento adequado, o qual
procura aumentar a concorrência nos diversos mercados que compõem a
economia, de tal forma que o próprio Estado seja responsável pelo processo de
coordenação e controle do desenvolvimento, via regulação da atividade
privada.
Basicamente, podemos definir o papel do Estado na condução
econômica da sociedade por meio dos seguintes pontos: a previdência,
assistência e seguridade social pública; o crescimento e a modernização da

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infraestrutura do país; e a provisão de bens e serviços públicos. Você sabe
qual desses pontos não se aplica ao problema descrito?
Antes de escolher a opção correta, lenvando em consideração o seu
ponto de vista, leia este material para formar uma opinião concreta acerca do
assunto.

Reforma do Estado
A Seguridade Social é um ponto crítico na atuação do Estado devido,
inicialmente, ao crescente aumento das demandas sociais da população, o que
leva o governo a ter ampliada as suas responsabilidades, especialmente
aquelas voltadas à saúde e à Previdência da população.
A modernização da infraestrutura do país é a condição sine qua non
para o crescimento e o desenvolvimento econômico. A ampliação das malhas
de transporte, adicionada de incentivos produtivos nas regiões mais distantes
dos grandes centros consumidores, tende a reduzir as desigualdades regionais
existentes em um país de demissões continentais.
O atual Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) é um programa
que tem a si destinado a atribuição de corrigir parte dessas distorções, sendo
sustentado não somente com recursos públicos, mas também por meio da
cooperação do Estado com a iniciativa privada (capital), o que tornam e
tornarão mais efetivos e duradouros os resultados alcançados pela aplicação
das políticas.
Finalmente, mas não menos importante, é a ampliação do oferecimento
dos bens públicos ou semipúblicos – como saúde, educação e segurança
pública –, uma vez que o próprio processo de desenvolvimento de um país
exige do governo a contrapartida necessária.

Reforma administrativa
Em 1995, o Governo Federal lançou o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, o qual definiu os objetivos e as diretrizes para a reforma
da Administração Pública brasileira. Esse plano culminou com a aprovação,

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pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional n. 19, norma responsável
por importantes mudanças em termos da administração dos recursos humanos
na Administração Pública, especialmente a federal.
A importância da reforma administrativa reside nas implicações dessa
reestruturação para o país, como a redução da interferência do Estado na
economia, a redução do déficit público e a melhoria na qualidade e eficiência
dos serviços públicos, e prováveis alterações nos mecanismos de controle dos
recursos públicos.
A reforma administrativa do Estado exige, basicamente, mudança no
ordenamento jurídico, nos regulamentos e nas técnicas e formas de trabalho da
Administração Pública, sempre com o objetivo primordial de melhorar a
qualidade e a eficiência dos serviços prestados à sociedade.
As reformas já realizadas e aquelas que precisam desenvolver-se
devem buscar, basicamente, a descentralização do Estado, o estímulo à
privatização de atividades econômicas sustentáveis em regime de mercado
(processo de privatização e regimes de concessão pública), a transferência de
funções do poder central para entes intermediários e locais (federalismo fiscal),
e a eficiência nas atividades administrativas.
Destacamos ainda o fato de que o Estado deve promover o incentivo:

 à gestão direta pela comunidade de serviços sociais e assistenciais,


chamados de Terceiro Setor, sem a sua dependência direta, mas com o
seu apoio e a sua assistência (ONGs, associações de utilidade pública,
escolas comunitárias);

 à realização de investimentos na capacitação profissional de agentes e


servidores administrativos;

 à criação de carreiras específicas para altos gestores;

 à simplificação dos procedimentos;

 à tramitação de processos administrativos (desburocratização);

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 entre outras atribuições.
Fundamentalmente, a reforma administrativa visou criar condições de o
Estado focar sua atuação naquilo que ele faz de melhor, buscando parcerias
naquelas atividades que o setor privado, nesse caso representado pelo
Terceiro Setor, melhor executa e administra.

Reforma previdenciária
A reforma previdenciária representa o passo dado pelo Estado brasileiro
em direção à tentativa de reduzir o grande déficit orçamentário ocorrido ano a
ano nas contas da Previdência Social.
Em 31 de dezembro de 2003, foi publicada a Emenda Constitucional
n. 41, a qual teve o intuito maior de tentar equilibrar, no longo prazo, a relação
existente entre as receitas e as despesas previdenciárias. Para que você
entenda melhor, apenas no ano de promulgação da reforma, o déficit
previdenciário total, incluindo setor público e privado, alcançou cerca de 46
bilhões de reais.
O resultado da reforma previdenciária foi a cobrança de contribuição
previdenciária dos inativos do setor público – Regime Próprio de Previdência
Social (RPPS) – e a criação de nova regra de cálculo de aposentadoria nos
moldes do Regime Geral como forma de cobrir parte dos déficits projetados
para o futuro.
Além disso, foram incluídas na reforma o fim da aposentadoria no
serviço público pelo último salário recebido, de tal forma que o cálculo para o
benefício é hoje representado pela média de contribuição salarial ao longo do
período de trabalho do servidor; o estabelecimento de teto baseado no Regime
Geral para os novos servidores públicos, com a criação de previdência
complementar associada; e, também, a criação de regra de cálculo de pensões
e aposentadorias nos moldes do Regime Geral.
Até hoje ainda não foram editadas as leis responsáveis pela
regulamentação dos aspectos relacionados à Previdência Complementar,

