UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS

THÁLISSON LUIZ MAIA SANTANA

PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE

JUVENTUDE NA BAHIA: O CASO DO PROJETO
ESTÚDIO MULTIMEIOS

Salvador
2017

1
 THÁLISSON LUIZ MAIA SANTANA

PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE

JUVENTUDE NA BAHIA: O CASO DO PROJETO
ESTÚDIO MULTIMEIOS

Monografia apresentada à Faculdade de

Filosofia e Ciências Humanas, Departa-
mento de Ciências Sociais da Universida-
de Federal da Bahia como avaliação par-
cial para obtenção de título de Bacharel em
Ciência Política.

Orientador: Prof. Dr. Alvino Sanches Filho

Salvador
2017
Thálisson Luiz Maia Santana

Monografia apresentada à Faculdade de Filosofia e Ciências Huma-

nas, Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal da
Bahia como avaliação parcial para obtenção de título de Bacharel em
Ciência Política.

Aprovada em:

Banca examinadora:
Prof.

Julgamento: Assinatura

Prof.

Julgamento: Assinatura

Prof.

Julgamento: Assinatura
 SUMÁRIO

Introdução ______________________________________ 12 – 21

Capítulo I ___________________________________________ 22-30

Capítulo II ___________________________________________ 31-41

Capítulo III ____________________________________________42-53

Referência bibliográfica ____________________________________ 53

AGRADECIMENTOS
Lista de Abreviaturas
Lista de Tabelas
Lista de Figuras
Lista de Quadros
SANTANA, T. L. Maia. Processo de implementação da política de juventude na
bahia: o caso do projeto estúdio multimeios. 2016, x f. Monografia (Graduação em
Ciências Sociais). Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal
da Bahia, 2016.

RESUMO

Este trabalho trata-se de um estudo de caso no processo de implementação do

Projeto Estúdio Multimeios que trata-se de uma ação da Política de Juventude do
Governo da Bahia, tendo como marco teórico de sua análise o modeled e
ambiguidade e conflito apresentado por Mataland.

Palavras-chave:
SANTANA, T. L. Maia. Processo de implementação da política de juventude na
bahia: o caso do projeto estúdio multimeios. 2016, x f. Monografia (Graduação em
Ciências Sociais). Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal
da Bahia, 2016.

ABSTRACT

Keywords:

Política de Juventude , Ambiguidade-Conflito , ONG vs Estado

Introdução
O Programa Jovens Baianos foi instituído em 2005, tendo por objetivo a execução de ações
integradas voltadas para o desenvolvimento social dos jovens, como uma política de
incentivo a permanência nas escolas, inclusão sócio-produtiva, além do desenvolvimento
social dos jovens através de ações comunitárias e práticas pedagógicas que contribuam para
a formação de agentes de desenvolvimento social. O caso, objeto de nosso estudo, trata,
especificamente, de convênio firmado entre a Organização Não-governamental CIPÓ e a
SJDHDS (Secretaria de Justiça Direitos Humanos e Desenvolvimento Social) do governo
do estado da Bahia, para implementação do projeto Estúdio MultiMeios, do qual o Programa
Jovens Baianos faz parte, classificado no Edital de Seleção Pública Nº05/2014, que tem por
objetivo a formação técnico-profissional de 200 jovens, dos quais 100 no território do
Subúrbio Ferroviário e outros 100 no território do Complexo Nordeste de Amaralina, nos
cursos de Produção Cultural e Mídias Sociais.
O Objetivo desse trabalhar é analisar a parceria Estado-ONG para a implementação do
programa e como a relação estabelecida pode ser compreendida pela literatura que aborda
tal temática. Para isto, levantou as seguintes questões: Como se deu a construção da parceria
entre governo do estado e a organização não governamental e como a literatura repercute
conceitualmente tal condição? Quais modelos ou marcos conceituais explicam o processo
de implementação do programa Jovens Baianos? Ressalte-se que este trabalho é parte de
uma preocupação mais ampla consubstanciada em duas linhas de pesquisa. A primeira,
consoante com o já apresentado, visa estabelecer parâmetros conceituais os quais permitam
compreender as relações estabelecidas entre o Estado e organizações da sociedade civil no
que tange às políticas públicas. Nessa perspectiva, a discussão pretendida situa-se,
majoritariamente, nos processos. Este é objeto dessa monografia. A segunda, analisar
as principais dificuldades e possibilidades da implementação do programa do ponto de vista
dos principais atores, quais sejam, governo, implementadores externos e beneficiários do
programa. Esta etapa, focada principalmente nos resultados e possíveis impactos da política,
não será abordada aqui.1

Para a realização do estudo proposto, será caracterizado, preliminarmente, o campo de

1
Ciente das dificuldades de ampliar demasiado o foco da monografia, pretende-se desenvolver tais
estudos em futura dissertação de mestrado.
12
estudo sobre implementação, uma das fases do denominado ciclo das políticas públicas,
desenvolvendo uma breve revisão que direciona a análise empírica do trabalho, tomando
como parâmetro a descrição das abordagens top-down e bottom-up como linhas
estruturantes que dialogam com os paradigmas impostos pela relação ambiguidade-conflito
na implementação. Os primeiros estudos sobre implementação podem ser agrupados em três
grandes fases. Uma primeira geração de pesquisas abordou a temática através dos estudos
de caso (Sabatier,1986) com resultados pouco expressivos para sistematização de
conhecimentos e generalização de resultados. A segunda fase caracterizou-se por uma
orientação analítica a partir de uma perspectiva comparada, elencando o comportamento de
determinadas variáveis do processo de implementação como foco do estudo. A terceira fase
inicia-se a partir do final da década de 1970 início de 1980, cujas análises concentravam-
se em aferir em que medida os objetivos e metas, estabelecidos a partir do processo de
decisão, eram atendidos pelos implementadores, elementos presentes na abordagem top-
down. De maneira que esta produção não demostrou a solidez necessária para garantia de
uma consenso teórico mínimo que desse sustentação aos estudos.
O estabelecimento de novos modelos de análise das políticas públicas a partir da década de
1980, redirecionam os estudos para as questões referentes aos ciclos da política pública,
ressaltando aspectos do processo político para além da análise de resultados alcançados. O
modelo de coalizão de defesa desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1993) é a vertente
mais difundida deste novo paradigma cuja base analítica privilegia as coalizões que se
constroem a partir da afinidade de valores e convicções e que lastreiam a implementação da
política.
Esta perspectiva de estudo acerca das fases do processo de implementação, se fortalece no
decorrer das décadas de 1980 e 1990. Autores como Winter, O´Toole, 2000, Matland, 1995,
dentre outros, convergem quanto a preocupação com as demandas do mundo real, dos quais
originam-se os problemas de implementação. De maneira que os estudos sobre
implementação passaram por transformações na direção do alargamento da sua potência
explicativa. Nesta linha, os estudos desenvolvidos por Matland (1995), apresentam-se
como exemplos para as mudanças de orientação das análises, propondo a combinação das
capacidades explicativas das perspectivas top-down e bottom-up. Tal diretriz condiciona a
compreensão do ciclo das políticas públicas para além de um evento isolado em torno do
processo de decisão politica, incorporando a implementação da política como uma etapa
caracterizada por ambiguidades e conflitos, contrastando com as perspectivas analíticas que

13
concentram-se nos enfoques racionais e normativos.
A abordagem top-down concentra seus estudos em torno das burocracias centrais e na
atuação do policy designer durante o processo de implementação de políticas e programas,
enquanto a bottom-up foca os estudos em torno da relevância dos ambientes de
implementação e da prestação dos serviços aos beneficiários da implementação. Os modelos
top-down caracterizam-se por análises que focam na implementação como produto
decorrente do processo decisório, de maneira que as metas e objetivos dos designers da
política convergem diretamente com as ações dos implementadores. Esta perspectiva reduz
o conflito a um elemento operacional do processo, passível de mapeamento e controle pelos
formuladores e burocratas, descritas por Mattaland (1995) da seguinte forma “(...) a visão
top-down é altamente prescritiva e concentra-se em variáveis que podem ser manipuladas
através do nível central". Algumas recomendações comuns nesta abordagem são: elabore
metas claras e consistentes ( Van Meter e Van Horn, 1975; Mazmanian e Sabatier, 1983),
minimize o número de atores ( Pressman e Wildavsky, 1973), limite a extensão da mudança
necessária ( Van Meter e Van Horn, 1975; Mazmanian e Sabatier, 1983), e coloque a
responsabilidade da implementação numa agência simpática às metas da política ( Van
Meter e Van Horn, 1975; Sabatier, 1986).
Ao final do século XX, surge uma nova onda de estudos que se debruçam em torno da
análise da multiplicidade de atores e as suas interações em níveis operacionais / ambientais
(bottom-up), que impõem seus objetivos ao processo de implementação. Em outras
palavras, troca-se a ênfase nos processos decisórios por uma análise dos grupos
beneficiários da politica e dos agentes de implementação, concentrando-se em torno da
rede de agentes responsáveis pela distribuição dos serviços à população. Nessa perspectiva,
são identificados um conjunto de problemas e vácuos metodológicos da perspectiva top-
down,: hipervalorizarão das agências decisórias durante o processo de implementação,
subdimensionando na análise a participação dos outros agentes; falta de flexibilidade dos
modelos para adequação em contextos em que não exista predomínio de um ator ou agência,
mas sim diversos atores e diretivas de ação; descrença em relação às estratégias adotadas
pelos agentes de implementação e dos beneficiários para que se adequem a política e seus
objetivos; ausência de uma clara distinção entre as etapas de formulação e implementação,
haja vista que as agências envolvem-se em ambas as fases da política. (Sabatier, 1986).
Os estudos desenvolvidos por Matland (1995) destacam, por sua vez, as condições
adversas para utilização do modelo bottom-up, conduzindo uma linha de argumentação em

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torno da contraposição dos modelos, criticando a excessiva ênfase dada a baixa capacidade
de controle das agências centrais de governo sobre as instâncias locais de implementação,
bem como a capacidade dos ambientes locais moderarem as regras oriundas da burocracia
central. Na concepção do autor, a falta de anuência das agências decisórias centrais às
decisões que acontecem no plano local, podem incorrer em fracassos do processo de
implementação.
Mesmo diante das fragilidades metodológicas elencadas pelos autores acima citados, estes
modelos servem como dois grandes gabaritos do campo de análise de políticas públicas, por
proporcionar a interpretação dos elementos macro-institucionais que balizam o
desenvolvimento das políticas através da perspectiva top-down, ou por possibilitarem a
significância dos elementos micro-institucionais na sua configuração.

