1 INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE .

1.1 Intervenção do Estado na propriedade – bases Constitucionais.

Direito de Propriedade (CF, Artigo 5º, caput e inciso 22)
CF, Artigo 5º, caput: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes: (…)
CF, Artigo 5º, inciso 22 - é garantido o direito de propriedade;
Intervenção do Estado na Propriedade – Fundamento Genérico: Função Social
da Propriedade (CF, Artigo 5º, inciso 23)
CF, Artigo 5º, inciso 23- a propriedade atenderá a sua função social;
1.1.2.1 Intervenção do Estado na Propriedade – Fundamentos Específicos (Exemplos:
CF, Artigo 5º, inciso 24 e inciso 25, 182, § 2º, 186, 216, § 1º)
Ao lado do referido Fundamento Genérico, vislumbrar-se-ão Fundamentos
Específicos de Intervenção do Estado na Propriedade:
1.1.2.2 Desapropriação (CF, Artigo 5º, inciso 24)
CF, Artigo 5º, inciso 24 - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
Uso de Propriedade Particular em caso de iminente Perigo Público:
CF, Artigo 5º, inciso 25 - no caso de iminente perigo público, a autoridade
competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário
indenização ulterior, se houver dano;
Política de Desenvolvimento Urbano:
CF, Artigo 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
 Função Social da Propriedade Rural:

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 CF, Artigo 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio
ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
 Defesa do Patrimônio Cultural Brasileiro:
CF, Artigo 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência
à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá
o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância,
tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
 ATENÇÃO! É importante ficar claro que não necessariamente todas as formas de
intervenção do Estado estarão previstas expressamente na Constituição Federal,
justamente porque se tem o fundamento genérico – cumprimento da função
social da propriedade.
Breve histórico do Direito de Propriedade no Brasil.
 A princípio.
No Liberalismo, a propriedade era dogma praticamente absoluto (o direito de
propriedade se sobrepunha aos demais direitos).
 Evolução – Intervenção do Estado na Propriedade, submetendo-a ao Interesse
Público.
Com a evolução do próprio conceito de Estado, havendo, com isso, uma maior
intervenção deste a fim de garantir a supremacia do interesse público, verifica-se um
desenvolvimento das formas interventivas do Estado na propriedade.
O desiderato desta intervenção estatal é atender ao interesse público.
Pergunta. Como a Intervenção do Estado na Propriedade atende o Interesse
Público?
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 Constrangendo-a a cumprir a sua Função Social (fundamento genérico) – CF,
Artigo 5º, inciso 23, da Constituição Federal.
É a Função Social da Propriedade que justifica a intervenção do Estado.
1.1. Intervenção do Estado na Propriedade - Tipos e Espécies (ou Modalidades)
1.1.1. Intervenção do Estado na Propriedade – Tipos: Restritiva e Supressiva.
A Intervenção do Estado na Propriedade comporta dois tipos de intervenção:
a) Intervenção Restritiva:
Restringe e/ou condiciona algumas faculdades inerentes a propriedade.
 Não retira a propriedade do Particular em favor do Estado.
Exemplo: limita o uso, gozo, disposição, etc.
b) Intervenção Supressiva:
Retira (Suprime) de forma coercitiva e compulsória, o Direito à Propriedade do
particular em favor do Estado.
1.1.2. Intervenção do Estado na Propriedade - Espécies.
Segundo a Doutrina são espécies de Intervenção do Estado na Propriedade:
Intervenções Restritivas:
1. Servidão Administrativa;
2. Requisição;
3. Ocupação Temporária;
4. Limitação Administrativa;
5. Tombamento;
6. Intervenções específicas do Estatuto da Cidade:
6.1) Parcelamento;
6.2) Edificação Compulsória;
6.3) Utilização Compulsória;
6.4) IPTU Progressivo;
6.5) Direito de Preempção.
Intervenção Supressiva
1. Desapropriação;
ATENÇÃO! Embora muitas das subespécies de Intervenções previstas no
Estatuto da Cidade poderem ser enquadradas nas espécies mencionadas acima, elas
possuem algumas especificidades.
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 1.1.2.1. Servidão Administrativa (1,1%)
TIPO: Restritiva.
CONCEITO: Direito real1 público2, que autoriza o Poder
Público a usar a propriedade imóvel para permitir a
execução de obras e serviços de interesse público.
EXEMPLOS: Instalação de redes elétricas; oleodutos;
instalação de cabos de telefonia;
CARACTERÍSTICAS: Tipo de (Ônus Real), acompanha o
Direito: bem.
Incidência: Imóvel (Público ou Privado).
Finalidade: Utilização Pública.
Sujeito Sujeito Determinado:
Passivo: Público ou Privado.
BASE LEGAL: Decreto-lei nº 3365/41 (Lei Geral de
Desapropriações), Artigo 40: “O expropriante poderá
constituir servidões, mediante indenização na forma
desta lei”.
FORMAS DE Acordo Administrativo.
INSTITUIÇÃO: Sentença Judicial.
INDENIZAÇÃO: Somente se houver Danos e/ou Prejuízos.
 Ônus da Prova: do proprietário.
PECULIARIDADES:  Será Desapropriação, se:
a) Esvaziar o Conteúdo Econômico do Bem ou
b) Impedir a sua utilização.
1.1.3. Requisição (0,6%)
TIPO: Restritiva.
CONCEITO: Instrumento de intervenção estatal mediante o
qual, em situação de perigo público iminente, o Estado