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estando os servidores entrantes no serviço público desde 2004, os quais são
descontados em folha sobre o valor bruto do salário recebido.
Em linhas gerais, a reforma previdenciária visou dar maior
sustentabilidade e continuidade ao regime de Previdência Pública, procurando,
para isso, formas alternativas de financiamento. Para os novos servidores, a
reforma traz no seu bojo a necessidade (conforme já evidenciado na própria
norma) da montagem de um regime de previdência complementar, em que o
governo entrará como participante na contribuição com o fundo do servidor.
No ano de 2005, o Congresso promulgou a EC n. 47, que restituiu
alguns benefícios para a aposentadoria dos servidores públicos, retirados pela
EC n. 41. A principal delas refere-se à igualdade salarial para os servidores que
se aposentarem segundo os critérios da EC n. 41, ou seja, reajustes salariais
nas mesmas proporções e na mesma data que os concedidos aos funcionários
em atividade, desde que sejam atingidos alguns requisitos importantes.
Observação: a reforma previdenciária deve ser estendida buscando-se
formas complementares de equilibrar os déficits ainda existentes.

Reforma fiscal
Em especial os aspectos relacionados à incidência tributária, foi possível
constatar que a estruturação de um sistema tributário ideal não é uma tarefa
fácil, e algumas questões tendem a obstruir a geração de uma efetiva reforma
no sistema. Segundo Biderman e Arvate (2004), essa obstrução é gerada por
três conflitos de interesses:
o conflito de interesses entre o setor público (que quer maior
disponibilidade de receitas) e o setor privado (que quer a redução do
impacto negativo da tributação sobre a eficiência e a competitividade do
setor produtivo nacional, a prestação de serviços públicos compatíveis e,
ainda, que se faça a justiça social);

o conflito distributivo entre as regiões em um mesmo nível de governo


(conflito horizontal), como é o caso da tributação do ICMS na origem ou

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no destino, opondo os Estados produtores do Sul e Sudeste com os
Estados do Norte e Nordeste;

o conflito entre as esferas de governo (conflito vertical) – União, Estados


e municípios, os quais brigam por fatias maiores no “bolo tributário” a fim
de fazer face aos seus encargos e que lutam, no caso da União e dos
Estados, pela hegemonia legislativa em relação ao principal imposto da
federação: o ICMS.

O conflito de interesses entre o setor público e o setor privado é o mais


visível dos pontos que permeiam os debates sobre uma reforma tributária
ampla e efetiva, já que a visão da sociedade a respeito do setor público é que
este é extremamente ineficiente, impondo à iniciativa privada alta taxação sem
uma contrapartida efetiva na forma de melhoria dos serviços públicos
(educação, saúde) e no estímulo à competitividade da indústria nacional.
Diferentemente, o conflito distributivo entre as regiões em um mesmo
nível de governo está refletido na guerra fiscal que permeia a arrecadação do
imposto gerador da maior fatia do “bolo tributário”: o ICMS. Dentre a série de
mudanças impostas em matéria tributária pela Constituição Federal, destaca-se
a mudança que trata da ampliação da base de cálculo do ICM, que passou a se
chamar ICMS.
Assim, os Estados passaram a legislar plenamente sobre o imposto,
podendo fixar as alíquotas internas. Devido à Lei Kandir, aprovada em 1996, o
ICMS passou a não mais incidir sobre as operações com bens primários e
semielaborados destinadas ao exterior.
Considerando que a arrecadação do ICMS pertence ao Estado de
origem em transações dentro de suas divisas, mas que nas transações entre
Estados ela é dividida entre a origem e o destino, gerou-se a constante guerra
fiscal entre eles. Segundo Giambiagi e Além, para que situações como essas
sejam minimizadas, é necessária a redução da autonomia dos níveis
subnacionais do governo quanto à capacidade de legislar sobre matéria

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tributária, sendo tal competência transferida ao governo central (União).
Importante: as alíquotas dos produtos destinados ao exterior são
fixadas pelo Senado Federal e as exportações estão desoneradas da
incidência do referido imposto.
E aí, está gostando do tema? Vamos entender um pouco mais a respeito
das reformas administrativa, previdenciária e fiscal acompanhando o vídeo do
professor Alcides que está no material digital. Não perca!

