Você está na página 1de 324

DIREITO AMBIENTAL

2019
Ponto 1 - Conceito. Objeto. Princípios fundamentais. Ações judiciais de proteção ao meio
ambiente. 11
Desdobramentos do conceito jurídico de meio ambiente 11

1
1.1 Estado “Socioambiental” de Direito 14
1.2 Objeto 14
1.4 Princípios fundamentais do Direito Ambiental 17
1.4.1 Princípio do Meio Ambiente como Direito Humano Fundamental 17
1.4.2 Princípio da Prevenção 17
1.4.3 Princípio da precaução (vorsorgeprinzip) 18
1.4.4 Princípio do Poluidor-Pagador ou da Responsabilização 19
1.4.5 Princípio do Usuário-Pagador 21
1.4.6 Princípio do Protetor-Recebedor 22
1.4.7 Princípio do Desenvolvimento Sustentável ou Ecodesenvolvimento 22
1.4.8 Princípio do Ambiente Ecologicamente Equilibrado 22
1.4.9 Princípio da Obrigatoriedade de Atuação (princípio da natureza pública da proteção
ambiental) 22
1.4.10 Princípio da Participação Comunitária (Princípio Democrático/Cooperação) 23
1.4.11 Princípio da Publicidade ou da Informação 24
1.4.12 Princípio da Educação Ambiental 24
1.4.13 Princípio da Função Socioambiental da Propriedade 24
1.4.14 Princípio do Equilíbrio (ou proporcionalidade) 25
1.4.15 Princípio do Acesso equitativo aos Recursos Naturais 26
1.4.16 Princípio do Limite ou Princípio do Controle do Poluidor pelo Poder Público 26
1.4.17 ‘Princípio da Ubiquidade (Princípio da Variável Ambiental no processo decisório das
políticas públicas) (Princípio da Transversalidade) 27
1.4.18 Princípio do Direito à Sadia Qualidade de Vida 27
1.4.19 Princípio da Reparação Integral 27
1.4.20 Princípio da Solidariedade Intergeracional 29
1.4.21 Princípio da Proibição do Retrocesso Ecológico (Canotilho) ou “non clicquet” ambiental 29
1.2.1 É inadmissível o recuo da salvaguarda ambiental para níveis de proteção inferiores aos já
consagrados, exceto se as circunstâncias de fato sejam significativamente alteradas. 29
1.4.22 Princípio do Progresso Ecológico (Canotilho) 29
1.4.23 Princípio da Correção na Fonte (Canotilho) 29
1.4.24 Princípio da Responsabilidade Social (ou Princípio do Equador) 29
1.4.25 Princípio do Mínimo Existencial Ecológico (STJ) 30

2
1.4.26 Princípio da Cooperação entre os povos 30
1.4.27 Princípio da Moralidade Ambiental (TRF 1) 30
1.5 Ações judiciais de proteção ao meio ambiente. 31
Ponto 2 - O Direito Ambiental como Direito Econômico. A natureza econômica das normas de
Direito Ambiental. 39
2.1 O Direito Ambiental como direito econômico 39
2.2 Princípios ambientais com viés econômico 39
2.3 Economia verde 40
Ponto 3 - Normas constitucionais relativas à proteção ambiental. 46
3.1 Histórico do D. Ambiental nas Constituições brasileiras 46
3.1.1 Constituições anteriores 46
3.1.2 Constituição de 1988 47
3.1.2.1 Introdução 47
3.1.2.2 Art. 225 CF 47
3.1.2.3 Caput – norma matriz 48
3.1.2.4 Parágrafo 1º - Deveres específicos do Poder Público na tutela do meio ambiente 49
3.1.2.5 Determinações específicas para áreas e situações que merecem proteção constitucional
51
Ponto 4 – Repartição de competências em matéria ambiental 54
4.1. Introdução 54
4.2. Critérios para definição de competências 55
4.2.1. Critérios utilizados pelo STF 55
4.3. Competência Legislativa 56
4.3.1. União 59
4.3.2. Estados e DF 60
4.3.3. Municípios 61
4.4. Competência Material 63
4.4.1. Competência da União 65
4.3.2. Competência dos Estados e DF 65
4.3.3. Competência dos Municípios 66
4.4. A LEI COMPLEMENTAR 140/2001 – Regulamentação da Repartição de Competências
Administrativas em Matéria Ambiental 66

3
4.4.1.1 Instrumentos de Cooperação 67
4.4.1.2 Ações de Cooperação 68
4.4.3. Competência dos Estados e do DF 71
4.4.4. Competência dos Municípios e do DF 72
1 Ponto 5 - Zoneamento Ambiental. Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza. 75
2 75
5.1. Zoneamento Ambiental 75
5.2. Unidades de Conservação. 77
5.2.1 Gestão do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. 78
5.2.1.1 Unidades em Espécie 79
5.2.3 Criação, Implantação e Gestão das Unidades de Conservação 85
Ponto 6 - Poder de polícia e Direito Ambiental. Licenciamento ambiental. Infrações ambientais.
Biossegurança. 97
6.1 Poder de Polícia e Direito Ambiental. 97
6.1.1 Poder de Polícia Ambiental X Competência para Licenciamento 99
6.2 Licenciamento Ambiental 100
6.2.1 Critérios para fixação da Competência Ambiental 108
6.3 A Responsabilidade Administrativa Ambiental 115
6.3.1 Caracterização da Infração Administrativa Ambiental 115
6.3.2 Responsabilidade administrativa de natureza objetiva ou subjetiva? 116
6.3.3 Sanções Administrativas Em Espécie 121
6.3.3.1 Advertência – art. 72, I, e §2º, Lei e art. 2º, I, e §2º, Decreto 122
6.3.3.2 Multa Simples – art. 72, II, e §§ 3º e 4º, Lei e art. 8º e ss do Decreto 6.514/08 122
6.3.3.3 Multa Diária – art. 72, III, e §5º, Lei e art. 10 do Decreto 6.514/08 123
6.3.3.4 Apreensão de animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração 123
6.3.3.5 Destruição ou Inutilização do Produto 123
6.3.3.6 Suspensão de venda e fabricação do produto - art. 72, VI, e §7º, Lei e art. 3º, VI, Decreto
6.514/08 124
6.3.3.7 Embargo Ou Interdição De Obra Ou Atividade - art. 72, VII, e §7º, Lei e art. 3º, VII, Decreto
6.514/08 124

4
6.3.3.8 Demolição de obra - art. 72, VIII, e §7º, Lei e art. 3º, VIII, Decreto 6.514/08 124
6.3.3.9 Suspensão Parcial Ou Total Das Atividades - Art. 72, IX, E §7º, Lei E Art. 3º, IX, Decreto
6.514/97 125
6.3.3.10 Restritivas De Direitos - Art. 72, XI, E §8º, Lei e Art. 3º, X, Decreto 6.514/08
125
6.4 Biossegurança 125
6.4.1 Órgãos e Entidades de Biossegurança no Brasil 126
6.4.1.1 Conselho Nacional De Biossegurança – CNBS 126
6.4.1.1 Comissão Técnica Nacional De Biossegurança – Ctnbio. 127
6.4.1.1 Comissão Interna De Biossegurança – Cibio. 128
6.4.1.1 Órgãos e Entidades de Registro e Fiscalização. 128
Ponto 7 - Responsabilidade ambiental. Conceito de dano. A reparação do dano ambiental. Dano
moral coletivo. 130
7.1 Responsabilidade ambiental 130
7.1.1. Dano ambiental 130
7.1.2. Reparação do dano 134
7.2.1.1 Cumulação de deveres: 136
7.1.2.1.1 Embasamento normativo 138
7.1.2.1.2 Teoria adotada: Teoria do risco Integral 138
7.1.2.1.3 Obrigação Propter Rem e dispensabilidade do nexo de causalidade 141
7.1.2.1.4 Responsabilidade ambiental da Pessoa Jurídica de Direito Público 142
7.1.2.1.5 Vedação da Intervenção de Terceiros Devedores Solidários (Denunciação à Lide ou
Chamamento Ao Processo). 143
7.1.2.1.6 Os profissionais do licenciamento ou do EIA/RIMA 144
7.1.2.1.7 Desconsideração Da Personalidade Jurídica. Teoria Menor 144
7.1.2.1.8 Inversão do Ônus da Prova: 144
7.1.2.1.9 Provimento não Requerido na Inicial 145
7.1.2.1.10 Fungibilidade: 145
7.3 Dano moral ambiental 146
7.3.1. Punitive Damage (STJ) 148
Ponto 8 - Sistema nacional do meio ambiente. Política Nacional do Meio Ambiente 150
8.1 Sistema Nacional do Meio Ambiente 150

5
8.1.1 Estrutura do SISNAMA 150
8.1.2 SISNAMA e a gestão do meio ambiente 152
8.2 Política nacional do meio ambiente 153
8.2.1 Dos princípios e objetivos 154
8.2.2 Dos conceitos 155
8.2.3 Dos instrumentos da PNMA (art. 9°) 156
8.2.3.1.Servidão Ambiental (art. 9-A) 159
8.2.3.2 Incentivos Governamentais (art. 12) 160
8.2.4 Taxa de controle e fiscalização ambiental 161
Ponto 9 - Estudo de impacto ambiental. Conceito. Competências. Natureza jurídica. Requisitos.
162
9.1 Conceito e Natureza Jurídica 162
9.2 Requisitos 164
9.3 Competências 168
9.4 Questões complementares sobre o tema 169
Ponto 10 - Biodiversidade. Principais instrumentos de proteção internacional. Acesso. Política
nacional. Proteção jurídica do conhecimento tradicional associado 170
10.1 Biodiversidade 170
10.1.1 Conceitos 170
10.1.2 Convenções de âmbito global e aplicação geral 171
10.1.2.1 Convenção sobre comércio Internacional das Espécies da Flora e da Fauna Selvagens
em Perigo de Extinção (CITES) 172
10.1.2.2 Convenção sobre a Diversidade Biológica (UNCBD) 172
10.1.3 Acesso e Proteção Jurídica ao Conhecimento Tradicional 173
10.1.4 Caráter erga omnes das normas que tratam de biodiversidade 173
10.1.5 Aspectos gerais da Convenção sobre a Diversidade Biológica 174
10.1.6 Biopirataria 174
10.1.6.1 Proteção jurídica do conhecimento tradicional associado 175
10.1.6.2 Proteção do conhecimento tradicional associado 176
Ponto 11 - Proteção às florestas. 181
11.1 Novo Código Florestal – Notas Gerais 181
11.2 Áreas (Florestais) de Preservação Permanente (APP) 182

6
11.2.1 Florestas de preservação permanente pelo efeito do Código Florestal 182
11.2.2 Floresta de preservação permanente por ato do Poder público 184
11.2.3 Regime de Proteção das Áreas de Preservação Permanente (arts. 7 e 8) 185
11.2.4 APPs e Regras para áreas consolidadas 186
11.2.5 Exercício do direito de propriedade em área florestal 187
11.2.5.1 Indenizabilidade da proteção florestal 190
11.3 Gestão das florestas públicas - Lei 11.284/2006 193
11.3.1 Princípios da gestão de florestas públicas 194
11.3.2 Da gestão direta 194
11.3.3 Da destinação às comunidades locais 195
11.3.4 Concessão florestal 195
11.3.4.1 Objeto da concessão 196
11.3.4.2 Licenciamento ambiental 197
11.3.5 Conceitos relevantes (art. 3o ) 198
11.3.6 Recursos financeiros oriundos dos preços da concessão florestal 199
Ponto 12 - Áreas de preservação permanente e Unidades de conservação. 201
Ponto 13. Modificação dos genes pelo homem e meio ambiente. 202
13.1 Atividades e pesquisas com OGM 206
13.2 Células-Tronco Embrionárias 207
13.3 Proibições da LB (art. 6º): 208
13.4 Responsabilidade Civil e Administrativa 208
13.5 Órgãos e entidades de biossegurança no Brasil 210
13.6 Sistema de Informação em Biossegurança (SIB) 214
13.7 Licenciamento 214
13.8 Tipos penais previstos na lei 215
13.9 Plantio de OGM em terras indígenas e Unidades de Conservação 215
Ponto 14 - Proteção química das culturas e meio ambiente (abarcado pelo ponto 15). 217
Ponto 15 - Produtos tóxicos. Controle. Transporte. 218
15.1 Introdução 218
15.2 Competência 218
15.2.1 Competência da União 218
15.2.2 Competência dos Estados e DF 219

7
15.2.3 Competência dos Municípios 219
15.3 Competência acerca das ações penais 220
15.4 Conceito de Agrotóxico 223
15.4.1 Regime Jurídico 223
15.4.2 Registro de agrotóxicos 223
15.4.3. Embalagens de agrotóxicos 226
15.4.4 Propaganda e venda 227
15.4.5 Da receita agronômica 228
15.5 Responsabilidade civil, administrativa e criminal 228
15.6 Transporte de agrotóxicos 229
15.7 Convenções Internacionais 230
15.8 Convenção de Basiléia 230
15.9 Convenção de Estocolmo 231
15.10 Convenção de Roterdã 232
15.11 Outros produtos tóxicos 233
15.12 Resíduos Sólidos 236
Ponto 16 – Recursos hídricos 244
16.1 Regime Jurídico das Águas na CF/88 244
16.2 O Regime jurídico dos recursos hídricos 246
16.3 Conceitos básicos do Código de Águas 246
Desapropriação de recursos hídricos 249
16.4 Política Nacional de Recursos Hídricos – Lei n9.433/1997 250
16.5 Política Nacional de Segurança de Barragens 279
Ponto 17 – Mineração 284
17.1 Introdução 284
17.2 Previsão constitucional 284
17.3 Mineração em terras indígenas (art. 231) 286
17.4 Mineração e Meio ambiente 287
17.5 Código de Mineração (DL 227/67) 287
17.5.1 Conceitos básicos 287
17.5.2 O Código de Minas e a proteção ao Meio ambiente 288
17.6 Competências 288

8
17.7 Regimes de Aproveitamento 288
17.7.1 Permissão de lavra 289
17.7.2 Autorização de pesquisa 290
17.7.3 Concessão de lavra 291
17.7.4 Regime de licenciamento 292
17.8 Deveres relacionados à exploração minerária 292
17.9 Servidão administrativa 293
17.10 Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Mineração 294
17.11 Atividades com repercussões ambientais 296
Ponto 18 - Efetivação da proteção normativa ao meio ambiente: Poder Judiciário, Ministério
Público e Administração Pública. 298
18.1 Poder Judiciário 298
18.1.2 Termo de Ajustamento de Conduta – TAC 299
Ponto 19 - Política energética e meio ambiente Error! Bookmark not defined.
19.1 Breve introdução Error! Bookmark not defined.
19.2 Política Energética no Brasil Error! Bookmark not defined.
19.3 Petróleo e Gás Natural Error! Bookmark not defined.
19.4 Biocombustíveis Error! Bookmark not defined.
19.5 Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia Error! Bookmark not
defined.
19.6 Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica Error! Bookmark not
defined.
19.7 Energia Nuclear Error! Bookmark not defined.
19.8 Usinas hidrelétricas Error! Bookmark not defined.
Ponto 20 – Os indígenas e as suas terras. 300
20.1. Fundamentos constitucionais dos direitos indígenas 300
20.3. Direitos sobre as terras indígenas 302
20.3.1 Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios 303
20.3.2 Posse permanente 306
20.3.3 Usufruto exclusivo 306
20.3.4 Mineração em terras indígenas 307
20.3.5 Demarcação das terras indígenas 307

9
20.4. Defesa dos direitos e interesses dos índios 313
20.5. Conhecimento tradicional associado dos índios ao patrimônio genético 313
20.6. Caso da Usina Belo Monte 313

10
1 PONTO 1 - CONCEITO. OBJETO. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS. AÇÕES JUDICIAIS DE PROTEÇÃO AO
MEIO AMBIENTE.

Denominação:
“Direito ambiental” é mais amplo do que a expressão “direito ecológico” ou “direito da natureza”
por não limitar seu campo de estudo a elementos naturais. ‘Meio Ambiente”: Parte da doutrina brasileira
afirma ser redundante a expressão Meio Ambiente, pois meio significa lugar onde se vive, ao passo que
Ambiente é aquilo que cerca ou envolve os seres ou as coisas. Contudo, o uso consagrou esta expressão.
Natureza Jurídica:
Ramo do Direito Público, por sua relação de proximidade com o Direito Administrativo e seu forte
embasamento constitucional. É uma espécie de direito coletivo no sentido amplo: direito difuso. A CF
afirma ser o meio ambiente bem de uso comum do povo no sentido de direito difuso diferindo, portanto,
do conceito de bem de uso comum do povo previsto no Código Civil.
Conceito Doutrinário:
É o ramo do direito que estuda, analisa e regulamenta as questões e os problemas ambientais e
sua relação com o ser humano, voltando-se à proteção do meio ambiente e à melhoria das condições de
vida no planeta.
Conceito Legal:
Artigo 3º, I, da Lei nº. 6.938/81 (Politica Nacional de Meio Ambiente – PNMC): “o conjunto de
condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a
vida em todas as suas formas”. (restringe-se ao meio ambiente natural). A Resolução CONMA 306/2002
amplia o conceito da PNMC (“... interações de ordem física, química, biológica, social, cultural e
urbanística...) e não extrapola o seu caráter infralegal, pois apenas explicita algo que é trazido pela própria
CF.
Ressalte-se que a CF não traz conceito de MA.

1.1 DESDOBRAMENTOS DO CONCEITO JURÍDICO DE MEIO AMBIENTE

A maior parte da doutrina e da jurisprudência (STF ADI 3540 – 4 primeiros desdobramentos) divide
o conceito de meio ambiente em:
a) meio ambiente natural (ou físico):
conjunto de recursos naturais bióticos e abióticos. O meio ambiente natural é tutelado pelo caput
do art. 225 da Constituição Federal e imediatamente, v. g., pelo § 1º, I, III e VII, desse mesmo artigo.
b) meio ambiente artificial:

11
construído ou alterado pelo ser humano, composto pelos edifícios urbanos (espaços públicos
fechados) e pelos equipamentos comunitários (espaços públicos abertos). O meio ambiente artificial
recebe tratamento constitucional especialmente no capítulo referente à Política Urbana. A mais
importante norma vinculada ao Meio Ambiente Artificial é o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001).
Atualmente, também, tem grande relevância o Estatuto da Metrópole.
c) meio ambiente cultural:
patrimônio histórico, artístico, paisagístico, ecológico, científico e turístico, constituído tanto por
bens imateriais e materiais. Tutelado especialmente na Seção destinada da Cultura, em especial no art.
216, da CF; Resolução 306/02 do CONAMA inclui o elemento cultural do meio ambiente, ampliando a
definição legal da LPNMA.
d) meio ambiente do trabalho:
conjunto de fatores que se relacionam às condições do trabalho, compreendendo as relações
entre o trabalhador e o meio físico e psicológico em que presta serviços. Não se restringe às relações de
caráter empregatício, pois fundamentado na promoção da salubridade e incolumidade de todo
trabalhador, independentemente da atividade, do lugar ou da pessoa que exerça;
e) patrimônio genético:
é admitido apenas por parte da doutrina. Trata-se de novo elemento do meio ambiente,
consistente nas informações de origem genética oriundas dos seres vivos de todas as espécies.
Compreende o conhecimento obtido sobre a biodiversidade.
Características:
a) O Direito Ambiental é multidisciplinar. Seus conceitos, normas e doutrina necessariamente
recorrem às ciências que estudam o meio ambiente (Biologia, à Geografia, à Agronomia, Engenharia
Florestal, Biotecnologia, Ecologia etc.) Exemplo: Lei de Biossegurança (apresenta inúmeros conceitos
extraídos da biologia). b) Os direitos relativos ao meio ambiente são de terceira geração.
Meio Ambiente como Microbem ou MacroBem:
Enquanto microbem os recursos naturais são considerados individualmente, a exemplo de certa
espécie animal ou vegetal, e valorizados de acordo com a sua utilidade ou valoração econômica. Enquanto
Macrobem o meio ambiente não pode ser reduzido a nenhum de seus elementos, pois existe uma relação
de integração e interdependência entre cada um deles, de maneira que se trata de um bem
caracteristicamente indivisível, portanto, mesmo que não tenha valor econômico ou função social,
qualquer recurso natural deve ser protegido.
Concepção Objetiva e Subjetiva de Direito Ambiental:

12
A dimensão objetiva se traduz em parâmetros para a atuação do Poder Público e do Particular na
defesa do Meio Ambiente, assim as responsabilidades a cargo do Poder Público para garantia da
salvaguarda do equilíbrio ecológico, os vetores exegéticos atentos à preservação ambiental e a atenção
ao princípio econômico de preservação ambiental são manifestações de tal dimensão. Por outro lado, a
dimensão subjetiva do meio ambiente é pontuada pela consagração de prerrogativas de exercício
individualizado em prol do equilíbrio ecológico tais como: a legitimidade ativa conferida a “qualquer
cidadão” para a propositura de ação popular que objetive anular ato lesivo ao meio ambiente, as
audiências e as consultas públicas.
1. Conferência de Estocolmo de 1972:
frisou-se o Desenvolvimento sustentável e princípio da prevenção; Um dos seus resultados foi a
criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA. Trata-se de uma agência da
ONU responsável por promover a conservação do meio ambiente e o uso eficiente de recursos no
contexto do desenvolvimento sustentável.
2. Comissão Brundtland de 1987
frisou-se o Desenvolvimento sustentável;
3. Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92)
Introduzido o princípio da precaução. Não tem natureza jurídica de Tratado. Explicitou princípios
como da responsabilidade objetiva, poluidor-pagador e do desenvolvimento sustentável.
4. Protocolo de Kyoto:
firmado em 1997, teve o objetivo precípuo de promover o controle climático da terra por
intermédio da diminuição da emissão de gases de efeito estufa (GEEs). Em 2015, na 21 a Conferencia das
Partes (COP21), foi celebrado o Acordo de Paris, no qual os países apresentaram suas metas de redução
de emissão de GEEs, denominadas Pretendidas Contribuições Nacionalmente Determinadas (Intended
Nationally Determined Contributions - iNDC). O Brasil comprometeu-se a reduzir suas emissões em 37%
abaixo dos níveis verificados em 2005, até 2025, com uma contribuição indicativa (não vinculante) de
alcançar 43% abaixo dos níveis de 2005, em 2030. O estabelecimento das metas foi de extrema relevância,
pois era o ponto mais controvertido do Protocolo de Kyoto.
5. Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável:
realizada em Johannesburgo, em 2002, serviu para reforçar e acelerar as metas e compromissos
firmados nos encontros anteriores.
6. Rio + 20:
Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, teve por objetivo “a

13
renovação do compromisso político com o desenvolvimento sustentável, por meio da avaliação do
progresso e das lacunas na implementação das decisões adotadas pelas principais cúpulas sobre o assunto
e do tratamento de temas novos e emergentes.”

Estado “Socioambiental” de Direito

Segundo INGO SARLET, HERMAN BENJAMIN e FENSTERSEIFER, atualmente é possível falar em um


Estado Socioambiental de Direito. Percebe-se uma expressiva valorização do meio-ambiente em termos
jurídico-constitucionais, incorporando-se uma consciência ecológica que objetiva assegurar a efetividade
dos programas constitucionais e legislativos de proteção ao meio ambiente. O bem-estar ambiental passa
a constituir uma dimensão da própria dignidade da pessoa humana. A qualidade e segurança ambientais
passam a figurar como elemento integrante do próprio conteúdo normativo do princípio da dignidade da
pessoa humana.

Objeto

O objeto do Direito Ambiental é a harmonização da natureza, garantida pela manutenção dos


ecossistemas e da sadia qualidade de vida para que o homem possa se desenvolver plenamente.
Restaurar, conservar e preservar são metas a serem alcançadas através deste ramo do Direito, com a
participação popular.
Para o autor Marcelo Abelha, o art. 225, caput, da CF dispõe sobre o objeto do direito ambiental:
o equilíbrio ecológico, alcançado através da proteção dos elementos bióticos e abióticos e de todas as
formas de interação entre eles.
Direito ao Meio Ambiente x Direito do Ambiente:
O direito ao meio ambiente reconhece o direito ambiental como um direito fundamental do
homem de 3a dimensão (visão antropocêntrica);
O direito do ambiente rompe com a visão antropocêntrica do direito. Decorre do reconhecimento
do valor ecológico independente do homem. Meio ambiente como sujeito de direito, e não como objeto
de direito (fenômeno da ecologização do direito). Alinhada ao biocentrismo e ao ecocentrismo .

1.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DIREITO AMBIENTAL

A evolução histórica do DA é dividida em três momentos: fase individualista, fase fragmentária e


fase holística.
1.Fase individualista ou de exploração desregrada (propriedade individual)

14
Inicia-se com o descobrimento do Brasil e termina na década de 50.
Características: inexistência da preocupação com as questões ambientais; as poucas normas sobre
o assunte tinham feição privatística, já que o MA não era considerado um bem autônomo.
2.Fase fragmentária (utilidade econômica)
A partir da década de 50 e mais enfaticamente na década de 60,;
Características: surgimento de legislação voltada ao controle das atividades exploratórias dos
recursos naturais, v.g., água, fauna e flora; o MA ainda não era considerado bem autônomo. Somente
recursos naturais com valor econômico recebiam proteção jurídica.
3. Fase holística (valor em si mesmo)
A partir da lei 6.938/81.
Características:
É marcada pela compreensão do MA como um todo integrado; a defesa do MA começou a ser
considerada uma finalidade em si mesma; A autonomia científica do Direito Ambiental foi reconhecida. O
marco legislativo mais importante foi a CF/88, que dedicou um capítulo inteiro ao MA.
4. Antropocentrismo e Biocentrismo
No antropocentrismo o ser humano é apontado como titular e destinatário de todos os recursos
naturais existentes, devendo a proteção do MA ocorrer apenas na medida necessária para que os
interesses humanos sejam resguardados.
Fala-se, ainda, em Antropocentrismo utilitarista, quando se considera a natureza como principal
fonte de recurso para atender as necessidades do ser humano; ou, ainda, em antropocentrismo
protecionista, quando a natureza é tomada como um bem coletivo essencial que deve ser preservado
como garantia de sobrevivência e bem-estar do homem, impondo-se equilíbrio entre as atividades
humanas e os processos ecológicos.
Já no biocentrismo, cada recurso natural possui um valor instrínseco e deve ser protegido em
razão de sua função ecológica, pois os seres vivos e os elementos que propiciam a vida fazem parte de
um sistema integrado e interdepentente, sendo o ser humano apenas uma parte dessa complexa teia.
A CF/88, ao estabelecer no caput do art. 225 o direito de todos ao MA ecologicamente equilibrado,
adotou o paradigma antropocêntrico, já que nessa passagem constitucional, o equilibrio ambiental serve
aos seres humanos.
Já o inciso VII, do par. 1, do art. 225, que determina que o Poder Público proteja a fauna e a flora,
vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção
de espécies ou submetam os animais à crueldade, foi inspirado primordialmente nas linhas ecocêntricas

15
e principalmente biocêntricas.
Morato Leite afirma que a CF adota o antropocentrismo protecionista, ou para alguns
doutrinadores, o antropocentrismo alargado, não se restringindo o ambiente a mera concepção
econômica ou de subalternalidade direta a interesses humanos.
Meio Ambiente – Preservação x Conservação
Preservação
manter o meio ambiente intocado, sem ações do homem. É não interferir na biota (conjunto de
seres vivos que vive num determinado sistema). A preservação deve ser exceção diante do princípio do
desenvolvimento, por isso é melhor a utilização da expressão conservação.
Conservação
integração do meio ambiente com as atividades desenvolvidas pelo homem.