1
Direito real: direito que acompanha o bem, inclusive se houver mudança de proprietário
2
Público: não se confunde com a servidão privada (visa o interesse privado)

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 utiliza bens móveis, imóveis ou serviços particulares com
indenização ulterior, se houver dano.
EXEMPLOS: Requisição de uma escola particular para atender
desabrigados de uma enchente (situação de risco
iminente).
CARACTERÍSTICAS: Tipo de Pessoal, da Administração
Direito: Pública.
Incidência: Bem: Imóvel ou Móvel e
Serviço (Privados).
Finalidade: Utilização Pública.
Sujeito Sujeito Determinado:
Passivo: Privado.
BASE LEGAL: CF, Artigo 5º, XXV - no caso de iminente perigo
público, a autoridade competente poderá usar de
propriedade particular, assegurada ao proprietário
indenização ulterior, se houver dano;
FORMAS DE Ato Administrativo.
INSTITUIÇÃO:  Como há: Em Situação de perigo iminente:
desnecessária prévia autorização judicial
(Autoexecutoriedade dos Atos Administrativos3).
INDENIZAÇÃO: Somente se houver Danos e/ou Prejuízos.
 Ônus da Prova: do proprietário.
1.1.4. Ocupação temporária.
TIPO: Restritiva.
CONCEITO: Forma de intervenção pela qual o Poder Público
usa transitoriamente imóveis privados, como meio de
apoio à execução de obras e serviços públicos.
ATENÇÃO! Não se confunde com a requisição,

3
Lembre! Via de Regra os atos administrativo urgentes são autoexecutórios

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 pois, nesta, há uma situação de iminente perigo.
EXEMPLOS: Uso de escolas em época de eleições; uso de área
privada para colocar equipamentos de obras públicas.
CARACTERÍSTICAS: Tipo de Pessoal, da Administração
Direito: Pública.
Incidência: Imóvel Privado.
Finalidade: Utilização Pública.
Sujeito Determinado Privado.
Passivo:
BASE LEGAL: ???
FORMAS DE Ato Administrativo.
INSTITUIÇÃO:  A ocupação temporária é um ato que está no
âmbito da Autoexecutoriedade da Administração
Pública (não necessita de ato judicial).
INDENIZAÇÃO: Somente se houver Danos e/ou Prejuízos.
 Ônus da Prova: do proprietário.
1.1.5. Limitações administrativas (0,6%)
TIPO: Supressiva.
CONCEITO: Determinações de caráter geral4, por meio das
quais o Poder Público impõe a proprietários
indeterminados obrigações de fazer (obrigação positiva),
ou obrigações de deixar de fazer alguma coisa (obrigação
negativa), com a finalidade de assegurar que a
propriedade atenda a sua função social (fundamento
genérico previsto na Constituição Federal).
EXEMPLOS: recuo em construções em terrenos urbanos
(calçada); limitação de número de pavimentos (andares);
dentro outros.

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Aplica-se a todas as pessoas que se encontram naquela determinada situação. Diversamente do que
ocorre na Servidão, que se aplica a determinado proprietário.

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CARACTERÍSTICAS: Tipo de Direito de
Direito:
Incidência: Imóveis e Móveis (Públicos
ou Privados)
Finalidade: Assegurar que a propriedade
atenda a sua Função Social.
Sujeito Indeterminado (Público ou
Passivo: Privado)
BASE LEGAL: Ato legislativo ou
FORMAS DE Ato Administrativo
INSTITUIÇÃO:  de Caráter geral (exemplo: Lei ou Regulamento).
INDENIZAÇÃO: Não enseja.
PECULIARIDADES:  Limitação ≠ Servidão
Servidão: se aplica a pessoa determinada.
Limitação: tem caráter geral, ou seja, se aplica a
qualquer pessoa que se enquadre na situação prevista.
 Está inserida no âmbito do poder de Polícia
Administrativa, por meio da qual a Administração
irá limitar bens (imóveis e móveis) e serviços
visando a atender o interesse público.
1.1.6. Tombamento (2,7%)
TIPO: Restritiva.
CONCEITO Modalidade de intervenção na propriedade por
meio da qual o Poder Público procura proteger o
patrimônio cultural brasileiro. Pode recair sobre bens
imóveis, móveis, bairros ou cidades.
EXEMPLOS Faixada das casas do Centro Cultural Dragão do
Mar.
CARACTERÍSTICAS Tipo de Pessoal
Direito
Incidência Imóveis ou Móveis (Públicos