A reforma tributária e o IVA


A organização político-administrativa brasileira apresenta-se na forma de
uma federação que abrange três níveis de governos autônomos: o federal, os
Estados e os municípios, configurando uma estrutura de governo
descentralizada. Teoricamente, é um modelo que, segundo muitos autores, tem
sido defendido por trazer uma alocação mais eficiente dos recursos e um
aumento da participação política da sociedade.
Assim como essa forma de governo, segue o nosso sistema tributário, o
qual, por meio do Código Tributário Nacional, dividiu entre todos os entes
federados as chamadas competências tributárias, para legislar, instituir e
cobrar tributos de suas alçadas.
Sempre existiram discussões a respeito dessa descentralização política
e da arrecadação tributária, mais precisamente das competências de cada ente
e da repartição das receitas geradas, fenômeno conhecido como federalismo
fiscal. Essas questões apresentam-se como um grande dilema de assegurar a
autonomia das unidades federativas, mas, ao mesmo tempo, coordenar os
instrumentos fiscais, preservando os interesses nacionais.
Ressaltamos ainda que o regime federalista é mutável em alguns
aspectos, entre os quais o tributário, podendo acomodar mudanças que com
certeza já surgiram, e foram ou não objeto de reformas passadas, e também
aquelas que ainda surgirão ao longo do tempo.
Ao longo da evolução do Estado brasileiro, inúmeras mudanças

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aconteceram na forma de tributação, na importância dos tributos e na
participação de cada ente na receita total. Ou seja, passou de uma tributação
basicamente pautada no Imposto de Importação, até os anos 1930, para um
aumento gradativo da importância dos impostos internos sobre produtos, e,
simultaneamente, a um processo de desenvolvimento industrial, chegando à
tributação sobre o valor agregado, com a criação de impostos sobre o
consumo.
Nos anos 1960, houve uma grande reforma tributária, o que culminou na
aprovação da Lei n. 5.172/66, atual Código Tributário Nacional. Com essa
reforma, buscou-se aumentar a capacidade de arrecadação do Estado visando
solucionar o problema do déficit fiscal existente e, ao mesmo tempo, estimular
o crescimento econômico para melhorar, entre outras coisas, a qualidade dos
efeitos alocativos dos tributos.
Além disso, buscou-se a centralização dos recursos nas mãos da União
e a consequente perda de autonomia financeira das demais unidades
federativas. O objetivo disso tudo era um sistema amplamente conectado às
metas da política econômica em nível nacional.
Ocorreu também uma racionalização do sistema tributário com a
redução do número de tributos e sua reformulação, principalmente de seus
fatos geradores, os quais passaram a se fundamentar, principalmente, em
conceitos econômicos, facilitando a tributação sobre produção e
comercialização.
Os impostos passaram a ser classificados em quatro categorias:

 Impostos sobre o Comércio Exterior;

 Impostos sobre o Patrimônio e a Renda;

 Impostos sobre a Produção e a Circulação;

 Impostos Únicos e Receitas Extraorçamentárias.


Mudanças ocorreram também na distribuição federativa que centralizava
os recursos na esfera federal, tendo em vista a responsabilidade desta na

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coordenação do processo de crescimento econômico.
O principal aspecto dessa reforma, sem dúvida, foi a mudança na
sistemática de arrecadação, priorizando-se a tributação sobre o valor agregado
ao invés da sistemática “em cascata” dos impostos cumulativos. Esse é o
primeiro momento no país em que se utiliza uma forma de Imposto sobre o
Valor Agregado ou Adicionado (IVA), apesar de não ter ainda esse nome,
sendo considerado um dos sistemas tributários mais modernos para a época e
precedendo o uso desse instrumento de tributação, inclusive pela própria
Comunidade Econômica Europeia, com exceção da França.
Foram criados dois impostos sobre o valor agregado: o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) na esfera federal e o Imposto sobre Circulação
de Mercadorias (ICM), de competência estadual, hoje transformado no
conhecido Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).
Como o grande objetivo do país era o crescimento econômico, os
impostos, principalmente sobre a produção, eram uma grande fonte de receitas
amplamente utilizadas como instrumento de fomento, por meio da concessão
de incentivos, subsídios e isenções. Contudo, essa maneira de agir deteriorava
de forma expressiva a receita, levando o governo a estabelecer as
contribuições conhecidas como PIS/Pasep e ampliando a geração de recursos
para investimentos, porém, retrocedendo a forma de tributação “em cascata”.
Atenção: tais impostos e contribuições cumulativos tendem a elevar a
carga tributária, e são, do ponto de vista econômico, os de “pior qualidade”,
prejudicando o desempenho do setor econômico.
O aumento da participação na arrecadação dos impostos sobre bens e
serviços tendeu a elevar a carga tributária nos anos 1990 em diante,
justamente pelo aumento da participação da tributação cumulativa, como as
contribuições sociais criadas – oneram salários pagos pelas empresas e o
preço do bem final, transferindo a carga tributária para a parcela da população
com menor renda.
A reforma trazida pela constituição de 1988 intensificou a