Titularidade do Meio Ambiente (art. 225 da CF)

Teoria Minimalista:
a expressão “todos” do dispositivo se refere a todos que estão sujeitos ao regime constitucional -
visão antropocêntrica.
Teoria Maximalista:
a expressão “todos” do dispositivo se refere a todos que integram o meio ambiente, não apenas
os homens, mas também a fauna e a flora.
No ordenamento brasileiro não é possível defender os animais como sujeitos de direito, mas o art.
225, § 1º, VII, que dispõe acerca da proteção da fauna e da flora e proíbe que se submetam os animais à
crueldade, representa uma aproximação dessa concepção.

Direito Fundamental ao Meio Ambiente

A divisão histórica dos direitos humanos em dimensões ou gerações (primeira, segunda e terceira,
havendo respeitável doutrina que amplia este rol – ver resumo de direito constitucional) correlaciona os
direitos de primeira dimensão às liberdades individuais (direitos civis e políticos) e ao caráter absenteísta
estatal. A segunda dimensão (direitos sociais, econômicos e culturais) surge após a revolução industrial e
passa a tutelar os direitos à igualdade social, surgindo o Estado social e prestacional. A terceira dimensão
é caracterizada pelos surgimento dos direitos coletivos, transindividuais, caracterizados pelos valores de
solidariedade, dentre os quais destacamos o direito ao Meio Ambiente.
Norberto Bobbio (1992, p. 43), ao se referir ao problema dos direitos humanos de terceira geração,

16
afirmou que o mais importante deles é o reivindicado pelos movimentos ecológicos: o direito de viver
num ambiente não poluído. No mesmo sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “De todos os direitos
de terceira geração, sem dúvida o mais elaborado é o direito ao meio ambiente”.
Neste sentido, o Artigo 5º da Constituição Federal, que cuida dos direitos e garantias
fundamentais, faz menção expressa ao meio ambiente, a teor do inciso LXXIII, arrolando-o como um dos
objetos da ação popular. Logo, se é uma garantia fundamental do cidadão a existência de uma ação
constitucional com a finalidade de defesa do meio ambiente, conclui-se que o desfrute das condições
saudáveis do meio ambiente é, efetivamente, um direito fundamental do ser humano.
Ademais, conforme já o proclamou o Supremo Tribunal Federal, trata-se de um direito típico de
terceira geração que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo gênero humano ((RTJ
158/205-206).

1.3 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL

Princípio do Meio Ambiente como Direito Humano Fundamental.

Apesar de não estar contido no rol do artigo 5º da CF, o meio ambiente é considerado um direito
fundamental, sendo uma extensão do direito à vida e necessário à pessoa humana. Está previsto
expressamente no artigo 225 da Constituição Federal.
A subsunção da questão ambiental à busca da qualidade de vida se apresenta como elemento de
encontro do direito ambiental com a dignidade da pessoa humana, fato que se apresenta como
fundamento para ligar o meio ambiente a: a) um dos fundamentos da república federativa do Brasil
(dignidade da pessoa humana); b) um dos princípios que rege relação internacional (prevalência dos
Direitos Humanos).
O direito fundamental ao meio ambiente equilibrado já havia sido reconhecido pela Conferência
das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972 (Princípio 1). Mais tarde, foi reafirmado na Rio
92 (Princípio 1) e, em 1997, pela Carta da Terra (Princípio 4).
O STJ, por se tratar de um direito fundamental, inerente à vida, a qualidade do meio ambiente
é essencial devendo ser resguardado pelo manto da imprescritibilidade. Ademais, tal princípio está
ligado ao do mínimo existencial ecológico, que apregoa condições mínimas de preservação dos recursos
naturais para a sobrevivência de todas as espécies.

Princípio da Prevenção.

17
Procura-se evitar o risco de uma atividade sabidamente danosa e efeitos nocivos ao meio
ambiente. Aplica-se aos impactos ambientais já conhecidos. Finalidade: evitar que o dano possa chegar a
produzir-se. Deve-se tomar as medidas necessárias para evitar o dano ambiental porque as consequências
de se iniciar determinado ato, prosseguir com ele ou suprimi-lo são conhecidas.
Previsão: Declaração de Estocolmo (1972 – princípios 6 e 21) e Declaração do Rio (ECO – 92 –
princípio 2). A Política Nacional do Meio Ambiente fala em manutenção e proteção (Lei 6.938/81). CR/88:
art. 225, §1º, IV - obrigatoriedade de EIA em obras ou atividades potencialmente causadoras de
significativa degradação ao meio ambiental).
Principal instrumento de prevenção: EIA/RIMA.

Princípio da precaução (vorsorgeprinzip).

Incide quando não se tem certeza científica acerca dos danos que podem ser causados. Aplica-se
o primado da prudência e o benefício da dúvida em favor do ambiente. A falta de plena certeza científica
não deve ser usada como razão para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaça. In dubio
pro natura. Deve ser aplicado, contudo, apenas em face da ausência científica do impacto de RISCOS
GRAVES E IRREVERSÍVEIS. Inversão do ônus é seu corolário: implica a necessidade de demonstração de
que a atividade não traz riscos ao meio ambiente.
Marco inicial - Lei da Alemanha de 1976. Primeira previsão internacional: Conferência do Mar do
Norte de 1987. Foi proposto formalmente na Declaração do Rio (ECO – 92 – princípio 15) e na Convenção
Quadro das Nações Unidas sobre as mudanças do clima – 1992 (uma de suas emendas é o protocolo de
Kyoto de 1997). Presente na Convenção sobre Diversidade Biológica – 1992. Amparo constitucional (art.
225, caput, de forma implícita). Primeira lei que tratou no Brasil foi a da Biossegurança (art. 11.105/05 –
art. 1º).
Destaca Paulo Afonso Leme Machado 3 características:
1 - incerteza do dano em face do atual estado da técnica;
2 - possibilidade de efeitos graves e irreversíveis ao ambiente;
3 - dirige-se com primazia às autoridades públicas.
A adoção das medidas públicas, por sua vez, deve ser regida pela temporariedade (enquanto durar
a incerteza) e pela proporcionalidade.
A prevenção atua no sentido de inibir o risco de dano em potencial (atividade sabidamente
perigosas), enquanto a precaução atua para inibir o risco de perigo potencial (ou seja, o dano em
abstrato).

18
Mesmo diante dos princípios da precaução e da prevenção, que para alguns suplantariam os
princípios de garantias dos cidadãos, há de se considerar, diante do caso concreto, a possibilidade de
aplicação do princípio da insignificância.
Três correntes diferenciam o conteúdo, extensão e acepção desse princípio:
1) radical: não tolera qualquer risco;
2) minimalista: exige a presença de riscos sérios e irreversíveis;
3) intermediária: o risco deve ser baseado na ciência e deve ser crível, mas não exclui a moratória
e adota a teoria dinâmica da distribuição do ônus da prova.
Jurisprudência: “No atual estágio do conhecimento científico, que indica ser incerta a existência
de efeitos nocivos da exposição ocupacional e da população em geral a campos elétricos, magnéticos e
eletromagnéticos gerados por sistemas de energia elétrica, não existem impedimentos, por ora, a que
sejam adotados os parâmetros propostos pela OMS, conforme estabelece a Lei nº11.934/09”. (RE
627189).
“...O princípio da precaução pressupõe a inversão do ônus probatório, competindo a quem
supostamente promoveu o dano ambiental comprovar que não o causou ou que a substância lançada ao
meio ambiente não lhe é potencialmente lesiva. Nesse sentido e coerente com esse posicionamento, é
direito subjetivo do suposto infrator a realização de perícia para comprovar a ineficácia poluente de sua
conduta, não sendo suficiente para torna-la prescindível informações obtidas de sítio da internet...”(REsp
1.060.753-SP).

Princípio do Poluidor-Pagador ou da Responsabilização

Previsão normativa: Art. 225, § 3º da CF; art. 3º, IV; art. 4º, VII; e art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81.
Previsto também na Declaração do Rio 92 (princípio 16)
Conceito: Aquele que polui terá que arcar com os custos da reparação de dano causado.
Caráter Preventivo - devem-se buscar todas as medidas para evitar o dano.
Caráter Repressivo - se, ainda que tenham sido adotadas todas as medidas, o dano vier a ocorrer,
aquele que foi o responsável tem o dever de repará-lo. Esses custos não podem ser repassados para a
sociedade.
Internalização das Externalidades Negativas - O ônus ambiental em decorrência da atividade
deve ser considerado como integrante dos custos da produção, não podendo ser transferido para a
sociedade.
Responsabilidade civil por dano ambiental

19
a) Extracontratual - Decorre da Lei, sem que haja um vínculo jurídico contratual anterior;
b) Objetiva - Independe da análise de culpa do agente ou licitude da atividade;
c) Propter rem - O adquirente responderá ainda que não tiver provocado o dano. Qualquer
Cláusula de Não Indenizar só terá validade entre as partes;
d) Solidária - Entre todos que de alguma forma deram origem ao dano (litisconsórcio facultativo).
Majoritariamente entende-se que é possível a responsabilidade solidária do ente público quando,
devendo agir para evitar o dano ambiental, mantém-se inerte ou atua de forma deficiente. Entretanto,
apesar de solidária, a execução contra o ente público é subsidiária, de modo a se exigir execução primeiro
do poluidor direto, não devendo, em regra, a sociedade ser duplamente onerada pela degradação
ambiental;;

A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título


executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o
degradador original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou
parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade,
inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o
direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica
(art. 50 do Código Civil). (REsp 1071741/SP)

e) Inversão do ônus da prova - Jurisprudência majoritária admite nos moldes do CDC


(verossimilhança ou hipossuficiência). No caso de ACP ambiental, o STJ vem entendendo que em
observância ao P. da Precaução e ao caráter público e coletivo do bem jurídico tutelado, o ônus da prova
é do empreendedor;
f) Imprescritível - a responsabilização civil por dano ambiental é imprescritível. Fundamento: a
titularidade do direito ambiental é difusa, pertence às gerações atuais e futuras. Não seria possível aceitar
a penalização decorrente da prescrição àquela geração que sequer existe. (REsp 1120117/AC)
Esse princípio não tolera a poluição, pois a finalidade primordial é evitá-la. Não se trata de uma
autorização para poluir, desde que se indenize. A poluição continua vedada; se acontecer, contudo, deve
dar-se a recomposição in natura e a indenização dos danos insuscetíveis de recomposição.
Jurisprudência: “MP estadual, recorrido, ajuizou, na origem, ação civil pública em desfavor da
empresa agrícola, recorrente, sob a alegação de que essa seria responsável por dano ambiental por uso
de agrotóxico ilegal, o que teria causado grande mortandade de pássaros. A recorrente, em contestação,
entre outras alegações, sustentou a descaracterização do mencionado dano, arguindo que pouco mais de
trezentas aves teriam morrido, sem que tenha havido efetivo comprometimento do meio ambiente. A
sentença julgou procedente a ação, condenando a recorrente a pagar a importância de R$ 150 mil em

20
indenização a ser revertida para o meio ambiente local, em recomposição do dano ambiental causado
com a morte de 1.300 pássaros da fauna silvestre, o que se manteve em grau de apelação. Nesta instância
especial, ao apreciar a controvérsia, consignou o Min. Relator que a existência de um dano ambiental
não só encerra a necessidade de reconstituição do meio ambiente no que for possível, com a necessária
punição do poluidor (princípio do poluidor-pagador), mas também traz em seu bojo a necessidade de
evitar que o fato venha a repetir-se, o que justifica medidas coercitivas e punições que terão, inclusive,
natureza educativa. Observou não haver como fracionar o meio ambiente e, dessa forma, deve ser
responsabilizado o agente pela morte dos pássaros em decorrência de sua ação poluidora. Quanto ao
valor estabelecido na condenação, entendeu que o pleito da recorrente para que se tome como base de
cálculo o valor unitário de cada pássaro não pode prosperar, já que a mensuração do dano ecológico não
se exaure na simples recomposição numérica dos animais mortos, devendo-se também considerar os
nefastos efeitos decorrentes do desequilíbrio ecológico em face da ação praticada pela recorrente. Diante
desses fundamentos, entre outros, a Turma negou provimento ao recurso. Precedentes citados: REsp
1.120.117-AC, DJe 19/11/2009, e REsp 1.114.893-MG. REsp 1.164.630-MG, Rel. Min. Castro Meira, julgado
em 18/11/2010.

Princípio do Usuário-Pagador

Evolução do princípio do poluidor-pagador. O uso gratuito de recursos naturais às vezes pode


representar enriquecimento ilícito por parte do usuário, pois a comunidade que não usa ou usa em menor
escala fica onerada. Não deve ser encarado como punição, pois poderá ser implementado mesmo sem
haver comportamento ilícito (art. 4, VII, da Lei 6.938/81).
O usuário de recursos naturais (escassos) deve pagar por sua utilização. A ideia é de definição do
valor econômico ao bem natural com intuito de racionalizar o seu uso e evitar seu desperdício (o fato
gerador é a mera utilização dos recursos, independentemente de dano ou ilicitude). Leme faz uma
correlação entre o princípio do usuário pagador e a compensação ambiental: "a compensação ambiental
é uma das formas de implementação do usuário pagador, antecipando possíveis cobranças por danos
ambientais". Inclusive o STF no julgamento da ADI 3378-DF definiu que a compensação ambiental
densifica o princípio do usuário-pagador.
O usuário é aquele que não causa poluição. Paga por um direito outorgado pelo poder público. Ex:
cobrança pelo uso de água, art. 19 e 20 da Lei nº 9.433/97. Pagar é garantir o art. 225 CF, em benefício
das futuras gerações.

21
Princípio do Protetor-Recebedor

Tem previsão expressa no art. 6º, II, da Lei nº 12.305/10 (Política Nacional de Resíduos Sólidos).
Está também previsto no Código Florestal (art. 1-A).
O agente público ou privado que protege um bem natural em benefício da comunidade deve
receber uma compensação financeira como incentivo pelo serviço de proteção ambiental prestado.
Pode ser considerado o avesso do conhecido princípio do usuário-pagador. Exemplos:
a) art. 10, §1º, II, da Lei nº 9.393/96, que excluiu da área tributável de ITR alguns espaços
ambientalmente protegidos; b) Lei nº 12.512/11 (Programa de Apoio à Conservação Ambiental), voltado
a famílias de baixa renda que desenvolvam atividades de conservação em determinadas áreas.

Princípio do Desenvolvimento Sustentável ou Ecodesenvolvimento

A ideia de desenvolvimento socioeconômico em harmonia com a preservação ambiental emergiu


da Conferência de Estocolmo, de 1972. No início da década de 1980, a ONU retomou o debate das
questões ambientais. O documento final desses estudos chamou-se Nosso Futuro Comum ou Relatório
Brundtland. Apresentado em 1987, propõe o desenvolvimento sustentável, que é “aquele que atende
às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às
suas necessidades”.
CR/88: art. 170, VI, e 225. Pilares do desenvolvimento sustentável: crescimento econômico,
preservação ambiental e equidade social. Caráter social: forma de realização da justiça por meio da
distribuição da riqueza.
As necessidades humanas são ilimitadas, mas os recursos ambientais não o são, sendo necessário
buscar o equilíbrio, pela sustentabilidade, e decorre de uma ponderação casuística entre o direito
fundamental ao desenvolvimento econômico e o direito fundamental à preservação ambiental.

Princípio do Ambiente Ecologicamente Equilibrado

Reconhecido no art. 225 da CR e em Estocolmo (1972). Está intimamente ligado ao direito


fundamental à vida e à proteção da dignidade humana. Foi o principal princípio utilizado como
fundamentação pelo STF para declarar a constitucionalidade na ADPF 101 das normas em vigor no país
que proíbem a importação de pneus usados e remodelados.

Princípio da Obrigatoriedade de Atuação (princípio da natureza pública da proteção ambiental)

22
É dever irrenunciável do Poder Público promover a proteção do meio ambiente. Destaca-se a
necessidade de intervenção do poder público (caráter vinculado do poder de polícia ambiental), mas, ao
mesmo tempo, aborda a questão do aumento da função fiscalizatória/regulatória, via agências
reguladoras.
Por ser direito indisponível, a proteção ambiental não pode ser objeto de transação (a única
forma admitida é a negociação de prazo, inclusive por meio de TAC). Esse princípio decorre da declaração
de Estocolmo (1972). Encontra-se na CF (art. 225 – dever de defender e preservar o meio ambiente) e na
declaração do Rio 92.
Encontra previsão expressa, ainda, no artigo 2º, inciso I, da Lei 6.938/81, destacando-se a
obrigação do Poder Público de:
a) Preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e promover o manejo de espécies e
ecossistemas;
b) Preservar a diversidade e integridade genética do país;
c) definir espaços especialmente protegidos;
d) exigir estudo de impacto ambiental.
A intervenção do Estado pode ocorrer ainda de forma indireta, como agente normativo e
regulador (Art. 174, CF), mediante:
a) fiscalização: de atividades econômicas potencialmente degradadoras; rigorosas multas
ambientais;
b) incentivo: incentivos fiscais para empresas ambientalmente responsáveis (princípio do protetor
recebedor);
c) planejamento: necessidade de integrar o planejamento ambiental ao planejamento das
questões públicas.
Lei Complementar 140/2011: nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade
ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la,
fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências
cabíveis.

Princípio da Participação Comunitária (Princípio Democrático/Cooperação)

Inserido no caput do art. 225 da CF. Princípio nº 10 da Declaração do Rio de 1992. É dever de toda
a sociedade atuar na defesa do meio ambiente.
A participação consubstancia-se:

23
a) no dever jurídico de proteger e preservar o meio ambiente;
b) no direito de opinar sobre as políticas públicas; e
c) na utilização dos mecanismos de controle políticos (plebiscito, referendo, iniciativa popular),
judiciais (ação popular, ação civil pública) e administrativos (informação, petição, EIA).
Destaca-se aqui a atuação das ONGs e assento dos cidadãos nos conselhos ambientais e da
consulta pública para criação de algumas unidades de conservação, além da participação como amicus
curiae, em processos de controle abstrato de constitucionalidade.

Princípio da Publicidade ou da Informação

Toda informação sobre o meio ambiente é pública. Visa assegurar a eficácia do princípio da
participação. É necessária a devida publicidade das questões ambientais, sob pena de impossibilidade de
atuação do princípio democrático. O art. 5º, XXXIII da Constituição Federal e a Lei 12.527/11, garantem o
acesso à informação de forma ampla, incluindo aquela que diz respeito ao meio ambiente. Está
expressamente previsto no Princípio 10 da Declaração do Rio/92. Segundo Leme as matérias que
envolvam comprovadamente segredo industrial ou do Estado estão excluídas do aludido princípio.

Princípio da Educação Ambiental

Embora não seja obrigação exclusiva do poder público, encontra-se constitucionalmente previsto
no art. 225, § 1º, VI, CF. Para assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbe
ao Poder Público promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização
pública para a preservação.
A Lei 9.795/99 trata da educação ambiental. O art. 1 dispõe que se entende por educação
ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais,
conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente,
bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade. O art. 10 assinala
que a educação ambiental será desenvolvida como uma prática educativa integrada, contínua e
permanente em todos os níveis e modalidades do ensino formal, e que não deve ser implantada como
disciplina específica no currículo de ensino.

Princípio da Função Socioambiental da Propriedade

Art. 186 da CF: a função social da propriedade é atendida quando há aproveitamento racional
e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio

24
ambiente; observação das disposições que regulam as relações de trabalho; exploração que
favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores. É o princípio que justifica serem as
obrigações ambientais propter rem.

Princípio do Equilíbrio (ou proporcionalidade)

Consiste na ponderação de valores quando da prática de algum evento que possa repercutir na
esfera ambiental. Necessidade de se analisar quais os prejuízos e impactos, e ao contrário, quais os
benefícios e ganhos. Nessa ponderação, deve-se levar em conta todas as condições ambientais, no
sentido legal do termo, como as influências e integrações de ordem química e biológica, que permitem
abrigar e reger a vida em todas as formas. Esse equilíbrio está atrelado ao desenvolvimento econômico e
seus impactos ambientais, guardando estreita relação com o desenvolvimento sustentável.
O STF julgou inconstitucional lei municipal que proíbe, sob qualquer forma, o emprego de fogo
para fins de limpeza e preparo do solo no referido município, inclusive para o preparo do plantio e para a
colheita de cana-de-açúcar e de outras culturas.
Entendeu-se que seria necessário ponderar, de um lado, a proteção do meio ambiente obtida com
a proibição imediata da queima da cana e, de outro, a preservação dos empregos dos trabalhadores que
atuem neste setor. No caso, o STF entendeu que deveria prevalecer a garantia dos empregos dos
trabalhadores canavieiros, que merecem proteção diante do chamado progresso tecnológico e da
respectiva mecanização, ambos trazidos pela pretensão de proibição imediata da colheita da cana
mediante uso de fogo.
Questionou-se ser mais razoável: a proibição imediata da queima da cana ou a sua eliminação
gradual. Afigura-se muito mais harmônico com a disciplina constitucional a eliminação planejada e gradual
da queima da cana, sobretudo, porque a utilização de máquinas também geraria impacto negativo ao
meio ambiente, como a emissão de gás metano decorrente da decomposição da cana, o que contribuiria
para o efeito estufa, além do surgimento de ervas daninhas e o consequente uso de pesticidas e
fungicidas

Além disso, as normas federais que tratam sobre o assunto apontam para a necessidade de se
traçar um planejamento com o intuito de se extinguir gradativamente o uso do fogo como
método despalhador e facilitador para o corte da cana. Nesse sentido: Lei 12.651/2012 (art.
40) e Decreto 2.661/98. (RE-586224).

“O particular que, por mais de vinte anos, manteve adequadamente, sem indício de maus-
tratos, duas aves silvestres em ambiente doméstico, pode permanecer na posse dos animais”
(STJ Resp 1.425.943-RN).

25
“COSTUME - MANIFESTAÇÃO CULTURAL - ESTÍMULO - RAZOABILIDADE - PRESERVAÇÃO DA
FAUNA E DA FLORA - ANIMAIS - CRUELDADE. A obrigação de o Estado garantir a todos o pleno
exercício de direitos culturais, incentivando a valorização e a difusão das manifestações, não
prescinde da observância da norma do inciso VII do artigo 225 da Constituição Federal, no que
veda prática que acabe por submeter os animais à crueldade. Procedimento discrepante da
norma constitucional denominado "farra do boi". (STF, RExt 153531, Segunda Turma, Rel. p/
ac. Min. Marco Aurélio, DJ de 13/03/1998)”

"Por entender caracterizada ofensa ao art. 225, § 1º, VII, da CF, que veda práticas que
submetam os animais a crueldade, o Plenário julgou procedente pedido formulado em ação
direta ajuizada pelo Procurador-Geral da República para declarar a inconstitucionalidade da
Lei fluminense 2.895/98. A norma impugnada autoriza a criação e a realização de exposições
e competições entre aves das raças combatentes (fauna não silvestre). Rejeitaram-se as
preliminares de inépcia da petição inicial e de necessidade de se refutar, artigo por artigo, o
diploma legislativo invocado. Aduziu-se que o requerente questionara a validade
constitucional da integridade da norma adversada, citara o parâmetro por ela alegadamente
transgredido, estabelecera a situação de antagonismo entre a lei e a Constituição, bem como
expusera as razões que fundamentariam sua pretensão. Ademais, destacou-se que a
impugnação dirigir-se-ia a todo o complexo normativo com que disciplinadas as "rinhas de
galo" naquela unidade federativa, qualificando-as como competições. Assim, despicienda a
indicação de cada um dos seus vários artigos. No mérito, enfatizou-se que o constituinte
objetivara assegurar a efetividade do direito fundamental à preservação da integridade do
meio ambiente, que traduziria conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente
natural, cultural, artificial (espaço urbano) e laboral. Salientou-se, de um lado, a íntima
conexão entre o dever ético-jurídico de preservação da fauna e o de não-incidência em práticas
de crueldade e, de outro, a subsistência do gênero humano em um meio ambiente
ecologicamente equilibrado (direito de terceira geração). Assinalou-se que a proteção
conferida aos animais pela parte final do art. 225, § 1º, VII, da CF teria, na Lei 9.605/98 (art.
32), o seu preceito incriminador, o qual pune, a título de crime ambiental, a inflição de maus-
tratos contra animais. Frisou-se que tanto os animais silvestres, quanto os domésticos ou
domesticados - aqui incluídos os galos utilizados em rinhas - estariam ao abrigo constitucional.
Por fim, rejeitou-se o argumento de que a "briga de galos" qualificar-se-ia como atividade
desportiva, prática cultural ou expressão folclórica, em tentativa de fraude à aplicação da
regra constitucional de proteção à fauna. Os Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli assentaram
apenas a inconstitucionalidade formal da norma. Precedentes citados: RE 153531/SC (DJU de
13.3.98); ADI 2514/SC (DJU de 3.8.2005); ADI 3776/RN (DJe de 29.6.2007). ADI 1856/RJ, rel.
Min. Celso de Mello, 26.5.2011. (ADI-1856)"

Princípio do Acesso equitativo aos Recursos Naturais

A utilização saudável do meio ambiente deve ser partilhada de forma equânime por toda a
humanidade.

Princípio do Limite ou Princípio do Controle do Poluidor pelo Poder Público

26
Previsão constitucional:

art. 225, § 1º, inciso V. A Administração Pública tem a obrigação de fixar padrões máximos de
emissões de poluentes, ruídos, enfim, de tudo aquilo que possa implicar prejuízos para os
recursos ambientais e à saúde humana.

‘Princípio da Ubiquidade (Princípio da Variável Ambiental no processo decisório das políticas


públicas) (Princípio da Transversalidade)

Ubiquidade é a qualidade do que está em toda a parte. O meio ambiente é condição prévia para
a existência e o exercício dos direitos humanos. Os bens naturais, tendo caráter de onipresença, colocam-
se em posição soberana a qualquer limitação espacial ou geográfica. O meio ambiente deve ser
considerado em toda decisão política (ex. leis orçamentárias, PAC). Visão holística: protege-se o todo
para proteger a parte. Princípio 17 da RIO/92: “A avaliação do impacto ambiental, como instrumento
nacional, será efetuada para as atividades planejadas que possam vir a ter um impacto adverso
significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas à decisão de uma autoridade nacional
competente”

Princípio do Direito à Sadia Qualidade de Vida

Enquanto as primeiras constituições escritas colocavam o direito à vida entre os direitos


individuais, a partir do séc. XX foi inserido o "direito à qualidade de vida", não sendo suficiente viver ou
apenas conservar a vida (caput do art. 225 da CF).

Princípio da Reparação Integral

Invocado pelo STJ em seus julgados e melhor tratado no tópico sobre reparação dos danos
ambientais. Deve conduzir o meio ambiente e a sociedade a uma situação, na medida do possível,
equivalente à anterior ao dano. Incluem-se os efeitos ecológicos e ambientais da agressão, as perdas de
qualidade ambiental, os danos ambientais futuros e danos morais coletivos. Positivado na legislação civil
(art. 944, CC).