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 ou Privados), bairros ou cidades
Finalidade proteger o patrimônio
cultural brasileiro
Sujeito Pessoas Físicas ou Jurídicas
Passivo (Públicas ou Privadas)
BASE LEGAL Constituição Federal Artigo 23, III5, 216, §1º6 e o
Decreto-lei n.º 25/37 e Lei n.º 3.924/61.
FORMAS DE Ato Administrativo
INSTITUIÇÃO  Compulsória:
 Voluntária: proprietário pede o tombamento do
bem
 Provisória
 Definitiva (com o Registro do Tombamento na
Matrícula do Imóvel)
INDENIZAÇÃO Regra: não há (Marcelo Alexandrino)
Exceção: no caso de esvaziamento ou redução
significativa do proveito econômico do bem (STJ).
 Ônus da Prova: do proprietário.

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CF, Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

6 CF, Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza

material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da
sociedade brasileira, nos quais se incluem:
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o
patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância,
tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.

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 PECULIARIDADES  Competência Legislativa sobre Tombamento: é
Concorrente da União, Estados e DF (CF, Artigo
24, VII)7
 Competência de Proteção: é comum (CF, Artigo
23, III)

Pergunta. Pode haver Tombamento de bem da

União por Município?

Entendimento Majoritário: SIM, o STJ entende

que como o Tombamento não suprime a propriedade não
se aplica a Regra do Dec. Lei nº 3365/41, artigo 2º, § 2º8
(aplicável a Desapropriação)
Entendimento Minoritário: NÃO, autores como
José dos Santos Carvalho Filho deve ser aplicada Regra do
Dec. Lei nº 3365/41, artigo 2º, § 2º.

Pergunta. Em caso de venda do bem tombado é

obrigatório dar preferência aos Entes Políticos?

O Dec. Lei 25/37, previa em seu Artigo 22 essa

7 CF, Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

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Dec. Lei nº 3365/41, Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser
desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser
desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá
preceder autorização legislativa.

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 obrigação, contudo o NCPC em seu Artigo 1072, I, revogou
expressamente essa disposição.

Regra: O Dec. Lei nº 3365/41, artigo 2º, § 2º9

impede que o ente inferior desaproprie bem do ente
superior.
 Alguns Autores pugnam a inconstitucionalidade
do artigo por ruptura do Pacto Federativo (CF,
Artigo ???)
 Jurisprudência: diz que o artigo é constitucional,
considerando os Interesses Preponderantes (Ex.:
Interesse da União é mais abrangente > interesse
do Estado > do município)
1.1.7. Desapropriação
TIPO: Supressiva
CONCEITO: É o Procedimento de direito público mediante o
qual o Estado, ou quem a lei autorize 1010, retira
coercitivamente a propriedade de terceiro e a transfere
para si – ou, excepcionalmente, para outras entidades11 -
, fundado em razões de utilidade pública, de necessidade
pública, ou de interesse social, em regra, com pagamento
de justa e prévia indenização.

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Dec. Lei nº 3365/41, Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser
desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.
§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser
desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá
preceder autorização legislativa.
10
Nem sempre a fase executória da desapropriação será conduzida diretamente pelo Estado. Se a lei
autorizar, o Estado pode transferir esse processo para uma concessionária ou permissionária de serviço
público
(exemplo: concessionárias que cuidam de rodovias federais – elas que vão conduzir os processos de
desapropriação no âmbito daquele espaço)
11
Algumas vezes o destinatário final da desapropriação não será o Estado, mas sim terceiros (exemplo:
reforma agrária). Apenas num primeiro momento o Estado traz pra si a propriedade e, após, transfere a
terceiros.

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 EXEMPLOS Utilidade pública: desapropriação de um terreno
para a construção de uma escola
Necessidade Pública: desapropriação de um imóvel
para a construção de uma barragem
Interesse Social: desapropriação de um imóvel rural
para fins de Reforma Agrária.
CARACTERÍSTICAS
TIPO DE DIREITO

INCIDÊNCIA
Bens Móveis ou Imóveis (Públicos ou Privados)
Pergunta. E o que pode ser objeto de desapropriação?
Regra: qualquer espécie de bem suscetível de valoração patrimonial.

Exceções (não podem ser objeto de desapropriação):

1. moeda corrente;
2. direitos personalíssimos;
3. pessoa jurídica, pois é sujeito de direitos;
4. imóveis fora do território do ente expropriante.
Súmula 479 do STF: “As margens dos rios navegáveis são de domínio público,
insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização”.
FINALIDADE
Oscila de acordo com o Fundamento da Desapropriação, são 03:
a) Utilidade Pública (desapropriação que
visa trazer um bem que será útil ao Estado
b) Necessidade Pública (desapropriação que visa atender uma necessidade
urgente do Estado)
c) Interesse Social (desapropriação que visa atender um interesse público)
SUJEITO PASSIVO
Determinado, pode ser Pessoa Física ou Jurídica (Pública ou Privada)

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  União pode Desapropriar Bens dos Estados, DF e Municípios, se tiver
autorização legal:
Artigo 2º, § 2º do DL 3365/41: “Os bens do domínio dos Estados, Municípios,
Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos
Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização
legislativa”.
 Estados, DF e Municípios, podem desapropriar bens da União, se tiverem
autorização do Presidente da República:

RE 115.665/MG – Município ou Estado pode desapropriar bens e PJ vinculada

à União, desde que haja prévia autorização do Presidente da República, por Decreto.
Aplicação do artigo 2º, § 3º do DL 3365/41:
Art. 2º (...)
§ 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e
Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e
empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se
subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do
Presidente da República.