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descentralização do federalismo fiscal brasileiro que já vinha ocorrendo desde
os anos 1980, aumentando, assim, o grau de autonomia fiscal de Estados e
municípios, o que trouxe junto um aumento do desequilíbrio na questão
federativa.
Isto é, houve um substancial aumento dos recursos destinados pela
União aos Estados e municípios, e pelos Estados aos municípios, sem a
contrapartida nas transferências dos encargos da União para os entes
federados, e que, naturalmente, agravou o problema do déficit público.
Por conseguinte, hoje o principal problema é a falta de articulação entre
os recursos arrecadados e os encargos, deteriorando a qualidade da tributação
e dos serviços públicos, pois a Constituição de 1988 não previu os meios legais
e financeiros para que se desenvolvesse um processo ordenado de
descentralização de encargos.
Em decorrência dessa problemática, a União buscou então recursos
tributários que não fossem partilhados com outras esferas de governo, criando
contribuições como a Cofins e se utilizando desses tributos – considerados
“piores” do ponto de vista da eficiência do sistema econômico –, mas com a
vantagem de não terem a sua receita compartilhada.
Novos tributos foram criados e as alíquotas dos já existentes,
principalmente os não partilhados com os demais entes, foram elevadas,
ocorrendo a reintrodução de impostos cumulativos, principalmente na forma de
contribuições sociais (CSLL, IOF, CPMF). Em resumo, houve uma queda na
qualidade do sistema tributário sem que ocorresse uma solução definitiva de
seu desequilíbrio financeiro e fiscal.
Em vista de todas essas reformas ocorridas ao longo dos anos,
Constituição após Constituição, podemos considerar o sistema tributário que
está em vigor eficiente no sentido de gerar receitas elevadas, porém apresenta
em seu contexto muitos problemas. Para um país com o nível de renda médio
do Brasil, o nível da carga tributária agregada acaba sendo muito elevado,
representando um ônus importante ao cidadão.

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Você sabia que cerca de 30% do PIB é consumido na forma de
tributação?
Isso torna o Brasil um dos líderes em termos de incidência tributária
sobre a geração de riqueza, perdendo apenas para alguns países Europeus, e
expressivamente superior a dos países da América Latina. Por outro lado, se
comparado a países com renda per capita alta, o Brasil apresenta-se em um
patamar inferior, justamente pela progressividade da carga tributária,
considerando que em países de renda elevada, esta será maior, ou seja, quem
ganha mais, pagará mais.
Tal comparativo indica que a pressão tributária incide sobre a população,
pois a carga tributária brasileira é superior a de outros países de renda média.
Essa elevada carga deve-se principalmente à elevada tributação sobre bens e
serviços, em detrimento da baixa participação da tributação da renda, que
ocorre no país.
Outro aspecto relevante é a falta de equidade do atual sistema. A
tributação sobre a renda das pessoas torna o sistema mais progressivo, pois os
impostos pessoais podem ser cobrados de acordo com a renda do contribuinte,
sendo muito menor a possibilidade de transferência dessa carga para outros
contribuintes. Isso é diferente do que ocorre com os impostos sobre bens e
produtos, uma vez que estes tendem a ser transferidos, passados “adiante” e
regressivos.
Como o nível dessa forma de tributação é baixo se comparado a de
outros países, há um aumento da carga de outros impostos que são
prejudiciais à eficiência do sistema econômico. A elevada participação de
tributos indiretos leva o sistema a ter um alto grau de regressividade, onerando
mais as pessoas com menor rendimento.
Conforme já comentamos, um ponto importante, principalmente em
relação ao aspecto econômico, é a estrutura tributária brasileira com forte
presença de impostos cumulativos. Por tais impostos não serem passíveis de
desoneração plena, os produtos fabricados no país tornam-se muito mais caros

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quando comparados aos similares importados, concorrendo no mercado
externo com produtos sem essa elevada taxa tributária, o que prejudica a
competitividade doméstica e a no mercado externo.
Sendo assim, com o aumento do grau de abertura econômica, o impacto
desses tributos sobre a competitividade torna-se cada vez mais visível e –
aliado ao alto custo do trabalhador para as empresas, que acaba estimulando a
informalidade e, muitas vezes, a dificuldade de compreensão da legislação,
como no caso da complicada legislação do ICMS – leva à sonegação fiscal, às
guerras fiscais entre Estados e à diminuição da arrecadação.
O que deve ser feito então?
Bom, por todos esses fatores apresentados é que uma nova reforma
tributária faz-se extremamente necessária no Brasil, levando em conta as
transformações que vem ocorrendo com a globalização, e a criação e o
fortalecimento de blocos econômicos. Tal processo de integração da economia
mundial pressupõe também a harmonização legislativa dos países que
compõem esses agrupamentos, especialmente de seus ordenamentos
tributários internos, facilitando a liberdade de circulação necessária.
Como muito mencionado, o ônus tributário exigido da sociedade
brasileira já é extremamente elevado, portanto, o objetivo principal de uma
nova reforma deverá ser aumentar a qualidade da tributação para melhorar o
que já existe e promover uma evolução do sistema, não introduzindo mudanças
abruptas que poderiam causar desordem do sistema produtivo, principalmente
dos preços.
A reforma, com certeza, não é um objetivo fácil de ser alcançado,
principalmente porque não há como dispensar tudo o que foi feito até agora e
simplesmente iniciar do zero. Uma reforma adequada deverá ocorrer ao longo
do tempo, adaptando-se às mudanças que ocorrem, sobretudo, nas políticas
públicas.
Também é importante pensar que algumas mudanças podem afetar o
pacto federativo e a distribuição dos recursos tributários entre os Estados, os