Metodologia
O presente trabalho se fundamenta numa perspectiva analítica qualitativa trata-se de uma
amostragem não probalística que se vale da cadeia de relações estabelecida na ONG para
definição dos entrevistados, no que se refere a entrevista dos agentes governamentais
importante destacar que cumpri papel de Gestor de Política de Juventude no período deste
estudo sendo responsável pela interlocução com a CIPÓ pelo governo da bahia, o que me
coloca na condição de pesquisador e de fonte primária deste estudo. De maneira que a
pesquisa foi orientada a partir do acompanhamento e análise de conteúdos produzidos a
partir de entrevistas semiestruturadas foram entrevistas, levantamento bibliográfico,
fundamental para análise de situações e dos indivíduos em seu ambiente natural, haja vista
a importância neste tipo de estudo da interação entre o pesquisador e objeto de estudo, a
partir de uma ampla gama de fontes para coleta de dados, na busca da compreensão que o
fenômeno estudado, sendo entrevistadas 12 pessoas entre Coordenador Geral do Projeto,
Assistente Social, Professores e Beneficiários.
Importante ressaltar que a implementação da política pública, caracteriza-se por conflitos
entre os agentes e suas diferentes perspectivas desde o processo decisório até
implementação da ação. Assim os objetivos estabelecidos e o processo de implementação
incorrem em situações de conflitos que exigem a construção de consensos e estratégias de
convencimento para sua efetivação.
O Modelo ambiguidade-conflito apresentado por Matland, objetiva a superação do
paradoxo entre os modelos top-down e botton up. Incorporando em sua perspectiva analítica

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os aspectos que envolvem as agencias decisórias centrais e os micro-implemetadores e sua
perspectiva localista da implementação. Proporcionando a relação das concepções voltadas,
para os aspectos macro-institucionais que interferem no desenvolvimento da política, com
os elementos micro-instiitucionais em sua modelagem de implementação
Políticas Públicas para a Juventude
Para atender aos objetivos da pesquisa, esse trabalho recuperou a trajetória histórica das
Políticas Públicas de Juventude no Brasil, abordando a inserção desta temática na agenda
política nacional e estadual. Apesar da existência de programas e iniciativas públicas de
recorte juvenil desde os anos 1980, através do PROSAD ( Programa de Saúde do
Adolescente) cujos objetivos eram a prevenção à gravidez na adolescência, o combate às
mortes no trânsito e a prevenção a DST/AIDS, até o final dos anos 1990 e início dos anos
2000, a temática da juventude era tratada enquanto estado de coisa, não como um problema
de natureza política que demandaria respostas e iniciativas do poder público. Os jovens
eram abrangidos por políticas destinadas a todas as demais faixas etárias e estas ações não
se orientavam numa perspectiva de formação de valores e atitudes para as próximas
gerações.
A superação deste estado de coisa para transformação da temática da juventude num
problema político, se dá a partir dos anos 2000, quando começam a se desenvolver inciativas
públicas envolvendo a sociedade civil, tais como o Observatório da Juventude construídos
pela UFF (Universidade Federal Fluminense) e UFMG, e algumas outras ações de ponta
que contribuíram pra uma maior coordenação das ações públicas direcionadas ao público
juvenil.
Mesmo diante de um cenário de defasagem histórica acerca da inserção da juventude na
agenda política nacional e necessidade de consensos políticos preliminares para que se
tornasse possível a inserção do tema na agenda governamental, os conflitos que derivam
das diversas matizes políticas que constituem o movimento de juventude não se diluíram,
deslocando-se em direção à concepção dos programas e projetos destinados à área.
Em linhas gerais, as ações desenvolvidas pelo Estado brasileiro ao longo do século e que
tinham algum recorte para o público jovem, acompanharam as tendências de outros países
subdesenvolvidos. Eram orientadas a contribuir para superação dos problemas relacionados
a exclusão dos jovens da sociedade e a facilitar sua integração ao mundo adulto. Segundo
Abad (2002) podemos sintetizar este conjunto de políticas em quatro eixos distintos:
aumento dos investimentos em educação e utilização do tempo livre (1950 – 1980); controle

16
social de setores juvenis organizados ( 1970 – 1985); combate à pobreza e violência ( a
partir 1980 – atualidade); inserção no mundo do trabalho de jovens em condição de
vulnerabilidade social ( a partir de 1990 – atualidade). É importante destacar que a categoria
juventude estende-se para além do adolescente até 18 anos, idade recorte de alcance do
ECA. Para a ONU, juventude é compreendida enquanto condição que inicia-se nos 15 e
estende-se até os 29, sendo subdividida em três etapas: ( jovem-adolescente, 15 – 18 anos;
jovem- jovem, 19 – 24 anos; jovem-adulto, 25 – 29 anos)
O aspecto inovador desta agenda e o papel que os seus representantes tiveram na defesa dos
direitos e das conquistas sociais para a população juvenil, caminhou em rota de conflito com
os extratos mais conservadores da sociedade brasileira Os discursos reativos apontavam a
ampliação dos direitos juvenis, a partir do ECA, como um “excesso de direitos” e de
“nenhum dever”, demandando uma maior responsabilização penal e medidas coercitivas
comuns ao mundo adulto, de maneira que esta tensão exerceu impacto acerca da concepção
das ações públicas voltadas para o público juvenil, caminhando numa trilha pantanosa que
pode compreender crianças e adolescentes como delinquentes em potencial e uma clara
ameaça à paz e estabilidade social.
Os conflitos acerca da concepção destas políticas deslocam-se entre sociedade civil e
Estado, mas também estabelecem-se no interior dessas arenas, de maneira que, no interior
do Estado, essas orientações podem disputar recursos e elencar variadas definições de
prioridades, as quais podem situar-se entre modelos mais participativos e inclusivos com
agências porosas à participação popular com capacidade de absorver demandas oriundas da
sociedade civil; ou incorrer num modelo de política assistencial que prescinde de um maior
controle do Estado sobre a sociedade, o que fortalece uma concepção de cidadania tutelada
que no Brasil se estabeleceu como marca de algumas políticas sociais.
Ao se desviar o foco para sociedade civil ou para os diversos grupos juvenis, identifica-se
um campo de embates ainda mais diversificado, no qual o conflito circunscreve-se sobre a
disputa da identidade juvenil e na diversidade de significados que a sociedade civil imputa
aos jovens por meio de suas organizações, expressões essas, na maioria das vezes, opostas
à juventude, que acabam por incidir sobre as relações dos jovens com o mundo adulto. Os
próprios segmentos juvenis também protagonizam esta disputa sobre as faces da
representação juvenil e os sentidos que essa possui, demarcando significados que
expressam as diversas maneiras de pensar a si e seus pares, haja vista que elencam uma
diversidade de problemas e de atores que constroem estas representações tanto na sociedade

17
civil quanto no aparelho de Estado. Deste modo, as políticas pensadas para o segmento
prescindem da sensibilidade de compreender a condição juvenil para além de fase de
transição à vida adulta. Devem absorver a amplitude da formação deste sujeito político em
toda sua diversidade, considerando as pluralidades e especificidades que constituem o ser
jovem. A sintonia destas ações na inserção destes jovens no mundo adulto são
desdobramento da articulação entre os conflitos e mediações que se produzem a partir das
relações Estado e Sociedade na construções de ações públicas voltadas a este segmento.
É a partir desta urgência em construir uma mediação com este segmento social, que ao final
dos anos 1990, o governo federal planejou ações que possuem cujo objetivo era responder
a este impasse com a população juvenil que tem rebatimento no mundo adulto, a condição
de vulnerabilidade social a qual o jovem está exposto, os eixos de acesso a saúde, segurança
pública e educação substanciam a concepção do governo federal, de que este problema
social deve ser enfrentado. As políticas públicas de enfrentamento ao “problema da
juventude” ganham robustez na concepção do governo ao ponto de serem mapeados mais
de 30 programas que recortam a faixa-etária juvenil distribuídos, nos mais diversos
ministérios (educação, esporte, saúde, justiça, etc), programas especificamente recortado
para bairros populares e setores excluídos da sociedade, expressamente orientados para
garantir controle social através da ocupação do tempo livre desta juventude periférica.
Mesmo inserido na agenda do governo federal, os programas direcionados ao público
juvenil careciam de articulação e orientação estratégica empreendendo ações na perspectiva
de diligência, de supervisão, ou de caráter compensatório aos problemas que recortavam a
juventude brasileira. No período que compreende 2003-2010, a temática avança de maneira
efetiva na agenda governamental através dos mecanismos institucionais numa modelagem
mais assertiva, cuja tarefa era de desenhar políticas juvenis mais plurais e diversas. De
início, o foco de atuação do governo se deu através do eixo do mundo do trabalho,
desenvolvido através do Programa Nacional do Primeiro Emprego (PNPE). Apesar da
ampla mobilização de recursos humanos e financeiros, o programa enfrentou dificuldades
no processo de implementação, não garantindo, assim, o cumprimento das metas
estabelecidas.
As iniciativas do poder público foram seguidas por debates, pactuações e acordos de
cooperações mútuas com organizações internacionais, a exemplo do Índice de
Desenvolvimento Juvenil (IDJ), formulado pela Unesco, do Seminário Vozes da Rua,
desenvolvido através de parceria entre o Banco Mundial e a Secretaria Geral da Presidência,