“Na hipótese de ação civil pública proposta em razão de dano ambiental, é possível
que a sentença condenatória imponha ao responsável, cumulativamente, as
obrigações de recompor o meio ambiente degradado e de pagar quantia em
dinheiro a título de compensação por dano moral coletivo. Isso porque vigora em
nosso sistema jurídico o princípio da reparação integral do dano ambiental, que,
ao determinar a responsabilização do agente por todos os efeitos decorrentes da

27
conduta lesiva, permite a cumulação de obrigações de fazer, de não fazer e de
indenizar.” (REsp 1.328.753-MG)

Determinada empresa de mineração deixou vazar resíduos de lama tóxica (bauxita), material que
atingiu quilômetros de extensão e se espalhou por cidades dos Estados do RJ e de MG.
O STJ ao julgar a responsabilidade civil decorrente desses danos ambientais, fixou as seguintes
teses em sede de recurso repetitivo:

A responsabilidade por dano ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral,
sendo o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade
do ato, sendo descabida a invocação, pela empresa responsável pelo dano ambiental, de
excludentes de responsabilidade civil para afastar sua obrigação de indenizar;
Em decorrência do acidente, a empresa deve recompor os danos materiais e morais;
Na fixação da indenização por danos morais, recomendável que o arbitramento seja feito caso
a caso e com moderação proporcionalmente ao grau de culpa, ao nível socioeconômico do
autor, e, ainda, ao porte da empresa, orientando-se o juiz pelos critérios sugeridos pela
doutrina e jurisprudência, com razoabilidade, valendo-se de sua experiência e bom senso,
atento à realidade da vida e às peculiaridades de cada caso, de modo que, de um lado, não
haja enriquecimento sem causa de quem recebe a indenização e, de outro, haja efetiva
compensação pelos danos morais experimentados por aquele que fora lesado. (REsp
1.374.284-MG).

“O particular que deposita resíduos tóxicos em seu terreno, expondo-os a céu aberto, em local
onde, apesar da existência de cerca e de placas de sinalização informando a presença de
material orgânico, o acesso de outros particulares seja fácil, consentido e costumeiro,
responde objetivamente pelos danos sofridos por pessoa que, por conduta não dolosa, tenha
sofrido, ao entrar na propriedade, graves queimaduras decorrentes de contato com os
resíduos.
STJ. 3ª Turma. REsp 1.373.788-SP, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, julgado em 6/5/2014
(Info 544)”.

Por outro lado, há julgado do STJ a afastar o punitive damage (teoria do valor do desestímulo) em
matéria ambiental:

A responsabilidade por dano ambiental é OBJETIVA, informada pela teoria do RISCO INTEGRAL.
Não são admitidas excludentes de responsabilidade, tais como o caso fortuito, a força maior,
fato de terceiro ou culpa exclusiva da vítima.
Se uma empresa causou dano ambiental e, em decorrência de tal fato, fez com que
determinada pessoa ficasse privada de pescar durante um tempo, isso configura dano moral.
O valor a ser arbitrado como dano moral não deverá incluir um caráter punitivo. É inadequado
pretender conferir à reparação civil dos danos ambientais caráter punitivo imediato, pois a
punição é função que incumbe ao direito penal e administrativo. Assim, não há que se falar

28
em danos punitivos (punitive damages) no caso de danos ambientais. (REsp 1.354.536-SE)

Princípio da Solidariedade Intergeracional

Previsto no Princípio 3 da RIO/92 e artigo 225 da CF.


O constituinte criou um sujeito de direito indeterminado: gerações futuras.
A solidariedade ambiental é sincrônica (presentes gerações) e diacrônica (futuras gerações).

Princípio da Proibição do Retrocesso Ecológico (Canotilho) ou “non clicquet” ambiental

É inadmissível o recuo da salvaguarda ambiental para níveis de proteção inferiores aos já


consagrados, exceto se as circunstâncias de fato sejam significativamente alteradas.

Embora não possua previsão expressa constitucional, trata-se de princípio implícito, extraído da
própria noção de Estado Democrático de Direito: dignidade da pessoa humana, máxima eficácia e
efetividade dos direitos fundamentais, princípio da segurança jurídica.

STJ - a salvaguarda do meio ambiente tem caráter irretroativo: não pode admitir o recuo para
níveis de proteção inferiores aos anteriormente consagrados, a menos que as circunstâncias
de fato sejam significativamente alteradas. Busca estabelecer um piso mínimo de proteção
ambiental, para além do qual devem rumar as futuras medidas normativas de tutela, impondo
limites a impulsos revisionistas da legislação.

Princípio do Progresso Ecológico (Canotilho)

Necessidade de avançar e aprimorar a legislação ambiental. “Cláusula de Progressividade” do


Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (art. 2º, 1). Finalidade de garantir a
disponibilidade permanente e salubridade social.

Princípio da Correção na Fonte (Canotilho)

A poluição deve ser corrigida no local em que foi produzida. Ao poluidor cabe corrigir o dano, no
local em que foi produzido, especialmente para que seja evitado o “turismo” da poluição, ou seja, a
migração das consequências em dada área para outra até então intacta.

Princípio da Responsabilidade Social (ou Princípio do Equador)

São critérios mínimos para a concessão de crédito, que asseguram que os projetos financiados
sejam desenvolvidos de forma socialmente e ambientalmente responsável.

29
Princípio do Mínimo Existencial Ecológico (STJ)

Por trás da garantia constitucional do mínimo existencial, subjaz a idéia de que a dignidade da
pessoa humana está intrinsecamente relacionada à qualidade ambiental. Ao conferir dimensão ecológica
ao núcleo normativo, assenta a premissa de que não existe patamar mínimo de bem-estar sem respeito
ao direito fundamental do meio ambiente sadio.

Princípio da Cooperação entre os povos

Tendo em vista que o meio ambiente não conhece fronteiras política, sendo a terra um grande
ecossistema, a única forma de preservá-la é a cooperação entre as nações, mormente por meio de
tratados internacionais, para se ter uma tutela global ambiental.
O artigo 77 da Lei 9605/98 fala da cooperação internacional em matéria de crimes ambientais.
Nesse sentido ganha relevo o tema dos Refugiados Ambientais ou Climáticos: Pessoas que em
razão de danos ambientais tem que sair do local em que estão, e, o do Dumping Ambiental: Países que
respeitam as normas ambientais têm condições inferiores de competitividade o que beneficia as
empresas e países que degradam o ambiente.

Princípio da Moralidade Ambiental (TRF 1)

Está ligado à ideia de que a incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por
interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole econômica, ainda mais se se tiver
presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada,
dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do meio ambiente". (AC
9681920114013900 – TRF1).

Princípio da cooperação e os refugiados ambientais

Trata-se de um princípio ainda não reconhecido internacionalmente. Há uma proposta na ONU,


realizada pelo Prof. Michel Prieur, para celebração de uma convenção internacional, com força de lei,
visando salvaguardar os direitos humanos das pessoas forçadas a abandonar seus locais de habitat devido
a uma catástrofe (natural ou industrial), sendo obrigadas a procurar acolhida em outro país, ou mesmo
dentro de seus países, de uma região para outra. Essa categoria de pessoas deslocadas em virtude de
questões ambientais tem sido denominada de refugiados ambientais.

30
1.4 AÇÕES JUDICIAIS DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE.

1.4.1.1 Introdução

Paulo Affonso Leme Machado lista, como principais formas de tutela jurisdicional do meio
ambiente:
a) a ação popular;
b) a participação do Ministério Público (inquérito civil, recomendações e compromisso de
ajustamento de conduta);
c) e a ação civil pública.
Neste ponto será analisado somente as peculiaridades dações judiciais de proteção ao meio
ambiente, quais sejam: a ação popular ambiental e ação civil pública ambiental.

1.4.1.2 Ação Popular em Matéria Ambiental (Peculiaridades)

1.4.1.3 Introdução:

Parcela da doutrina vem defendendo a existência de dois institutos complementares, mas


distintos, na norma constitucional que regula a ação popular. Ação popular propriamente dita, voltada
para a defesa do patrimônio público e regulada pela Lei nº 4.717/65, e a ação popular ambiental,
destinada à defesa do patrimônio histórico, cultural e do meio ambiente.

1.4.1.4 Diferenças e particularidades podem ser apontadas, de acordo com a doutrina:

a)prevalência das regras da LACP e do CDC em relação às próprias regras da LAP em ações
populares em matéria ambiental, por exemplo, desnecessidade de ajuizamento da ação contra todos os
responsáveis, já que a responsabilidade ambiental é solidária no direito ambiental; ou, ainda,
desnecessidade de citar, em todas as demandas populares ambientais, os órgãos do Poder Público;
b) competência para o julgamento do juízo do local onde ocorreu o dano ou ilícito, observada a
hipótese de competência do art. 2º da LACP;
c) aplicabilidade da regra da oitiva prévia da pessoa jurídica de direito público;
d) imprescritibilidade, não valendo a regra do art. 21 da LAP;
e) o recurso, em regra, terá apenas o efeito devolutivo, não se aplicando o artigo 19 da LAP que
prevê o duplo efeito;
f) poderá tutelar obrigações de fazer e não-fazer de forma autônoma, não se restringindo aos

31
pedidos constitutivos e condenatório.
Interpretação:
A Lei 4.717/1965 deve ser interpretada de forma a possibilitar a mais ampla proteção aos bens e
direitos associados ao patrimônio público, em suas várias dimensões (cofres públicos, meio ambiente,
moralidade administrativa, patrimônio artístico, estético, histórico e turístico) (REsp 453.136/PR)

Legitimidade:
É parte legítima para intentar a ação popular o cidadão, assim entendido o brasileiro em pleno
gozo dos direitos políticos, ou seja, alistado na Justiça Eleitoral, devendo a cópia do título de eleitor instruir
a petição inicial. Preso Provisório e maior de 16 anos podem propor ação popular. Pessoa Jurídica não.
Registre-se a existência de uma corrente doutrinária que prega a legitimidade ativa do estrangeiro
residente no Brasil para o ajuizamento da ação popular, por meio de uma definição maximalista da
cidadania ambiental. Ademais, o português com residência permanente no Brasil com reciprocidade pode
se alistar e, portanto, propor ação popular. Já o MP apenas atuará no polo ativo nos casos de sucessão
processual. Em se tratando de ação popular executória todos os cidadãos, sejam ou não autores,
assistentes ou litisconsortes originários na ação popular, além do MP e da própria pessoa jurídica ou
entidade, nos termos dos artigos 16 e 17 da LAP possuem legitimidade.
O eleitor não precisa ter domicílio eleitoral no local da propositura da ação para ter legitimidade.
O menor (16 anos) não precisa estar representado.
A natureza da legitimação na AP é controversa. Na jurisprudência e na doutrina prepondera a tese
da legitimação ordinária, diversamente das demais ações coletivas. O STF já se manifestou assim,
enquanto o STJ se pronunciou no sentido da substituição processual.
Legitimidade passiva será das pessoas jurídicas de direito público que praticaram o ato lesivo ao
patrimônio público, à moralidade administrativa e ao meio ambiente, bem como dos entes receptores de
verba pública, juntamente com as pessoas jurídicas de direito privado que participaram da formação do
ato impugnado ou que dele sejam beneficiários.
Lesividade e Ação Popular Ambiental:
Ainda que o ato tenha sido lícito será possível a utilização da ação popular. No caso da ação
popular ambiental também basta o dano ao meio ambiente, porque a responsabilidade para proteção do
meio ambiente independe de culpa ou de ilicitude, basta haver nexo de causalidade entre a conduta
comissiva ou omissiva e a lesão ao ecossistema.
Objeto:

32
Objetiva a ação popular a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, ao meio ambiente ou à
moralidade administrativa, tendo natureza predominantemente desconstitutiva, pois visa a anular o ato
(ação popular repressiva).
Outrossim, a lesividade e a ilegalidade do ato rechaçado podem ser geradas pela omissão do Poder
Público, sendo possível ter a ação popular como instrumento de controle das omissões administrativas,
conforme já decidiu o STJ:

“A ação popular é o instrumento jurídico que deve ser utilizado para impugnar atos
administrativos omissivos ou comissivos que possam causar danos ao meio ambiente. 5. Pode
ser proposta ação popular ante a omissão do Estado em promover condições de melhoria na
coleta do esgoto da Penitenciária Presidente Bernardes, de modo a que cesse o despejo de
elementos poluentes no Córrego Guarucaia (obrigação de não fazer), a fim de evitar danos ao
meio ambiente. (REsp 889766/SP)”

A ação popular também pode resultar na condenação ao pagamento de valores, nos termos do
art. 11 da LAP.
Também se admite ação popular preventiva, mais interessante à tutela ambiental, impedindo-se
o Poder Público de editar ato ilegal e potencialmente lesivo aos recursos ambientais.
Logo, nota-se que na ação popular a cominação principal não é condenatória - como na ação civil
pública, pois o objeto da ação popular é mais restrito -, mas, sim a anulação do referido ato ilegal e lesivo.
Contudo, entende-se plenamente possível a reparação dos danos em sede de ação popular, desde
que seja a forma de reconstituir o bem jurídico lesado pelo ato ilegal praticado pelo Poder Público e pelos
eventuais particulares que concorrem à sua prática.

Obs.: a jurisprudência não é pacífica quanto a possibilidade de pedido de obrigação de


fazer/não fazer na ação popular ambiental. Há uma decisão do TRF1 que afirma que “o objeto
da ação popular é a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, e somente em casos
excepcionais, como bem lembrou a ilustre magistrada, pode abranger obrigações de fazer”.
(REO 0075053-50.2013.4.01.3400 / DF). Em outra oportunidade, o TRF1 também decidiu que:
“o pedido da presente ação popular não visa a anular ato lesivo ao meio ambiente, mas sim a
obter do Estado o cumprimento de obrigação de fazer e de não fazer, objetivo para o qual é
adequada a ação civil pública (Lei 7.347/85, art. 3º), e não a ação popular, voltada para a
invalidação de atos estatais ou de particulares, lesivos ao patrimônio público, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (Lei 4.717/65, art. 1º; Carta Magna, art. 5º,
LXXIII). (AC 0002112-05.2000.4.01.4000 / PI)

Prescrição da Ação Popular:


Segundo previsão legal, a ação popular prescreve em 5 ANOS. Porém, A AÇÃO POPULAR

33
AMBIENTAL não está sujeita a esse prazo.
Quando a ação popular é intentada em face de omissão lesiva, não se aplica o prazo prescricional.
Em relação aos casos de lesão ao meio ambiente, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
está pacificada no sentido de que as demandas que envolvem a reparação ao meio ambiente são
imprescritíveis.

1.4.1.5 Ação Civil Pública em Matéria Ambiental (Peculiaridades)

Legitimidade Ativa:
O art. 5º, da Lei 7.347/85, confere legitimidade para propor a ação civil pública (principal e
cautelar) ao Ministério Público, à Defensoria Pública, à União, Estados, Municípios, autarquia, empresa
pública, fundação, sociedade de economia mista, e associação que esteja constituída há pelo menos um
ano, e inclua a proteção ao meio ambiente entre suas finalidades institucionais.
Para Celso Fiorillo, essa legitimidade não se enquadra na dicotomia ordinária/extraordinária,
tratando-se de legitimação autônoma para a condução do processo. Também é concorrente e disjuntiva,
podendo cada um dos co-legitimados promover sozinho a ação coletiva, sem que haja autorização ou
anuência dos demais; eventual litisconsórcio entre eles é facultativo. Ainda, quanto aos direitos
individuais homogêneos, há legitimação extraordinária dos entes acima arrolados.
A legitimidade ativa do Ministério Público tem previsão constitucional (art. 129, III), abrangendo
ações para defesa de direitos difusos (meio ambiente), coletivos e individuais homogêneos, quando
tratados de forma coletiva. Não pode, porém, o MP, ajuizar ação individual em nome do lesado pelo dano
ambiental para pleitear a prevenção ou a reparação de dano individual não homogêneo, por lhe faltar
legitimidade. Ainda, é possível o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, dos
Estados e do Distrito Federal (art. 5º, § 5º, Lei 7.347/85). Para Celso Fiorillo, não se trata de litisconsórcio,
mas de representação, tendo em vista que a instituição Ministério Público é una e indivisível.
As associações civis que tenham como finalidade estatutária a defesa do meio ambiente podem
agir em juízo, sendo possível a dispensa da pré-constituição há pelo menos um ano, desde que exista
manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do
bem jurídico a ser protegido (art. 5º, § 4º, Lei 7.347/85).
Admite-se o litisconsórcio facultativo unitário (art. 5º, § 2º, Lei 7.347/85), podendo os legitimados
se habilitarem como litisconsortes de qualquer uma das partes, o que deve ocorrer quando do ingresso
da ação, ou por meio da assistência litisconsorcial, tendo em vista que não se admite o litisconsórcio

34
facultativo unitário superveniente.
O particular, pessoa natural, não tem legitimidade para ajuizar a ação civil pública em defesa do
meio ambiente, mas a tem para deduzir em juízo pretensão indenizatória para a reparação de dano
pessoal, com base na responsabilidade objetiva do poluidor (art. 14, § 1º, Lei 6.938/81).

Legitimidade passiva:
Quanto à legitimidade passiva, pode ser demandada em ação civil pública qualquer pessoa, natural
jurídica, pública ou privada, desde que esteja inserida no conceito de poluidor previsto no art. 3º, IV, da
Lei 6.938/81.
Intervenção de terceiros: Em regra, o sistema de jurisdição coletiva não admite a intervenção de
terceiros, tendo em vista que o regime da reparação do dano ambiental é o da responsabilidade objetiva.
A intervenção de terceiros – como a denunciação da lide – não será admitida se dificultar a
efetivação da proteção do meio ambiente (REsp 232187).
Mesmo havendo vários agentes poluidores (responsabilidade solidária), a jurisprudência do STJ é
firme quanto a não ser obrigatória a formação de litisconsórcio, visto que a responsabilidade de reparação
integral do dano ambiental é solidária.
Competência Jurisdicional:
O art 2º da Lei 7.347/85 preceitua que “as ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do
local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa”. Nas
ações preventivas, fixa-se competência pelo local onde deva ocorrer o dano. A fixação da competência
nesses termos tem por objetivo facilitar a colheita de provas e possibilitar o contato direto do juiz com a
degradação ambiental e as provas desta, privilegiando o princípio da imediatidade. Por se tratar de
competência funcional, é absoluta, acarretando a nulidade dos atos decisórios (art. 113, § 2º, CPC) e
enseja a propositura de ação rescisória em até dois anos após seu trânsito em julgado (art. 485, II, CPC),
caso não seja observada.
Quando o dano ambiental for regional ou nacional, prevalecerá a regra do inciso II, do artigo 93,
da Lei 8.078/1990, que confere competência ao foro da Capital do Estado ou no Distrito Federal, para os
danos de âmbito nacional ou regional. De acordo com o STJ, a referida competência do foro da capital do
estado para conhecer de ação civil pública que busca a reparação de dano ambiental nacional ou regional,
ostenta natureza absoluta. (Resp. 1.101.057-MT),
Esse sistema de competência (local do fato) funda-se no princípio da efetividade da tutela dos
interesses metaindividuais, tendo em vista que, além das dificuldades naturais do ajuizamento da

35
respectiva ação ambiental, outra regra de competência prejudicaria o exercício jurisdicional do
magistrado.
Mesmo que o local em que ocorreu o dano não seja sede de vara federal, a este juízo compete
processar e julgar a ação civil pública (e não à Justiça Estadual), quando for matéria de sua competência,
por não se enquadrar o art. 2º na delegação constitucional de competência prevista no art. 109, § 3º.
Nesse sentido, foi cancelada em 24.11.2000 a Súmula 183, do STJ, que previa a competência da Justiça
Estadual.
Havendo interesse na causa da União, suas autarquias, fundações e empresas públicas, ou
havendo discussão sobre tratados internacionais ou direitos indígenas, a competência é da Justiça
Federal.
Exs. de competência da Justiça Federal:
a) REsp 1057878 – vazamento de óleo, se afetar porto organizado (equiparado a bem público
federal), bem como pelo fato do licenciamento ambiental ter sido promovido pelo IBAMA.
b) STJ, CC 80905 – quando o dano ocorrer em Área de Proteção Ambiental – APA instituída pela
União.
No STJ prevalece que, sendo a ACP ambiental proposta pelo MPF, a competência será da JF.

Litispendência, Conexão e Continência:


Não há litispendência entre ação coletiva e ação individual (art. 104, CDC), pois não possuem as
mesmas partes no pólo ativo; entre uma ação coletiva sobre direito difuso e outra voltada à proteção de
direito coletivo, pois o objeto desta é mais limitado do que o daquela; também não se dá entre ação para
a defesa de direito individual homogêneo e outra que verse acerca de direito difuso, podendo haver
coincidência, no máximo, entre as causas de pedir. Porém, pode haver litispendência entre uma ação civil
pública, que tenha por objeto a desconstituição de um ato lesivo ao meio ambiente, e uma ação popular
com o mesmo fim. Para Celso Fiorillo, a diferença entre os legitimados não exclui a identidade das partes
ativas, pois exercem direito cuja titularidade pertence à coletividade. Por esse motivo, o resultado da lide,
nos dois casos, é estendido a todos os titulares do direito ao meio ambiente.

Súmula 489 do STJ (também aplicável em matéria ambiental): Reconhecida a continência, devem
ser reunidas na Justiça Federal as ações civis públicas propostas nesta e na Justiça estadual.

Pedido na ACP Ambiental: STJ passou a admitir, com fundamento no princípio da reparação
integral, a cumulação de pedidos de obrigação de fazer / não fazer / condenação pecuniária, não obstante

36
a literalidade do art. 3º, Lei 7347/1985, indicar o contrário (REsp 1114893).
Considerando que a tutela ambiental é fungível, o juiz pode, sem incidir em decisão extra ou ultra
petita, fazer as determinações necessárias à recuperação do meio ambiente, ainda que não tenha sido
instado a tanto (REsp 967375). Tal fato tem levado parte da doutrina a afirmar que o pedido, na ACP
ambiental, é aberto.
Prescrição:
O pleito de recuperação do meio ambiente degradado é imprescritível, visto que o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado é fundamental, não sendo permitido a uma geração subtrair das
subsequente referido direito (REsp 1120117).
Termo de Ajustamento de Conduta – TAC:
É possível, nos termos do art. 5º, §6º, Lei 7347/85, que os órgãos legitimados firmem TAC
objetivando tratar de temas ambientais. Tal termo não poderá transacionar sobre a matéria ambiental,
mas tão somente sobre a forma de cumprimento das obrigações ambientais.
Inversão do ônus da prova:
O STJ tem admitido a inversão do ônus da prova em casos de empresas ou empreendedores
acusados de dano ambiental, tendo como base o princípio da precaução.
Jurisprudência:

“O MPF possui legitimidade para propor, na Justiça Federal, ação civil pública que vise à
proteção de zona de amortecimento de parque nacional, ainda que a referida área não seja
de domínio da União. Com efeito, tratando-se de proteção ao meio ambiente, não há
competência exclusiva de um ente da Federação para promover medidas protetivas. Impõe-se
amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados,
independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo e da competência
para o licenciamento. Deve-se considerar que o domínio da área em que o dano ou o risco de
dano se manifesta é apenas um dos critérios definidores da legitimidade para agir do MPF.
Ademais, convém ressaltar que o poder-dever de fiscalização dos outros entes deve ser
exercido quando determinada atividade esteja, sem o devido acompanhamento do órgão
local, causando danos ao meio ambiente. (AgRg no REsp 1.373.302-CE)”
O STJ decidiu, em sede de sistemática de recursos repetitivos (REsp 1253844/SC, Tema 510),
que, embora não seja possível se exigir do Ministério Público o adiantamento de honorários
periciais em ações civis públicas, a referida isenção não pode obrigar que o perito exerça seu
ofício gratuitamente, tampouco transferir ao réu o encargo de financiar ações contra ele
movidas. Dessa forma, considerou aplicável, por analogia, a Súmula n. 232 da Corte Superior
("A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do depósito prévio dos
honorários do perito"), a determinar que a Fazenda Pública ao qual se acha vinculado o
Parquet arque com tais despesas.

1.4.1.6 Ação de usucapião de imóvel rural .

37
Em recente julgado, o STJ decidiu pela obrigatoriedade de registro da reserva legal do imóvel rural
junto ao Cadastro Ambiental Rural (CAR), a fim de que a sentença declaratória de usucapião de imóvel
rural seja registrada no RGI. Segue o julgado:

DIREITO AMBIENTAL E CIVIL. REQUISITO PARA REGISTRO DA SENTENÇA DECLARATÓRIA DE


USUCAPIÃO. Para que a sentença declaratória de usucapião de imóvel rural sem matrícula seja
registrada no Cartório de Registro de Imóveis, é necessário o prévio registro da reserva legal
no Cadastro Ambiental Rural (CAR). De fato, o art. 16, § 8º, da Lei 4.771/1965 (Código Florestal
revogado) previa que a área de reserva legal deveria ser averbada à margem da inscrição de
matrícula do imóvel no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua
destinação, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação
da área. No mesmo sentido, há previsão no art. 167 da Lei 6.015/1973 (Lei dos Registros
Públicos). Assim, por uma construção jurisprudencial, respaldada em precedentes do STJ,
firmou-se o entendimento de que a averbação da reserva legal seria condição para o registro
de qualquer ato de transmissão, desmembramento ou retificação de área de imóvel rural
(REsp 831.212-MG, Terceira Turma, DJe 22/9/2009; RMS 18.301-MG, Segunda Turma, DJ
3/10/2005). Nessa linha de raciocínio, seria o caso de impor a averbação da reserva legal como
condição para o registro da sentença de usucapião. Contudo, a Lei 12.651/2012 (novo Código
Florestal) deu tratamento diverso à matéria da reserva legal ambiental. O novo Código
instituiu o Cadastro Ambiental Rural (CAR), que passou a concentrar as informações
ambientais dos imóveis rurais, sendo dispensada a averbação da reserva legal no Registro de
Imóveis (art. 18, § 4º). Assim, ante esse novo cenário normativo, como condição para o registro
da sentença de usucapião no Cartório de Registro de Imóveis, é necessário o prévio registro da
reserva legal no CAR. A nova lei não pretendeu reduzir a eficácia da norma ambiental,
pretendeu tão somente alterar o órgão responsável pelo "registro" da reserva legal, que antes
era o Cartório de Registro de Imóveis, e agora passou a ser o órgão ambiental responsável pelo
CAR. A propósito, verifica-se que a parte final do art. 16, § 8º, do Código revogado foi
praticamente reproduzida no art. 18, caput, in fine, do novo Código Florestal, tendo havido
apenas a supressão da hipótese de "retificação da área". A supressão da hipótese de
"retificação de área" teve um propósito específico, de permitir, excepcionalmente, a mudança
de localização da reserva legal. Desse modo, a omissão acerca da hipótese de "retificação de
área" não atenuou a eficácia da norma em relação às outras hipóteses previstas na lei anterior
e repetidas na lei nova. (REsp 1.356.207-SP, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, julgado em
28/4/2015, DJe 7/5/2015).

38
2 PONTO 2 - O DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO ECONÔMICO. A NATUREZA ECONÔMICA DAS
NORMAS DE DIREITO AMBIENTAL.