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quais, assim como todo o resto, devem ser muito bem definidos, discutidos e
pensados com cautela.
Entre os principais objetivos, precisamos considerar as seguintes
questões:
a. diminuir os efeitos negativos que o sistema tributário atual exerce sobre
a eficiência e a competitividade do setor produtivo, aumentando a
competitividade dos produtos domésticos. Nesse contexto, vem de
encontro a harmonização das políticas fiscais com os demais países;

b. simplificar o sistema tributário, reduzindo custos de administração e


promovendo uma redução da grande variedade de bases tributárias.
Com isso haveria um aumento da qualidade do sistema e, talvez, uma
redução, inclusive, da sonegação fiscal. Essa harmonização simplificaria
a legislação de impostos internos complexos e de difícil compreensão, e
evitaria, em alguns casos, a bitributação;

c. eliminar os impostos cumulativos, considerados ruins do ponto de vista


econômico, e substituí-los por impostos sobre o valor agregado.

A grande tendência que vem se confirmando no setor internacional e


tem sido amplamente discutida por governo e setores da sociedade é a
introdução de tributos cuja base de incidência seja o valor adicionado na
produção e distribuição das mercadorias.
O chamado IVA já é utilizado em muitos países e se constitui na
cobrança dos tributos feita nas diversas etapas de produção e distribuição. A
ideia seria substituir a série de tributos cumulativos, que oneram a produção,
por uma espécie de IVA que minimizaria a possibilidade de sonegação e
permitiria tributar somente as vendas destinadas ao consumo final, livrando-se
de investimentos e exportações.
Importante: a característica básica do IVA é a não cumulatividade, ou
seja, o contribuinte paga apenas pelo que agrega à economia.

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A reforma tributária que tramita no Congresso Nacional por meio da PEC
n. 233/2008 sugere a criação de dois tipos de Imposto sobre o Valor
Adicionado:

 o IVA Federal (IVA-F) – formado pela fusão do PIS/Pasep, da Cofins e


da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide);

 o IVA Estadual (IVA-E) – é uma reestruturação do atual ICMS.


Atenção: os dois impostos teriam então uma legislação única nacional e
uma mesma base de cálculo.
Nessa reforma, o IPI e o IR, acrescidos da CSLL, teriam a receita
repartida entre todos os entes federados, diferente do que ocorre hoje com a
CSLL, a qual não sofre repartição. O ISS continuaria também a existir, pois
aqui há uma grande resistência dos municípios.
Uma das transformações do IVA-E para o atual ICMS seria a mudança
da atual cobrança na origem para uma cobrança no destino. Nesse caso, o
imposto deixaria de ser recolhido no Estado onde a mercadoria é produzida
para ser cobrado onde ela é vendida ou consumida.
O imposto teria uma alíquota uniforme em todo o território nacional com
vistas a acabar com a “guerra fiscal” e os Estados perderiam a autonomia para
legislar sobre o tributo. Podemos dizer que esse é um aspecto político
relevante da reforma, pois muitos Estados, como São Paulo, são grandes
produtores e acabariam perdendo parte de sua arrecadação.
Inclusive, não é à toa que hoje São Paulo adota o sistema de
substituição tributária, tributando toda a cadeia produtiva e de venda já na
origem da produção do bem.
Partindo do pressuposto de que a reforma tributária que transita no
Congresso Nacional necessariamente passará pelas duas casas legislativas, é
grande a probabilidade de resistência na sua aprovação, naturalmente porque
não só São Paulo, mas os maiores Estados do país, inclusive em termos de
geração de riqueza, possuem maioria dos votantes, ao menos na Câmara dos

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Deputados.
Finalmente, quanto aos aspectos administrativos, dois pontos chamam a
atenção:
facilidade na administração da arrecadação, pela própria simplificação
do processo de recolhimento e da quantidade de tributos e bases de
cálculo;

processo de administração da tributação, principalmente para evitar que


os Estados possam conceder incentivos fiscais diferenciados na
tentativa de atrair empresas para o seu território, impactando
contrariamente a política de distribuição dos recursos econômicos entre
as outras regiões menos favorecidas do país.

Por todas essas questões apresentadas, não se sabe ao certo se os


representantes dos entes da federação, em especial os de maior
representatividade, apoiarão a mudança um tanto quanto desvantajosa para
eles, mesmo que a promessa seja de melhora da distribuição da arrecadação,
o que é vantajoso para o país como um todo.
A tão comentada reforma tributária, discutida na PEC n. 233/2008,
tramita no Congresso Nacional a passos muito lentos, pois, conforme já
comentamos, envolve muitos interesses políticos contrários dos entes
federativos e influencia muito na capacidade política, fiscal e administrativa dos
Estados e municípios.
Portanto, é clara e presente a ideia de que a reforma tributária baseada
na criação de um IVA-F e um IVA-E contribuirá positivamente para todo o país.
Não obstante, além dos aspectos do aumento da eficiência e da eficácia do
sistema tributário, a mesma reforma traz no seu bojo a necessidade de
socialização das receitas tributárias, redistribuindo os recursos de uma forma
mais proporcional entre os maiores e os menores arrecadadores.
Nesta parte do tema, falamos bastante acerca da reforma tributária e do
IVA, não é mesmo? Entretanto, para que você possa expandir ainda mais seus

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conhecimentos sobre o assunto, não deixe de ver no seu material digital o
vídeo do professor Alcides. É muito importante para seus estudos!