18
o qual contou com a colaboração de mais de cem organizações juvenis. Também, neste
período, organizações sociais e movimentos de juventude articularam-se numa mesma
intenção, constituir plataformas e redes juvenis de escopo nacional com capacidade de
incidir na formulação e definição das prioridades governamentais para a população juvenil.
Seguindo o arejamento participativo que permeia o executivo nacional, a Câmara dos
Deputados, através da Comissão Especial de Políticas Públicas para Juventude, organiza a
partir de 2004, um projeto experimental e inédito de Audiências e Conferências Estaduais
de Juventude que resulta na Conferência Nacional de Juventude.
A partir da necessidade de ampliar a compreensão das politicas públicas sobre as
especificidades do segmento, o governo federal constituiu grupo interministerial de trabalho
que mapeou, em 2004, mais de 150 ações federais desenvolvidas em 45 programas
implementados por 18 Ministérios ou Secretarias de Estado, sendo identificadas apenas 19
com recorte específico juvenil. A partir disto, desenvolvem-se novas ações e consolidam-
se práticas que ampliam os direitos e oportunidades, resultando na construção da Secretaria
Nacional de Juventude, do Conselho Nacional de Juventude e do Projovem. Cabe destacar
que neste momento, todos os países da América-Latina já possuíam agencias
governamentais responsáveis pela questão juvenil.
A conformação desta concepção de política torna-se possível a partir da atuação dos
gestores públicos de políticas de juventude nos estados e municípios, aliados à força de
mobilização dos segmentos sociais organizados. A superação desta defasagem na
concepção de ação pública do Estado brasileiro no que concerne a juventude, prescindia de
espaços institucionais de diálogo e participação, como o Conselho Nacional de Juventude,
e de instrumentos institucionais capazes de coordenar e articular de maneira integral o
conjunto de ações direcionadas a juventude, como a Secretaria Nacional de Juventude.
Delineia-se, assim, uma compreensão das PPJ´S com base numa concepção de
desenvolvimento integrado, em que diversas esferas da vida são determinantes na formação
do jovem, de suas identidades e trajetórias, não limitando assim a discussão da condição
juvenil a uma perspectiva formativo-educacional que compreende o amanhã como objeto
de transformação da ação pública. De maneira que a concepção que permeia a orientação
das políticas para o segmento, a partir deste período, busca absorver esta multiplicidade de
vivências e esferas da condição juvenil, partindo do pressuposto de que ainda que tenham
foco setorial, tais ações devem ser compreendidas com base na integralidade dessas
múltiplas dimensões. O que não significa que as políticas devam ser totalizantes e

19
específicas, mas que devem partir de pressupostos que compreendam o desenvolvimento
integral da juventude estruturado em quatro eixos: Educação, Trabalho, Cultura,
Tecnologias da Informação e Comunicação.
Uma das políticas mais importantes formuladas pelo governo a partir dessa nova
perspectiva, foi o Programa Nacional de Inclusão de Jovens - ProJovem. Iniciativa que
fez parte de componente estratégico da Política Nacional de Juventude do governo federal,
sendo lançado em fevereiro de 2005, o programa foi implementado em todas as capitais e
no DF, sendo coordenado pela Secretaria-Geral da Presidência da República a partir de
cooperação com Ministério da Educação, Ministério do Trabalho Emprego e Renda e
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome.
Tendo como público a ser atendido jovens entre 18 e 24 anos que concluíram a quarta série
mas não concluíram a segundo ciclo do ensino fundamental e que estivessem
desempregados, o programa tinha por objetivos a qualificação profissional e o aumento da
escolaridade média dos jovens em condições de vulnerabilidade social, além do
desenvolvimento de ações comunitárias de interesse público, com cursos de cargo-horária
de 1.600 horas, distribuídas ao longo de 12 meses consecutivos, cujo conteúdo programático
incorporou as matérias do ensino fundamental, aulas de inglês e informática. Como medida
de incentivo, disponibiliza-se uma bolsa auxílio de 100 reais mensalmente, desde que o
jovem possua a presença mínima de 75% da frequência as aulas.
Nessa breve reflexão, identificamos que nos dois governos Lula (2203-2010), uma nova
perspectiva direcionou os rumos para as políticas de juventude, norteando alguns desafios :
ampliação do acesso ao ensino público, nível médio e superior; a consolidação de
permanência nas escolas, além da centralidade na qualificação do jovem para o mundo do
trabalho; ampliação do acesso ao lazer, à cultura, e à tecnologia da informação. Porém,
diante dos índices de desigualdade do país, esta experiência germinal de um estado de bem-
estar social, ainda se mostrou insuficiente perante os desafios a serem superados.

No capítulo seguinte, faremos uma breve apresentação do Programa Jovens Baianos, objeto
de nossa pesquisa, bem como uma discussão teórico sobre as relações de parceria
estabelecidas entre sociedade civil, no caso específico, as ONGs, e o Estado.

20
 Capítulo 1

O Programa Jovens Baianos e suas principais diretrizes: predicados para uma

discussão sobre a parceria ONGs-Estado na implementação da política

21
Neste capítulo será desenvolvida uma breve apresentação do programa Jovens Baianos, o
contexto no qual foi formulado, as principais transformações pelas quais o programa passou
a partir dos marcos instituídos com o Estatuto Nacional das Juventudes e do Plano Estadual
de Juventude, além de uma discussão em torno do Edital 06/2014 que trata da chamada
publicada construída em consonância com a Lei 9.511/05. O caso, objeto de nosso estudo,
conforme já apresentado, trata, especificamente, de convênio firmado entre a ONG Cipó
e a SJDHDS (Secretaria de Justiça Direitos Humanos e Desenvolvimento Social) para
implementação do projeto Estúdio MultiMeios, classificado no Edital de Seleção Pública
Nº05/2014, que tem por objetivo a formação técnico-profissional de 200 jovens, dos quais
100 no território do Subúrbio Ferroviário e outros 100 no território do Complexo Nordeste
de Amaralina, nos cursos de Produção Cultural e Mídias Sociais.
A organização não-governamental CIPÓ, implementadora das ações, tem como principal
função institucional a criação de oportunidades que contribuam para o desenvolvimento e a
participação social, cultural e política de crianças e jovens em condição de vulnerabilidade
social a partir de iniciativas de democratização da comunicação do acesso a tecnologias da
informação e educação. Identificou-se, no período estudado, nove inciativas de formação
e produção artístico cultural para jovens, construídas a partir de parcerias com o poder
público nos níveis nacional e estadual, além de parcerias com empresas nacionais e
empresariado local como parceiros nestas iniciativas. A responsabilidade do governo do
estado para implementação da ação se efetivou com o repasse de R$ 377.585,41 (trezentos
e setenta e sete mil, quinhentos e oitenta e cinco reais e quarenta e um centavos), destinados
exclusivamente para implementação do programa Estúdio Multimeios.
Essa modalidade de implementação de políticas públicas através de construção de parcerias
entre agentes governamentais e organizações da sociedade civil, embora não seja recente
nem inusual, requer contextualização histórica e discussão conceitual. Até o final século
XX, identifica-se uma instabilidade no cenário internacional que teve início a partir dos
anos de 1970, desencadeando um conjunto de profundas transformações. A crise do petróleo
e a crise imobiliária norte-americana, aliadas ao fim do padrão dólar-ouro com o
estabelecimento do sistema de câmbio flutuante, acelerou a internacionalização do sistema
financeiro, modificando de forma substancial a economia mundial, gerando um processo
de perda de credibilidade do Estado, privatizações e desregulamentação da economia. Este
movimento consolidou-se nos anos 1980 sobre as bases de um discurso que correlacionava
a eficiência e eficácia do Estado com a redução de suas competências e reformulação de

22
sua intervenção,
A partir desse movimento, identifica-se uma disposição do Estado na incorporação de
organismos da sociedade civil, especialmente as organizações do terceiro setor uma
crescente disposição de organismos do Estado por Organizações do Terceiro Setor, as quais
ampliavam sua atuação na sociedade, despertando interesse por uma atuação em conjunto
com esses organismos. As Ong´s (Organizações não-governamentais) são identificadas
como atores importantes neste contexto, sendo compreendidas como capazes de subsidiar
incentivos e apoios a inciativas locais de maneira mais ágil e apropriada, através da provisão
de créditos, capacitação técnica, proporcionando acesso à informações ou na qualificação
de recursos humanos.
Essa relação de parceria pode ser compreendida sob diversas perspectivas. Do ponto de
vista estatal, como alternativa para a prestação de serviços públicos de responsabilidade do
Estado, ou como uma estratégia de terceirização dos serviços públicos de sua
responsabilidade. Outra concepção identificada compreende as parcerias como
possibilidades para as ONG´S ampliarem suas ações e paralelamente, participarem do
processo de formulação de políticas públicas. Uma terceira possibilidade, entende as
parcerias como ferramentas que potencializam a atuação das ONG`S e complementam a
atuação do Estado através da expertise destas e da sua maior flexibilidade e adaptação aos
diversos contextos de implementação. Essas análises tem desconsiderados os problemas que
se desdobram desta relação, por vezes ignorando o fato de que a burocracia estatal é
indispensável à implementação bem-sucedida das políticas por possuírem quadros
permanentes e condições complementares à continuidade e institucionalização das políticas.
Esse diagnóstico enfrenta o arcabouço do modelo neoliberal, no qual os apelos à eficiência,
através da delegação de competências estatais às organizações civis, fundamentaram um
conjunto de reformas legislativas objetivando um maior envolvimento das ONG`S na
implementação de políticas sociais e progressiva retirada do Estado através da diluição dos
seus quadros técnicos responsáveis por institucionalizarem e garantirem continuidade das
políticas.
No Brasil a Constituição de 1988 balizou o arcabouço jurídico que possibilitou o
reestabelecimento da democracia no país. Neste contexto, um conjunto de direitos sociais
foi estabelecido como resultante de um extenso e conflituoso processo de mobilização social
e política que caracterizou os anos 1970/80 até a reabertura democrática. Essa ampliação do
envolvimento dos atores sociais nos processos de decisão e implementação de políticas, é