BASE LEGAL
artigo 5º, inciso XXIV12, artigo 182, § 4º, III13 e artigo 18414

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CF, Art. 5º, XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade
pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos
previstos nesta Constituição;
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CF, Art. 182, § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
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Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural
que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida
agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do
segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

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 FORMAS DE INSTITUIÇÃO
Procedimento de direito público
 A desapropriação não é um simples ato administrativo. Ele necessita de um
devido processo legal administrativo, pois se trata da forma mais gravosa de
intervenção do Estado na propriedade.
 Fases:
1) Fase Declaratória: Declaração de Utilidade Pública ou de Interesse Social pelo
Ente Político Desapropriante (por Decreto).
 Efeitos do Decreto de Declaração de Utilidade Pública ou de Interesse Social:
I) Permissão para que as autoridades competentes possam penetrar no local
objeto da declaração;
II) início da contagem do prazo para ocorrência de caducidade do ato (prazo
entre a expedição do decreto e a efetivação da desapropriação – desapropriação
por utilidade ou necessidade pública é de 5 anos e desapropriação por interesse
social é de 2 anos). Se ocorrer a caducidade do ato, o ente não poderá reexpedir o
decreto pelo prazo de 1 ano;
III) indicação do estado em que se encontra o bem objeto da declaração para
efeito de fixar o valor da futura indenização;
IV) não há impedimentos para que sejam concedidas licenças para obras, mas
o valor não se incluirá na indenização.
Súmula 23 do STF: “Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da
obra, não o impede a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel,
mas o valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for
efetivada.”. Aqui ocorre a distinção em razão da natureza da benfeitoria.

2) Fase Executória: esta fase é mais ampla, desde que haja autorização na lei ou
contrato. Pode abranger entidades da Administração Indireta, as
concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
Na fase executória da desapropriação, vislumbram-se as providências
necessárias para efetivar a transferência do bem pela via administrativa, se houver
acordo, ou judicial, se houver divergência entre o particular e o ente expropriante.

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 A discussão pela via judicial se dará por meio da “ação de desapropriação”.
Esta ação é restrita a questões processuais ou impugnação do preço (artigos 9º e
20 do DL 3365/41).
Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir
se se verificam ou não os casos de utilidade pública.

Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou

impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta.

Se o particular quiser discutir o interesse/necessidade pública, o interesse

social ou outra matéria que implique na nulidade do ato, terá que fazê-lo por meio
de uma ação autônoma (“ação direta” – denominação dada pelo DL 3365/41).
Na ação de desapropriação, o pedido é a consumação da transferência da
propriedade e a intervenção do Ministério Público é obrigatória.
A imissão provisória na posse é possível se houver declaração de urgência
do Poder Público e depósito prévio dos valores.
Lembrando que, em regra, a indenização da desapropriação será prévia,
justa e em dinheiro. É importante, aqui, lembrar das exceções acima analisadas.
É possível, ainda, a desistência da desapropriação em qualquer fase do
procedimento, inclusive em caso de desapropriação judicial.
A desapropriação indireta é um fato administrativo15 por meio do qual o
Estado se apropria do bem particular (“esbulho de posse”), sem a observância dos
requisitos da declaração (decreto expropriatório) e da indenização prévia. Artigo 35
do DL 3365/41:
Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem
ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de
desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e
danos.

15
Não existe um ato de desapropriação indireta.

14
 A desapropriação indireta, em suma, configura um ato ilícito do Estado
(esbulho possessório). Ela ocorre também quando há a imposição de limitações ou
servidões que impedem totalmente o proprietário de exercer sobre o imóvel os
poderes inerentes ao domínio.

 Destinação do Bem:
integração definitiva (o bem passa, em definitivo, a integrar o patrimônio do
ente
expropriante)
integração provisória (exemplo: caso da reforma agrária – o ente retira o
bem do particular e, posteriormente, o transfere a terceiro)
INDENIZAÇÃO
Regra: indenização prévia, justa e em dinheiro ao particular (CF, Artigo 5º,
XXIV)
O artigo 26 do DL 3365/41 disciplina o princípio da contemporaneidade,
segundo o qual: “No valor da indenização, que será contemporâneo da avaliação, não
se incluirão os direitos de terceiros contra o expropriado”.