Federalismo fiscal
Até os anos 1980 e, em especial, anteriormente à Promulgação da
Constituição de 1988, o federalismo fiscal no Brasil caracterizou-se por uma
concentração excessiva das decisões nas mãos do Governo Federal, dado o
poder concedido ao chefe do executivo. As decisões em pauta referiam-se
tanto à legislação sobre competências tributárias quanto à atribuição de
responsabilidades na execução dos gastos.
Esse processo permitia ao Governo Central uniformizar as políticas
econômicas entre os Estados da federação, ficando os demais entes da
federação sujeitos apenas às intempéries das decisões políticas. Apesar disso,
em países que adotam o sistema federalista de organização governamental, o
sistema tributário deve permitir certo grau de autonomia financeira dos
membros da federação, minimizando a possibilidade de criação de um Estado
Unitário.
Dessa forma, considerando o regime democrático instalado, restaurado
pela Constituição de 1988, e como forma de descentralização do poder que se
concentrava apenas nas mãos do Governo Federal, atribuiu-se aos governos
subnacionais competências tributárias exclusivas e autonomia para legislarem
sobre tais impostos, em especial o ICMS no caso dos Estados.
Em conjunto com a autonomia dada aos Estados e municípios,
expandiram-se consideravelmente as fatias da arrecadação federal destinadas
aos demais entes estatais e a fatia da arrecadação estadual destinada aos
municípios, estas derivadas dos artigos 157, 158 e 159 da Constituição
Federal.
Um aspecto importante refere-se às mudanças impostas pela CF de
1988, a qual trata da ampliação da base de cálculo do ICM, que passou a se
chamar ICMS. Os Estados começaram a legislar plenamente sobre o imposto,

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podendo fixar as alíquotas internas. Devido à lei Kandir, aprovada em 1996, o
ICMS passou a não mais incidir sobre as operações com bens primários e
semielaborados destinadas ao exterior.
Considerando que a arrecadação do ICMS pertence ao Estado de
origem em transações dentro de suas divisas, mas que nas transações entre
Estados ela é dividida entre a origem e o destino, gerou-se a constante guerra
fiscal entre eles. Para que situações como essas sejam minimizadas, é
necessária a redução da autonomia dos níveis subnacionais do governo quanto
à capacidade de legislar sobre matéria tributária, em especial sendo ela
competência transferida ao governo central.
O federalismo fiscal brasileiro, derivado da Constituição de 1988, atribuiu
diferentes responsabilidades aos três entes da federação, porém, o problema
associado a essas atribuições foi a desproporção imposta principalmente aos
Estados frente à sua parte no “bolo” da arrecadação.
A transferência das atribuições de oferecimento de saúde e educação
sem o repasse de pessoal e de bens do ativo fixo destinados a esse fim
obrigaram os entes subnacionais a expandirem consideravelmente os seus
gastos.
Resumidamente, podemos afirmar que à União coube a
responsabilidade do pagamento de pessoal, auxílio desemprego,
aposentadorias e os serviços da dívida pública, inclusive por meio da assunção
das dívidas de Estados e municípios nos anos 1990. Não obstante, coube
também a União à competência residual de criação de novas contribuições
sociais, permitindo ao ente recompor a sua receita disponível.
No caso dos municípios, em termos de verticalidade do “bolo” da
arrecadação, eles foram os principais beneficiados, em especial os pequenos
municípios, que sem necessidade de atendimento de grandes demandas da
sociedade, puderam desfrutar de uma receita total muito maior do que a receita
própria gerada.
Finalmente, podemos destacar que os Estados foram os mais

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prejudicados na repartição de competências. Isso porque, tendo a si associado
a necessidade de atendimento de demandas na área da saúde e educação,
teve a sua receita disponível diminuída, por mais que receba transferências da
União, pois boa parte das receitas dos impostos de sua competência – ICMS e
IPVA, e também 25% da transferência que o Estado recebe do Fundo do
IPI-Exportação – deve ser destinada aos municípios.
Portanto, o subterfúgio utilizado por eles no início dos anos 1990,
derivado do financiamento dos seus gastos via os antigos bancos estaduais, foi
proibido pela LRF, enrijecendo ainda mais as ações dos governos estaduais.
Agora, basta assistir ao vídeo do professor Alcides, que está no material
on-line, para complementar seus estudos sobre o federalismo fiscal.

Liberalismo fiscal e privatização


A partir dos anos 1970, o país, por meio do chamado II PND, fez a
opção de crescimento forçado, buscando no financiamento externo a forma de
financiamento da economia.
Associada a essa questão, o chamado liberalismo fiscal – representado
pelo excesso de gastos dos entes públicos, especialmente de Estados e
municípios – levou a dívida pública consolidada a níveis sem controle,
incapacitando o Poder Público de promover políticas públicas, já que não
possuía recursos para tal.