23
resposta às demandas em torno da descentralização e da democratização, possibilitando a
proliferação de diversas formas de participação social na prestação de serviços e na própria
gestão de políticas sociais. Esta inserção da sociedade civil de maneira mais orgânica no
cenário político nacional, provocou a redistribuição dos papéis políticos, trazendo novos
sujeitos para o espaço público, provocando uma multiplicação de parcerias público-privadas
desta natureza.
A possibilidade de parceria entre ONGs e Estado impõe alguns desafios. Regra geral, o
perfil de relacionamento é reflexo do processo de organização e fundação da ONG e das
trajetórias adotas por estas. No relacionamento entre estes atores, identificam-se diferentes
estratégias utilizadas. Lewis (2001) observou três perfis adotados pelas ONGs no que se
refere a sua relação com o Estado. No primeiro modelo, procuram ter pouco destaque (low
profile) na prestação de serviços em relação ao governo, ou deixando que o mesmo receba
todos os créditos por aquilo que foi implementado a partir da cooperação. Esta função de
ocupação de espaços vazios (gap-fillling role), pode gerar dividendos políticos em curto
prazo, principalmente em circunstâncias de recursos financeiros limitados. Por outro lado,
pode causar problemas de sustentabilidade e responsabilização em médio e longo prazo.
A outra estratégia adotada pelas entidades se dá pelo engajamento em colaboração seletiva
com determinadas agências de governo, que podem ser restritas a determinados segmentos
ou basear-se em relacionamentos com agentes individuais, ou, ainda, relações fruto do nível
local. Este modelo possui vantagens no que se refere ao seu perfil pragmático, podendo
gerar inconsistências na elaboração e implementação de políticas públicas. O terceiro perfil
é conhecido como advocacy de políticas públicas, compreendido como um esforço em
influenciar as decisões da alta burocracia institucional em favor dos interesses coletivos
defendidos pelas Ong´s. Através desta estratégia, as entidades pressionam o governo em
favor dos interesses dos segmentos sociais organizados ou através de alternativas para as
abordagens adotadas pelo governo no que se refere a implementação de políticas para
determinados grupos sociais.
Sob a perspectiva do Estado, as ações tem sido influenciados por interesses políticos
imediatos e não por questões relacionadas à possível contribuição social e econômica por
parte das Ong´s, (Bratton (1989) e Lewis (2001). No que se refere as estratégias de
monitoramento, procura-se aferir as ações executadas pelas Ong´s e julgando necessário,
limitar o registro através de procedimentos distintos. Uma possibilidade é a estratégia de
coordenação a qual procura distribuir as atividades de modo mais balanceado entre áreas

24
geográficas e segmentos como medida preventiva de combate a duplicidade de ações por
Ong’s diferentes. Uma outra ação governamental resulta em cooptação articulada com o
objetivo de atrair as organizações para as atividades as quais o governo avalia como
necessárias, distanciando-a de ações potencialmente danosas aos governos. Por fim, uma
estratégia de dissolução em que o Estado estabelece um instrumental que lhe permite ter a
gerência sobre as Ong´s, aprovando ou não suas atividades, limitando sua abrangência de
atuação ou fechando se considerar necessário.
Neste contexto de discussão da relação entre Ong’s e Estado, a ideia de parceria será
considerada como sinônimo de colaboração, cooperação e coordenação, terminologias cada
vez mais presentes em contextos de desenvolvimento de políticas públicas implementadas
por agências estatais com ONG´s. A literatura especializada aponta elementos importantes
para compreensão do fenômeno. Em Brooke (1989), parceria entre uma instituição pública
e outros organismos é um modelo de relação em que todas as partes preservam suas
liberdades constitucionais de ação, mas concordam em cooperarem na realização de
objetivos comuns pois a colaboração é vista de maneira mais vantajosa em relação a ação
individual. Já Seen (1992), identifica três modelos de parcerias: falta de cooperação,
quando apenas uma das partes é responsável pela gestão do projeto, como nos casos da
privatização ou quando o setor público é proprietário e gestor; cooperação forçada, quando
uma das partes toma a iniciativa fazendo com que a outra venha colaborar, ainda que
nenhuma delas tenha buscado a parceria; cooperação estratégica, contexto em que ambas
as partes apresentam disposição para formar parcerias na medida em que buscam realização
de objetivos comuns.
Neste trabalho, parceria se reporta a um modelo de relação previamente acordado,
estabelecido a partir de um conjunto de ligações entre duas ou mais organizações,
envolvendo divisão de papéis e responsabilidades com objetivos em comum. O termo
ligações aqui é fundamentado no conceito de (Lewis, 2001), significando pontos específicos
da parceria em que atividades são divididas entre diferentes agências e stakeholders
(agentes interessados) em diferentes etapas do projeto. O conceito parceria trabalhado por
Lewis, alcança um amplo conjunto de diversas relações entre organizações, podendo ser
caracterizada por aspectos ativos ou passivos. Os modelos de parceria ativa são
caracterizados em termos de processos. Mesmo que os papéis dos atores envolvidos devam
ser definidos a priori, eles também podem ser revistos e renegociados quando necessário.
As ligações não devem se dar apenas numa rígida perspectiva de vantagem comparativa,

25
como aquela que requer das Ong´s o fornecimento de insumos e do governo a garantia de
recursos financeiros para definição da estratégia de ação. A sincronia produzida é decorrente
do processo podendo gerar resultados não esperados, alguns úteis outros não. Ela também
incorpora a noção de divisão de riscos entre atores envolvidos, o que pode auxiliar no
esforço de atingir eficiência e buscar a inovação, primando por uma pratica de discussão
aberta e honesta com reconhecimento dos erros e o enfrentamento das falhas. A troca de
informações entre as partes é pré-requisito para o aprendizado dentro do projeto.
A parceria entre Cipó e SJDHDS através da COJUVE ( Coordenação Estadual de
Juventude) /PJB, caracteriza-se por um modelo de parceria ativa com processo negociado;
propósitos papéis e ligações claramente definidos mas com espaço para serem redefinidos
se necessário; riscos compartilhados; debate e dissenso; aprendizado e troca de
informações; origem baseada em atividades anteriores - emergindo da prática. Esses
modelos de parcerias podem variar de setor para setor e as parcerias bem sucedidas podem
ser de difícil replicação, pois, geralmente, são sensíveis a fatores externos como condições
socioeconômicas, políticas, culturais e de ambiente, e podem ser influenciadas por apoio ou
obstrução de atores chaves em posição de autoridade e poder. (Lewis 2001).

Do ponto de vista da compreensão dessa relação, tomado como base o trabalho de Brooke
(1989), as entrevistas realizadas durante a pesquisa e observações de campo,
evidenciaram-se condições que contribuem para o ambiente de uma implementação
adequada ao modelo de parcerias. Foram identificados objetivos claros e precisos tanto no
edital de chamada pública organizado pela Coordenação, quanto no plano de trabalho
apresentado pela entidade, bem como uma concordância mútua entre os parceiros quanto
aos objetivos, desde o processo inicial de implementação do projeto, como também, na
atuação da agencia estatal (COJUVE). Evidenciou-se, também, a preocupação em
contornar um claro problema das organizações públicas no que se refere a negociação com
múltiplos atores e a dinâmica do processo decisório das agências públicas, cuja tendência
à centralização dificulta a adaptação de suas políticas e ações. Neste caso, o organismo
estatal trabalhou na reestruturação de sua intervenção para adequar-se às especificidades da
ação empreendida. A coordenação organizou mapeamento do perfil socioeconômico dos
beneficiários da política e reorganizou o fluxo das suas competências na burocracia estatal
a fim de garantir uma maior celeridade na efetivação de suas responsabilidades no processo
de implementação (as mudanças realizadas na garantia dos incentivos dos beneficiários foi

26
uma das ações chave para resolução de problemas relacionados à frequência e participação
dos beneficiários da política as aulas do projeto).
A pesquisa buscou compreender, também, as motivações de ambos os atores na
consolidação desta parceria, que se basearam nas necessidades do organismo estatal de
implementar ações na área de política de juventude, considerando como prioritário a
expertise das ONG’S selecionadas para o processo, com trajetórias relacionadas a projetos
implementados bem sucedidos e com reconhecimento social. A vinculação do Estado com
organizações com tais características, como no caso Cipó, ajudam na construção da
imagem do Governo perante a sociedade, haja vista que a atuação unitária do Estado não
seria garantidora de resultados como os obtidos com a construção desta rede. O
envolvimento destes atores com know-how, capilaridade e recursos humanos com expertise
nas áreas de produção cultural, mídias sociais e juventude, possibilita a implementação da
ação através dos recursos detidos pela entidade, alinhados aos objetivos e metas definidos
pelo governo. A atuação direta do Estado no processo de implementação seria muito
onerosa, haja vista que a ONG detem experiência e atuação na implementação de políticas
direcionadas ao segmento juvenil, maximizam-se ganhos e reduzem-se custos com a adesão
da entidade ao projeto de ação ao qual se dispunha o edital que selecionou a entidade.
Identificou-se um caráter de negociação e mediação da parceria por meio do qual,
definiram-se responsabilidades e procedimentos para as circunstâncias que não estavam
previstas nos termos do edital. No que se refere a flexibilidade para mudanças de papéis
entre os atores, nos termos previamente definidos pelo edital, não evidenciou-se margem
para negociação e mediação. Tal comportamento correlaciona-se com os limites impostos
pelo edital, que define as bases institucionais para o comportamento dos atores envolvidos.
No entanto, nos casos em que a agência de Estado não dispôs de recursos para o
cumprimento de suas responsabilidades, repasse de recursos nos prazos pré-determinados
(devido a contingenciamento de recurso ou outras motivações), a ONG, em parceria com
sua rede de implementadores envolvida no processo, administrou e mediou o conflito até a
sua resolução.
O processo de negociação ente os atores foi permeado por debates e dissensos, os quais,
segundos os agentes envolvidos, se deram principalmente na definição dos índices e
indicadores, papeis e responsabilidades, de maneira que, apesar de o caráter compartilhado
do processo de implementação, as negociações continham conflitos (no próximo capítulo,
será aprofundada a discussão acerca do impacto da ambiguidade e do conflito provenientes