Exceções:
a) Desapropriação Urbanística (Artigo 182, § 4º, III, CF):
Ocorre quando a propriedade urbana que não cumpre a sua função social,
constante no plano diretor.
 A indenização, aqui, será paga por títulos da dívida pública (resgatáveis em
até 10 anos) e apenas poderá ser realizada pelo Município ou Distrito
Federal. Importante lembrar que os títulos da dívida pública não abrangem
as benfeitorias úteis e necessárias, as quais serão indenizadas em dinheiro.
b) Desapropriação Rural (Artigo 184, CF):
Ocorre por interesse social para fins de reforma agrária. Atinge os imóveis
rurais que não preenchem a sua função social.
CUIDADO! Somente a União poderá proceder a desapropriação rural
(competência privativa da União).

15
 A indenização, aqui, será paga por títulos da dívida agrária (resgatáveis em
até 20 anos).
 Contudo: assim como ocorre na desapropriação urbanística, as benfeitorias
úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro
c) desapropriação confiscatória (CF, Artigo 243)
 é a forma mais gravosa de intervenção do Estado na propriedade.
 o proprietário não receberá nenhuma indenização
 pode incidir sobre qualquer tipo de imóvel – rural ou urbano
 Casos:
i) culturas ilegais de plantas psicotrópicas (drogas); ou
ii) exploração de trabalho escravo, na forma da lei.
 ATENÇÃO! Esta lei ainda não existe. Então, ante a ausência de
regulamentação, a norma, neste ponto, não pode ser aplicada (muitos autores
sustentam que se trata de uma norma de eficácia limitada).
PECULIARIDADES  competência privativa da União para legislar:
Artigo 22, II, CF.
CF,Artigo 22. Compete privativamente à União
legislar sobre:
II - desapropriação;
 A desapropriação é uma forma originária de
aquisição da propriedade:
Ou seja, propriedade vem para o Estado de forma
livre e desembaraçada (não subsistem eventuais direitos
de terceiros sobre o bem) Exemplo: imóvel dado em
hipoteca para determinada instituição financeira. Neste
caso, o credor poderá se habilitar com relação ao valor da
indenização, pois a hipoteca irá se extinguir).

Quanto ao prazo prescricional, destacam-se:

i) Súmula 119 do STJ: “A ação de desapropriação
indireta prescreve em vinte anos”. Este prazo faz

16
 referência ao prazo do usucapião extraordinário do
antigo Código Civil – 20 anos. À vista disso, deve-se
atentar para as regras de transição dos artigos 2028 e
123816 do Código Civil de 2002:
Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem
interrupção, nem oposição, possuir como seu um
imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente
de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o
declare por sentença, a qual servirá de título para o
registro no Cartório de Registro de Imóveis.
Parágrafo único. O prazo estabelecido neste
artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver
estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele
realizado obras ou serviços de caráter produtivo.
Art. 2.028. Serão os da lei anterior os prazos,
quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua
entrada em vigor, já houver transcorrido mais da
metade do tempo estabelecido na lei revogada.

A desapropriação por zona, disciplinada no artigo

4º do DL 3365/41, ocorre quando o Estado vai
desapropriar uma área maior do que aquela
inicialmente necessária.
Art. 4o A desapropriação poderá abranger a área
contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que
se destina, e as zonas que se valorizarem
extraordinariamente, em consequência da realização do

16
Prazo de 10 anos em caso de usucapião extraordinário no caso de realização de obras ou
serviços de caráter produtivo no imóvel. O prazo, aqui, não será aquele aplicado no DL 20932, pois não
se trata de direito pessoal, mas sim direito real.

17
 serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade
pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais
as indispensáveis à continuação da obra e as que se
destinam à revenda.

O direito de extensão é o que cabe ao particular

quando a área que é desapropriada é de tal maneira
relevante que implica numa diminuição do proveito
econômico da área restante. Neste caso, então, o
particular tem direito de pedir ao Estado a
desapropriação integral do bem.
A tredestinação é o desvio de finalidade do ato
desapropriatório. Isto é, é o desvio de finalidade previsto
no decreto expedido pelo Chefe do Poder Executivo ou
do Poder Legislativo (exemplo: o decreto faz menção a
construção de uma escola, mas, ao invés disso, o Poder
Público constrói um hospital ou, então, deixa o terreno
sem uso).
Há dois casos de tredestinação: i) lícita: quando
o Estado confere uma destinação pública ao bem, mas é
diversa daquela prevista no decreto (exemplo: o decreto
faz menção a construção de uma escola, mas, ao invés
disso, o Poder Público constrói um hospital); e ii) ilícita.
Se a tredestinação for lícita, não gerará ao particular o
direito a retrocessão (pedir de novo o bem), previsto no
artigo 519 do Código Civil. Se for ilícita, é possível ao
particular se valer da retrocessão17.
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de

17
Neste caso, a retrocessão será acompanhada da devolução dos valores eventualmente
recebidos pelo particular.

18
necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social,
não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for
utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao
expropriado direito de preferência, pelo preço atual da
coisa.
A seguir, analisaremos, ainda, alguns pontos da
desapropriação rural que ainda não foram abordados
anteriormente. Frise-se que este tema é muito cobrado
nos concursos da magistratura federal.
O objetivo principal da desapropriação rural é
transferir para o Poder Público imóvel qualificado como
rural, para fins de reforma agrária, ou qualquer outro fim
compatível com a política agrícola e fundiária. Apenas a
União pode realizar a desapropriação rural.
A função social está prevista no artigo 186 da
Constituição Federal. É importante saber este artigo,
pois os concursos públicos cobram a sua literalidade.