Privatizações (primeira fase)


Nos anos 1980, o Estado brasileiro passou pela primeira fase de
privatização de empresas públicas. O Decreto n. 86.215, de 1981, editado pelo
então presidente Figueiredo, fixou as linhas gerais que deveriam ser
consideradas para a transferência ao setor privado das empresas controladas
pelo Governo Federal.
As vendas das empresas foram feitas por meio das transferências de
ativos ou do controle acionário via concorrência pública, evidenciada pela
abertura de envelopes com as respectivas ofertas. A outra forma comum de

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venda foi a direta, o que dispensava leilão, sendo que os compradores
assumiam o compromisso de manter o controle acionário em mãos nacionais,
dado a proibição de venda do controle a estrangeiros.
O processo de privatização implantado continuou no governo de Sarney,
a partir do Decreto n. 91.991, de 1985, tendo em seu comando o Ministério do
Planejamento e, como participantes ativos nas decisões, uma série de outros
ministérios (Fazenda, Indústria, Comércio etc.).
Tal processo contou, ainda, com o apoio direto do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o qual ficou responsável por
todo o processo de cadastramento da empresa especializada em avaliar o
negócio, além de conduzir e monitorar a responsabilidade dela no
encaminhamento das negociações de compra.
Depois, no ano de 1988, o Governo Federal editou um novo Decreto, o
de número 95.886, criando o Programa Federal de Desestatização. A partir
dele, o BNDES assumiu um papel mais ativo no processo, passando a financiar
grande parte dos recursos necessários para a compra das empresas estatais.
A participação do BNDES tomou tamanha magnitude devido ao fato de
ter, além de todas as suas atribuições especificadas em lei, a participação no
capital da maior parte das empresas privatizadas, originado da conversão de
antigos empréstimos concedidos pelo banco às empresas estatais quando do
período do II Plano Nacional de Desenvolvimento.
Tratou-se de fato de uma “reprivatização”, já que a própria participação
do BNDES no negócio impunha a incapacidade de fornecimento de novos
créditos, o qual se tornava ilíquido na sua moeda de troca, diante do aporte de
capital inicialmente realizado.

Plano Nacional de Desestatização (segunda fase)


Conforme o entendimento de reforma do Estado, uma das medidas
encontradas pelos governos dos três entes estatais para diminuir os constantes
déficits e abater parte de suas dívidas públicas foi a chamada privatização das

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empresas estatais, mais conhecida como desestatização da economia.
Em 1990, foi lançado pelo Governo Federal, sob o aval do presidente
Fernando Collor, o Plano Nacional de Desestatização (PND), sendo
considerado uma das prioridades da política econômica adotada na época. A
Lei n. 8.031/90 estabeleceu como principais objetivos do programa a
reordenação da presença do Estado na economia, de tal forma que o setor
público se retiraria daquelas atividades em que o setor privado nacional tivesse
melhores condições de atuar.
O resultado financeiro das vendas das empresas estatais – nas quais
destacamos a Vale do Rio Doce, a CSN e empresas estatais do setor
petroquímico e de fertilizantes – foi utilizado para abater parte da dívida
pública. A própria privatização trazia nas suas regras a necessidade, por parte
da empresa compradora, de realizar investimentos para a ampliação da sua
capacidade produtiva, o que acabou por impactar a taxa de crescimento de
estoque de capital na economia.
O próprio resultado de novos investimentos contribuiu para a
modernização da indústria nacional, modificando profundamente a
produtividade de capital e da mão de obra, o que proporcionou a melhoria na
competitividade do setor produtivo.

A privatização dos serviços (terceira fase)


Com a consolidação do processo de privatização das empresas estatais
do setor industrial, o processo de desestatização voltou-se para os serviços
públicos, especialmente os setores de telecomunicações e de energia elétrica.
O processo de desestatização do setor trouxe no seu bojo a
necessidade de criação de um sistema regulatório, já que se tratava de setores
essencialmente monopolizados (monopólios naturais).
E qual você acha que foi o resultado final de tudo isso?
O resultado final foi a privatização de todo o setor de distribuição de
energia elétrica ligado ao sistema Eletrobrás, além do processo de

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desestatização de todo o sistema Telebrás, entre diversas empresas de
telefonia fixa e móvel.
Vamos entender mais a respeito do liberalismo fiscal e das privatizações
(primeira, segunda e terceira fases)? Vá ao seu material digital e procure o
vídeo do professor Alcides com essas explicações.

Revendo a problematização
Chegou o momento de pensar e decidir qual das alternativas é a melhor
opção com relação ao problema descrito no começo deste tema. Vamos lá, não
perca mais tempo, escolha uma delas levando em consideração o que você leu
e estudou.
Opção 1: A previdência, a assistência e a seguridade social pública.
Opção 2: O crescimento e a modernização da infraestrutura do país.
Opção 3: O crescimento da dívida pública.
Veja os feedbacks no seu material on-line.