2.1 O DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO ECONÔMICO

A oposição entre economia e proteção ambiental deixa de existir plenamente, quando a política
econômica adotada traz de volta o relacionamento da economia com a natureza de uma forma
integrativa.
A ligação umbilical entre os dois ramos do direito pode ser visualizada quando a Constituição
“Econômica” impõe como princípio a preservação ambiental, e a Constituição “Verde” possibilita a
exploração econômica mesmo em detrimento do meio ambiente desde que ex vi legis. Compreende,
assim, que o meio ambiente é um valor preponderante (mas, não intolerante) que deve estar interligado
ao desenvolvimento.
O próprio art. 225, §4º, CF é exemplo disso, pois declara alguns ecossistemas (mata atlântica,
mangues, etc.) como patrimônio nacional, não para torná-los estaticamente conservados, pelo contrário,
sua utilização econômica, inclusive quanto à utilização dos recursos naturais, é admissível, na forma da
lei, dentro das condições que assegurem a preservação do meio ambiente.
Outras intervenções do direito ambiental nas ações econômicas podem ser, assim, sintetizadas: a)
necessidade de planejamento ambiental, através do estudo prévio de impacto ambiental para evitar
atividades potencialmente destruidoras (art. 225, § 1º, IV); b) a sanção imposta pelo princípio ambiental
do Poluidor-Pagador, o qual impõe a responsabilidade àqueles que causam danos ambientais de arcarem
com o custos de recuperação do ato lesivo (art. 225, § 3º); c) a necessidade do Plano Diretor como
instrumento legal que possibilita o limite ao direito de propriedade mediante o zoneamento urbano,
controlando assim, as atividades potencialmente degradantes (lei 6938/81, art. 2º, V); d) função social
necessária ao direito de propriedade, retirando sua característica de direito soberano, em prol da
transindividualidade (art. 170, II e III).
Ademais, a busca por uma melhor qualidade de vida, em atenção ao princípio da dignidade da
pessoa humana, é objetivo central dos dois ramos jurídicos.

2.2 PRINCÍPIOS AMBIENTAIS COM VIÉS ECONÔMICO

Embora todos os princípios ambientais levem a uma correlação às ciências econômicas, alguns
princípios se destacam.
O princípio do desenvolvimento econômico é a síntese do entrelaçamento entre o Direito
Ambiental e o Direito Econômico.

39
O DESENVOLVIMENTO é SUSTENTÁVEL quando satisfaz as necessidades presentes sem
comprometer a habilidade das futuras gerações em satisfazer as suas próprias necessidades.
Já o princípio da UBIQUIDADE OU TRANSVERSALIDADE nos mostra que o meio ambiente deve ser
considerado em toda decisão política, sobretudo, as econômicas.
O princípio da FUNÇÃO SÓCIO AMBIENTAL DA PROPRIEDADE tem como consequência básica fazer
com que a propriedade seja efetivamente exercida para beneficiar a coletividade e o meio ambiente
(aspecto positivo), não bastando apenas que não seja exercida em prejuízo de terceiros ou da qualidade
ambiental (aspecto negativo).
Ademais, o surgimento DO PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR foi inspirado na teoria econômica
segundo a qual os custos sociais externos decorrentes da produção industrial (custos resultantes da
poluição) devem ser internalizados, isto é, incluídos nos custos de produção dos agentes econômicos
poluidores.
Por fim, o PRINCÍPIO DO PROTETOR RECEBEDOR objetiva premiar através de incentivos fiscais,
financeiros ou creditícios, quem desenvolve e adota práticas sustentáveis na sua atividade econômica.

2.3 ECONOMIA VERDE.

A Economia Verde foi um dos principais temas da Rio+20 (Conferência das Nações Unidas sobre o
Desenvolvimento Sustentável), realizada na cidade do Rio de Janeiro em junho de 2012.

Definição:

Economia verde é um conjunto de processos produtivos (industriais, comerciais, agrícolas e de


serviços) que ao ser aplicado em um determinado local (país, cidade, empresa, comunidade, etc.), possa
gerar nele um desenvolvimento sustentável nos aspectos ambiental e social.

Objetivo:

O principal objetivo da Economia Verde é possibilitar o desenvolvimento econômico


compatibilizando-o com igualdade social, erradicação da pobreza e melhoria do bem-estar dos seres
humanos, reduzindo os impactos ambientais negativos e a escassez ecológica.

Importância e benefícios:

A aplicação da Economia Verde em países desenvolvidos e em desenvolvimento aumentaria a


geração de empregos e o progresso econômico. Ao mesmo tempo, combateria as causas do aquecimento

40
global (emissões de CO2), do consumo irracional de água potável e dos fatores que geram a deterioração
dos ecossistemas.

Principais características da Economia Verde:

Pouco uso de combustíveis fósseis (gasolina, carvão, diesel, etc.) e aumento do uso de fontes
limpas e renováveis de energia; - Eficiência na utilização de recursos naturais; - Práticas e processos que
visam à inclusão social e erradicação da pobreza; - Investimento e valorização da agricultura verde; -
Tratamento adequado do lixo com sistemas eficientes de reciclagem; - Qualidade e eficiência nos sistemas
de mobilidade urbana.

2.4. Dumping ambiental

Ocorre dumping ambiental quando os preços baixos dos bens resultam do fato das empresa
produtoras estarem instaladas (ou terem-se instalado) em países cuja legislação não exige o cumprimento
de normas de defesa do ambiente, nem seguem os habituais padrões de qualidade do ambiente
existentes nos países desenvolvidos, pelo que tais empresas economizam custos ao não efetuarem
investimentos no domínio ambiental a que estariam obrigadas se estivessem instaladas em países
desenvolvidos.

2.4 INSTRUMENTOS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALMENTE


SUSTENTÁVEIS

O papel do Estado na economia é de agente normativo e regulador, exercendo função de


fiscalização, incentivo e planejamento.
Os meios utilizados pelo Estado para intervir indiretamente na economia são fundamentais para a
implementação de políticas públicas ambientalmente corretas, quais sejam:.

A) Fiscalização:
Não sendo coagidas pelo Poder Público a substituir seus métodos produtivos poluentes por
métodos mais limpos, as empresas que não respeitam a legislação ambiental acabam se beneficiando
economicamente. Ao continuarem exercendo suas atividades com métodos tecnológicos ultrapassados,
elas obtém menor custo de produção. Com um menor custo, as empresas poluentes disponibilizam
produtos mais baratos, expandindo seus negócios, em detrimento daquelas cuja produção industrial
tornou-se ambientalmente correta.

41
B) Multas Ambientais:
O princípio do poluidor pagador tem como um de seus objetivos evitar a concretização do dano,
auxiliando na prevenção e na precaução. Desta forma, as multa ambientais passam a ter uma finalidade
dissuasiva, tendo em vista que a obrigação de pagar pelo dano causado atua, como incentivo negativo
face a todos aqueles que pretendem praticar uma conduta lesiva ao meio ambiente.

C) Instrumentos Econômicos:
Através da adoção de instrumentos econômicos, como complementação do direito regulamentar,
busca-se a internalização dos custos ecológicos, facilitando a integração da dimensão ambiental na
política econômica. Ex: Na Suiça, os camponeses estabelecidos nos arredores dos Alpes recebem isenções
tributárias para manterem preservado o cartão postal do país. Nas proximidades de Nova York, as
propriedades rurais que contribuem para a preservação das nascentes e olhos d’água também são
recompensadas economicamente. No Brasil, somente poderão ser beneficiadas com financiamentos
públicos aquelas empresas que possuírem licenciamento ambiental (art. 12 da LPNMA).

C.1) Tributação Ambiental:


Ocorre tributação ambiental quando são instituídos tributos com a finalidade de viabilizar a
preservação ambiental ou coibir condutas lesivas ao Meio Ambiente. São os denominados “tributos
verdes”.

C.1.1) IMPOSTO DE RENDA.


No Brasil, a tributação ambiental foi instituída por via do artigo 1º da lei nº 5.106/66 ao determinar
que as importâncias empregadas em florestamento e reflorestamento podem ser abatidas ou
descontadas nas declarações de rendimento das pessoas físicas e jurídicas, residentes ou domiciliados no
Brasil. (OBS: O Decreto 1.503/76, atualmente, não permite que o benefício possa ser concedido às pessoas
jurídicas) .

C.1.2) ICMS ECOLÓGICO:


A CF, no artigo 158, estabelece que 25% do ICMS deve ser destinado aos Municípios, cabendo ao
legislador estadual legislar sobre o destino de ¼ deste montante. Alguns Estados impõem como condição
para o repasse desses valores a adoção de algumas condutas por parte do município que induzam a uma

42
maior conservação ambiental. O mecanismo teve origem a partir da reivindicação de municípios com
unidades de conservação em seus territórios, áreas onde o livre desenvolvimento de atividades
produtivas é vedado. Como forma de compensação econômica, aqueles municípios receberiam parcela
do ICMS arrecadado pelo estado membro. Ex: MG (Lei Estadual 13.803/2000;

C.1.3) IPTU:
O citado imposto poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de
acordo com a localização e o uso. É possível, portanto, se falar no IPTU VERDE a contemplar o critério de
redução e separação de resíduos favorecendo a eficiência na separação de materiais recicláveis e
orgânicos. Apesar de o diagnóstico apontar poucas experiências municipais, do ponto de vista social, este
é um instrumento com alto potencial de inserção da população no processo de gestão, contribuindo para
a separação dos materiais recicláveis e, eventualmente, para a redução do volume de resíduo gerado.

C.1.4) ITR:
O Art. 10, II, §1º da Lei 9.393/96, estabelece hipótese de isenção tributária ao considerar, para fins
de apuração do ITR, como área tributável, a área total do imóvel, subtraídas as áreas de preservação
permanente e de reserva legal; as áreas de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas; as áreas
comprovadamente imprestáveis para qualquer exploração agrícola, pecuária, granjeira, aquícola ou
florestal, declaradas de interesse ecológico mediante ato do órgão competente, federal ou estadual; as
áreas sob regime de servidão ambiental; e aquelas áreas cobertas por florestas nativas, primárias ou
secundárias em estágio médio ou avançado de regeneração.
Evolução da Jurisprudência sobre a necessidade de averbação da reserva legal para obter a isenção
de ITR:
- O posicionamento da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça era no sentido de ser
considerado ilegítimo o condicionamento do reconhecimento do referido benefício à prévia averbação
dessa área no Registro de Imóveis, pois a isenção não poderia ser conjurada por força de interpretação
ou integração analógica, máxime quando a lei tributária especial reafirmou o benefício através da Lei n.º
11.428/2006, reiterando a exclusão da área de Reserva Legal de incidência da exação (art. 10, II, "a" e IV,
"b").
-Já a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça entendia que enquanto o bônus individual
resultante da imposição da Reserva Legal ao contribuinte é a isenção no ITR, ao mesmo tempo, a
averbação da reserva funciona como garantia do meio ambiente.

43
- Posteriormente, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça em consonância com o
entendimento da 2ª turma, nos Embargos de Divergência no Resp nº. 1.027.051, deu primazia à
interpretação sistemática e sinalizou pela imprescindibilidade da averbação da Reserva Legal para que a
isenção seja concedida aos proprietários ou possuidores.

Ementa: TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. ITR . ISENÇÃO. ART. 10 ,


§ 1º , II , a , DA LEI 9.393 /96. AVERBAÇÃO DA ÁREA DA RESERVA LEGAL NO REGISTRO DE
IMÓVEIS. NECESSIDADE. ART. 16 , § 8º , DA LEI 4.771 /65. 1. A Primeira Seção firmou o
entendimento de que a isenção do ITR relativa à área de Reserva Legal está condicionada à
prévia averbação desse espaço no registro do imóvel. Precedentes: EREsp 1.310.871/PR, Rel.
Ministro Ari Pargendler, DJe 04/11/2013; EREsp 1.027.051/SC, Rel. Ministro Benedito
Gonçalves, DJe 21/10/2013. 2. Agravo regimental não provido.

- Ocorre, contudo, que a obrigatoriedade desta averbação, que encontrava previsão na lei
4.771/65, foi superada com a promulgação da lei 12.651/12. Assim, antecipando as possíveis demandas
nesse sentido, a Corte já acenou que, atualmente, para a concessão da isenção o requisito será a prévia
inscrição da propriedade no CAR.
C.1.5) IPI e II. Embora tais impostos não tenham finalidade ambiental, suas alíquotas são fixadas
por um critério seletivo, aumentando ou diminuindo conforme a matéria-prima empregada. Ex: aquisição
de automóveis biocombustível ou de eletrodomésticos com baixo gasto de energia.
C.1.6) TAXA. A Taxa Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA) é um tributo de natureza parafiscal
instituído e cobrado pelo IBAMA no exercício do seu poder de polícia para controlar e fiscalizar as
atividades potencialmente causadoras de impactos ambientais.
C.1.7) CIDE COMBUSTÍVEIS: A lei 10.336/01 deu caráter de tributo ambiental à CIDE-
COMBUSTÍVEIS ao instituir que o produto de sua arrecadação será destinado ao financiamento de
projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás.
C.1.8) ISENÇÃO DE PIS/PASEP E DA COFINS: De acordo com a Lei n. 11.828/08, no caso de doações
em espécie recebidas por instituições financeiras públicas controladas pela União e destinadas a ações de
prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, inclusive programas de remuneração por
serviços ambientais, e de promoção da conservação e do uso sustentável dos biomas brasileiros, há
isenção da incidência da Contribuição para o PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social - COFINS. Tais doações também poderão ser destinadas ao desenvolvimento de ações
de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento e de promoção da conservação e do uso
sustentável de outros biomas brasileiros e em outros países tropicais.
C.2) Logística Reversa: Conceituada legalmente como o instrumento de desenvolvimento

44
econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a
viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em
seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.
São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, os fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes de: agrotóxicos, seus resíduos e embalagens; produtos cuja
embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes, seus
resíduos e embalagens; lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista; produtos
eletroeletrônicos e seus componentes. Tal sistema poderá ser estendido aos produtos comercializados
em embalagens plástica, metálica ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens.
Cabe aos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes dos referidos tomar todas as
medidas necessárias para assegurar a implementação e operacionalização do sistema de logística reversa
sob seu encargo, podendo, entre outras medidas: I - implantar procedimentos de compra de produtos ou
embalagens usados; II - disponibilizar postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis; III - atuar
em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e
recicláveis, nos casos do §1º do artigo 33 da lei 12.305/10.
C.3) Depósito-Retorno (deposit-refund), mecanismo no qual o retorno de certas embalagens,
vasilhames ou produtos é remunerado. O consumidor irá pagar uma quantia suplementar, em função do
tipo de embalagem, e receberá a mesma quantia ao retornar a embalagem para o centro de coleta destes
materiais.
C.4) Incentivos Governamentais: O artigo 12 da LPNMA condiciona a concessão de incentivos e
de financiamentos públicos à comprovação do licenciamento ambiental. No mesmo sentido, foram
elaborados os “princípios do equador”, documento internacional que define critérios socioambientais
mínimos para a concessão de crédito.
C.5) Pagamento por Serviços Ambientais: O objetivo é implementar um fundo para utilização em
operações financeiras relacionadas ao pagamento por serviços ambientais aos proprietários rurais
conservacionistas que participem de projetos na condição de provedores de serviços ambientais, como
reflorestamento, conservação de áreas verdes e de vegetação de nascentes. Os recursos econômicos para
o pagamento dos proprietários conservacionistas podem ser originar dos Fundos de Recursos Hídricos,
mantidos, dentre outras fontes pelo instrumento de cobrança pelo uso da água.

45
3 PONTO 3 - NORMAS CONSTITUCIONAIS RELATIVAS À PROTEÇÃO AMBIENTAL.

3.1 HISTÓRICO DO D. AMBIENTAL NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

Constituições anteriores.

As constituições que precederam a de 1988 não se preocuparam com a proteção do ambiente


de forma específica e global. Nelas, nem mesmo uma vez foi pregada a expressão meio ambiente, dando
a revelar total inadvertência ou até despreocupação com o próprio espaço em que vivemos.
Constituição do Império, de 1824:
apenas cuidou da proibição de indústrias contrárias à saúde do cidadão.
Primeira constituição republicana 1891:
atribuía competência à União para legislar sobre as suas minas e terras.
Constituição de 1934:
dispensou proteção às belezas naturais, ao patrimônio histórico, artístico e cultural; conferiu à
União competência em matéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e sua
exploração.
Constituição de 1937:
também se preocupou com a proteção dos monumentos históricos, artísticos e naturais, bem
como das paisagens e locais especialmente dotados pela natureza; inclui entre as matérias de
competência da União, legislar sobre minas, águas, florestas, caça, pesca, e sua exploração; cuidou ainda
da competência legislativa sobre subsolo e tratou da proteção das plantas e rebanhos contra moléstias e
agentes nocivos.
Constituição de 1946:
além de manter a defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico, conservou como
competência da União legislar sobre normas gerais da defesa da saúde, das riquezas do subsolo, das
águas, florestas, caça e pesca.
Constituição de 1967:
insistiu na necessidade de proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico; disse ser
atribuição da União legislar sobre normas gerais de defesa da saúde, sobre jazidas, florestas, caça, pesca
e água.
Constituição de 1969:
emenda outorgada pela Junta Militar à Constituição de 1967, cuidou também da defesa do
patrimônio histórico, cultural e paisagístico. No tocante à divisão de competência, manteve as disposições

46
da Constituição emendada. Art. 172-“a lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o
aproveitamento agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades”; “o mau uso da terra impedirá o
proprietário de receber incentivos e auxílio do governo”. Introdução do vocábulo “ecológico” em textos
legais.

Constituição de 1988.

3.1.2.1 Introdução.

A Constituição de 1988 pode ser denominada “verde” em razão do grande destaque à proteção
ambiental.
A dimensão conferida ao tema não se resume aos dispositivos concentrados, especialmente, no
Capítulo VI, do Título VIII, dirigido à ordem social; alcança, da mesma forma, inúmeros outros
regramentos insertos ao longo do texto nos mais diversos Títulos e Capítulos, decorrentes do conteúdo
multidisciplinar da matéria, a exemplo das disposições constantes nos Princípios Gerais da Atividade
Econômica (arts. 170 a 181), na Política Urbana (arts. 182 a 183) e na Política Agrícola e Fundiária e à
Reforma Agrária (arts. 184 a 191).
Vale ressaltar, no que concerne à ordem econômica, que após a EC 42/2003, se tornou expressa
a sua sujeição à defesa do meio ambiente (inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação). Neste sentido,
já decidiu o STF que a ordem econômica não pode ser exercida em desarmonia com os princípios
destinados a tornar efetiva a proteção do meio ambiente, impondo ao proprietário de determinado
bem, inclusive, a necessidade de exercer comportamentos positivos, para que sua propriedade
concretamente conforme-se à preservação do meio ambiente.
Outrossim, a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal deve
observar as diretrizes gerais de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico (Estatuto da Cidade,
art. 2, inciso XII), a exemplo da função social da propriedade rural, a qual só se considera cumprida
quando atender, dentre outros, o requisito da utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente (CR, art. 186, II).

3.1.2.2 Art. 225 CF

O art. 225 Define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos e lhe dá a

47
natureza de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
O reconhecimento material do direito fundamental ao ambiente justifica-se, também, na medida
em que tal direito é extensão do direito à vida, sob os aspectos da saúde e da existência digna com
qualidade de vida, ostentando o status de cláusula pétrea, consoante entendimento do STF.
O art. 225, par. 4º, declara patrimônio nacional a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica,
a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, e sua utilização econômica, inclusive,
quanto ao uso dos recursos naturais é admissível, na forma da lei, dentro de condições que assegurem
a preservação do meio ambiente.
Art. 225, seus parágrafos e incisos: compreende, segundo José Afonso da Silva, três conjuntos de
normas.
O primeiro aparece no caput, onde se inscreve a norma matriz, reveladora do direito de todos ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado; o segundo encontra-se no §1º, com seus incisos, que versa
sobre os instrumentos de garantia e efetividade do direito anunciado no caput do artigo; o terceiro
compreende um conjunto de determinações particulares, em relação a objetos e setores, referidos nos
§§ 2º a 6º, que, por tratarem de áreas e situações de elevado conteúdo ecológico, merecem desde logo
proteção constitucional.

3.1.2.3 Caput – norma matriz.

A norma matriz cria um direito constitucional fundamental ao meio ambiente ecologicamente


equilibrado, e, sendo assim, é indisponível.
Indisponibilidade acentuada - o interesse não é só da presente geração, mas das futuras também.
Os titulares do bem jurídico “meio ambiente” não são apenas os cidadãos do país – as presentes gerações,
mas também gerações futuras.
Bem de uso comum do povo - Em segundo lugar, o meio ambiente é considerado bem de uso
comum do povo, o que o qualifica como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo.
Essencial à sadia qualidade de vida - Além de ser bem de uso comum do povo, é reputado bem
essencial à sadia qualidade de vida.
Esta norma cria para o Poder Público um dever constitucional, geral e positivo, representado por
verdadeiras obrigações de fazer, isto é: defender e preservar o meio ambiente. Esta ação é vinculada,
saindo da esfera da conveniência e oportunidade, para ingressar num campo de imposição.

48
O cidadão deixa de ser mero titular (passivo) do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e passa também a ter a titularidade de um dever de defesa e preservação.

3.1.2.4 Parágrafo 1º - Deveres específicos do Poder Público na tutela do meio ambiente

Inciso I:
(1) Preservar e restaurar dos processos ecológicos essenciais - Cuida-se de garantir, através de
ações conjugadas de todas as esferas e modalidades do Poder Público, a preservação do que se encontra
em boas condições originais, e de recuperar o que foi degradado.
Processos ecológicos essenciais: garantem o funcionamento dos ecossistemas e contribuem para
a salubridade e higidez do meio ambiente.
(2) Promover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas - Significa lidar com as espécies,
conservá-las, e, se possível, recuperá-las. Cuida do equilíbrio das relações entre a comunidade biótica e
seu habitat. Em caso de dúvida, o gestor deve pautar-se pela solução mais segura sob o ponto de vista
ecológico, uma vez que o patrimônio da coletividade deve ser assegurado.
Inciso II:
(1) Preservar a biodiversidade e (2) fiscalizar as entidades de pesquisa e manipulação de material
genético.
Biodiversidade: variedade de seres que compõe a vida na Terra, a variabilidade de organismos
vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos,
aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo, ainda a diversidade dentro de
espécies, entre espécies e ecossistemas.
Preservar a biodiversidade é reconhecer, inventariar e manter o leque dessas diferenças de
organismos vivos.
Foi no Fórum sobre Biodiversidade, realizado em Washington, em 1986, que a questão foi posta
como uma grande preocupação de nosso tempo, alertando para o desaparecimento acelerado das
espécies, e colocando o assunto na agenda internacional.
Inciso III:
Definir os espaços territoriais protegidos - figura no rol dos Instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente, por força de determinação da L. 7.804, de 18.07.1989, que deu nova redação ao art. 9º,
VI, da L. 6.938/81. Estes espaços são um dos instrumentos jurídicos para implementação do direito
constitucional ao ambiente hígido e equilibrado, em particular, no que se refere à estrutura e funções do
ecossistema.

49
Existem quatro categorias fundamentais de espaços territoriais especialmente protegidos:

a) As áreas de proteção especial;

b) As áreas de preservação permanente;

c) As reservas legais; e

d) As unidades de conservação.

Inciso IV:
Exigir, na forma da lei, a realização de Estudo Prévio de Impacto Ambiental para a realização de
obras e atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente – o EIA
destina-se à prevenção de danos. Inspirado em modelo americano; introduzido em nosso ordenamento
pela lei 6.938/81, que dispõe sobre as diretrizes básicas para zoneamento industrial nas áreas criticas de
poluição.
Objetivo - evitar que um projeto (obra ou atividade), justificável sob o ponto de vista econômico,
revele-se posteriormente nefasto ou catastrófico para o meio ambiente.
Necessidade de que seja elaborado no momento certo: antes do início da execução, ou mesmo
antes de atos preparatórios do projeto.
Publicidade: possibilita a participação popular nas discussões e aferições do conteúdo dos estudos.
Inciso V:
Controlar a produção, a comercialização e a utilização de técnicas, métodos e substâncias que
impliquem em risco para a vida, para a qualidade de vida e para o meio ambiente. Permite-se aqui, a
interferência do Poder Público nas atividades econômicas de domínio privado para impedir a prática
danosa à saúde da população ao meio ambiente.
Através do exercício do poder de policia, o Poder público deve fiscalizar e orientar a sociedade
quanto aos limites na utilização do meio ambiente.
Implicitamente são privilegiadas tecnologias limpas.
Inciso VI:
Promover a Educação Ambiental – é um dos grandes instrumentos para esclarecer e envolver a
comunidade no processo de responsabilidade com o meio ambiente. Tem por objetivo desenvolver a
percepção da necessidade de se preservar o meio ambiente.
Assim, a educação ambiental é fundamental à efetiva participação dos cidadãos no controle dos
atos estatais, bem como nos atos da iniciativa privada. Sem educação ambiental é impossível exigir da

50
sociedade efetiva participação na preservação dos recursos naturais.
O art. 2º, X da lei 6938/81 estabelece como princípio da politica nacional do meio ambiente “a
educação ambiental em todos os níveis de ensino, que tem por objetivo a capacitação para a participação
ativa na defesa do meio ambiente.”.
A Lei complementar 140 prevê a competência concorrente dos entes políticos para promover e
orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a
preservação do meio ambiente.
A lei 9795 instituiu a Politica nacional de Educação ambiental. A educação ambiental é reconhecida
como um “conjunto de processos por meio dos quais o individuo e a coletividade constroem valores
sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio
ambiente...” (art. 1º).
Inciso VII:
Proteger a Fauna e a Flora, vedadas práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies e submetam os animais a crueldade - Estão protegidos todos os
animais indistintamente (todo ser vivo tem valor, função e importância ecológica, seja como espécie ou
como indivíduo).
É estreita a ligação entre fauna e flora, expressada nas relações ecossistêmicas. Florestas, matas
ciliares, cerrados, manguezal, e quaisquer formas de vegetação estão sob a proteção constitucional.

3.1.2.5 3.1.2.5 Determinações específicas para áreas e situações que merecem proteção constitucional

Parágrafo 2º - Meio ambiente e mineração - Mineração possui interface direta com o meio ambiente: não
há como extrair um mineral sem danos.
Após consagrado interesse público existente sobre o aproveitamento dos minerais, impôs ao minerador
a responsabilidade de recuperar o meio ambiente degradado, segundo soluções técnicas exigidas pelo
órgão público. Anteriormente, a Lei 6.938/81, art. 2º, VIII já se referia à recuperação de áreas degradadas
como um dos princípios programáticos informadores da Política Nacional do Meio Ambiente.
Parágrafo 3º - A responsabilidade cumulativa das condutas e atividades lesivas - Ao poluidor, nos termos
da Constituição, aplicam-se medidas de caráter reparatório e punitivo.
A danosidade ambiental, potencial ou efetiva, pode gerar uma tríplice reação do ordenamento jurídico
(sanções administrativas, penais e civis).
Em âmbito civil, a responsabilidade ambiental é objetiva. O dever de reparar exsurge do nexo causal entre
a lesão e uma determinada atividade. A responsabilidade civil, segundo a teoria do risco integral, não
admite as hipóteses de excludentes do nexo de causalidade (força maior, caso fortuito, e fato de terceiro).

A responsabilidade civil do transportador de carga perigosa é objetiva, na


modalidade “risco integral”, em que não se admite qualquer causa excludente de
responsabilidade. (...) O STJ entendeu que a culpa de terceiro não elide a

51
responsabilidade de transportador de carga perigosa. Incide no caso a teoria do
risco integral, vindo daí o caráter objetivo da responsabilidade. O dano ambiental
é, por expressa previsão legal, de responsabilidade objetiva (art. 225, § 3º, da CF
e do art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81), impondo-se, pois, ao poluidor, indenizar,
para, posteriormente, ir cobrar de terceiro que porventura sustente ter
responsabilidade pelo fato. (STJ - Informativo 490).