Art. 186. A função social é cumprida quando a

propriedade rural atende, simultaneamente, segundo
critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I- aproveitamento racional e
adequado;
II - utilização adequada dos
recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente;
III - observância das
disposições que regulam as relações de
trabalho;
IV - exploração que favoreça

19
 o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.
Destacam-se, ainda, algumas vedações
constitucionais previstas no artigo 185 da Constituição
Federal:
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação
para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade

rural, assim definida em lei, desde que seu

proprietário não possua outra;
II - a propriedade produtiva.
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento
especial à propriedade produtiva e fixará normas para o
cumprimento dos requisitos relativos a sua função
social.

i) inciso I: “pequena e média propriedade”

– considera-se, aqui, a área total do imóvel, e não
apenas aquela que tenha exploração econômica (MS
25066/DF Rel. Min. Fux 14/12/2011).
ii) inciso II: para fins de propriedade
produtiva, não serão computadas as áreas onde
não se possa produzir.
A indenização, na desapropriação rural para fins
de reforma agrária, será prévia e justa, mas não será
paga totalmente em dinheiro. Utilizam-se, aqui, títulos
da dívida agrária (TDAs), com cláusula de preservação do
valor real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir
do 2º ano de sua emissão e cuja utilização será definida
em lei – art. 184 da CF.
Art. 184. Compete à União desapropriar por

20
interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel
rural que não esteja cumprindo sua função social,
mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida
agrária, com cláusula de preservação do valor real,
resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do
segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será
definida em lei.

Os títulos da dívida agrária abrangem apenas a

terra nua. As benfeitorias úteis e necessárias serão
pagas em dinheiro. Segundo o STF (RE 247866/CE, Rel.
Min. Ilmar Galvão – 09/08/2000), o valor da indenização
em dinheiro determinado na sentença judicial não é
exceção ao sistema de precatórios judiciais – artigo 100
da CF.
Art. 100. Até que entre em vigor a lei
complementar de que trata o inciso II do § 1º do art. 40
da Constituição Federal, os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal
de Contas da União aposentar-se-ão,
compulsoriamente, aos 75
(setenta e cinco) anos de idade, nas condições do
art. 52 da Constituição Federal.

Há, também, uma medida provisória tratando

sobre esta questão. MP 759/2016, art. 5º, § 8º, da Lei nº
8629/93:
Art. 5º (...)
§ 8o Na hipótese de decisão judicial transitada
em julgado fixar a indenização da terra nua ou das
benfeitorias indenizáveis em valor superior ao ofertado

21
 pelo expropriante, corrigido monetariamente, a
diferença será paga na forma do art. 100 da
Constituição.

Súmula 408 do STJ: “Nas ações de

desapropriação18, os juros compensatórios incidentes
após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997,
devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a
partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n.
618 do Supremo Tribunal Federal”.
Os juros compensatórios19 contam a partir da
imissão provisória na posse do ente expropriante até o
momento em que é pago o valor fixado na sentença.
Exemplo: ADInMC 2.332-DF, Rel. Min Moreira
Alves, 05/09/2001 – “Quanto à parte final do mesmo art.
15-A, o Tribunal, por maioria, considerando que o
expropriado só pode levantar de imediato 80% do preço
ofertado em juízo e que os juros compensatórios
remuneram o capital que o expropriado deixou de
receber desde a perda da posse, concedeu a liminar para
dar ao final do art. 15-A interpretação conforme à CF no
sentido de que a base de cálculo dos juros
compensatórios será a diferença eventualmente
apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor
do bem fixado na sentença. Vencidos os Ministros Ilmar
Galvão e Marco Aurélio, que suspendiam a eficácia do
preceito por entenderem que os juros compensatórios
correspondem aos lucros cessantes, que integram a