Síntese
Neste tema, vimos que a Constituição Federal de 1988 trouxe uma
grande mudança no processo de planejamento da Administração Pública,
introduzindo um conjunto de instrumentos que orienta a intervenção
governamental.
Adicionalmente, a Carta Magna introduziu grandes mudanças nas
relações entre os entes estatais, aumentando o processo de descentralização
fiscal por meio tanto das receitas quanto das despesas. A esse fenômeno
denominamos federalismo fiscal, o qual é caracterizado pela separação de
atribuições entre os entes estatais referentes à arrecadação (receita) e à oferta
de bens e serviços públicos (gasto).
Termine seus estudos assistindo ao vídeo do professor Alcides no seu
material digital. Esse vídeo é muito importante, pois resume todo o assunto que
trabalhamos aqui, ajudando a lembrá-lo os pontos importantes de sua leitura.

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Referências
ALÉM, A. C.; GIAMBIAGI, F. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil.
4. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2011.
BIDERMAN, C.; ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de
Janeiro: Campus, 2004, p. 171.
MUSGRAVE, R. A. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1974.
VICECONTI, P. E. V.; NEVES, S. das. Introdução à economia. 8. ed. São
Paulo: Frase, 2007.

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Atividades
Os principais pontos da reforma da Previdência Social brasileira, entre
outros, são os seguintes, exceto:

a. Aplicação de teto remuneratório geral (federal, estadual e municipal).

b. Nova regra permanente de cálculo de aposentadoria e pensões,


alinhada com a regra do Regime Geral.

c. Idade de referência para os atuais servidores sobe de 50/55 (H/M) para


65/70 (H/M), incluindo-se regras que desestimulam a aposentadoria
precoce.

d. Contribuição solidária de aposentados e pensionistas à estabilidade do


Regime Próprio de Previdência Social.

Com relação à descentralização fiscal no Brasil, indique a opção falsa.

a. Em meados dos anos de 1990, o processo de descentralização fiscal foi


aprofundado com a criação do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF).

b. O processo de descentralização, iniciado nos anos de 1980 e


aprofundado com a Constituição de 1988, teve basicamente uma
motivação política.

c. Com o agravamento da crise econômica e o processo de


redemocratização do país ao fim dos anos de 1970, as esferas
subnacionais de governo começaram sua luta pela descentralização
tributária.

d. A partir da Constituição de 1988, a combinação de maiores receitas,


com assunção de responsabilidades que inicialmente eram da União,
levou a soma de Estados e municípios a ter uma participação crescente
no total do gasto público do país.

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Quanto às privatizações conduzidas nas gestões de Fernando Collor,
Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, é correto afirmar que:

a. Houve grande interesse do capital estrangeiro nas privatizações dos


setores de telecomunicações e bancário; nesses setores, foram
privatizadas empresas como a Embratel e a Caixa Econômica Federal.

b. Durante a gestão de Fernando Collor, o Plano Nacional de


Desestatização foi considerado prioritário; e na sua gestão, assim como
na de Itamar Franco, os principais setores privatizados são o
siderúrgico, o petroquímico e o de fertilizantes.

c. Pode-se definir o processo de privatização brasileiro em fases, tendo-se


iniciado pelas privatizações dos setores de energia e telecomunicações,
já que são concessões públicas.

d. Entre as justificativas para a privatização estão alterações tecnológicas


em alguns setores, os quais, a partir dessas transformações, passaram
a ser considerados monopólios naturais.

O processo de privatização no Brasil pode ser dividido em três fases: a


que ocorreu ao longo dos anos de 1980, a que foi de 1990 a 1995, e a
que se iniciou em 1995. Com relação ao processo de privatização no
Brasil, aponte a alternativa falsa.

a. A primeira fase correspondeu a um processo de “reprivatização”, cujo


principal objetivo foi o saneamento financeiro da carteira do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

b. A segunda fase privilegiou a venda de empresas dos setores industriais,


como a siderúrgica, petroquímica e de fertilizantes.

c. A terceira fase caracterizou-se, principalmente, pela privatização dos


setores públicos, com destaque para os setores de energia elétrica e

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telecomunicações.

d. A terceira fase apresentou como ponto importante o lançamento do


Plano Nacional de Desestatização (PND).

Com relação às hipóteses teóricas do crescimento das despesas


públicas, indique a alternativa falsa.

a. Os modelos microeconômicos do crescimento dos gastos públicos são


desenvolvidos com a finalidade de explicar as variações nas demandas
pelos produtos finais do setor público.

b. As mudanças demográficas são uma importante variável para explicar


as alterações e o crescimento dos gastos públicos, seja pelo acréscimo
absoluto da população ou por sua própria distribuição etária.

c. Wagner estabeleceu como lei de expansão das atividades do Estado


uma situação em que os gastos cresceriam inevitavelmente mais rápido
do que a renda nacional, em qualquer Estado progressista.

d. Peacock e Wiseman estabeleceram que o crescimento do setor público,


em que pese o crescimento da oferta, estaria limitado pelas
possibilidades de expansão da demanda, a qual, por sua vez, é limitada
pela possibilidade de crescimento da tributação.

Encontre o gabarito no seu material on-line.

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