Em âmbito penal, a responsabilidade é subjetiva.


Na esfera administrativa o tema é polêmico. Todavia, o Superior Tribunal de Justiça tem majoritariamente
(decisões nas duas turmas) repelido a tese da adoção da responsabilidade objetiva na imposição de
responsabilização administrativa ambiental, em razão: : i) da teoria da culpabilidade ao direito
sancionador; ii) do princípio da intranscendência das penas; e iii) da utilização de vocábulo
“transgressores” no caput do art. 14 da Lei de 8.938 (referência a responsabilidade administrativa), e
não tão somente “poluidor”, referida no §1º do art. 14, relativa a responsabilidade civil. (REsp
1251697/PR)
Essa orientação foi reafirmada em 2015 pela 1ª Turma do STJ em julgado com participação do
Desembargador Olindo Menezes (AgRg no AREsp 62.584/RJ).
Entretanto, nesse mesmo ano (três meses antes da decisão citada acima), a própria 1ª Turma, sem o
Desembargador Olindo, decidiu pela responsabilidade objetiva para aplicação de multa (REsp
1318051/RJ).
Não obstante, a posição hoje mais segura é no sentido da responsabilidade administrativa subjetiva,
devendo-se mencionar a posição do examinador Olindo e os precedentes do próprio STJ, bem como a
existência de julgados do própria 1ª Turma em sentido contrário.
Parágrafo 4º - Proteção especial às microrregiões
Cinco regiões entre os grandes biomas brasileiros recebem tratamento particular em decorrência das
características de seus ecossistemas: Floresta Amazônica, Mata Atlântica, Serra do Mar, Pantanal Mato-
grossense e Zona Costeira.
Tão grande foi a preocupação do legislador constitucional com a manutenção desses vastos territórios,
que os considerou patrimônio nacional, estabelecendo, em consonância com a devida proteção aos
direitos de terceira geração, uma limitação ao seu uso, que só se dará na forma da lei e dentro de
condições que assegurem a preservação do meio ambiente.
A expressão patrimônio nacional não tem o sentido de propriedade federal ou do Estado, mas de riqueza
que herdamos com a obrigação de preservar e transmitir às gerações futuras, sem perda de seu adequado
aproveitamento econômico. Qualificado como bem de uso comum do povo, não integra o patrimônio
disponível do Estado, que atua como simples administrador de um patrimônio que pertence à
coletividade.
Parágrafo 5º - Indisponibilidade de terras devolutas e de áreas indispensáveis à preservação ambiental
- As terras devolutas ou arrecadadas pelo Estado por ações discriminatórias, desde que necessárias à
proteção de ecossistemas naturais, são consideradas indisponíveis.
No atual quadro constitucional, as terras devolutas foram mantidas como bens públicos. Pertencem à
União as indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias
federais de comunicação e à preservação ambiental definidas em lei. As demais pertencem aos Estados.
A indisponibilidade independe da ação discriminatória; não pressupõe a arrecadação, com julgamento
final da ação de discriminação. É determinada em razão da origem de seu domínio e da finalidade a que
se destina. Terras devolutas que concorrem para a proteção de determinado ecossistema são
indisponíveis, por força de mandamento constitucional, mesmo que ainda não incorporadas ao
patrimônio público da União, em virtude de ação discriminatória. A União, como detentora do domínio,

52
só pode dispor dessas terras na estrita conformidade da intentio legis, ou seja, com o cuidado de preservar
os ecossistemas que abrangem ou dos quais elas façam parte.
Parágrafo 6º - O controle das usinas nucleares - As usinas que operam com reator nuclear deverão ter
sua localização definida em lei federal. Somente após a edição de norma que regulamente a localização
de usina nuclear o empreendimento poderá ser efetivamente instalado. Só a lei, no sentido estrito (lei
federal), poderá dispor sobre a matéria, pois a Constituição também elegeu o controle político, efetuado
pelo Congresso Nacional, como forma de gestão das atividades nucleares.

53
4 PONTO 4 – REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL

Competência: para José Afonso da Silva, competência são as modalidades de poder de que se
revestem os órgãos ou entidades paraestatais para o desempenho de suas funções, ou a atribuição
facultada a um órgão, entidade ou agente do Poder Público para tomar decisões. Dessa forma, a
autonomia federativa está fundamentada na existência de órgãos governamentais próprios e na posse de
competência exclusivas que a Constituição Federal reconhece à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios.

4.1 4.1. INTRODUÇÃO

A repartição de competências é um dos temas mais controvertidos de Direito Ambiental, pelas seguintes
razões:
a) as competências administrativas e legislativas em matéria ambiental foram delimitadas, pela primeira
vez, em sede constitucional;

b) em matéria ambiental, o texto constitucional estabeleceu rol de competências comuns, no caso de


atuação administrativa, e de competências concorrentes, no âmbito da atuação legislativa. Entretanto,
não conseguiu fixar com segurança os limites de atuação de cada ente, gerando superposição de
competências;

c) a utilização de conceitos jurídicos indeterminados como “interesse local”, “normas gerais”, pelo
legislador constituinte, assim como pela doutrina e jurisprudência (“predominância de interesses”, v.g.)
sem definição precisa de seu conteúdo;

d) a natureza difusa dos bens tutelados pelo direito ambiental;

e) a regulamentação tardia, através de lei complementar, das competências administrativas em matéria


ambiental (LC 140/2011 – que já é objeto de ação direta de inconstitucionalidade).

A repartição constitucional de competências é ínsita ao próprio Estado Federado, tendo a Constituição


da República adotado um sistema complexo que busca realizar o equilíbrio federativo em busca de uma
maior simetria possível. Apesar de certa divergência, entende-se que a CF/88 adotou um sistema de
federalismo de cooperação (em oposição ao dual), devendo haver uma relação de cooperação entre os
entes (art. 23, p.único CF/88). A Lei Complementar nº 140/2011 veio atender ao mandamento do referido
dispositivo constitucional.

A Constituição brasileira busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de
competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), com
poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1º) e poderes definidos indicativamente para os
Municípios (art. 30). Também existem áreas comuns de atuação paralela e setores concorrentes entre

54
União e Estados, em que se outorga à primeira a competência para edição de normas gerais e aos últimos
as normas específicas.

4.2 4.2. CRITÉRIOS PARA DEFINIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

A doutrina ambiental (ROMEU THOMÉ e LEONARDO DE MEDEIROS GARCIA) lembra que há uma
bipartição da competência em: competência legislativa e competência material. A competência legislativa
se expressa no poder outorgado a cada ente federado para elaboração das leis e dos atos normativos. A
competência material cuida da atuação concreta do ente, através do exercício de poder de polícia.

a) exclusiva (art. 21) União


I – Material b) comum, cumulativa ou paralela (art.
União, Estados e DF
23)

a) privativa (art. 22) União


b) concorrente (art. 24) União, Estados e DF

b.1) concorrente suplementar (art. 24, Estados e DF


II – Legislativa §2º)
b.2) concorrente supletiva (art. 24, §3º) Estados e DF

c) exclusiva (art. 25, §§1º e 2º) Estados

d) remanescente (art. 25, §1º) Estados

Ademais, a doutrina identifica que a CF/88 adota, em matéria de repartição de competências entre os
entes políticos, tanto a técnica de repartição horizontal (separar radicalmente a competência entre os
entes federativos), como a vertical (divisão de uma mesma matéria em níveis diferentes da Federação).

4.2.1. Critérios utilizados pelo STF

Antes de adentrar na divisão de competências legislativas e materiais propriamente dita, importante a


fixação, sem ignorar a existência da Lei Complementar 140/2011, de alguns critérios definidos pelo STF
para fixação de competências.

a) Predominância de interesses  Na repartição de competências (não só ambiental), o critério


norteador será o da predominância de interesses, de modo que à União caberão matérias de
predominante interesse nacional (geral); aos Estados predominante interesse regional; e aos Municípios
predominante interesse local. Não há hierarquia entre entes políticos, mas sim de interesses.

b) Colaboração entre as pessoas políticas  Dentro de uma ideia de federalismo de cooperação.

55
c) Privilegiar a norma que atenda de forma mais efetiva ao interesse comum  imposição constitucional
da tutela do meio-ambiente (sendo o verdadeiro escopo constitucional).

d) Interesses da União são mais abrangentes e devem, ordinariamente ter precedência.

e) Teoria dos poderes implícitos  Quando a Constituição outorga a determinado ente uma competência
explícita, considera-se que implicitamente ela outorgou para este ente a competência para os meios
necessários à persecução de tal fim.

f) Princípio da Subsidiariedade  Utilizando outras palavras, PAULO AFONSO LEME MACHADO entende
que tal princípio reforça a competência dos entes menores, uma vez que a competência somente deve
ser transferida para um ente maior caso um ente menor não tenha capacidade de exercê-la bem.

4.3 4.3. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA

A regra é que todos os entes políticos têm competência para legislar concorrentemente sobre o
meio ambiente, cabendo à União editar normas gerais, a serem especificadas pelos Estados, Distrito
Federal e Municípios, de acordo com a amplitude do interesse, se regional ou local (art.24 da CF/88).

Em razão da inexistência de hierarquia entre as entidades que compõem a federação, o conflito entre leis
ambientais de diferentes esferas, caso não seja hipótese de aplicabilidade do princípio da especialidade,
será solucionado pela delimitação pontual do que é considerado como norma geral sobre o meio
ambiente e o que é disposição que verse sobre peculiaridades regionais ou locais.

De acordo com o STF, "o espaço de possibilidade de regramento pela legislação estadual, em casos de
competência concorrente abre-se: (1) toda vez que não haja legislação federal, quando então, mesmo
sobre princípios gerais, poderá a legislação estadual dispor [competência legislativa supletiva]; e (2)
quando, existente legislação federal que fixe os princípios gerais, caiba complementação ou
suplementação para o preenchimento de lacunas, para aquilo que não corresponda à generalidade; ou
ainda, para a definição de peculiaridades regionais [competência legislativa suplementar]". Ainda
segundo o Pretório Excelso, o meio ambiente do trabalho está fora da competência legislativa
concorrente (competência exclusiva da União).

A priori, não há que se falar em conflito quando normas estaduais, distritais ou municipais são
mais restritivas de que as normas federais, ou seja, instituam regras mais protetivas ao meio ambiente,
desde que a lei federal sobre normas gerais o permita (por exemplo, a Resolução CONAMA 02/1990, que
instituiu o Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição Sonora - SILÊNCIO, prevê
expressamente em seu art. 3º que "sempre que necessário, os limites máximos de emissão poderão ter
valores mais rígidos fixados a nível estadual e municipal").

56
Cabe ressaltar que boa parte da doutrina, por outro lado, entende que no caso de conflito entre
normas ambientais deve prevalecer sempre a norma mais protetiva ao meio ambiente, ou seja, a
prevalência das normas mais restritivas. Tal tese é fundamentada nos princípios da precaução e do in
dúbio pro natura, bem nos arts. 24, §1º e 4º c/c art.225 da CF/88. Entretanto, observamos que tal teoria
não tem encontrado respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que, por diversas vezes,
declarou a inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais mais protetivas em face a
usurpação/ou contrariedade com a lei federal, senão vejamos:

a) Inconstitucionalidade de Lei Estadual que Restringe o Uso Organismos Geneticamente Modificados.

Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada contra a lei estadual paranaense de


no 14.162, de 27 de outubro de 2003, que estabelece vedação ao cultivo, a
manipulação, a importação, a industrialização e a comercialização de organismos
geneticamente modificados. 2. Alegada violação aos seguintes dispositivos
constitucionais: art. 1o; art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI; art. 25 e art. 170,
caput, inciso IV e parágrafo único. 3. Ofensa à competência privativa da União e
das normas constitucionais relativas às matérias de competência legislativa
concorrente. 4. Ação Julgada Procedente (ADI 3035)

b) Inconstitucionalidade de Lei Estadual que Restringe a Comercialização de Produtos com Agrotóxicos.

É formalmente inconstitucional a lei estadual que cria restrições à comercialização,


à estocagem e ao trânsito de produtos agrícolas importados no Estado, ainda que
tenha por objetivo a proteção da saúde dos consumidores diante do possível uso
indevido de agrotóxicos por outros países. A matéria é predominantemente de
comércio exterior e interestadual, sendo, portanto, de competência privativa da
União (CF, art. 22, inciso VIII). 2. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal no sentido da inconstitucionalidade das leis estaduais que constituam
entraves ao ingresso de produtos nos Estados da Federação ou a sua saída deles,
provenham esses do exterior ou não. 3. Ação direta julgada procedente. (ADI 3813)

c) Inconstitucionalidade de Lei Estadual que Veda a Comercialização de Amianto.

A Lei nº 9.055/95 dispôs extensamente sobre todos os aspectos que dizem respeito
à produção e aproveitamento industrial, transporte e comercialização do amianto
crisotila. A legislação impugnada foge e muito do que corresponde à legislação
suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixado pela
legislação federal (ADI n. 2.396)

COMPETÊNCIA NORMATIVA – TRANSPORTE – AMIANTO. Surge relevante pedido


voltado a afastar do cenário jurídico-normativo diploma estadual a obstaculizar o
transporte de certa mercadoria na região geográfica respectiva – do estado. (....)

57
trecho do voto: Ante o quadro, defiro a medida acauteladora, em parte, para
determinar a suspensão da eficácia das interdições ao transporte praticado pelas
empresas associadas à arguente, quando fundamentadas em descumprimento da
norma proibitiva contida no artigo 1º da Lei nº 12.684/2007, do Estado de São
Paulo, reconhecendo-lhes o direito de efetuar o transporte interestadual e
internacional de cargas, inclusive as de amianto da variedade crisotila, observadas
as disposições legais e regulamentares editadas pela União. (ADPF 234 MC)

d) Inconstitucionalidade de lei municipal que proíbe queimada em canaviais


Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL.
LIMITES DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-
AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. LEI MUNICIPAL Nº 1.952, DE 20 DE DEZEMBRO
DE 1995, DO MUNICÍPIO DE PAULÍNIA. RECONHECIDA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO
AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, Nº 14, 192, § 1º E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO
ESTADO DE SÃO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB. 1. O Município é competente
para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal
regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c
30, I e II da CRFB). 2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento
também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que
também é um serviço público. 3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de
fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de
sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição –
progressiva e planejada – da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo
de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios;
(iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção
escolhida. 4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo
o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da
forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma
reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao
poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no
mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da
federação adstritas ao Estado de São Paulo. 5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante
observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual “se caracteriza

58
pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da
União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional.
A diferença é apenas de grau, e não de substância." (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 1996. p. 121.) 6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão.
Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o
interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado. 7.
Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei
municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é
a manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-
açúcar. 8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva
disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua
constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para
regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de
guardar a imperatividade da Constituição. 9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar
a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de
Paulínia”. (RE 586224 / SP)

4.3.1. União

A União possui competências legislativas privativa (art.21 da CF) e concorrente (art.24 da CF)
para legislar sobre o meio ambiente. No caso de competência legislativa privativa da União, a matéria,
em princípio, deve ser tratada com exclusividade, com base no critério da predominância de interesses
– o próprio legislador constituinte já elencou matérias que considerou de interesse predominantemente
nacional. Nos termos do art. 22 da CF/88:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: IV – águas, energia,


informática, telecomunicações e radiodifusão; XII – jazidas, minas, outros recursos
minerais e metalurgia; XIV – populações indígenas; XVIII – sistema estatístico,
sistema cartográfico e de geologia nacional; XXVI – atividades nucleares de
qualquer natureza. Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados
a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Ressalta-se ainda que o fato de a competência legislativa ser privativa da União não significa que,
em princípio, somente a ela caiba a fiscalização. Estados e Municípios podem e devem zelar pela

59
proteção do meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (competência material
comum).

Entretanto, conforme o parágrafo único do art.22 da CF, existe a possibilidade de delegação


específica para Estados legislarem sobre questões pontuais. Neste ponto, convém ressaltar que a
delegação deve ocorrer por meio de lei complementar e de forma específica, uma vez que a delegação
genérica por parte da União significaria negar o caráter privativo de sua competência constitucional, fato,
por óbvio, não admitido pelo ordenamento. Ademais, ALEXANDRE DE MORAES aponta como requisito
implícito para a delegação do parágrafo único do art.22 da CF – impossibilidade de delegação a uns
Estados em detrimento de outros, em virtude da proibição do estabelecimento de preferências.

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões
específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Compete, ainda, à União, no âmbito das ATRIBUIÇÕES CONCORRENTES, estabelecer normas gerais sobre
as matérias discriminadas no art. 24 da CF/88:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar


concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico
e urbanístico; VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

Um exemplo de norma geral da União em matéria ambiental é o Código Florestal, que dispõe, entre
outras coisas, sobre a proteção da vegetação nativa. Nada impede que os Estados instituam também
seus Códigos Florestais, desde que não disponham de forma contrária ao Código Nacional.

Observe-se, contudo, que “normal geral” não é o mesmo que norma genérica. Segundo a melhor
doutrina, geral é o interesse abarcado pela norma e não a regulamentação em si, podendo a lei geral
tratar uma questão de forma pormenorizada. Por exemplo: APP com largura mínima de 30m para faixas
marginais ao longo das bordas de cursos d’água com menos de 10m de largura (art. 4º, I, “a”, do Código
Florestal). É norma geral, apesar de detalhista. Assim, a antítese da normal geral é a norma particular, que
adentra a peculiaridade de determinado Estado ou Município, sendo, dessa forma, inconstitucional.

4.3.2. Estados e DF

60
Os Estados e o Distrito Federal legislam concorrentemente sobre as matérias consignadas no já transcrito
art. 24 da CF. Tais entes federados não possuem competência enumerada, sendo identificada por exclusão
– quando não for privativa na União e dos Municípios – ou por se tratar de competência concorrente –
quando possuir competência em conjunto com a União.

As normas gerais da União limitam-se a estabelecer preceitos gerais. Não podem, em tese, especificar
situações que, por sua natureza, são campo reservado aos Estados-membros, perpassando o escopo de
coordenação e uniformização.

É concorrente, por exemplo, a competência para legislar sobre florestas. O Código Florestal passou a ser
considerado norma geral depois da vigência da CF/88. Seus dispositivos, a partir de então, foram
elevados à condição de princípios gerais obrigatórios, podendo os Estados legislar sobre florestas até onde
não exista confronto com as regras genéricas.

No âmbito da competência concorrente, os Estados e o DF atuarão também para complementar


as normas gerais expedidas pela União. Trata-se do exercício da competência concorrente suplementar
ou complementar, insculpida no art. 24,§2º, da CF. Como exemplo do exercício desta competência
suplementar, a Política Nacional de Meio Ambiente (norma federal) prevê a competência dos Estados
para complementar o seu conteúdo normativo (art. 6o, §1o ).

Além disso, a atuação concorrente dos Estados e DF poderá ocorrer de forma supletiva, é dizer,
exercer competência plena para edição de normas gerais e específicas sobre os assuntos previstos no art.
24 da CF, diante da inércia da União, conforme autoriza o §3º deste artigo. No caso de superveniência de
lei federal, será suspensa a eficácia da lei estadual ou distrital no ponto que for contrária à lei federal.

Aos Estados também é reservada a competência legislativa remanescente (art. 25, §1º da CF). Com isso,
os Estados podem legislar sobre matérias que não estejam implícita ou explicitamente vedadas. A
atribuição da competência remanescente aos Estados evita lacunas no sistema constitucional de
repartição de competências.

4.3.3. Municípios

A doutrina majoritária entende que os Municípios também possuem competência legislativa


concorrente em matéria ambiental, extraindo-a do art.30, incisos I e II da CF.

61
A base constitucional para a elaboração da lei municipal encontra-se no art. 30, I e II, da Carta Magna.
Embora o inciso I não seja específico para o meio ambiente, a matéria encontra-se nele incluída, conforme
se observa na expressão “assuntos de interesse local”. Igualmente, pode-se verificar, a partir do inciso II,
a possibilidade de o Município suplementar, no que couber, a legislação federal e estadual (v.STF, RE
673.681/SP, Rel. Ministro Celso de Mello (16.12.2014).

Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II -
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; IX - promover a
proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação
fiscalizadora federal e estadual.

Tal competência está disciplinada no § 2º do art. 6º da Lei nº 6.938/81, que subordina a legislação
municipal sobre o meio ambiente aos preceitos contidos nas leis estaduais existentes.

Art. 6º. § 1º Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua


jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões
relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo
CONAMA. (...) § 2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e
estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo
anterior.

Inconstitucionalidade de Lei Municipal, que proibia o uso do fogo, prejudicando toda uma classe de
trabalhadores canavieiros, em face da Lei Estadual que previa a diminuição gradual da queima da cana
de açúcar:

O município é competente para legislar sobre o meio ambiente, com a União e o


Estado-membro, no limite do seu interesse local e desde que esse regramento
seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (CF,
art. 24, VI, c/c o art. 30, I e II). (…) O Plenário asseverou que, na espécie, não seria
permitida uma interpretação na qual não se reconhecesse o interesse municipal
em fazer com que sua população gozasse de um meio ambiente equilibrado. (...)
Quando, não obstante existentes os interesses nacional e estadual, não houver
legislação editada por tais entes, os Municípios podem livremente atuar no
campo do interesse local (competência legislativa supletiva). No entanto, quando
existirem leis estaduais e federais, há a “questão de identificação da
preponderância desses interesses notadamente comuns”. Portanto, seria forçoso
admitir que todo o sistema do meio ambiente, no tocante à situação dos autos,
proporia determinada solução estrita, qual seja, planejar a diminuição gradual
da queima da cana, enquanto que o diploma normativo atacado disciplinaria de
maneira completamente diversa, na contramão da intenção que se extrairia do
plano nacional. Seria, pois, cristalino que o tratamento dispensado pela
legislação municipal iria de encontro ao sistema estruturado de maneira
harmônica entre as esferas federal e estadual. Outrossim, não se poderia
enquadrar a matéria como de interesse local, específico de um único município. O

62
interesse seria abrangente, a atrair, portanto, para a disciplina do tema, a
competência do Estado-membro, a apanhar outros municípios” (RE-586224).

Nota: No caso, o STF entendeu que deveria prevalecer a garantia dos empregos dos trabalhadores
canavieiros, que merecem proteção diante do chamado progresso tecnológico e da respectiva
mecanização, ambos trazidos pela pretensão de proibição imediata da colheita da cana mediante uso
de fogo. Entendeu-se que a proibição da queima da cana não pode ser imediata, abrupta, mas sim
gradual, progressiva, sob pena de gerar um desemprego em massa no setor.

4.4 4.4. COMPETÊNCIA MATERIAL

Competência material é a competência administrativa propriamente dita, que atribui a uma esfera de
poder o direito de fiscalizar e impor sanções em caso de descumprimento da lei, intrinsecamente
correlacionada com o poder de polícia estatal.

Em regra, o policiamento de determinada atividade é da atribuição da pessoa de Direito Público interno


dotada da competência legislativa. Contudo, observa TERENCE DORNELLES, que “a Constituição atribuiu,
pela primeira vez, separadamente, competências administrativas, as quais eram, até então,
automaticamente incluídas nas competências legislativas correspondentes. (...) Depois da entrada em
vigor do art. 23, qualquer ente público tem competência para aplicar a legislação ambiental, ainda que
a norma não tenha sido de autoria do ente que a aplica. O art. 23, VI e VII, dispõe que os três níveis da
federação têm competência para tomar medidas em prol da defesa do meio ambiente, da flora e fauna,
contra poluição etc., ficando agora ao critério das prefeituras executar também normas federais ou
estaduais, quando necessário”.

O art. 23 da CF/88 estabeleceu a competência material comum da União, Estados e Municípios na seara
ambiental, nos seguintes termos:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios: III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos; IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras
de arte e de outros bens de valor histórico, artístico e cultural; VI – proteger o meio
ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as
florestas, a fauna e a flora; IX – promover programas de construção de moradias e
a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; XI – registrar,
acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de
recursos hídricos e minerais em seus territórios. Parágrafo único. Lei complementar
fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional.

63
No que tange a competência comum, não importa o ente político que tenha o domínio do bem ou que
legislou sobre o assunto, todos os entes devem atuar na proteção ao meio ambiente, de forma ampla.
Vejamos:

Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização,


conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração
ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à
legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
autorizada.
§ 1o Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental
decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que
se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia.
§ 2o Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental,
o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para
evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão
competente para as providências cabíveis.
§ 3o O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes
federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de
empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou
utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor,
prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a
atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.
Conforme já dito, alguns autores entendem que o art.23 da CF é a tentativa de dar concretude a um
federalismo cooperativo. Por outro lado, outros autores encaram como um mero dispositivo
programático, refletindo intenções ideológicas com reduzido grau de eficácia.

PAULO AFFONSO LEME MACHADO defende a aplicação do princípio da subsidiariedade, salientando que
nada deverá ser exercido por um poder de nível superior, se puder ser cumprido pelo inferior. Ou seja, o
Município prefere ao Estado e à União. No entanto, tal princípio não afasta a possibilidade de atuação
supletiva ou concorrente da entidade federal. Nesse sentido, os precedentes do TRF1:

Em se tratando de exploração de atividade potencialmente poluidora do meio


ambiente, a competência do ente municipal e/ou estadual, para o licenciamento
ambiental, não exclui a competência supletiva do IBAMA, que se impõe, em casos
assim, em face da tutela cautelar constitucionalmente prevista no art. 225, § 1º,
V e respectivo § 3º, da Constituição Federal, na linha autoaplicável de imposição
ao poder público (incluído o Poder Judiciário) e à coletividade o dever de
defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem
de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, para as presentes e
gerações futuras (CF, art. 225, caput), tudo em harmonia com o princípio da
precaução, já consagrado em nosso ordenamento jurídico (AMS 0012338-
54.2008.4.01.3300)

64
4.4.1. Competência da União

A União possui competências exclusivas e comuns no que tange à matéria ambiental. Nos termos do
art.21 da CF/88:

Art. 21. Compete à União: IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de


ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; XII – explorar,
diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: b) os serviços e
instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água,
em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; XV
– organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e
cartografia de âmbito nacional; XIX – instituir sistema nacional de gerenciamento
de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XX –
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos; XXII – executar os serviços de polícia
marítima, aeroportuária e de fronteiras; XXIII – explorar os serviços e instalações
nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a
lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de
minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; b) sob regime de
concessão ou permissão, é autorizada a utilização de radioisótopos para a pesquisa
e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas; c) a
responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa. XXV
– estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem,
em forma associativa.

Os recursos minerais são de propriedade da União, e não do proprietário do solo, cabendo, portanto, ao
Poder Público Federal autorizar sua exploração. Da mesma forma, a pesquisa e a lavra das jazidas de
petróleo dependem de autorização do ente federal (art.176 e 177) – razão pela qual não é devida
indenização no caso de existir jazida mineral em bem imóvel a ser desapropriado, salvo se autorizada a
pesquisa, lavra ou exploração.

Acerca das atividades nucleares, pela importância e gravidade da matéria, considerando os riscos
decorrentes de uma administração deficitária e a responsabilidade do Brasil, não apenas ante seus
cidadãos, mas também perante a comunidade internacional, a União exerce o monopólio da sua
exploração.