18
Qualquer desapropriação, e não apenas a desapropriação
rural. 19 Não se confundem com os juros moratórios.

22
indenização, cujos cálculos devem ser verificados pelo
juiz. Julgado o pedido de medida liminar em ação direta
ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados - OAB contra o art. 1º da MP 2.02743/2000,
na parte em que altera o Decreto-Lei 3.365/41,
introduzindo o art. 15-A e seus parágrafos e alterando a
redação do § 1º do art. 27. Relativamente à primeira
parte do art. 15-A ("No caso de imissão prévia na posse,
na desapropriação por necessidade ou utilidade pública
e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária,
havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e
o valor do bem, fixado na sentença, expressos em
termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis
por cento ao ano sobre o valor da diferença
eventualmente apurada, a contar da imissão na posse,
vedado o cálculo de juros compostos."), o Tribunal, por
maioria, deferiu a suspensão cautelar da expressão "de
até seis por cento ao ano", por considerar juridicamente
relevante a arguição de inconstitucionalidade fundada
no Verbete 618 da Súmula do STF, extraído da garantia
constitucional da prévia e justa indenização ["Na
desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros
compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano"].
Considerou-se que, em sede de medida liminar, a
existência de verbete da Súmula do STF em sentido
contrário ao da medida provisória impugnada é
fundamento relevante para a suspensão do ato
provisório, uma vez que se trata da interpretação
constitucional consagrada pelo STF. Vencidos em parte
os Ministros Moreira Alves, relator, Ellen Gracie, Nelson
Jobim e Celso de Mello, por entenderem que a criação

23
 jurisprudencial firmada no Verbete 618 surgiu em
decorrência de circunstâncias econômicas, sendo
possível que, em face de circunstâncias diversas, sejam
estabelecidos novos parâmetros por medida provisória,
que tem força de lei, e, portanto, suspendiam apenas o
vocábulo "até", por não admitirem a variação da taxa de
juros compensatórios em função da maior ou menor
utilização do imóvel, por afrontar, à primeira vista, o
princípio da prévia e justa indenização, porquanto os
juros compensatórios constituem o rendimento do
capital que deveria ter sido pago desde a perda da posse
do imóvel. Em seguida, o Tribunal, por maioria, deferiu
a suspensão cautelar dos parágrafos 1º e 2º do
mencionado art. 15-A - que determinam que os juros
compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a
perda de renda comprovadamente sofrida pelo
proprietário e que os mesmos não serão devidos quando
o imóvel possuir graus de utilização da terra e de
eficiência na exploração iguais a zero19-, por aparente
ofensa ao princípio da prévia e justa indenização, tendo
em conta a jurisprudência do STF no sentido de que os
juros compensatórios são devidos, independentemente
de o imóvel desapropriado produzir, ou não, renda.
Vencidos os Ministros Ilmar Galvão e Marco Aurélio que
indeferiam o pedido por entenderem que, se não houve
lucros, não há nada a compensar. Prosseguindo no
julgamento, o Tribunal, por maioria, deferiu a liminar

19
Os juros compensatórios serão pagos ainda que a propriedade não tivesse produzindo nada,
pois o fato dela não estar produzindo nada não significa que ela não pudesse produzir. Os juros, aqui,
compensará a potencialidade de produzir.

24
para suspender, no § 1º do art. 27, a expressão que
limita os honorários advocatícios nos casos de
desapropriação em cento e cinquenta e um mil reais ["A
sentença que fixar o valor da indenização quando este
for superior ao preço oferecido condenará o
desapropriante a pagar honorários do advogado, que
serão fixados entre meio e cinco por cento do valor da
diferença, observado o disposto no § 4 º do art. 20 do
Código de Processo Civil, não podendo os honorários
ultrapassar R$ 151.000,00 ( cento e cinquenta e um mil
reais )"]. À primeira vista, o Tribunal entendeu não haver
razoabilidade na imposição de um valor absoluto para o
limite dos honorários advocatícios, vencidos em parte os
Ministros Moreira Alves, relator, e Ellen Gracie, que
indeferiam o pedido por ausência de plausibilidade
jurídica da arguição de inconstitucionalidade, e, também
em parte, os Ministros Marco Aurélio e Ilmar Galvão,
que suspendiam o inteiro teor do dispositivo por
fundamento diverso, qual seja, a impossibilidade de
medida provisória dispor sobre matéria processual”.
Artigo 27 do DL 3365/41:
Art. 27. O juiz indicará na sentença os fatos que
motivaram o seu convencimento e deverá atender,
especialmente, à estimação dos bens para efeitos
fiscais; ao preço de aquisição e interesse que deles
aufere o proprietário; à sua situação, estado de
conservação e segurança; ao valor venal dos da mesma
espécie, nos últimos cinco anos, e à valorização ou
depreciação de área remanescente, pertencente ao réu.
Parágrafo único. Se a propriedade estiver sujeita
ao imposto predial, o "quantum" da indenização não

25
 será inferior a 10, nem superior a 20 vezes o valor
locativo, deduzida previamente a importância do
imposto, e tendo por base esse mesmo imposto, lançado
no ano anterior ao decreto de desapropriação.
(Revogado pela Lei nº 2.786, de 1956) § 1º A sentença
que fixar o valor da indenização quando este for superior
ao preço oferecido, condenará o desapropriante a pagar
honorários de advogado, sobre o valor da diferença.
(Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956)
§ 1o A sentença que fixar o valor da indenização
quando este for superior ao preço oferecido condenará
o desapropriante a pagar honorários do advogado, que
serão fixados entre meio e cinco por cento do valor da
diferença, observado o disposto no § 4o do art. 20 do
Código de Processo Civil, não podendo os honorários
ultrapassar R$ 151.000,00
(cento e cinquenta e um mil reais)20. (Redação
dada Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001) (Vide
ADIN nº 2.332-2)