27
do processo de implementação com base no trabalho de Matlland). As entrevistas realizadas
apontaram para um aprendizado mútuo entre as partes, produzindo conhecimentos que
podem ser aplicados no desenvolvimento de novas parcerias.
Como resposta ao questionamento de como se deu a parceria entre Cipó e PJB/COJUVE,
pode-se afirmar que tal parceria parte tanto da iniciativa da ONG, como do organismo
estatal. A entidade foi selecionada a partir do processo de edital no qual submeteu o Projeto
Estúdio Multimeios, e respondeu às exigências dispostas no referido edital no que se refere
as condições necessárias para implementar a ação, além de trabalhos com reconhecimento
social e inserção na realidade do objeto de intervenção. De maneira que o Estado também
dispõe de instrumentos que exercem poder de atração sobre a ONG, haja vista seus recursos
disponíveis e sua capilaridade. Vale ressaltar que trata-se de uma ONG bem estruturada
para a qual o Estado é um parceiro relevante, fundamentalmente no que se refere a sua
potência de atuação e a relevância do repasse dos recursos. Mas tal condição não
constrangeu a postura crítica da entidade em relação a ações do Estado. A ONG se
salvaguardou quanto ao nível de comprometimento e da possibilidade de cooptação do
Estado, inibindo qualquer possibilidade de interferência nas atividades da organização ou
na execução do projeto. No que se refere a compreensão do Estado e de seus agentes
burocráticos, notou-se certa receptividade dos atores entrevistados, que apresentam-se
como apoiadores de parcerias com entidades de perfil similar ao da ONG estudada, haja
vista o know-how, a capilaridade, enraizamento e articulação social em determinados
setores de que o Estado não dispõe.

Por fim, a pesquisa constatou que a parceria é uma estratégia relevante para os dois atores
envolvidos, apesar das dificuldades e diferenças entre os agentes da burocracia e os
membros da ONG. A complementaridade de recursos, o aprendizado e as possibilidades de
realização de objetivos em comum em prol da juventude se apresentam enquanto fatores
motivadores para a formação da parceria. Os riscos aos quais os dois lados estão expostos
e os problemas enfrentados fazem parte do processo, mas podem ser atenuados à medida
que um maior e mais qualificado envolvimento da sociedade torna-se possível, ampliando
os níveis de transparência e responsabilização social em relação a parceria, o que possibilita
maior accountabillity horizontal.

28
 Capítulo 2
As noções de ambiguidade e conflito no processo de implementação

29
Pretende-se, neste capítulo, uma breve retrospectiva acerca de alguns estudos acadêmicos
sobre o tema de implementação de programas e políticas sociais, notadamente a relação
ambiguidade-conflito enquanto ferramenta útil para análise do processo de implementação
da Projeto Estúdio Multimeios. Parte-se, da concepção inicial, de que um processo que se
dispõe a executar concepções, valores e ideias se constitui para além da mera replicação
sucessiva de procedimentos e funções que racionalizam e viabilizam a implementação de
programas, mas deve ser caracterizado por um conjunto de imprecisões, oscilações e
disputas, condições que demandam a incorporação da relação ambiguidade e conflito no
processo de implementação.
O conceito de ambiguidade é abordado, inicialmente na literatura sobre implementação de
políticas públicas, a partir do clássico trabalho de Olsen, March e Cohen “Garbage Can
Model”(1972), no qual os autores identificam o elemento fundamental da ambiguidade e
incerteza ao notabilizar o caráter problemático doas escolhas nas chamadas “anarquias
organizadas”, contexto ocupado por ideias vagas e de baixa aderência. Os atores não sabem
o que querem, ou fazem escolhas limitadas pelas condições de tempo e acesso a informação.
O engajamento nos processos decisórios é uma variável dependente do padrão de relação
desenvolvido entre os agentes e as organizações no tempo, cabendo aos instrumentos de
tentativa e erro um papel de aprendizado fundamental, contribuindo para o entendimento da
repercussão da ambiguidade no processo de decisão.
Zahariadis (2007) destaca o fato de que ambiguidade decorre de um contexto onde existem
diversas alternativas e possibilidades de se pensar uma mesma circunstância ou fenômeno,
não se confundindo com a noção de incerteza que é a inabilidade de antever eventos de
maneira precisa. Em contextos de ambiguidade temos uma circunstância de ambivalência
que em nada toca as circunstâncias de incerteza caracterizadas pela incipiência e confusão,
sendo descrito nas palavras do autor: “mais informação produz menos incerteza, mas não
reduz o nível de ambiguidade de uma decisão” (Zahariadis 2007).
Ambiguidade é arcabouço explicativo para estudo de Matland (1995) Ambiguity-conflict
Model, que tem por foco a elaboração de um modelo analítico para implementação que
ultrapasse os limites da antítese posta entre os modelos top-down e bottom-up, absorvendo
tanto elementos do olhar dos policy designer e das agências burocráticas centrais, quanto
dos beneficiários da política e dos seus agentes implementadores no nível local. O conceito
corporifica-se a partir de duas circunstâncias: a ambiguidade nos objetivos e ambiguidade

30
nos meios.
Apesar da ambiguidade de objetivos ser compreendia como elemento produtor de
incertezas, podendo direcionar a implementação ao insucesso, Matland reforça que em
muitos momentos, o conflito nem sempre opera em conexão negativa. Por vezes, pode ter
efeito inverso, favorecendo um relevante efeito não calculado pelos top-downers os quais
ressaltam a importância da clareza e objetividade das metas estabelecidas por um programa.
A premissa adotada aponta a ambiguidade como uma ferramenta limitadora de conflitos
dentro de um processo de implementação, haja vista que metas claras podem fomentar
oposição. O autor advoga que a linguagem das políticas, ao disporem de algum nível de
ambiguidade, possibilitam interpretações distintas dos seus objetivos, o que pode vir a
facilitar a adesão a estas.
No que se refere a ambiguidade de meios, esta desponta de maneira mais evidente quando
refere-se a tecnologias necessárias ao processo. Tecnologias aqui compreendidas para além
de equipamentos tecnológicos, mas capacidade técnica, procedimentos, instrumental
gerencial, ocasionalmente nível de complexidade das circunstâncias a serem confrontadas,
condições que podem provocar incertezas quanto aos meios a serem utilizadas. Em
contraposição, o alto nível de ambiguidade de uma política ou programa, limita diretamente
as possibilidades de monitorar e planejar ações sistematizadas em ambientes diversos, tal
como a probabilidade de que fatores locais de ambiente possuam atuação decisiva na
implementação.
O conflito surge com perspectivas distintas nas abordagens das estudos sobre
implementação. Na concepção top-down o conflito não é compreendido como uma
“variável endógena”, mas como um desvio pontual e temporário na dinâmica de
funcionamento de um processo de implementação. Na concepção de Matland (1985), o
conflito exerce papel fundamental na descrição dos modelos de decisão, apesar dos modelos
racionais e burocráticas definirem igualmente que agentes são racionais e auto interessados
e compreendem de forma distintas os objetivos de uma política ou programa. Na perspectiva
racional, assimila-se a possibilidade de acordos sobre objetivos, o que possibilita
maximização de funções individuais e sociais, enquanto a perspectiva burocrática não
trabalha com a possibilidade de que seja possível a construção de acordos sobre objetivos.
Tal diferenciação possibilita a identificação de que no primeiro modelo, o conflito não tem
possibilidade de existir, e de que no segundo modelo, o conflito é explícito desde o começo,
definido da seguinte forma: “para que o conflito exista, tem que haver interdependência

31
entre atores, incompatibilidade de objetivos e a percepção de que a interação entre
elementos resulte sempre num jogo de soma zero (Dahrendorf 1958). O conflito na [área
de] políticas existirá quando mais de uma organização entender a política como diretamente
relevante para os seus interesses e quando as organizações têm pontos de vista
incongruentes.” (Matland, 1996). É relevante na definição de Dahrendorf, além dos
componentes relacionais das circunstâncias de conflito, a situação de assimetria no produto
final da relação entre os atores. Em jogos de soma zero, as perdas de um dos atores são
diretamente proporcionais aos ganhos do outro.
O conflito, quando institui um longo procedimento de negociação, incorre na produção de
resultado sobre os meios, ou até sobre a não-ação dos atores quando estes não constituírem
um pacto de compromissos. Os grau de intensidade dos conflitos tem repercussão nos
processos de implementação de maneira que a intensidade tende a aumentar a medida que
amplificam-se as diferenças. Matland alerta para o ponto de que nem todo conflito é
manipulável e que esta diferença é decorrente do perspectiva de análise adotada. Os top-
downers entendem como um desvio pontual manipulável, enquanto para os bottom-upers,
o conflito é elemento manipulável que origina-se dos debates sobre o tema. Na perspectiva
trabalhada por Matland (1985), os conflitos tornam-se manipuláveis quando os interessados
na implementação do programa tem autoridade para limitar as mudanças pretendidas ou
garantir vantagens para atores centrais. Políticas são controversas por essência e fundam-se
em perspectivas e valores muito diversos que não devem ser ignorados.
Apresentada as principais concepções sobre ambiguidade e conflito e como se originam nos
estudos sobre implementação, convém, a partir de agora, aprofundar as principais
concepções do modelo desenvolvido por Matland (1985) que tem como objeto a
combinação das abordagens top-down e bottom-up. As tentativas anteriores da combinação
dos conceitos de ambiguidade e conflito privilegiaram a combinação dos dois formatos em
um mesmo modelo, ou partindo da identificação das condições nas quais uma abordagem
apresenta-se mais efetiva que outra para análise do processo. O modelo de análise proposto
por Matland parte das duas variáveis chaves, ambiguidade e conflito, as quais, moduladas,
possibilitam a elaboração de matrizes explicativas sobre o processo de implementação,
conforme exposto no quadro 2.