4.3.2. Competência dos Estados e DF

Deixando aos Estados a matéria remanescente, a CF tornou de menor interesse a competência material
privativa de tais unidades da Federação. Nos termos do art. 25, § 2º, da CF/88:

65
Art. 25. § 1º. São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam
vedadas por esta Constituição. (...) § 2º. Cabe aos Estados explorar diretamente,
ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei,
vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.

Cumpre observar, porém, que os Estados têm competência material para agir administrativamente,
mesmo nos casos em que a legislação tenha sido editada pela União ou por Municípios.

4.3.3. Competência dos Municípios

A competência administrativa dos Municípios em matéria ambiental apresenta-se de forma reduzida ou


de forma difusa (“interesse local”). Exemplo: fiscalização de um bem tombado de interesse histórico
exclusivo do Município.

4.5 4.4. A LEI COMPLEMENTAR 140/2001 – REGULAMENTAÇÃO DA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS


ADMINISTRATIVAS EM MATÉRIA AMBIENTAL

Antes da edição da referida lei complementar, os entes administrativos disputavam a prioridade no


exercício de certas atribuições, bem como rejeitavam outras, gerando grave insegurança jurídica.

A LC 140, consagrando o federalismo cooperativo, em atendimento ao disposto no parágrafo único do art.


23 da CF/88, veio fixar normas, para ações administrativas decorrentes do exercício da competência
comum de todos os entes da federação, relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção
do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da
fauna e da flora (são alguns dos incisos do art. 23 que tratam de matéria ambiental).

Por oportuno, já cabe ressaltar que segundo a Orientação Jurídica Normativa (OJN) nº 33/2012,
da Procuradoria Federal do IBAMA, a Lei Complementar 140/2011 acolheu, em regra, a LOCALIZAÇÃO
como critério para definição do órgão competente. Com isso, se os impactos ambientais de um
empreendimento ultrapassarem os limites estaduais, mas o empreendimento estiver localizado
integralmente em um único Estado, seu licenciamento ambiental será de competência do órgão estadual
e não do IBAMA, como acontecia anteriormente – a LC tenta “desfederalizar o licenciamento ambiental.
Ao lado do critério geográfico, em relação à União, temos ainda o critério da atividade (para a atividade
militar e com energia nuclear) e uma via aberta, que é a definição por ato do Poder Executivo Federal
segundo proposta do Conselho Tripartite.

4.4.1. ESTRUTURA DA LC 140/2011

A Lei Complementar está dividida em quatro capítulos:

66
DISPOSIÇÕES GERAIS

a) Fundamentos da LC 140 (art. 1º): - proteger o meio ambiente; - proteger paisagens naturais notáveis; -
combater a poluição; - preservar fauna e flora.

b) Objetivos da LC 140 (art. 3º):

- promover gestão descentralizada, democrática e eficiente;

- desenvolvimento sustentável, com ênfase na dignidade da pessoa humana, erradicação da pobreza e


redução das desigualdades sociais e regionais;

- harmonizar políticas e ações, evitando sobreposição de ações e conflitos de atribuições;

- uniformizar política ambiental no país, respeitando peculiaridades regionais e locais.

c) Conceitos trazidos pela LC 140 (art. 2º):

LICENCIAMENTO AMBIENTAL: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou


empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes,
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;

ATUAÇÃO SUPLETIVA: ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente
detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar;

ATUAÇÃO SUBSIDIÁRIA: ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições
decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor
das atribuições definidas nesta Lei Complementar.

4.5.1.1 4.4.1.1 Instrumentos de Cooperação

Os entes federativos podem valer-se, entre outros, dos seguintes instrumentos de cooperação
institucional:

I - Consórcios Públicos, nos termos da legislação em vigor;

II - Convênios, acordos de cooperação técnica e outros instrumentos similares com órgãos e entidades
do Poder Público, respeitado o art. 241 da Constituição Federal;

 convênios podem ser firmados por tempo indeterminado, sendo exceção, portanto, à regra
máxima de 60 meses estabelecida pela Lei 8.666/93;

III - Comissão Tripartite Nacional, Comissões Tripartites Estaduais e Comissão Bipartite do Distrito
Federal;

 a Comissão Tripartite Nacional e as Estaduais são formadas, paritariamente, por representantes


das três esferas de poder; a do DF é Bipartite, já que este ente não se divide em Municípios

67
IV - fundos públicos e privados e outros instrumentos econômicos;

 Fundo Nacional do Meio Ambiente (objeto de arguição no último concurso)

O Fundo Nacional do Meio Ambiente criado há 25 anos, é o mais antigo fundo ambiental da América
Latina. O FNMA é uma unidade do Ministério do Meio Ambiente (MMA), criado pela lei nº 7.797/ 1989,
com a missão de contribuir, como agente financiador, por meio da participação social, para a
implementação da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA.

Seu objetivo é desenvolver projetos que visem ao uso racional e sustentável dos recursos naturais,
incluindo a manutenção, a melhoria ou a recuperação da qualidade ambiental, no sentido de elevar a
qualidade de vida do povo brasileiro.

Constituirão recursos do Fundo Nacional de Meio Ambiente: I - dotações orçamentárias da União; II -


recursos resultantes de doações, contribuições em dinheiro, valores, bens móveis e imóveis, que venha a
receber de pessoas físicas e jurídicas; III - rendimentos de qualquer natureza, que venha a auferir como
remuneração decorrente de aplicações do seu patrimônio; IV - outros, destinados por lei.

Serão consideradas prioritárias as aplicações de recursos financeiros aos projetos das seguintes áreas:
Unidade de Conservação, Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico, Educação Ambiental, Manejo e
Extensão Florestal, Desenvolvimento Institucional, Controle Ambiental e Aproveitamento Econômico
Racional e Sustentável da Flora e Fauna Nativa.

Será dada prioridade aos projetos que tenham sua área de atuação na Amazônia Legal ou no Pantanal
Mato-Grossense.

V - delegação de atribuições de um ente federativo a outro, respeitados os requisitos previstos nesta Lei
Complementar;

VI - delegação da execução de ações administrativas de um ente federativo a outro, respeitados os


requisitos previstos nesta Lei Complementar.

Obs.: só poderá haver delegação se o ente delegatário dispor de órgão ambiental capacitado e conselho
de meio ambiente. Considera-se capacitado o órgão que possui técnicos em quantidade compatível
com a demanda.

4.5.1.2 4.4.1.2 Ações de Cooperação

Nesse capítulo são descritas as diversas ações administrativas (competências) pertencentes aos diversos
entes da Federação, tratando o art. 7º das atribuições da União, o 8º das do Estado e o 9º das dos
Municípios.

4.4.2. Competência da União

68
Em regra, as competências da União estão relacionadas a efetivação da Política Nacional do Meio
Ambiente em nível nacional, compreendendo planejamento, diretrizes, articulação entre os demais entes,
conscientização pública, entre outras.

Para o licenciamento federal, há um critério geral, que é o da localização geográfica do


empreendimento ou atividade (e não mais do impacto ambiental), e dois critérios suplementares: o da
atividade (militar ou nuclear/radioativa) e o do ente instituidor da unidade de conservação – instituída
pela União, o licenciamento é de competência desse ente (o art. 12 da LC nomeia expressamente esse
critério, dizendo não se aplicar às APAs).

Com isso, são ações administrativas da União:

I - formular, executar e fazer cumprir, em âmbito nacional, a Política Nacional do


Meio Ambiente;
II - exercer a gestão dos recursos ambientais no âmbito de suas atribuições;
III - promover ações relacionadas à Política Nacional do Meio Ambiente nos
âmbitos nacional e internacional;
IV - promover a integração de programas e ações de órgãos e entidades da
administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
relacionados à proteção e à gestão ambiental;
V - articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio à Política
Nacional do Meio Ambiente;
VI - promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção
e à gestão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII - promover a articulação da Política Nacional do Meio Ambiente com as de
Recursos Hídricos, Desenvolvimento Regional, Ordenamento Territorial e outras;
VIII - organizar e manter, com a colaboração dos órgãos e entidades da
administração pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o Sistema
Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima);
IX - elaborar o zoneamento ambiental de âmbito nacional e regional;
X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos;
XI - promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a proteção do meio ambiente;

69
XII - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos
e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente, na forma da lei;
XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja
atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União;
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: a)
localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b)
localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na
zona econômica exclusiva; c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; d)
localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União,
exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e) localizados ou desenvolvidos
em 2 (dois) ou mais Estados; f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento
ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e
emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de
9 de junho de 1999; g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar,
transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante
parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou h) que atendam
tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da
Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
XV - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações
sucessoras em:
a) florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades de
conservação instituídas pela União, exceto em APAs; e
b) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente,
pela União;
XVI - elaborar a relação de espécies da fauna e da flora ameaçadas de extinção
e de espécies sobre-explotadas no território nacional, mediante laudos e estudos
técnico-científicos, fomentando as atividades que conservem essas espécies in situ;
XVII - controlar a introdução no País de espécies exóticas potencialmente
invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e espécies nativas;
XVIII - aprovar a liberação de exemplares de espécie exótica da fauna e da flora
em ecossistemas naturais frágeis ou protegidos;
XIX - controlar a exportação de componentes da biodiversidade brasileira na
forma de espécimes silvestres da flora, micro-organismos e da fauna, partes ou
produtos deles derivados;

70
XX - controlar a apanha de espécimes da fauna silvestre, ovos e larvas;
XXI - proteger a fauna migratória e as espécies inseridas na relação prevista no
inciso XVI;
XXII - exercer o controle ambiental da pesca em âmbito nacional ou regional;
XXIII - gerir o patrimônio genético e o acesso ao conhecimento tradicional
associado, respeitadas as atribuições setoriais;
XXIV - exercer o controle ambiental sobre o transporte marítimo de produtos
perigosos; e
XXV - exercer o controle ambiental sobre o transporte interestadual, fluvial ou
terrestre, de produtos perigosos.
Parágrafo único. O licenciamento dos empreendimentos cuja localização
compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona
costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em
tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da
Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critérios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
Além disso, a União é responsável pela aprovação do manejo e da supressão de vegetação, de floresta e
de formações sucessoras em: florestas públicas federais, terras devolutas federais, unidades de
conservação instituídas pela União, exceto APA’s e atividades e empreendimentos licenciados ou
autorizados ambientalmente pela União.

4.4.3. Competência dos Estados e do DF

Basicamente, a competência é a mesma da União, só que em âmbito estadual, incluindo-se a formulação,


execução e imposição da Política Estadual do Meio Ambiente.

Para o licenciamento estadual há dois critérios: o residual, que deve ser orientado pela regra geral
da lei, qual seja, o da localização geográfica do empreendimento ou atividade, e o do ente instituidor da
unidade de conservação – se instituída pelo Estado, é desse ente o licenciamento na área (que não se
aplica às APAs).

Sobre o licenciamento ambiental, compete ao Estado: a) promover o licenciamento ambiental de


atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos
arts. 7º e 9º; b) promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou

71
desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção
Ambiental (APAs).

Na prática, a competência dos Estados, seguindo a lógica constitucional, é residual, cabendo a ele o que
não for de competência da União ou dos Municípios.

Também se insere na competência dos Estados, aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de floresta
e de formações sucessoras em: florestas públicas estaduais ou Unidades de Conservação do Estado,
exceto APA’s; imóveis rurais excetuados os casos conferidos à União; atividades ou empreendimentos
licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelos Estados.

4.4.4. Competência dos Municípios e do DF

Basicamente, a competência é a mesma da União e dos Estados, só que em âmbito municipal, incluindo-
se a formulação, execução e imposição da Política Municipal do Meio Ambiente.

Para o licenciamento municipal há dois critérios: permanece o do impacto ambiental local e o do


ente instituidor das unidades de conservação (que não se aplica às APAs);

Sobre o licenciamento ambiental, compete ao Município:

(...) promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a)


que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme
tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em
Áreas de Proteção Ambiental (APAs).
Além disso, cabe aos Municípios autorizar o manejo e da supressão de vegetação, de floresta e de
formações sucessoras em: florestas públicas municipais e Unidades de Conservação instituídas pelo
Município, salvo APA’S; empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município.

Por óbvio, o legislador complementar tentou contemplar as diversas realidades municipais.


TALDEN FARIAS, entretanto, alerta que, na prática, a grande parte da competência municipal para ações
ambientais foram “jogadas” para os Governos Estaduais, que poderão centralizar ou descentralizar um
maior número de atribuições, a depender da vontade política do grupo no poder, podendo gerar
insegurança jurídica.

Ao submeter a competência dos Municípios à definição de tipologia dos Conselhos Estaduais do


Meio Ambiente, a Lei Complementar revalou em inconstitucionalidade, entendendo parte da doutrina
que não é possível que um órgão executivo estadual possa delimitar as competências executivas
municipais (PAULO BESSA ANTUNES).

72
Com isso, sustentam que a referida Lei Complementar desrespeitou o pacto federativo, ao colocar em
cheque a autonomia administrativa dos municípios, no que tange ao meio ambiente.

Obs.: A lei complementar somente se aplica à processos de licenciamento e autorização ambiental que
foram iniciados a partir de sua vigência (08 de dezembro de 2011). Foi alterada a redação do art. 10 da
Lei 6.938/81, excluindo-se a previsão da atuação supletiva do IBAMA.

Obs.2: Referida Lei modifica também o entendimento que vinha sendo adotado acerca da
imposição de multas.

Pelo art. 70, §§1º e 3º, da Lei 9.605/98, todos os entes federados seriam competentes para lavrar
autos de infração em matéria ambiental.

Para evitar a duplicidade de punição pelo mesmo fato (já que todos eram considerados
competentes para lavrar o auto) e eventual conflito de atribuições entre os entes, existiam alguns
dispositivos que estabeleciam regras definidoras de competência, entre os quais o art. 14, I e § 2º da Lei
6.938/81 e art. 76 da Lei 9.605/98. Este último artigo reza que o pagamento da multa imposta pelos
Estados, Municípios ou DF substitui a multa federal. Agora não é mais assim: prevalece, em caso de dupla
lavratura de auto de infração, a multa do órgão ambiental competente para o licenciamento.

Apenas o competente tem a atribuição de lavrar o auto, mas todos podem fiscalizar. Entretanto,
havendo perigo iminente ou atual ao meio ambiente os demais entes federados estão autorizados a agir
cautelarmente e/ou existindo omissão e inércia do ente originalmente atribuído da competência para
licenciar, fica o ente diverso autorizado a agir com base no poder de polícia, fiscalizando o particular e
tomando medidas cabíveis (a lei não estabelece que medidas seriam essas).

Contudo, existe uma questão que tem intrigado quem se debruça sobre a LC 140. O caput do art.
17 diz que só o ente competente pode lavrar auto de infração (para aplicação de multa, por exemplo).
Porém, o §3° do mesmo artigo afirma que todos os entes podem fiscalizar e, em caso de dupla multa,
prevalecerá o auto de infração lavrado pelo órgão que detenha a atribuição de licenciar. Quer dizer, ao
disciplinar que todos podem fiscalizar e que prevalecerá o auto do ente competente, está admitindo a
possibilidade de dupla lavratura de auto.

73
Obs. 3: A Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Especialista em Meio Ambiente (ASIBAMA)
ajuizou no Supremo Tribunal Federal (STF) uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4757) contra a
Lei Complementar 140/2011. De acordo com a ASIBAMA, o Meio Ambiente ficou menos protegido com o
estabelecimento de competências ambientais privativas para estados, DF e municípios, uma vez que a
maioria deles não está preparada para tais ações, e a União estaria impedida de agir, pois teria perdido
essas atribuições com a promulgação da lei. A associação afirma que a aprovação da LC 140/2011
desrespeitou os artigos 65 e 255 da Constituição Federal. Na ação, a ASIBAMA pede liminar para
suspender os efeitos da lei e, no mérito, pede que a norma seja declarada inconstitucional.
Alternativamente, pede a suspensão, até o julgamento definitivo da ação, dos seguintes dispositivos:
artigo 4º, incisos V e VI; artigo 7°, inciso XIV, alínea "h" e parágrafo único; artigo 8°, incisos XIII e XIV;
artigo 9°, incisos XIII e XIV; artigo 14, parágrafos 3° e 4°; artigo 15; artigo 17, caput e parágrafos 2° e 3°,
incisos XIII e XIV; além dos artigos 20 e 21 da Lei Complementar 140/2011. A liminar ainda não foi
apreciada.

74
5 PONTO 5 - ZONEAMENTO AMBIENTAL. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO DA NATUREZA.

5.1 5.1. ZONEAMENTO AMBIENTAL

O zoneamento ambiental, também chamado de Zoneamento Econômico-


Ecológico (ZEE), é um dos instrumentos para a efetivação da Política Nacional do Meio
Ambiente, nos termos previstos no art. 9º, II, da Lei 6.938/81. É regulamentado pelo
Decreto n. 4.297/2002. Trata-se de uma modalidade de intervenção estatal sobre o
território (tipo de limitação administrativa), a fim de reparti-lo em zonas consoante o
melhor interesse na preservação ambiental e no uso sustentável dos recursos naturais.
O ZEE deverá observar os princípios da função socioambiental da propriedade,
da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da participação
informada, do acesso equitativo e da integração, conforme expressa previsão
regulamentar (art. 5º do Decreto n. 4.297/2002).
Cumpre ressaltar que, nos termos do art. 13, § 2o., da Lei 12.651/12 (Novo
Código Florestal), “os Estados que não possuem seus Zoneamentos Ecológico-
Econômicos (ZEEs) segundo a metodologia unificada, estabelecida em norma federal,
terão o prazo de 5 (cinco) anos, a partir da data da publicação desta Lei, para a sua
elaboração e aprovação”.
A definição formal de zoneamento ambiental encontra-se prevista no art. 2º, do
Decreto 4.297/02: é o instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente
seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece
medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade
ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade,
garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da
população.
A finalidade de elaboração do ZEE é assegurar a plena manutenção do capital e
serviços ambientais dos ecossistemas por meio da organização, de forma vinculada das
decisões de agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e
atividades que utilizem recursos naturais (art. 3º, caput, Dec. 4.297).
Quanto ao conteúdo, o ZEE dividirá o território em zonas, conforme as
necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais e

75
desenvolvimento sustentável. Isso será orientado pelos princípios da utilidade e
simplicidade (art. 11, Dec).
Vale destacar que, se o zoneamento vedar a instalação de determinada
atividade, por ser de caráter vinculante, fica vedada a concessão de licença ambiental.
A competência para a realização do zoneamento será da União, em caso de
zoneamento nacional ou regional, quando tiver por objeto biomas brasileiros ou
territórios abrangidos por planos e projetos prioritários estabelecidos pelo Governo
Federal (artigo 21, IX, da CRFB c/c o art. 6º do Decreto 4.297/02). A competência da
União para elaborar o zoneamento ambiental de âmbito nacional e regional também
consta da LC 140/2011, na forma do seu artigo 7º, IX.
Já os Estados terão a incumbência de elaborar o zoneamento ambiental de
âmbito estadual, em conformidade com os zoneamentos de âmbito nacional e regional.
Apesar de inexistir previsão específica para os municípios, a CRFB, art. 30, VIII,
afirma competir a eles o adequado ordenamento territorial. Para a doutrina, essa
previsão contém a competência para o zoneamento.
Questão complexa é saber se a aprovação do zoneamento ambiental será feita
por lei ou mediante decreto. Muito embora inexista previsão constitucional ou legal
para a instituição do ZEE por lei em sentido estrito, consta do Decreto n. 4.297/2002 a
exigência de processo legislativo de iniciativa do poder executivo para a alteração do
zoneamento (art. 19, §1º). Desta forma, no entendimento de Frederico Amado, é
possível concluir que a exigência de lei em sentido estrito para a aprovação do ZEE
pressupõe, ainda que implicitamente, a sua aprovação por lei, de acordo com o
princípio da simetria. Calha lembrar que, no âmbito dos municípios, o zoneamento
ambiental é um dos instrumentos para a execução da Política Urbana (artigo 4.º, III, “c”,
da Lei 10.257/2001), devendo ser considerado na elaboração do Plano Diretor.
Salienta-se que a alteração só pode ser feita após 10 anos da conclusão ou última
alteração, a menos que seja para aumentar a proteção ou decorrente aprimoramento
científico e depende de consulta pública e aprovação da comissão (art. 19 do Decreto n.
4.297/2002).
Entre os diplomas legais editados pela União com finalidade de estabelecimento
de zoneamento ambiental, podemos destacar a Lei n. 6.803 (zoneamento industrial),
Lei n º 4504 (Estatuto da Terra, que estabelece zoneamento agrícola), Lei nº 7661

76
(Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) e o Decreto n. 6961 (zoneamento
agroecológico da cana-de-açúcar).

5.2 5.2. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO.

A lei 9.985/2000 institui o SNUC – Sistema Nacional de Unidades de


Conservação da Natureza. Ela corresponde ao mandamento constitucional de definição
de espaços territoriais especialmente protegidos, no art. 225, §1º, III. Antes do SNUC,
já havia previsão de alguns desses espaços, como as áreas de proteção ambiental e
estacoes ecológicas (Lei 6.902/81) e florestas nacionais (antigo CFlo). A primeira UC, no
Brasil, foi o Parque Nacional de Itatiaia, em 1937.
“Espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos”,
expressão do art. 225, §1º, III, CRFB. Há celeuma na doutrina quanto ao alcance da
expressão. Em sentido amplo, seriam todas as áreas protegidas, englobando, por
exemplo, as APPs. Em sentido estrito, Edis Milará, afirma que seriam apenas os previstos
na lei do SNUC e, em último caso, as chamadas unidades de conservação atípicas, que
se adequam ao conceito do art. 2º, I, sem serem expressamente previstas na lei.
O conceito legal de Unidade de Conservação consta do art. 2º, I, da Lei do SNUC:
“espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
O conceito pode incluir na área de UC o subsolo e o espaço aéreo, sempre que
influírem na estabilidade do ecossistema (art. 24 da Lei 9.985/00). Paulo Bessa entende
ser norma de constitucionalidade duvidosa, uma vez que o subsolo é bem da união, cuja
propriedade depende da do solo.
Quanto ao subsolo, os limites serão definidos no ato de criação, para as UC de
proteção integral, quanto as de uso sustentável, poderá ser ou no ato de criação ou no
Plano de Manejo.
A Lei traz definições importantes, que merecem ser conferidas (art. 2º – ex.:
conservação, conservação in situ, preservação, diversidade biológica, proteção integral,
uso direto, uso indireto e uso sustentável, extrativismo, manejo, recuperação,
restauração).

77
As UCs são divididas em 2 grandes grupos:
I) Unidades de Proteção Integral (UPI): têm por objetivo básico a preservação da
natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com
exceção dos casos previstos na própria lei. São elas:
Estação Ecológica
Reserva Biológica
Parque Nacional
Monumento Natural
Refúgio da Vida Silvestre
II) Unidades de Uso Sustentável (UUS): destinam-se à compatibilização entre a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
Admite o uso direto e indireto, de consumo e coleta.
Área de proteção ambiental
Área de relevante interesse ecológico
Floresta nacional
Reserva extrativista
Reserva de fauna
Reserva de desenvolvimento sustentável
Reserva particular do patrimônio natural
Excepcionalmente, para atender peculiaridades regionais ou locais, a critério do
CONAMA, podem integrar o SNUC, UC estaduais e Municipais, que possuam objetivos
de manejo que não possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria
prevista na Lei do SNUC e cujas características permitam, em relação a estas, uma clara
distinção. Para Vladimir Passos de Freitas as UCs elencadas na Lei 9.985/00 são
meramente exemplificativas.

5.2.1 Gestão do Sistema Nacional de Unidades de Conservação.

A gestão do SNUC é disciplinada no art. 6º da lei n.9.985/2000, e compõe-se de

CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA) – órgão consultivo e


deliberativo, com atribuições para acompanhar a implementação do sistema

MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE – órgão central, com finalidade de coordenar


78
o sistema

INSTITUTO CHICO MENDES (ICMBIO) E IBAMA e, em caráter supletivo, os


órgãos estaduais e municipais – órgãos executores, com finalidade de
implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as UC
federais, estaduais e municipais, nas suas esferas de atuação.

5.2.4.1 5.2.1.1 Unidades em Espécie

→ Unidades de Proteção Integral – 5 Espécies – Art. 8°

I) Estação Ecológica (art. 9°)


Visa à preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas. É de
propriedade pública, devendo as áreas particulares incluídas em seus limites serem
desapropriadas.
Permite-se apenas o uso indireto dos atributos naturais, sendo vedado consumo, coleta,
dano, ou destruição dos recursos naturais. A visitação pública é proibida, salvo objetivo
educativo. A pesquisa depende de autorização prévia e condições especificadas pelo
órgão responsável pela gestão. A alteração de ecossistemas é permitida apenas nos
casos de medidas que visem :
a restauração de ecossistemas modificados;
manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica;
coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas;
pesquisas científicas, em área de no máximo 3% da extensão total, limitado a 1.500
hectares.
II) Reserva Biológica (art. 10)
A Reserva Biológica visa à preservação integral da biota e demais atributos naturais
existentes, sem interferência humana direta. As modificações ambientais permitidas
são apenas:
Medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados
Ações de manejo necessárias para recuperar e preservar:
Equilíbrio natural
Diversidade biológica
Processos ecológicos naturais.
É de posse e domínio públicos, devendo as áreas particulares incluídas em seus limites
serem desapropriadas. A visitação pública é proibida, salvo objetivo educativo. A
pesquisa depende de autorização prévia e condições especificadas pelo órgão
responsável pela gestão da UC.
III) Parque Nacional (art. 11)
O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais
de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas
científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental,
de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.

79
É de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
serão desapropriadas. É forma de conservação in situ. Nele é absolutamente vedada a
exploração econômica dos recursos naturais.
A visitação pública está sujeita às normas e restrições no Plano de Manejo da unidade,
às estabelecidas pelo órgão responsável, e às previstas em regulamento.
A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas,
bem como àquelas previstas em regulamento.
Se criadas por Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque
Estadual e Parque Natural Municipal.
IV) Monumento Natural (art. 12)
O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros,
singulares ou de grande beleza cênica.
Pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os
objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos
proprietários. Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades
privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo
órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Monumento
Natural com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que
dispõe a lei.
A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas no Plano de
Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração e àquelas previstas em regulamento.
V) Refúgio da Vida Silvestre (art. 13)
O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se
asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da
flora local e da fauna residente ou migratória.
Pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os
objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos
proprietários. Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades
privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo
órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida
Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o
que dispõe a lei.
A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de
Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração, e àquelas previstas em regulamento.
A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas,
bem como àquelas previstas em regulamento.
QUADRO RESUMO COMPARATIVO:
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL
Preservar a Áreas Proibida a Pesquisa
natureza e Posse e particulares visitação científica
ESTAÇÃO ECOLÓGICA Conselho
realizar domínio serão pública, depende de
(ART. 9º) Consultivo.
pesquisas público. desapropriad exceto autorização
científicas. as. quando com prévia do

80
objetivo órgão
educacional. responsável.
Preservar Proibida a
Pesquisa
integralmente Áreas visitação
Posse e depende de
a biota e particulares pública,
RESERVA BIOLÓGICA domínio autorização Conselho
demais serão exceto
(ART. 10) público prévia do Consultivo.
atributos desapropriad quando com
s. órgão
naturais as. objetivo
responsável.
existentes. educacional.
Preservar
Visitação está Pesquisa
Ecossistemas Áreas
Posse e sujeita a depende de
naturais de particulares
PARQUE NACIONAL domínio normas e autorização Conselho
grande serão
(ART. 11) público restrições do prévia do Consultivo.
relevância desapropriad
s. Plano de órgão
ecológica e as.
Manejo. responsável.
beleza cênica.
Pode ser
constituído
por áreas
particulares,
desde que
haja
Visitação está
compatibilid Pesquisa
Preservar sítios sujeita a
ade entre os depende de
MONUMENTO naturais raros, normas e
objetivos da autorização Conselho
NATURAL (ART. 12) singulares ou xxxxxxx restrições do
unidade com prévia do Consultivo.
de grande Plano de
a utilização órgão
beleza cênica. Manejo
pelo responsável
(art. 32, §2º).
proprietário.
Caso
contrário,
haverá
desapropriaç
ão.
Proteger Pode ser
ambientes constituído
naturais para a por áreas
Visitação está Pesquisa
existência ou particulares,
sujeita a depende de
reprodução de desde que
REFÚGIO DA VIDA xxxxxxx normas e autorização Conselho
espécies ou haja
SILVESTRE (ART. 13) x restrições do prévia do Consultivo.
comunidades compatibilid
Plano de órgão
de flora local e ade entre os
Manejo. responsável.
da fauna objetivos da
residente ou unidade com
migratória. a utilização

81
pelo
proprietário.
Caso
contrário,
haverá
desapropriaç
ão.