Artigo 19 da LC 76/93 (rege as desapropriações

para fins de reforma agrária. Por se tratar de uma norma
especial, neste tipo de desapropriação, aplica-se o texto
normativo abaixo.):
Art. 19. As despesas judiciais e os honorários do
advogado e do perito constituem encargos do
sucumbente, assim entendido o expropriado, se o valor
da indenização for igual ou inferior ao preço oferecido,
ou o expropriante, na hipótese de valor superior ao

20
Esta questão da limitação do valor dos honorários foi declarada inconstitucional.

26
preço oferecido.
§ 1º Os honorários do advogado do expropriado
serão fixados em até vinte por cento sobre a diferença
entre o preço oferecido e o valor da indenização.
§ 2º Os honorários periciais serão pagos em valor
fixo, estabelecido pelo juiz, atendida à complexidade do
trabalho desenvolvido.

Sobre a desapropriação confiscatória, oportuno

destacar algumas questões não levantadas
anteriormente.
Em caso de culturas ilegais de plantas
psicotrópicas, a desapropriação abrangerá a totalidade
da área do imóvel, ainda que apenas parte do bem
estivesse sendo usado para tais fins (RE 543.947/MG –
informativo 540 STF). Ainda, a desapropriação, aqui, não
resguardará direitos reais de garantia – artigo 17 da Lei
8257/91:
Art. 17. A expropriação de que trata esta lei
prevalecerá sobre direitos reais de garantia, não se
admitindo embargos de terceiro, fundados em dívida
hipotecária, anticrética ou pignoratícia
A responsabilidade do proprietário do bem
desapropriado, neste caso, será subjetiva em relação as
plantações ilegais (RE 635336/PE – repercussão geral).
Exemplo: proprietário de uma fazenda que não sabia
que lá havia plantação de maconha. Assim, nestes casos,
somente haverá desapropriação confiscatória se restar
comprovada a culpa do proprietário, seja ela in elegendo
ou in vigilando. O ônus de provar que não houve culpa é
do proprietário.

27
 No tocante à exploração de trabalho escravo,
parte da doutrina entende que se trata de uma norma
de eficácia limitada (“na forma da lei”). Assim, enquanto
não houver a edição desta lei, a desapropriação sob este
fundamento não poderá ser adotada.
Questão de prova: TRF3/2011 - No que se refere
às limitações e às servidões administrativas e às diversas
espécies de desapropriações, assinale a opção correta.
a) A expropriação de terras em que
sejam cultivadas plantas psicotrópicas alcança
todas as culturas de plantas consideradas
psicotrópicas, mas abrange apenas a área
efetivamente cultivada, não a propriedade em
seu conjunto. (ERRADA)
b) O ato declaratório de utilidade
pública ou interesse social, na desapropriação,
tanto pode advir do Poder Executivo, por meio
de decreto, quanto do Poder Legislativo, por
meio de lei, mas a segunda fase do procedimento
da desapropriação a executória somente pode se
dar no curso de processo judicial em que se
reconheça a legalidade do ato21. (ERRADA)
c) Limitações administrativas são
determinações de caráter geral que impõem
obrigações positivas, negativas ou permissivas e
se dirigem a proprietários indeterminados, com
o fim de condicionar a propriedade à função
social que dela é exigida. (CERTA)
d) A servidão administrativa, como

21
Pode se dar também na seara administrativa.

28
 direito real que autoriza o poder público a usar a
propriedade imóvel ou móvel para permitir a
execução de obras e serviços de interesse
coletivo, é instituída sobre bens privados, não
sobre bens públicos22. (ERRADA)
e) A desapropriação sancionadora
ocorre em razão do descumprimento da função
social da propriedade urbana, sendo de
competência exclusiva dos municípios, mediante
justa e prévia indenização em dinheiro24.
(ERRADA)

Leitura Indicada:
E quais são os diplomas legais indicados ao estudo do candidato?
DL 3365/41 (Lei Geral de Desapropriações) – diploma legal mais importante! ;
DL 4132/62 (Desapropriação por Interesse Social);
Lei 8257/91 (Desapropriação de imóveis onde forem localizadas cultural ilegais
de plantas psicotrópicas);
 Fundamental o estudo dos dois últimos diplomas legais - Lei 8629/93 e LC 76/93,
pois se trata de uma competência privativa da União a desapropriação para fins
de reforma agrária.
Lei 8629/93 (Desapropriação rural, por interesse social, para fins de reforma
agrária);
LC 76/93 (Procedimento judicial da desapropriação rural por interesse social,
para fins de reforma agrária).

22
Apenas a propriedade imóvel pode ser objeto de servidão administrativa. Além disso, a
servidão pode ser instituída sobre bens públicos. A servidão, também possui caráter permanente, e não
transitório. 24 A indenização, na desapropriação sancionadora, não é em dinheiro, mas sim em títulos.

29
30