Quadro 2 Modelo Ambiguidade-Conflito

32
 Fonte: Matland 1995

O quadro a seguir relaciona os conceitos e os modelos de implementação de Matland

(1995)
Quadro 3 : Conceitos e Tipos de implementação do modelo Ambiguidade-Conflito

Implementação Administrativa: políticas com baixos níveis de ambiguidade e

de conflito
33
Num contexto em que os níveis de ambiguidade e de conflito produzidos pela
política são baixos, criam-se condições para que o processo decisório se dê em bases
racionais, “decisões programadas”, pois os objetivos e o meios de resolução dos
problemas estão postas. Neste modelo, o princípio que norteia a implementação
administrativa está contido, na seguinte definição: “os resultados são determinados
pelos recursos”, cujas principais características são as seguintes:
Implementação Administrativa

Foco : recursos
Baixa ambiguidade e baixo conflito
Objetivos e meios conhecidos
Operações padronizadas para cumprir o objetivo
Mecanismos normativos pautados na concordância
Resultados definidos pelos recursos

Baixo uso de coerção e incentivo, quando utilizados, são aplicados de maneira

clara
Ações em ambiente estável.
Pouca ou nenhuma influência externa;
Fluxo de informação ordenado hierarquicamente;
Falhas vistas como problemas técnicos, inadequação dos recursos, má
compreensão, escassez de tempo, coordenação inadequada.

Cabe à autoridade central acumular informações, recursos e poder de deliberação e

sanção, que contribuem para a consolidação da política. O fluxo de informações é
ordenado de maneira hierárquica: cada nível recebe ordens do nível superior. Os
agentes interpretam claramente as suas competências e tarefas e iniciam
movimentações e procedimentos padronizados a fim de garantir os objetivos da
implementação. O ambiente no qual a implementação acontece é estável, sendo
passível de baixa ou nenhuma interferência externa, em que a estabilidade, em
conjunto com tipo de política, é responsável por resultados padronizados em
distintos contextos. (Matland, 1995).

34
Os instrumentos normativos conduzem à concordância recorrendo à ideia de
objetivos comuns ou à autoridade dos que solicitam a ação. Os instrumentos
coercitivos dispõem de sanções quando incorrem-se erros ou omissões no que se
refere aos objetivos, à medida que os mecanismos de remuneração tem a
possibilidade de inserir recursos adicionais e outras formas de incentivos, que visam
seduzir o agente implementador. Em geral, nesse casos, os mecanismos normativos
são suficientes, visto que as ordens são compreendidas enquanto legítimas e existe
pouca ou nenhuma controvérsia acerca das metas e dos meios necessários para
efetivação dos objetivos estabelecidos. Caso haja necessidade, os mecanismos
coercitivos são passíveis de utilização bem sucedida, desde que os meios para a ação
sejam claros e de fácil monitoramento.
Neste modelo, próximo de abordagens top-down tradicionais de administração, as
falhas são decorrentes de problemas técnicos que por sua vez, são resultado de uma
má compreensão das tarefas, de escassez de recursos, ou de baixo tempo para
utilização da tecnologia adequada ou de coordenação inadequada, ocorrendo
também falhas no monitoramento. Não há espaço para a política.

Implementação Política: política com baixo nível de ambiguidade e alto nível

de conflito.
Parte da concepção de que “ os resultados da implementação são decididos pelo
poder”, de maneira que apesar dos objetivos serem bem definidos, são incompatíveis
com algum elemento externo. Ocorrendo disputas quanto aos meios de
implementação, no geral, as divergências acontecem durante a formulação da
politica. Os recursos essenciais para sua efetivação, sejam coordenados por outros
atores que não pertencem a organização da implementação ou que se oponham de
maneira ativa, tem como características principais:

Implementação Política.
Foco: Poder
Baixa ambiguidade e alto conflito
Objetivos Definidos, mas incompatíveis, ou disputas sobre os meios de
implementação.

35
 Forte Influência do Contexto Político
Uso de coerção e incentivos são característicos deste tipo de implementação
Boicote a recusa em participar pode ocorrer no nível local
Implementador nem sempre mantém contato direto com a hierarquia superior.

Neste modelo, como a concordância não é automática, são utilizados ferramentas

coercitivas ou que estimulem algum incentivo. Em alguns casos, um agente ou uma
coalizão possui poder suficiente para conduzir o desfecho da disputa em que
acordos são fundamentais para garantir o consenso na definição dos meios de
implementação, mas nunca no que se refere aos objetivos. Importante destacar a
forma como se desenvolvem as relações entre implementadores superiores na
hierarquia e os agentes de implementação. Apesar dos primeiros possuírem
autoridade decisória para cobrar determinadas ações, os agentes nem sempre
estabelecem relação direta com os superiores. O programa de implementação
consiste em garantir concordância dos atores que possuem recursos essenciais para
efetivação da implementação.
Os aspectos constituintes da implementação política explicitam os limites de
análises tradicionais da administração pública presentes nas primeiras abordagens
top-down, as quais que compreendiam enquanto forma ‘administrativa” o que é
substancialmente político. Tal perspectiva falha justamente por não possuír
capacidade de identificar as origens dos entraves ao processo de implementação,
enquanto a abordagem bottom-up falha ao compreender que as políticas são
definidas em nível local, não considerando a força e o poder que podem ser
investidos numa política formulada de maneira explícita e sem ambiguidades.

Implementação Experimental: política com alto nível de ambiguidade e baixo

nível de conflito.
O princípio balizador deste modelo de implementação é a tese de que “as condições
contextuais dominam o processo”. A relevância de tais condições está diretamente
relacionada ao alto nível de ambiguidade contido no processo, o qual possibilita
que os resultados sejam condicionados aos recursos e aos atores inserido no
microambiente de implementação e das transformações existentes no local.

36
Quadro implementação experimental
Implementação Experimental
Foco: recurso contextuais
Alta ambiguidade e baixo conflito
Objetivos e meios não são claros ou objetivos claros e meios não
Aprendizagem como meta, mas não obrigatória
Resultado depende dos agentes e de recursos do ambiente da micro
implementação
Implementação, portanto, mais aberta a influências locais
Em casos no qual as preferências são problemáticas e a tecnologia é incerta
Enfatiza oportunidades para os atores locais na implementação, mas pode
ocorrer baixo nível de responsabilização.

Este modelo de implementação é mais aberto às influências ambientais que os

outros modelos. A ausência de conflitos explica a diversidade de atores envolvidos,
possibilitando interesses mais fortes ou concentração maior de recursos que
moldem de maneira significativa a política. Em condições nas quais as metas e os
meios não são nítidos, ou que as metas sejam nítidas e bem apoiadas mas os meios
de implementação ainda não estejam definidos, pode-se afirmar a existência do
modelo experimental.
Tal como descrito, esse desenho possui interseção com o modelo “Garbage Can
Model”, de maneira que a implementação experimental alinha-se a situações em que
as preferências são problemáticas e a tecnologia a ser utilizada é incerta. A
perspectiva descritiva bottom-up é mais útil, pois absorve o fator ambiguidade na
política, destacando as possibilidades disponíveis aos atores locais. Não descarta-se
do campo de análise, que o modelo experimental possibilita as políticas um alto
nível de ambiguidade, o que pode produzir baixos níveis de responsabilização e
ações auto interessadas dos agentes implementadores. Matland (1995) aponta para
a possibilidade de transformações nos programas, sendo estes implementados por
diferentes organizações em contextos diferentes, destacando-se a relevância do
elemento da aprendizagem, mais importante que resultados exitosos.

Implementação Simbólica

37
As condições propícias para uma implementação do tipo simbólica partem de uma
perspectiva que pode parecer pouco factível, qual seja, uma política pode reunir
altos níveis de ambiguidade e conflito. Políticas que evocam símbolos relevantes
tendem a produzir altos níveis de conflito mesmo sendo ambíguas... "(...) do ponto
de vista tradicional, políticas simbólicas (simbolic politics) têm sido associadas à
não-implementação de policy. Exemplo típico é a policy que recebe uma exposição
substancial no estágio de sua adoção e que, finalmente, apresenta pequeno efeito
substantivo.." (Matland, 1995).
Os pressupostos que orientam este modelo analítico reportam-se a força da coalizão
local que delimita o resultado da implementação “(...) o curso da política é
determinado pela coalizão de atores do nível local que tiver o controle dos recursos
disponíveis” (Matland, 1995). Para o autor, essas políticas cumprem papel relevante
no que refere ao seu papel de reafirmar compromissos, valores e princípios.
Implementação Simbólica
Foco: força da coalizão
Alta ambiguidade e alto conflito;]papel: firmar compromisso, valores e
princípios;
Provisão de recursos;
Superação do conflito: coerção ou barganha;
Ambiguidade dificulta estruturação e monitoramento local
Ambiguidade pode levar a resultados diferentes, em locais diferentes;
Conflito provoca decisão local de natureza política;
Conflito pode ser positivo, para busca de solução;
Em geral, pouco efeito, mas muita exposição.

Neste modelo de implementação, o conflito possui papel positivo à medida que

possibilita a estruturação do trajeto das soluções desenvolvidas, enquanto a
ambiguidade possibilita a recorrência de resultados diversos nos ambientes de
implementação. Em políticas que contemplam apenas um objetivo, novas coalizões
similares surgirão em distintos ambientes, disputando o controle do processo,
resultando na multiplicidade de programas desenvolvidos pelas coalizões
hegemônicas locais. As condições contextuais influenciarão da mesma forma os
resultados. No caso da política apresentar objetivos vagos e plano de ação ambíguo,

38
instituem-se as condições de desenvolvimento dos componentes simbólicos. O
espaço da ambiguidade do desenho institucional tende a ser ocupado por soluções
conectadas às áreas profissionais dos formuladores. O produto oriundo dos modelos
simbólicos de política são restritos e menos diferenciados que os resultados do
modelo experimental, haja vista que as coalizões de oposição tentam limitar o
escopo original da proposta mesmo que não consigam influir no conteúdo. O modelo
simbólico apresenta semelhanças com a implementação política no que se refere à
intensidade dos conflitos, ao tempo em que a superação dos conflitos só é exequível
através das ferramentas de coerção e barganha. O autor argumenta que neste
modelo, as correntes top-down e bottom-up, vistas de maneira separada, não
possuem capacidade analítica sobre o processo, haja vista que o alto nível de
ambiguidade da política dificulta a estruturação e o controle das ações locais. Sua
influência aparece na provisão de recursos e incentivos e uma capacidade de focar
numa “área-tema”, o que possibilita a concentração dos esforços de implementação
demostrando os limites da abordagem top-down, sendo que o alto nível de conflito
político desloca as decisões políticas para os agentes locais.