→ Unidades de Uso Sustentável – 7 Espécies – Art. 14

I) Áreas de Proteção Ambiental/APA (art. 15)


Criadas pela Lei n 6.902/81. É uma área em geral extensa, com um certo grau de
ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais
especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações
humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o
processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
É constituída por terras públicas ou privadas. Pode haver normas e restrições para a
utilização da propriedade privada.
A pesquisa científica e visitação pública nas áreas sob domínio público terá condições
estabelecidas pelo órgão gestor da unidade. Nas áreas sob propriedade privada, cabe
ao proprietário estabelece-las, observadas as exigências e restrições legais.
Disporá de um Conselho presidido pelo órgão responsável por sua administração e
constituído por representantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil
e da população residente, conforme regulamento.
II) Áreas de Relevante Interesse Ecológico (art. 16)
Previstas inicialmente no Decreto 89.336/84. É uma área em geral de pequena
extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais
extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional. Tem como objetivo
manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso
admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação
da natureza.
É constituída por terras públicas ou privadas, podendo ser estabelecidas restrições para
a utilização em propriedades privadas. Nesses casos, em princípio, não será devida
indenização.
III) Floresta Nacional (art. 17)
É área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como
objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa
científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.
É de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser desapropriadas.
Admite-se a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua
criação, conforme o regulamento e o Plano de Manejo da unidade. Caso a permanência
das populações tradicionais seja incompatível com a instituição da Floresta Nacional,
serão as mesmas indenizadas e reassentadas em área de características que respeitem
seus modos de vida e suas fontes de subsistência.
A visitação pública é permitida, conforme Plano de Manejo. A pesquisa é permitida e
incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela

82
administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e àquelas
previstas em regulamento.
Disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua
administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da
sociedade civil e, quando for o caso, das populações tradicionais residentes.
Criada por Estado ou Município, chamar-se-á Floresta Estadual ou Floresta Municipal.
IV) Reserva Extrativista (art. 18)
É uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-
se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação
de animais de pequeno porte. Tem como objetivos básicos proteger os meios de vida
e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da
unidade.
A Reserva Extrativista é de domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas
em seus limites devem ser desapropriadas. Será concedido uso às populações
extrativistas tradicionais, que será regulado por contrato. A concessão é direito real de
uso a título gratuito, intransferível e condicionado ao cumprimento dos requisitos. As
populações se obrigam a participar da preservação, recuperação, defesa e manutenção
da UC. O uso dos recursos naturais deve obedecer, além das normas do plano de manejo
e contrato:
Proibição de uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de práticas que
danifiquem seus habitats
Proibição de práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural dos
ecossistemas
São proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou profissional.
A exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases
sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades
desenvolvidas na Reserva Extrativista, conforme regulamento e Plano de Manejo.
A UC será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por
sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de
organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área. O
Plano de Manejo da unidade será aprovado por este conselho.
A visitação pública é permitida, desde que compatível com os interesses locais e de
acordo com o disposto no Plano de Manejo da área. A pesquisa científica é permitida e
incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela
administração da UC, e sujeitando-se a normas previstas em regulamento.
V) Reserva de Fauna (art. 19)
É área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas,
residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo
econômico sustentável de recursos faunísticos. É proibido o exercício da caça
amadorística ou profissional.
É de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
A visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo da unidade
e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração.
A comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas obedecerá
ao disposto nas leis sobre fauna e regulamentos.
VI) Reserva de Desenvolvimento Sustentável (art. 20)

83
É uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em
sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de
gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel
fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica.
Tem como objetivo básico preservar a natureza e assegurar as condições e os meios
necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e
exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como valorizar,
conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente,
desenvolvido por estas populações.
É de domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem
ser desapropriadas. A posse e uso da terra pelas populações tradicionais será regulada
por contrato. Elas se obrigam a participar da preservação, recuperação, defesa e
manutenção da UC. O uso dos recursos naturais deve obedecer, além das normas do
plano de manejo e contrato:
Proibição de uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de práticas que
danifiquem seus habitats
Proibição de práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural dos
ecossistemas
A UC será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por
sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações
da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área, conforme se
dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade.
As atividades desenvolvidas obedecerão às seguintes condições:
É permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível com os interesses
locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área;
É permitida e incentivada a pesquisa científica voltada à conservação da natureza, à
melhor relação das populações residentes com seu meio e à educação ambiental,
sujeitando-se a prévia autorização do órgão de administração, a condições e restrições,
deles, e ao regulamento.
Deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o tamanho da população e a
conservação; e
É admitida a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em regime de
manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis,
desde que sujeitas ao zoneamento, às limitações legais e ao Plano de Manejo da área.
O Plano de Manejo definirá as zonas de proteção integral, de uso sustentável e de
amortecimento e corredores ecológicos, e será aprovado pelo Conselho Deliberativo.
VII) Reserva Particular do Patrimônio Natural (art. 21)
A Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada, gravada com
perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica. Este gravame
constará de termo de compromisso assinado perante o órgão ambiental, que verificará
a existência de interesse público, e será averbado à margem da inscrição no Registro
Público de Imóveis.
Só poderá ser permitida, conforme regulamento:
a pesquisa científica;
a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais.

84
Os órgãos integrantes do SNUC, sempre que possível e oportuno, prestarão orientação
técnica e científica ao proprietário de Reserva para a elaboração de um Plano de Manejo
ou de Proteção e de Gestão da unidade.
São vantagens: isenção de ITR (art. 104, p.u., Lei 8.171/91), preferência na concessão
de recursos do Fundo Nacional de Meio Ambiente e crédito agrícola, nas instituições
de crédito oficiais (Decreto n./ 1.922/96, arts. 12 e 13).
Obs.: A servidão ambiental perpétua equivale, para fins creditícios, tributários e de
acesso aos recursos de fundos públicos, à Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Art. 9º-B, Lei 6.938, redação pelo Novo CFlo, Lei 12.615/12

5.2.3 Criação, Implantação e Gestão das Unidades de Conservação

→ Normas gerais
Criadas por ato do Poder Público. Para Paulo Bessa Antunes, é por decreto, enquanto
Vladimir Passos de Freitas, apenas por lei, decreto ou resolução. Frederico Amado
entende que a criação ocorre por lei ou decreto.
A depender da modalidade podem ser compostas de área pública ou particular, neste
último caso, será necessária sua desapropriação, por utilidade pública. A Lei do SNUC,
art. 45 exclui da indenização as espécies arbóreas declaradas imunes ao corte, os
lucros cessantes, juros compostos e áreas sem prova inequívoca do domínio anterior.
A criação precedida de estudos técnicos e consulta pública. A consulta pública,
concretização do princípio democrático, visa subsidiar a definição da localização, da
dimensão e dos limites mais adequados (art. 5º, Dec. 4.340/02). O STF (MS
24.184/2003) já decidiu que ela não pode ser dispensada, sob pena de invalidade do ato
de criação, apesar de não ser vinculativa. Frise-se que a consulta pública é dispensada
para estações ecológicas e reservas biológicas, uma vez que o interesse público é
presumido. A mera ampliação dos limites territoriais, sem redução em outras áreas,
depende dos requisitos da criação. No MS 25.347/2010, o STF entendeu não haver
ilegalidade na criação de mais de um tipo de UC pelo mesmo procedimento
administrativo.
É possível a transformação de UC de uso sustentável em UC de proteção integral, total
ou parcialmente, por meio de instrumento normativo de mesmo grau hierárquico que
o da criação, obedecendo os procedimentos de prévio estudo técnico e consulta pública.
A transformação de UC de proteção integral para UC de uso sustentável, por sua vez,
depende de lei.
A desafetação ou redução dos limites de uma UC apenas pode se dar por meio de lei
específica (exceção ao princípio do paralelismo das formas), já que o art. 225, §1º, III,
CRFB, afirma que alteração e supressão somente podem ser feitas por lei.
Durante os estudos técnicos, podem ser instituídas limitações administrativas
provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente
causadores de degradação ambiental, pelo prazo improrrogável de sete meses. Essas
limitações visam a proteção cautelar da área, quando houver risco de dano grave aos
recursos ali existentes, a critério do órgão competente, nelas, não serão permitidas
atividades que importem em exploração a corte raso da floresta e demais vegetações
nativas. Ficam ressalvadas as atividades agropecuárias e outras atividades econômicas
em andamento, bem como obras públicas licenciadas (art. 22-A, Lei 9.985/2000)

85
A partir da criação da UC, as licenças ambientais anteriormente outorgadas tornam-se
imediatamente inválidas, pela incompatibilidade de regimes jurídicos, conforme o STJ
(RESP 1.122.909-SC/2009).
→ Zonas de amortecimento
Zona de amortecimento é o entorno de uma UC, onde as atividades humanas estão
sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos
negativos sobre a UC (art. 2º, XVIII, Lei do SNUC). Todas as UC devem possuir uma zona
de amortecimento, salvo as Áreas de proteção ambiental e as Reservas Particulares do
Patrimônio Natural (art. 25, caput).
Pela inexistência de definição dos limites em lei, eles podem ser definidos no ato de
criação da UC ou posteriormente, devendo ser ouvidos os proprietários e possuidores
das áreas.
Cabe ao órgão de administração da UC estabelecer normas específicas regulamentando
a ocupação e o uso dos recursos da zona. Se o regime for incompatível com o uso
anterior da propriedade, o Poder Público deve indenizar o proprietário, ou, em último
caso, deve desapropriar
Se um empreendimento afetar a zona de amortecimento, seu licenciamento só poderá
ser concedido mediante autorização do órgão responsável administração da UC, e a
UC correspondente deve ser beneficiada pela compensação. Se a UC não tiver zona de
amortecimento, depende de autorização as atividades num raio de até 3km do limite
da UC, salvo as áreas urbanas consolidadas. Regramento válido até 2015.
A zona de uma UC de proteção integral, uma vez definida formalmente não pode ser
transformada em zona urbana.
→ Corredor ecológico
São porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de
conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de fenes e o movimento da biota,
facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a
manutenção de populações que demandam para a sua sobrevivência áreas com
extensão maior do que aquelas da UC individual (Art. 2º, XIX Lei do SNUC). São
instituídos pelo Ministério do Meio Ambiente (art. 11, Dec. 4.340/02), terão mesmo
tratamento de uma zona de amortecimento, a menos que integrem mosaico.
→ Mosaico de UCs
Conjunto de Unidades de Conservação de categorias diferentes ou não, próximas,
justapostas ou sobrepostas e outras áreas protegidas, públicas ou privadas. Os
corredores integram o mosaico. Esse mosaico exige gestão integrada e participativa,
feita por um conselho de mosaico, que considerará os distintos objetivos de
conservação, para compatibilizar a presença da biodiversidade, valorização da
sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável no contexto regional. É reconhecido
em ato do Ministério do Meio Ambiente, a pedido de órgãos gestores das UC.
→ Plano de manejo – art. 27
É documento técnico mediante o qual se estabelece seu zoneamento e as normas que
devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação
das estruturas físicas necessárias à gestão da UC. É vinculante.
Obs.: zoneamento é a definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação
com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os
meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de
forma harmônica e eficaz.

86
O plano, que deve ser elaborado em 5 anos da criação da UC, deve abranger a área da
UC, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, devendo incluir medidas
com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades
vizinhas.
É garantida a ampla participação da população residente na atualização e
implementação em Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentável,
Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e Áreas de
Relevante Interesse Ecológico.
Nas Áreas de Proteção Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais UC, ele
poderá dispor sobre as atividades de liberação planejada e cultivo de organismos
geneticamente modificados, observada as informações técnicas da CTNBio (Comissão
Técnica Nacional de Biossegurança) sobre:
o registro de ocorrência de ancestrais diretos e parentes silvestres;
as características de reprodução, dispersão e sobrevivência do organismo geneticamente
modificado;
o isolamento reprodutivo do organismo geneticamente modificado em relação aos seus
ancestrais diretos e parentes silvestres; e
situações de risco do organismo geneticamente modificado à biodiversidade.”
UC de proteção integral: até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades
e obras desenvolvidas devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos
recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais
as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais,
sociais e culturais.
→ Atividades Proibidas – arts. 28 e 31
São proibidas:
Quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os
objetivos da UC, ao Plano de Manejo e seus regulamentos.
Introdução de espécies não autóctones – não originadas do local em que vivem, salvo:
Área de Proteção Ambiental, Floresta Nacional, Reserva Extrativista e Reserva de
Desenvolvimento Necessário
Animais e plantas necessários à administração e às atividades das demais UC, conforme
o plano de manejo
Nos Refúgios da Vida Silvestre e Monumentos Naturais podem ser criados animais
domésticos e cultivadas plantas compatíveis com as finalidades da unidade, conforme o
plano de manejo.
→ Espécies não autóctones
São espécies não originárias da unidade de conservação. Em regra, não será permitida
a sua introdução em UC, salvo, na presença de plano de manejo, em:
• APA – Área de Proteção Ambiental
• FLONA – Floresta Nacional
• RESEX – Reserva Extrativista
• RDS – Reserva de Desenvolvimento Sustentável
→ Doações
Os órgãos responsáveis pela administração das UC podem receber doações e recursos
nacionais ou internacionais. A administração desses recursos caberá ao órgão gestor da
unidade. Sua utilização deve se dar exclusivamente na implantação, gestão e
manutenção da UC

87
→ Conselho Consultivo – art. 29
Obrigatório nas Unidades de Conservação de Proteção Integral. É presidido pelo órgão
responsável pela administração da UC e constituído por representantes de órgãos
públicos, organizações da sociedade civil, proprietários de terras em UC de Refúgio da
Vida Silvestre ou Monumento Natural, quando for o caso, e das populações
tradicionais, enquanto ainda não remanejadas, nas UC que não as permitem.
Têm Conselho Deliberativo:
Reserva Extrativista
Reserva de Desenvolvimento Sustentável
Reserva de Biosfera (tratada a frente)
→ Gestão compartilhada com OSCIP – art. 30
Podem ser geridas por organizações da sociedade civil de interesse público com
objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser firmado com o órgão
responsável por sua gestão. Frederico Amado entende que a referida possibilidade é
inconstitucional, pois importa em delegação do poder de polícia, que é atividade estatal
indelegável.
→ Taxa de Visitação – art. 35
Pode ser cobrada quando se tratar de unidade de conservação de proteção integral,
seus recursos devem ser aplicados nas áreas. Não foram definidos pressupostos básicos
da cobrança.
→ Compensação por significativo impacto ambiental negativo – art. 36
Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimento de significativo impacto
ambiental, conforme o órgão ambiental competente, fundamentado em EIA/RIMA, o
empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção da unidade de
conservação de proteção integral.
O montante de recursos destinados a essa finalidade, sendo o percentual fixado pelo
órgão ambiental licenciados, conforme o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento. É realização do princípio do usuário-pagador.
STF ADI 3.378/2008: declarou inconstitucional a expressão que previa que o montante
“não pode ser inferior a 0,5% dos custos totais de implantação do empreendimento”.
Entendeu que o valor da compensação deve ser fixado proporcionalmente o impacto
ambiental após estudo que assegurasse contraditório e ampla defesa, que prescinde
de fixação percentual sobre os custos do empreendimento.
Em retrocesso, por ser prejudicial às UC, o Dec. 6.848/2009, que alterou o Dec. 4.340/02
estabeleceu regras para o cálculo do valor, limitando a 0,5% dos custos totais.
O órgão licenciador definirá as UC beneficiadas, considerando o EIA/RIMA, ouvindo o
empreendedor. Pode, até mesmo, ser criada nova UC. Se o empreendimento afetar UC
específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento dependerá de autorização
do órgão responsável por sua administração, devendo a UC ser beneficiada, mesmo que
não seja de proteção integral.
No RESP 896.863/2011, o STJ afirmou que, se o dano ambiental já tiver sido alvo de
compensação ambiental, não deve gerar a responsabilidade civil posterior do
empreendedor, sob pena de bis in idem. Apenas no caso de dano ambiental não
previsto no EIA/RIMA é que será possível a posterior responsabilização.
Destaque-se, por fim, que o Novo Código Florestal proporciona aos proprietários
localizados nas zonas de amortecimento de UC de proteção integral a possibilidade de
receber apoio técnico-financeiro decorrentes da compensação ambiental, com a

88
finalidade de recuperação e manutenção das áreas prioritárias para a gestão da
unidade.
→ Populações tradicionais
Em que pese a lei 9.985/2000 não ter definido o termo, a ideia de populações
tradicionais está essencialmente ligada à preservação de valores, de tradições, de
cultura. O decreto 6.040/2007, art. 3º, I, que aprovou a política nacional de
desenvolvimento sustentável dos povos e comunidades tradicionais define como:
Grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem
recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa,
ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e
transmitidos pela tradição.
São considerados como tal os povos indígenas, quilombolas, seringueiros, pescadores
artesanais, extrativistas, caiçaras, entre outros.
É possível sua manutenção nas:
Áreas de proteção ambiental
Áreas de relevante interesse ecológico
Florestas nacionais
Reservas extrativistas
Reservas de desenvolvimento sustentável

Desde que observem o regime jurídico de utilização dos recursos de cada modalidade.
Nas UC que não podem mantê-los, por manifesta incompatibilidade, as populações
serão indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente
realocadas pelo poder público em local e condições acordados entre as partes, devendo
o poder público priorizar o seu reassentamento. Até que isso ocorra, serão estabelecidas
normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a sua presença.
→ Competência para o licenciamento ambiental em UC.
Nos termos da LC 140/2011, salvo no que concerne às áreas de proteção ambiental
(APA), a competência observará o critério do ente federativo instituidor do referido
espaço com regime especial de proteção. Logo, as UC da União serão licenciadas pelo
IBAMA
→ Outras disposições
A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou
desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da
exploração da imagem de unidade de conservação, exceto Área de Proteção
Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, dependerá de prévia
autorização e sujeitará o explorador a pagamento, conforme disposto em
regulamento”.

89
→Reservas da Biosfera – Art. 41
Inobstante tratadas pela lei do SNUC, não são UC. É um modelo adotado
internacionalmente de gestão integrada, participativa e sustentável de recursos
naturais. Têm objetivos básicos de:
preservação da diversidade biológica
desenvolvimento de atividades de pesquisa
monitoramento ambiental
educação ambiental
desenvolvimento sustentável
melhoria na qualidade de vida das populações
É constituída por áreas de domínio público ou privado, podendo conter:
uma ou várias áreas-núcleo, destinadas à proteção integral da natureza;
uma ou várias zonas de amortecimento, onde só são admitidas atividades que não
resultem em dano para as áreas-núcleo; e
uma ou várias zonas de transição, sem limites rígidos, onde o processo de ocupação e
o manejo dos recursos naturais são planejados e conduzidos de modo participativo e
em bases sustentáveis.
Elas podem ser integradas por UC já criadas pelo Poder Público, respeitadas as normas
legais de cada categoria.
São geridas por Conselho Deliberativo, que será formado por representantes de
instituições públicas, organizações da sociedade civil e população residente.

90
O objetivo do Programa MAB (O Homem e a Biosfera), estabelecido pela UNESCO em
1974, foi criar uma rede de Reservas da Biosfera para assegurar a conservação de áreas
representativas dos principais ecossistemas mundiais. A UNESCO já reconheceu as
seguintes reservas da biosfera, no Brasil: Mata Atlântica, Cerrado, Cinturão Verde da
Cidade de São Paulo, Pantanal Mato-Grossense, Caatinga, Amazônia Central e Serra do
Espinhaço.

→ Outras Unidades de Conservação (Não Previstas Na Lei n.º 9.985/00)


São UCs não mantidas pelo SNUC, já que delas a Lei n.º 9.985/00 não tratou. Paulo Bessa
entende não terem sido revogadas, em respeito ao ato jurídico perfeito e acabado. De
maneira oposta, Frederico Amado defende a revogação.
Frederico Amado afirma haver regra de transição para que as UC criadas anteriormente
a vigência da lei 9985/2000 e não pertençam a nenhuma das categorias listadas sejam
reavaliadas em até dois anos para seu reenquadramento.
→ Reservas Ecológicas
Estão no Art. 18, Lei 6.938/81 (artigo revogado pela lei do SNUC) e reguladas no decreto
nº 89.336/1984.
→ Jardins Botânicos
São parques científicos e culturais destinados à pesquisa sobre espécies em extinção;
Sítios ecológicos de relevância cultural. Disciplinado apenas pela Res. CONAMA 11/87.
→ Jardins Zoológicos
Art. 1°, Lei 7.173, de 14.12.83. Qualquer coleção de animais silvestres e mantidos vivos
em cativeiro ou semiliberdade e expostos à visitação pública. Patrimônio público ou
privado, de funcionamento autorizado pelo Poder Público. Obs.: animais silvestres são
propriedade estatal
→ Horto Florestal
Natureza científica semelhante e ao jardim botânico, mas deles diferem, pois os hortos
são mais voltados ao aprimoramento e armazenamento de exemplares da flora e
neles o aspecto do lazer é menos saliente. Res. CONAMA n.° 11/87
→ Cavidades naturais
Propriedades da União (art. 20, X, CF/88). Decreto 99.556/90 deu-lhes especial proteção
e regulamentação. É proibido em um raio de 1.000 metros no entorno de cavernas o
desenvolvimento de atividades de terraplanagem, mineração, dragagem e escavação
que venham a causar danos ou degradação do meio ambiente ou perigo para pessoas
ou para a biota (Resolução CONAMA n.°10, de 14.12.88).

3. Jurisprudência do TRF 4
DECISÃO: SINDETUR - SINDICATO DAS EMPRESAS DE TURISMO DE FOZ DO
IGUAÇU-PR impetrou mandado de segurança coletivo contra ato do JUIZ FEDERAL DA 2ª
VARA FEDERAL E JEF CÍVEL DE FOZ DO IGUAÇU - SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DO
PARANÁ - RONY FERREIRA – (...) Ação Civil Pública nº 50008723820114047002 que
tramita na 2ª Vara Federal e JEF Cível de Foz do Iguaçu - Seção Judiciária do Estado do
Paraná, proposta pelo Instituto Justiça Ambiental contra o ICMBIO - Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade, na qual não figura como parte, desgarrou-

91
se completamente da lei, da jurisprudência e da doutrina ao impedir a entrada no
Parque Nacional de qualquer veículo que não seja da Concessionária Cataratas S/A.
Afirma os maiores prejudicados pela citada decisão são os membros do impetrante,
que são empresas prestadoras de serviço na área de viagem e turismo da cidade de
Foz do Iguaçu, os quais não foram, em momento algum, informados pelo juízo da
decisão que os afeta diretamente. Sustenta que o Plano de Manejo prevê a circulação
de veículos particulares nos locais definidos nos respectivos subprogramas, desde que
credenciados conforme critérios estabelecidos pela Administração do Parque.
Argumenta que, por este motivo, a decisão liminar proferida não estaria acobertada
pelo fumus boni iuris e que, tampouco haveria periculum in mora, porquanto prolatada
quase um ano e meio após o ajuizamento da ação civil pública. Argui, por fim, vício da
decisão porquanto o pedido teria sido de impedimento imediato da entrada no Parque
Nacional de qualquer veículo que não seja da Concessionária Cataratas S/A ou
expressamente autorizados, conforme reza o Plano de Manejo, sob pena de multa,
tendo o magistrado a quo deferido a liminar para que o transporte de turistas no interior
do Parque do Iguaçu fosse feito apenas pela Concessionária, extrapolando o pedido
(ultra petita). É o relatório. Decido. Alegam os impetrantes, ainda, que os itens
7.3.4.4. (Evento 36 dos autos da ACP, PROCADM22, fls. 8/9) e 7.4.5.2, subitem 33
(Evento 36 dos autos da ACP, PROCADM22, fls. 119/120) do Plano de Manejo prevêem
que a circulação de veículos particulares e do Parque será limitada aos locais definidos
nos respectivos subprogramas e Além do transporte coletivo, será permitida na BR-
469, a circulação de veículos de serviço do Parque, de seus funcionários e demais
credenciados, todos devidamente identificados com adesivo colocado no parabrisa e
que A administração do Parque estabelecerá critérios para distribuição do adesivo de
identificação dos veículos que poderão circular nessa via. Há que se salientar que tal
situação não foi ignorada pelo juízo a quo, nesse sentido destaco o seguinte trecho da
liminar: Por ser o Parque Nacional do Iguaçu uma unidade de conservação, o Plano
de Manejo é o documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos
gerais da unidade de conservação, estabelece as normas que devem presidir o uso da
área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas
necessárias à gestão da unidade (Lei 9985, de 18 de julho de 2000). E da leitura desse, o
que se infere, em princípio, é que o transporte dos turistas deve ser feito de forma

92
coletiva e, existindo concessionária para esse fim, é de supor-se competir-lhe tal
encargo. Este Juízo é sensível ao respeitável trabalho exercido por todas as Agências de
Turismo e por todos os Taxistas que transportam turistas, e também reconhece sua
indiscutível importância para o desenvolvimento econômico de Foz do Iguaçu. Todavia,
o uso público do Parque Nacional do Iguaçu, sobretudo em face do crescente número
de visitantes, não pode desconsiderar as diretrizes traçadas pela Autoridade
Ambiental no Plano de Manejo. A leitura sistêmica do Plano de Manejo revela que a
circulação de veículos particulares credenciados, configura exceção à regra do tópico
Atividades e Normas, integrante do Subprograma de Administração e Manutenção,
que trata dos meios que viabilizam o funcionamento da Unidade, indicando aqui um
quadro funcional mais adequado, bem como traça ações visando à manutenção da infra-
estrutura existente, o controle administrativo da UC e suas normas, indicando ainda um
processo de controle para assegurar o bom desempenho administrativo do Parque,
porquanto está previsto no caput do item 33: Estabelecer um sistema de transporte
único para atender as AD localizadas ao longo da BR-469. Não foi outra a interpretação
do magistrado. Como se observa, foi proibida a entrada - em qualquer hora do dia ou
da noite - de outros veículos (empresas de turismo e/ou taxistas) para levar ou buscar
hóspedes do Hotel existente no Parque; deferido prazo para que o Diretor do Parque
informasse a quantidade de ônibus em operação e quais os critérios utilizados para
definir a quantidade de ônibus, bem como, estabelecido um prazo, para que a
Concessionária, as agências de turismo e taxistas pudessem se adequar às
determinações, tudo no intuito de fazer cumprir o objetivo do Plano de Manejo, no
ponto em que determina o estabelecimento de um sistema de transporte único para
atender as AD localizadas ao longo da BR-469. Tal decisão, em que pese incongruente
no que tange aos prazos que estabelece - o que será analisado a seguir -, não acarreta,
no meu entendimento, prejuízo às empresas de turismo de Foz do Iguaçu que se
dedicam ao transporte de turistas dentro do Parque Nacional ou desemprego em
massa no setor do turismo, como argumentam os impetrantes, na medida em que o
transporte entre os hotéis situados na cidade e região e o Parque poderá e seguirá sendo
feito pelos táxis e empresas de turismo, que apenas terão o seu acesso restrito à entrada
do Parque. (...) Além disso, a comodidade dos turistas não pode se sobrepôr ao direito
fundamental ao meio ambiente equilibrado, constitucionalmente assegurado. O

93
Plano de Manejo, revisto em 1999, ou seja, há mais de 10 anos atrás, traz à saciedade
informações que corroboram a necessidade de fazer cumprir o objetivo de se
estabelecer um sistema de transporte único (...)Assim, evita-se a possibilidade de
acesso a áreas protegidas do PNI, ruído, poluição, atropelamento de animais e risco
de derramamento de cargas tóxicas e incêndios, provocados por tocos de cigarros e
materiais análogos. A possibilidade de atropelamento de diversas espécies de anfíbios
e répteis, sobretudo na rodovia das Cataratas e na estrada do Colono, foi identificada
como um dos problemas que mais atingem a fauna desses animais. Verificou-se,
também, ausência completa de controle, fiscalização e monitoramento de tráfego ao
longo de seus 11km, à exceção da rotina usualmente empregada na portaria de acesso
ao PNI. As características de trafegabilidade favorecem a possibilidade de
atropelamento de animais silvestres e afugenta as espécies mais retraídas,
constituindo-se em barreira para a sua livre dispersão. (...) Entendo que merecem
prestígio as providências determinadas pelo magistrado, que melhor conhece a
realidade do lugar e entende a importância de se dar efetividade à garantia de promoção
do equilíbrio ecológico, uma vez que a existência da atividade econômica defendida
pelos impetrantes depende inteiramente da qualidade ambiental daquela Unidade de
Conservação. (TRF4 5012553-25.2012.404.0000, QUARTA TURMA, Relator JORGE
ANTONIO MAURIQUE, juntado aos autos em 03/08/2012) ( o acórdão é muito extenso.
Condensamos acima os trechos mais relevantes. Segue link para consulta na íntegra:
http://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/citacao.php?doc=TRF402880253)

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEPUTADO


FEDERAL. PREFEITO. LEGITIMITIDADE PASSIVA. INCENTIVO À INVASÃO DO PARQUE
NACIONAL DO IGUAÇÚ. DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. IMUNIDADE
PARLAMENTAR. NÃO INCIDÊNCIA DA REGRA INSERTA NO AR 53, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. DANOS AO MEIO AMBIENTE. DANOS PATRIMONIAIS AO ERÁRIO. OFENSA AOS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. MOTIVAÇÃO DA SENTENÇA.
CONVENCIMENTO DO MAGISTRADO. ARTIGO 131, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.
RESSARCIMENTO. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. PROIBIÇÃO DE CONTRATAR
COM O PODER PÚBLICO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE OBSERVADO. PENAS
ADEQUADAS. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 11, DA LEI Nº 8.429/92. PENA DE MULTA.