No capítulo seguinte, o trabalho analisará a implementação do programa Jovens

Baianos à luz da literatura trabalhada por Matland em seus estudos sobre os modelos
de implementação.

39
 Capítulo 3

Análise da implementação do Programa Jovens Baianos à luz dos modelos

analíticos trabalhados pela literatura

40
Ressaltando, mais uma vez, os objetivos propostos por este trabalho, quais sejam,
definir uma taxonomia para o tipo de implementação oriundo da parceria firmada
entre o governo do estado e uma organização não governamental para implementar
o projeto Multimeios, braço do Programa estadual Jovens Baianos, bem como
apresentar as possibilidades do modelo proposto por Matland (1995) o qual delineia
tipos de implementação a partir de diálogo com as noções de ambiguidade e conflito
nas abordagens top-down e bottom-up, cumpre destacar, também, os limites desta a
pesquisa, os quais envolveram a ausência de resultados do programa tendo em vista
as metas e objetivos assumidos em parceria. Dessa forma, este capítulo objetiva
apresentar os principais achados da pesquisa e como dialogam com os modelos de
implementação trabalhados na discussão de Matland (1995). Quadro 4: Dimensões,
componentes e atividades, referentes aos conceitos utilizados no trabalho de
pesquisa.

Conforme indicações presentes no Quadro acima, as competências acerca da

racionalização da burocracia ficam a cargo da agência estatal e constitui parte
determinante para o processo de implementação abordado aqui a partir da
perspectiva top-down e da sua interface com o modelo de implementação

41
administrativa. São tarefas desta etapa da política garantir o repasse dos recursos
referentes a parceria firmada entre CIPO x SJDHDS, seguindo os trâmites e
procedimentos processuais estabelecidos na lei 9.511 que instituiu o programa.
Desta maneira, cabe à burocracia a observação da base legal que constituiu o
projeto e fiscalização e controle das metas estabelecidas e que devem ser cumpridas
para a não execução de sanções. Os resultados referentes a este ponto devem ser
claros e precisos, de acordo com as prescrições estabelecidas no estatuto da lei. A
garantia de cumprimento das metas de formação e qualificação profissional dos
jovens, a regularidade no repasse dos recursos, a padronização das operações por
parte dos burocratas administrativos e a baixa utilização das ferramentas coercitivas
para o ajuste dos desvios identificados no percurso evidenciam tais condições.
Nesta etapa, identificou-se baixa ou quase nula interferência de elementos
externos influenciando os procedimentos padronizados. As falhas de implementação
foram oriundas de problemas de ordem técnica, haja vista que os insumos
tecnológicos utilizados mostraram-se ineficazes para a realidade do ambiente de
implementação. O repasse das bolsas ao público do programa obedeceu critérios
bastante objetivos no que se refere as responsabilidades dos beneficiários para com
a política, como, por exemplo, a presença em 75% das aulas. Ademais, a
transferência das bolsas se deu através do sistema BB Pague, ferramenta
tecnológica que impunha aos jovens a obrigatoriedade de abertura de conta corrente
ou poupança em qualquer instituição bancária. Apesar de proporcionar um maior
controle e monitoramento da burocracia sobre os recursos públicos destinados ao
Programa, apresentou descolamento da realidade objetiva destes jovens, haja vista
as dificuldades enfrentadas para abertura de conta nos bancos, bem como as
exigências estabelecidas as quais não eram inicialmente acessíveis. Nas entrevistas,
os jovens relataram problemas decorrentes da ausência de documentos pessoais
para abertura da conta, além dos casos excepcionais dos jovens menores de idade
que não conseguiam ir até as agências com os respectivos responsáveis.
Durante os dois primeiros meses de implementação do programa, este aspecto de
caráter administrativo impactou diretamente nos resultados das metas iniciais, visto
que o repasse da bolsa funcionava como incentivo para adesão dos jovens ao
Projeto. Esta perspectiva de análise, apesar de explicar de maneira satisfatória as
condições de atuação da burocracia estatal, é insuficiente para uma análise mais

42
ampla da política, pois reflete um receituário, em certa medida, reducionista, por
partir do pressuposto de que medidas circunstancias e correções de rumo, como
forma de solucionar os pontos problemáticos e mal interpretados da implementação,
expressam os limites destas medidas e correções. Até o equacionamento deste nó,
sucessivas cobranças a entidade no sentido de encaminhar novas listas de relação
dos beneficiários, pagamentos de remessas extras não programadas no fluxo de
pagamento da burocracia, foram instituídas na busca pela resolução do problema,
decisões sempre pautadas sobre as bases de uma compreensão burocrático
administrativa, que, por vezes, limitavam-se ao campo decisório e caracterizavam-
se apenas pelo contexto institucional, não atuando em consonância com o que era
esperado pelos micro implementadores locais e beneficiários. Reside exatamente
neste ponto a ideia de que esta abordagem deixa escapar a oportunidade de elaborar
respostas analíticas para o entendimento de que os conflitos são parte constitutiva
dos processos de implementação e que estes carecem de cooperação para serem
superados.
A incorporação da perspectiva bottom-up estabeleceu-se, no nível local, a partir da
relação entre implementadores e beneficiários, o que proporcionou o alargamento
da análise da implementação tendo em vista que os interesses próprios de cada parte
envolvida no processo (beneficiários, ONG implementadora agência estatal),
possibilitam a compreensão da relação estabelecida entre os objetivos e as metas dos
implementadores da agência estatal central e os micro implementadores locais. Essa
dinâmica ratifica a concepção de implementação como processo contextualizado
em que reconhece-se a importância e interferência dos agentes locais na modelagem
da política às especificidades do ambiente A resolução dos problemas e travas
resultantes do descolamento das regras gerais estabelecidas pelos formuladores
centrais da política e as reais condições dos implementadores locais e dos
beneficiários necessitam de ajustes nesta modelagem.
O conflito, elemento onipresente da vida social, apresenta-se, desde o início, como
variável chave na compreensão das relações entre os atores envolvidos no processo.
As dimensões centrais do conceito utilizado pelo autor, “interdependência entre
atores” e “incompatibilidade de objetivos” possuem correspondência substantiva
com elementos empíricos identificados no caso estudado, constatando que a ONG
CIPÓ aderiu espontaneamente a processo de seleção do edital .

43
Do ponto de vista da ambiguidade, ressalte-se que no caso em estudo, refere-se a
ambiguidade de meios, pois trata-se de um programa no qual a entidade aderiu
livremente. Diante das limitações a aplicabilidade do modelo, é importante destacar
uma certa flexibilidade que possibilita uma exploração dos seus limites, haja vista
que os implementadores locais modelam as características centrais do Programa,
considerando assim as interseções da matriz apresentada no quadro 3. Se o nível de
ambiguidade aumenta na célula correspondente a implementação administrativa,
impõe mudanças substantivas na orientação da política. A exploração vertical do
modelo apontou um trânsito do modelo de implementação administrativa para o
modelo de implementação experimental. Ao explorar o modelo em seu sentido
horizontal, à medida que os atributos (conflito/ ambiguidade) sofrem
deslocamentos que os restrinjam ou ampliem, acompanhamos uma transição de um
modelo experimental para um modelo simbólico, haja vista a perda acentuada de
meios de ação sobre a política implementada. Essa condição provoca o
esvaziamento da atuação do Estado junto aos implementadores de ponta, limitando-
se ao acompanhamento da dimensão institucional da política. Estas modulações
entre as células da matriz, podem ser compreendidas como um fio condutor que
permite a observação de mudanças nos padrões de desenvolvimento da política
possibilitando uma análise simultânea e evolutiva do processo de implementação.
Devido ao seu aspecto predominantemente seletivo, o modelo não recorta o
componente da aprendizagem, apesar de identificar sua relevância no caso estudado
pois trata-se de uma política com forte aspecto experimental. Outra característica
desta perspectiva, é sua explicação através de analogias, pois os modelos sugerem
características semelhantes entre si e com a realidade estudada.
O trabalho constatou procedimentos típicos da implementação administrativa
atuando conjuntamente com aspectos do contexto local que produzem rebatimento
direto na politica, os quais estão mais próximos dos modelos experimentais. Esta
constatação reflete o caráter altamente fluído e dinâmico dos processos de
implementação, presentes em duas dimensões: os componentes locais na
implementação do Projeto Estúdio Multimeios, como recursos humanos, o processo
de ensino aprendizagem e particularmente o que se refere atuação do corpo técnico
da entidade; e o nível de integração entre a ação dos implementadores e a articulação
com a equipe do programa.

44
 A ambiguidade de meios está presente em todos os processos que caracterizam a
seleção dos recursos humanos da entidade em decorrência da ausência de
monitoramento e coordenação do Estado, condição não delimitada de forma clara
nos planos de trabalho do projeto nem na Lei 9.511. O ambiente da implementação
produz interação entre os elementos que caracterizam os diferentes modelos de
implementação. O contexto e a cultura local condicionam as formas de contratação
e atuação da equipe, sugerindo um processo com fortes características da
implementação política, haja vista a forte influência da rede política em torno da
entidade. A ambiguidade verificada nos modos de contratação de pessoal da ONG
não produziu efeitos negativos – não houve escassez e rotatividade de mão de obra
durante a implementação, coadunando com a afirmação de Matland de que o nível
de ambiguidade contido na linguagem da politica favorece a adesão às alternativas
governamentais postergando a eclosão de conflitos.
A análise das entrevistas possibilitou afirmar, também, que a categoria ambiguidade,
tomada em seu sentido mais amplo, possui forte capacidade explicativa para o
contexto estudado em decorrência da característica híbrida do modelo de
implementação do Projeto, o qual, em grande parte do seu processo, pode ser
considerado de tipo experimental, de maneira que em situações específicas assume
características da implementação administrativa e política, produzindo uma
intersecção entre os modelos de implementação apresentados. Em sua etapa inicial,
caracteriza-se enquanto uma implementação administrativa pois os objetivos e
procedimentos adotados pelos atores envolvidos delimitaram objetivos claros num
cenário de concordância entre as partes quanto a operacionalização do projeto e o
estabelecimento das metas a serem alcançadas.
A utilização do modelo de Matland (1985) possibilitou a compreensão do
aspecto híbrido dos modelos de implementação. Iniciado dentro de uma perspectiva
administrativa executada no modelo top-down no que diz respeito as regras e diretrizes
definidas pelo governo estadual em uma politica que busca se efetivar a partir dos meios de
um conjunto de regras, objetivos, recursos, processos e monitoramento padronizados.
Porém, como visto, as diretrizes a serem executadas pelos outros atores passam por
modelagens nos ambientais locais, que desdobram em ambiguidade e conflito, de maneira
que estudos os quais busquem enfatizar os componentes racionais e normativos do processo
não são suficientes para absorção da dinâmica específica dos processos de implementação

45
contidos na compreensão politica, cultural, social e administrativa dos ambientes locais.
Como sugere o modelo, ambiguidade não necessariamente representa aspectos
negativos. No caso da ONG estudada, as constatações e ações produzidas no decorrer do
processo de implementação, divergente dos objetivos iniciais, como no caso da seleção dos
jovens e da contratação de funcionários, possibilitaram ampla adesão ao programa. No que
se refere aos objetivos e metas estabelecidos pelo programa em nível estadual e a sua
assimilação no nível local, identificou-se que depois das etapas iniciais, a COJUVE não
pode sustentar um trabalho de acompanhamento e monitoramento passo a passo do projeto,
distanciando-se e reduzindo sua relevância ao controle e monitoramento dos recursos
repassados a entidade e aos beneficiários da política. Tal situação caracterizou-se como
ambiguidade quanto aos objetivos da política entre o que é estabelecido nos termos da lei e
o que de fato é produzido a partir das condições e limites do ambiente local, consolidando,
neste caso, a perspectiva bottom-up em que os ambientes locais dominam as regras
originadas no nível central, e de que políticas são construídas a partir não apenas do
execução das metas preestabelecidas, mas fundamentalmente do aprendizado absorvido
pelas redes de agentes encarregados da implementação.

Na perspectiva bottom-up identifica-se, o processo de formulação com um continuum, no

qual o processo de implementação molda e adequa as políticas incialmente formuladas pelos
policy-makers. Os processos tornam-se o elemento central de análise, cujos resultados
dependem menos dos planos e desenhos concebidos previamente, mais do processo de
implementação que é compreendido aqui com resultante da interação de diferentes atores.
A implementação é vista para além de distribuição de ordens e tarefas encadeadas em ações
consecutivas, mas a partir da compreensão de que ações políticas devem ser entendidas
enquanto um processo de interação, mediação e negociação entre as partes. A
implementação das políticas públicas são consideradas aqui, enquanto processos inter-
relacionados que envolvem um conjunto de agentes para além do governo central. Para
Lotta (2010) os pontos centrais seriam: o que é feito, o comportamento ou ações dos grupos
e o grau em que as ações repercutem e se relacionam com a política pública.
A abordagem top-down parte de uma perspectiva analítica com enfoque na estruturação
tradicional de governança, concentrada na distinção entre a política e a administração e no
enfoque do controle e hierarquia envolvidos no processo de implementação. Esta concepção
normatizadora e prescritiva, afirma que a política deve ser formulada pelos policy makers

46
das agências centrais e implementadas pelos agentes de nível local de acordo com as metas
previamente estabelecidas pelos agentes centrais. Cabendo às análises sobre
implementação, apenas a identificação das variáveis que desdobram em problemas no
processo e a indicação de alternativas para a mediação entre as ações implementadas e as
metas das políticas. Este modelo tradicional, com fortes referências as estruturas
hierarquizadas das agências estatais, é objeto de um conjunto de críticas, as quais se
referem aos pressupostos advogados pela tese de que o agente central possui capacidade de
dominar todas as informações necessárias sobre os problemas públicos e as possibilidades
e soluções disponíveis, algo inconcebível ante as possibilidades limitadas do agente central
e as infinitas informações sobre o problema e possibilidades de solução, bem como sobre
as incertezas envolvidas durante o processo. Um outro aspecto relevante aponta que esta
primazia em torno da atuação dos agentes centrais implica um alto grau de burocratização,
o que pode comprometer a implementação.

47
Considerações finais

48
Nas ciências humanas, as verdades são sempre provisórias. Partindo desse axioma, os
achados dessa pesquisa devem ser vistos mais como aproximações em relação ao fenômeno
estudado, do que resultados conclusivos com potencial para exaurir as explicações sobre o
objeto. Quais considerações, então, podem ser realizadas com relativa segurança.
Uma primeira constatação do trabalho aponta para a pertinência da discussão conceitual,
tanto em relação a literatura sobre parcerias, quanto a discussão dos modelos de
implementação. A pesquisa constatou que a parceria é uma estratégia relevante para os dois
atores envolvidos, apesar das dificuldades e diferenças entre os agentes da burocracia e os
membros da ONG. A complementaridade de recursos, o aprendizado e as possibilidades de
realização de objetivos em comum em prol da juventude se apresentam enquanto fatores
motivadores para a formação da parceria. Os riscos aos quais os dois lados estão expostos
e os problemas enfrentados fazem parte do processo, mas podem ser atenuados à medida
que um maior e mais qualificado envolvimento da sociedade torna-se possível, ampliando
os níveis de transparência e responsabilização social em relação a parceria, o que possibilita
maior accountabillity horizontal.

Parceria ativa
A parceria estabelecida caracteriza-se enquanto um modelo ativo, no qual identificou-se
apesar da definição prévia de competência entre os agentes envolvidos na implementação,
constante renegociação das competências e redefinição de objetivos, a partir das
transformações ocorridas, no ambiente durante o processo de implementação.
Proporcionando o fortalecimento dos laços entre ONG e Estado, para além dos marcos
estabelecidos pelo Edital de Seleção, que reduz a dimensão da relação entre estes agentes a
responsabilidade da ONG em garantir os insumos e entrega das metas estabelecidas no
plano de trabalho e ao Estado a garantia do repasse dos recursos financeiros, para
implementação da ação. Este ambiente fortalece as condições para a implementação de um
modelo de Parceria ativa de Cooperação Estratégica, no qual ambas instituições buscam
ambiente para que a implementação da ação, garanta a realização dos objetivos em comum
entre os atores. Incorporando desta maneira no seu processo de implementação a divisão
dos riscos durante o processo de implementação, através de de discussões abertas e francas
sobre as dificuldades e entraves durante a implementação. O reconhecimento dos erros e o
enfrentamento das falhas através desta troca de informação entre os agentes foi pré-requisito

49
para que a relação não implodisse, haja vista as dificuldades enfrentadas com atraso no
repasse dos recursos para entidade bem como os atrasos no repasse das bolsas auxílios dos
beneficiários.

Esta constatação reflete o caráter altamente fluído e dinâmico dos processos de

implementação, presentes em duas dimensões: os componentes locais na implementação
do Projeto Estúdio Multimeios, como recursos humanos, o processo de ensino
aprendizagem e particularmente o que se refere atuação do corpo técnico da entidade; e o
nível de integração entre a ação dos implementadores e a articulação com a equipe do
programa.

Essa dinâmica ratifica a concepção de implementação como processo contextualizado em

que reconhece-se a importância e interferência dos agentes locais na modelagem da política
às especificidades do ambiente

Estas modulações entre as células da matriz, podem ser compreendidas como um fio
condutor que permite a observação de mudanças nos padrões de desenvolvimento da
política possibilitando uma análise simultânea e evolutiva do processo de implementação.

A utilização do modelo de Matland (1985) possibilitou a compreensão do aspecto híbrido

dos modelos de implementação. Iniciado dentro de uma perspectiva administrativa
executada no modelo top-down no que diz respeito as regras e diretrizes definidas pelo
governo estadual em uma politica que busca se efetivar a partir dos meios de um conjunto
de regras, objetivos, recursos, processos e monitoramento padronizados. Porém, como visto,
as diretrizes a serem executadas pelos outros atores passam por modelagens nos ambientais
locais, que desdobram em ambiguidade e conflito, de maneira que estudos os quais busquem
enfatizar os componentes racionais e normativos do processo não são suficientes para
absorção da dinâmica específica dos processos de implementação contidos na compreensão
politica, cultural, social e administrativa dos ambientes locais.
Neste contexto, a partir dos dados levantados acerca do funcionamento do programa,
identificou-se um baixo nível de institucionalização das PPJ na Bahia haja vista a ausência
de uma burocracia de carreira responsável por uma institucionalização da política através
de uma memória efetiva que garanta uma continuidade nas ações implementadas através da

50
conformação de um Sistema Integrado de Juventude que atue de maneira transversal nas
agências de estado identificando eixos deficientes no desenvolvimento de ações para
juventude, a consolidação de um Sistema unificado de Política de Juventude a exemplo de
SUAS ou SUS, possibilita melhores condições para implementação das políticas através de
um arranjo institucional específico que assimile as especificidades desta politica. As
dificuldades institucionais para uma maior regulação da implementação, rebatem
diretamente neste estudo haja vista que as deficiência apresentadas a cima na modelagem
institucional dificultam uma análise mais precisa a cerca do processo de implementação. Os
baixo níveis de institucionalidade e ausência de um Sistema comprometem o processo de
implementação e limitando os resultados obtidos com esta pesquisa.

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 Referência Bibliográfica

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the federal bureaucracy. Policy Sciences, v.21, p. 169–211, 1988.______; SABATIER.
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