94
CUMULAÇÃO. POSSIBILIDADE. 1. Nos artigos 4º e 5º, do Código de Ética e Decoro
Parlamentar estão elencadas as condutas que afrontam os princípios éticos e as regras
básicas de decoro parlamentar puníveis com censura, verbal ou escrita, suspensão de
prerrogativas regimentais, suspensão temporária do exercício do mandato ou perda do
mandato, não estando tipificada na Resolução nº 25/2001 a conduta descrita pelo
Ministério Público Federal na inicial da ação de improbidade administrativa, qual seja,
incentivar a degradação patrimonial e ambiental do Parque Nacional do Iguaçu
mobilizando a população local, instigando-a a descumprir a ordem judicial que
determinou o fechamento da estrada, conduta que vai além das relações formais e
funcionais do agente público para alcançar a intenção pessoal do réu. 2. Preliminar de
carência de ação afastada. 3. Os agentes políticos respondem por atos de improbidade
administrativa, conforme precedente deste Tribunal Regional Federal (AC nº
2007.72.12.000242-6 (D.E 30/112011). 4. Preliminar de ilegitimidade passiva afastada.
5. É notório o fato de que os réus incentivaram a invasão do Parque Nacional do Iguaçu,
bem como do conjunto probatório produzido em contraditório judicial conclui-se acerca
da plena viabilidade da versão narrada na petição inicial, havendo provas
suficientemente hábeis sobre a liderança dos réus na invasão do Parque Nacional do
Iguaçu, área constituída de terras públicas e reconhecida pela UNESCO como Patrimônio
da Humanidade, em descumprimento a ordem judicial que determinou o fechamento
da estrada do colono. 6. A conduta dos réus, considerando a condição de agentes
públicos, Prefeitos e Deputado Federal, ainda que sob a alegação de evitar conflito,
contraria o poder que lhes foi conferido mediante outorga de mandato parlamentar
para o Poder Legislativo ou para o Executivo, porquanto não lhes foi conferida
representação para cometerem atos ilícitos. 7. A insurgência contra as provas que
motivaram a sentença condenatória dos réus não prospera, porquanto provas lícitas,
admitidas em direito e, quando não impugnadas no momento oportuno, são
suficientemente hábeis a formar o convencimento do magistrado, que, considerando a
lei e os elementos existentes nos autos concluiu acerca dos fatos descritos na inicial.
Esta é a regra do artigo 131, do Código de Processo Civil. 8. As penas de suspensão dos
direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios estão adequadas à situação concreta reproduzida nos
autos, porquanto respeitado o princípio da proporcionalidade. 9. Considerando que se

95
trata de ilícito cometido por agentes políticos justifica-se a aplicação adequada de multa
civil, porquanto é a multa meio legal para reprimir a conduta ilícita e abusiva dos réus
contra a ordem jurídica, o Estado Democrático de Direito, o meio ambiente e os
princípios da boa administração pública. (TRF4, AC 5005374-20.2011.404.7002,
TERCEIRA TURMA, Relator NICOLAU KONKEL JÚNIOR, juntado aos autos em
07/03/2013)
(Foi interposto Resp em face deste acordão, porém foi negado seguimento
https://eproc.trf4.jus.br/eproc2trf4/controlador.php?acao=acessar_documento_publi
co&doc=41382456274148321030000000216&evento=4138245627414832103000000
0109&key=6ee4efdf048b87eb3f76b0ab98a8e6e6dbaf9ec50222f5e38c98f92e3f58ebad

96
6 PONTO 6 - PODER DE POLÍCIA E DIREITO AMBIENTAL. LICENCIAMENTO
AMBIENTAL. INFRAÇÕES AMBIENTAIS. BIOSSEGURANÇA.

6.1 PODER DE POLÍCIA E DIREITO AMBIENTAL.

A proteção ao meio ambiente é dever do Estado e da coletividade (art. 225,


CF/88). Uma das formas do Estado garanti-la é através do exercício do poder de polícia
ambiental. O poder de polícia tem previsão no art. 225, §3º da CF/88, sendo que a
omissão do Poder Público no seu exercício pode constituir infração administrativa (art.
70, § 3º, Lei n.º 9.605/98), ou ato de improbidade (art. 11, II, Lei n.º 8.429/92).
Poder de Polícia, de acordo com José dos Santos Carvalho Filho “é a prerrogativa
de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso
e gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade” (2002,
p.61).
Além do conceito doutrinário (a expressão é amplamente acolhida pela doutrina
nacional e estrangeira), temos no Brasil uma definição legal prevista no art. 78 do CTN:
“Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene,
à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos. Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do
processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem
abuso ou desvio de poder”.
“O licenciamento ambiental das atividades que utilizam recursos naturais
decorre do poder de polícia da Administração Pública. Os consentimentos estatais,
como as licenças, também decorrem do poder de polícia e representam resposta
positiva da administração pública aos pedidos formulados por indivíduos interessados
em exercer determinada atividade que dependa do referido consentimento, como a
utilização de recursos naturais.” (Romeu Thomé, Leis especiais para Concurso. Direito
Ambiental, 2016. P. 140).
A Lei n.º 6.938/81 estabeleceu, em seu art. 9º, IX, como um dos instrumentos
97
da Política Nacional do Meio Ambiente, “as penalidades disciplinares ou compensatórias
ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação
ambiental”. Recorde-se, outrossim, que nos termos do art. 23, III, CF/88, a competência
para a proteção ao meio ambiente é comum entre a União, Estados, DF e Municípios.
Da mesma forma, conforme art. 24, VI, VII e VIII, c/c art. 30, I, II, VI e IX, todos da CF/88,
é competência concorrente dos entes federados legislar sobre direito ambiental.
Assim, cabe a cada ente federado exercer o seu poder de polícia no âmbito de
suas atribuições, assim como estabelecer regras próprias para esse exercício.

Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as


regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente,
sendo que qualquer pessoa, constatando infração ambiental, poderá dirigir
representação às autoridades ambientais, para efeito do exercício do seu poder de
polícia.

A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a


promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena
de co-responsabilidade.

Poder de Polícia Ambiental é Comum: Recorde-se que a competência para a


proteção ao meio ambiente é comum entre a União, Estados, DF e Municípios (art. 23,
III, CF/88) e que é competência concorrente dos entes federados legislar sobre direito
ambiental (art. 24, VI, VII e VIII, c/c art. 30, I, II, VI e IX, todos da CF/88). Assim, cabe a
cada ente federado exercer o seu poder de polícia no âmbito de suas atribuições, bem
como estabelecer regras próprias para esse exercício.
Autoridades Competentes Para Imposição De Multa: Artigo 72, § 1º, da LCA:
São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar
processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema
Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização,
bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.
Paulo Affonso Leme destaca que no Estado moderno não se resume mais à
administração direta, sendo os serviços públicos exercidos também por empresas
estatais e entes de cooperação (paraestatatais), assim, o exercício do poder de polícia
ambiental poderá ser atribuído, por lei expressa, não só à Administração direta como à
Administração indireta.

98
Poder de Polícia Ambiental X Competência para Licenciamento

Há que se diferenciar a competência para fiscalização e para licenciamento. A


competência atribuída a certo ente federado para a concessão da licença ambiental não
retira dos demais as prerrogativas atinentes ao poder de polícia, pois a preservação
ambiental é de competência comum. Em regra, a competência para lavrar o auto e
apurar a infração é do órgão competente para licenciar (art. 17, caput). Contudo, o § 3°
do mesmo artigo afirma que isso não impede o exercício da atribuição comum de
fiscalização dos demais entes federados, prevalecendo o auto de infração lavrado pelo
órgão que detenha a atribuição de licenciar.
Pelo art. 70, §§ 1º e 3º, da Lei 9.605/98, todos os entes federados seriam
competentes para lavrar autos de infração em matéria ambiental. A LC 140 estabelece
que em caso de dupla lavratura prevalece a multa do órgão ambiental competente para
licenciar (art. 17, §3°).
Sanções: Com a LC 140/11, ampliou-se a interpretação do art. 76 da Lei 9.605/98,
prevalecendo para a mesma infração ambiental todo o auto de infração do ente
competente para licenciar, abarcando quaisquer sanções previstas no art. 72 e não
apenas a sanção de multa (o art. 76 só diz que o pagamento de multa imposta pelos
Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma
hipótese de incidência). Eis as demais infrações:

Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as


seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º: I -
advertência; II - multa simples; III - multa diária; IV - apreensão
dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora,
instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer
natureza utilizados na infração; V - destruição ou inutilização do
produto; VI - suspensão de venda e fabricação do produto; VII -
embargo de obra ou atividade; VIII - demolição de obra; IX -
suspensão parcial ou total de atividades; X – (VETADO) XI -
restritiva de direitos.

Havia também entendimentos de que o pagamento da multa municipal ou


estadual, sendo menor que a federal, não impedia a cobrança da diferença. Hoje, com

99
a LC 140, mesmo que a multa federal seja maior, a multa do ente competente
prevalecerá mesmo que menor, não cabendo a cobrança de quaisquer diferenças em
relação à multa federal.

6.2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Definição e Natureza Jurídica do licenciamento: é “o procedimento


administrativo pelo qual o órgão ambiental licencia a localização, instalação, ampliação
e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental” (Resolução CONAMA 237/97, art. 1º,
§1º). De acordo com art. 9º, IV, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.
6.938/81), o licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo de
tutela do meio ambiente. (Fiorillo)
Todo o procedimento de licenciamento ambiental deverá ser elaborado de
acordo com os princípios do devido processo legal, devendo-se garantir: a) um órgão
neutro; b) notificação adequada da ação proposta e de sua classe; c) oportunidade para
a apresentação de objeções ao licenciamento; d) o direito de produzir e apresentar
provas; e) o direito de conhecer a prova contrária; f) o direito de contraditar
testemunhas; g) uma decisão baseada somente nos elementos constantes da prova
produzida; h) o direito de se fazer representar; i) o direito à elaboração de autos escritos
para o procedimento; j) o direito de receber do Estado auxílio técnico e financeiro; l) o
direito a uma decisão escrita motivada
O licenciamento ambiental é plurifuncional, pois se presta a diversas funções: a)
objetiva o controle de atividades potencialmente poluentes; b) operacionaliza os
princípios da precaução, prevenção e poluidor-pagador; c) impõe medidas mitigadoras
e compensatórias para a degradação ambiental; d) possibilita inserir determinada
atividade na programação e planificação do desenvolvimento econômico nacional,
regional ou local; e e) instrumento de direito econômico, pois importa no planejamento
e na tomada de decisões sobre o que preservar e o que degradar.
Destaca-se que o licenciamento ambiental é o procedimento administrativo,

100
enquanto que a licença é o ato administrativo de outorga, de aprovação do poder
público da atividade a ser realizada pelo particular, concedida ou não ao final do
procedimento de licenciamento.
Natureza da licença ambiental: Discute-se a natureza jurídica da licença
ambiental, tendo em vista a clássica diferenciação entre licença (ato vinculado e
definitivo) e autorização (ato discricionário e precário).
Parte da doutrina entende que o termo licença estaria sendo empregado sem o
rigor técnico-jurídico, devendo, no caso, ser entendido como autorização (posição de
Paulo Affonso Leme Machado, Toshio Mukai e de Vladimir Passos de Freitas). Arrolam-
se os seguintes argumentos:
(i) O emprego na legislação e na doutrina do termo “licenciamento” ambiental
não traduz necessariamente a utilização da expressão jurídica “licença”, em seu rigor
técnico;
(ii) o escopo de prevenção sempre foi entendido como típico da categoria da
autorização;
(iii) A Constituição utilizou o termo “autorização” em seu texto, dizendo no art.
170, parágrafo único: “E assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei”;

iv) A possibilidade de “renovação” como de “revisão” indicam que a


Administração Publica pode intervir periodicamente para controlar a qualidade
ambiental da atividade licenciada, não havendo na “licença ambiental” o caráter
definitivo; afastando-a do conceito de “licença”, tal como conhecemos no Direito
Administrativo; e

v) O conceito de “licenciamento ambiental” tem vida própria, independente do


conceito de “licença”, expressão utilizada no Direito Administrativo.
Por sua vez, Édis Milaré entende que se trata de licença, uma vez que a
capacidade decisória da Administração se resume ao reconhecimento formal de que os
requisitos ambientais para o exercício do direito de propriedade (empreendimento ou
atividade) estão preenchidos. Entretanto, traça 3 diferenças entre a licença ambiental e

101
a administrativa, a saber:
(i) desdobramento da licença ambiental em licença prévia, de instalação e de
operação;
(ii) necessidade de avaliação prévia de impactos, podendo-se exigir a
formalização de EIA-RIMA para atividades significativamente degradadoras do meio
ambiente; e
(iii) a licença ambiental não assegura ao seu titular a manutenção do status quo
vigorante ao tempo de sua expedição, sujeita que se encontra a prazos de validade,
obrigando à renovação com exigências supervenientes à vista do estado da técnica e da
própria alteração das características ambientais de determinada época e de
determinado local

Há quem sustente, por outro lado, que “a licença ambiental não é vinculada ou
discricionária por sua natureza, pois sua caracterização depende da vontade do
próprio legislador em cada nível federativo, a quem cabe a escolha entre a concessão
de maiores ou menores espaços para os órgãos administrativos na tomada de decisão
sobre a concessão ou negação da licença” (ANDREAS J. KRELL).

Para Fiorillo, trata-se de um ato com discricionariedade sui generis, havendo


vinculação, ou seja, direito subjetivo do empreendedor nos casos de EIA-RIMA
favorável, senão vejamos

Deve-se observar que a existência de um EIA/RIMA favorável condiciona a


autoridade à outorga da licença ambiental, existindo, dessa feita, o direito de o
empreendedor desenvolver sua atividade econômica. Temos nessa hipótese o único
caso de uma licença ambiental vinculada. De fato, se a defesa do meio ambiente é
limitadora da livre iniciativa (art. 170, VI), e inexistem danos àquele, não haverá razão
para que o empreendimento não seja desenvolvido. Por outro lado, se o EIA/RIMA
mostra-se desfavorável, totalmente ou em parte, caberá à Administração, segundo
critérios de conveniência e oportunidade, avaliar a concessão ou não da licença
ambiental, porquanto, como já foi realçado, o desenvolvimento sustentável é princípio
norteador da preservação do meio ambiente e do desenvolvimento da ordem
econômica. Essa possibilidade retrata uma discricionariedade sui generis.
Evidentemente, a concessão da licença deverá ser fundamentada, atacando cada um
dos pontos que se mostraram impactantes ao meio ambiente, sob pena de ferir o

102
preceito contido no art. 37 da Constituição Federal. Interessante verificar que o
EIA/RIMA atua como elemento de restrição da discricionariedade que ele mesmo criou,
porquanto permite à Administração, com base nos elementos do estudo, a concessão
ou não da licença

Destarte, em síntese, vislumbramos quatro posicionamentos: i) natureza de


autorização, cujo principal argumento é ausência de definitividade da licença
ambiental, sujeita revalidação e revisão; ii) natureza de licença, uma vez que, atendidos
os requisitos legais, é direito subjetivo (ato vinculado) do empreendedor obter a licença
ambiental, ainda que sua continuidade fique sujeita a revisão ou reavaliação pelo órgão
ambiental; iii) natureza de licença sui generis, uma vez que seria ato vinculado, caso
restem atendidos os requisitos legais, entretanto, não-definitivo ficando condicionada
ao estado da técnica e a superveniência das condições ambientais ou legais; e iv)
natureza indefinida, dependendo dos contornos dados pela legislação correlata (Nota
do Resumidor).

Modificações na Licença Ambiental (natureza de autorização). Importante


característica da licença ambiental verifica-se na possibilidade de sua modificação ante
a superveniência de riscos ambientais graves, nos termos do artigo 19 da Resolução
237/97:

Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão


motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de
controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença
expedida, quando ocorrer: I - Violação ou inadequação de
quaisquer condicionantes ou normas legais. II - Omissão ou falsa
descrição de informações relevantes que subsidiaram a
expedição da licença. III - superveniência de graves riscos
ambientais e de saúde.

Dessa forma, verifica-se que a licença ambiental, diferentemente do que ocorre com a
licença modalidade de ato administrativo estudada no direito administrativo, pode
sofrer modificação posterior. Previsões da Resolução 237:

 Suspensão: é a retirada temporária da licença, quando houver possibilidade de


adequação da atividade. Ocorre nos casos de suspeita de risco ambiental grave,
mesmo que superveniente ao licenciamento, e quando for identificada
irregularidade não tão grave no licenciamento.

 Anulação: é retirada definitiva, que ocorre por irregularidade na concessão da


licença ambiental, que desconsiderou os preceitos legais. Omissão ou falsidade

103
de informações relevantes que servirem para fundamentar a expedição da
licença.

 Cassação: irregularidade posterior à concessão da licença ambiental, em razão


do descumprimento das condicionantes ou da legislação ambiental.

 Revogação: superveniência de graves riscos para o meio ambiente e para a saúde


pública.

Revogação ou Anulação da Licença Ambiental: A revogação dar-se-á quando


sobrevier motivo de interesse público que desaconselhe a realização da obra licenciada,
tal como: a) mudança das circunstâncias, seja por haver desaparecido as que motivaram
sua outorga ou sobrevirem outras que, se existissem antes teriam justificado sua
denegação; b) adoção de novos critérios de apreciação, em que a incompatibilidade da
atividade licenciada deriva de uma modificação posterior que a Administração
introduziu no ordenamento jurídico urbanístico, quer aprovando novo plano diretor,
quer modificando o existente, quer aprovando nova lei de zoneamento ou modificando
a existente, com efeitos negativos para a manutenção da licença e do direito
reconhecido ao particular com sua outorga. (José Afonso da Silva)
O erro na sua outorga: o erro que supõe a equivocada apreciação de
circunstâncias reais não é um erro de fato – que em todo momento poderia ser sanado
pela Administração – mas um erro de classificação, de valoração, de interpretação,
quer dizer, um erro de direito. O erro, no entanto, pode gerar uma ilegalidade na
outorga da licença, caso em que seu desfazimento deverá ser feito por anulação e não
por revogação. E a cassação vincula-se ao problema da legalidade, mas não da
legalidade da licença em si, mas de posterior descumprimento das exigências dela.
(José Afonso da Silva)
A suspensão ou cancelamento da licença: a resolução Conama 23797 arrolou
os fundamentos da suspensão ou cancelamento da licença da licença expedida: violação
ou inadequação das condicionantes ou normas legais, omissão ou falsa descrição de
informações relevantes e superveniência de graves riscos para saúde ou para o meio
ambiente (art. 19).
Ressaltamos que, no que tange à anulação da licença ambiental, inexiste prazo
para a sua fulminação, quer administrativa, quer judicial, tendo em conta que não se
sujeita à preclusão administrativa (Frederico Amado).
104
Direito à Indenização no Caso de Cancelamento: Há a discussão sobre se haveria
direito à indenização no caso de revogação/anulação da autorização/licença no prazo
de sua validade. Há três posicionamentos doutrinários:
(i) inexiste direito a indenização, uma vez que ao “empreendedor são imputados
todos os riscos de sua atividade, o que se coaduna com os princípios do Poluidor-
pagador e da Precaução. Portanto, constatada a impertinência de determinada
atividade econômica regularmente licenciada, impõe-se ao Poder Púbico a análise da
conveniência e oportunidade da revogação, não se vislumbrando a possibilidade de
indenização por perdas e danos decorrente exclusivamente da revogação realizada pela
Administração, pois o dever de proteção não é só do Poder Público, mas também de
toda a coletividade incluindo o próprio empreendedor” (Maurício de Jesus Nunes da
Silva)
(ii) há direito a indenização, haja vista que mesmo suspensa ou cassada a licença,
é importante assinalar, remanesce o direito do administrado de algum modo vinculado
ao empreendimento: se não sob a forma de atividade efetiva, ao menos sob a forma de
ressarcimento dos danos (materiais e morais) que vier a sofrer pela perda dos
investimentos que antes foram legítima e legalmente autorizados (Edis Milaré)
(iii) em regra, não há direito a indenização, “salvo quando a sua causa
determinante do cancelamento puder ser imputada diretamente à Administração
Pública ambiental, quando, por exemplo, equivocar-se ao licenciar uma atividade que
sabidamente, naquele momento, não deveria sê-lo, pois incompatível com o interesse
público” (Frederico Amado).
De qualquer forma, aqueles que defendem a possibilidade de indenização ao
empreendedor, entendem ser cabível a reparação dos danos emergentes, apenas os
diretos e imediatos, mas não dos lucros cessantes, haja vista o caráter temporário da
licença ambiental (Frederico Amado).
Sobre o tema, colacionamos interessante decisão do Superior Tribunal de Justiça,
aduzindo que:

Não gera dano moral a conduta do Ibama de, após alguns anos
concedendo autorizações para desmatamento e queimada em
determinado terreno com a finalidade de preparar o solo para
atividade agrícola, deixar de fazê-lo ao constatar que o referido

105
terreno integra área de preservação ambiental (...) Como se
pode depreender, o agricultor é simultaneamente agente
agressor do meio ambiente e titular do direito difuso à
preservação ambiental contra suas próprias técnicas
agropastoris. Assim, não se legitima a pretensão indenizatória
que busca responsabilizar o Poder Público por proteger o próprio
agricultor – na qualidade de titular coletivo do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado – contra os danos
provocados pelas suas próprias técnicas de plantio. Além disso, a
simples vedação da utilização de técnica degradadora no
preparo do solo não impede que se dê continuidade à atividade
agrícola com o uso sustentável de técnicas alternativas à queima
e ao desmatamento. Ademais, a concessão de autorização para
queimada e desmatamento nos anos anteriores não gera um
direito para o agricultor, pois a negativa configura nítido
exercício do poder de autotutela (Súmula 473 do STF), por meio
do qual a Administração Pública busca justamente recompor a
legalidade do ato administrativo. Por fim, ganha substancial
relevo o princípio da supremacia do interesse público sobre o
privado, porque a limitação imposta pelo Poder Público quanto
à forma de exploração da propriedade constitui medida
restritiva a um direito individual que, todavia, reverte
positivamente em favor de um direito de titularidade difusa – o
meio ambiente. (REsp 1.287.068).

Ao meu sentir, a posição mais segura é a intermediária, sustentada por Frederico


Amado, devendo, caso perguntado, o candidato delinear os posicionamentos acima e o
citado julgado do STJ, posicionando-se no sentido de que, em regra, é incabível a
indenização pelo cancelamento (revogação ou anulação) da licença ambiental,
ressalvados casos onde o Poder Público seja responsabilizado diretamente pela
concessão indevida da licença (Nota do Resumidor).
Casos de dispensa de licenciamento: (i) a execução, em caráter de urgência, de
atividades de segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas à
prevenção e mitigação de acidentes em áreas urbanas; (ii) o manejo sustentável para
exploração florestal eventual sem propósito comercial, para consumo no próprio
imóvel, devendo apenas ser declarados previamente ao órgão ambiental a motivação
da exploração e o volume explorado, limitada a exploração anual a 20 metros cúbicos;
(iii) plantio ou do reflorestamento com espécies florestais nativas ou exóticas; e (iv) é a

106
permissão de livre extração de lenha e demais produtos de florestas PLANTADAS nas
áreas não consideradas Áreas de Preservação Permanente e Reserva Legal, certamente
em razão de se tratar de área de uso alternativo do solo, cuja vegetação foi plantada
pelo proprietário ou possuidor.
Atividade não Potencialmente Causadora de Significativo Impacto Ambiental:
O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é
potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os
estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento. (parágrafo
único do artigo 3º da Resolução do CONAMA 237/97).
Espécies de Licença Ambiental: São três as espécies de licenças ambientais
estabelecidas pela Resolução 237/97 do CONAMA. Ressalte-se que boa parte da
aplicação dessa resolução foi afastada pela Lei Complementar 140/11. Entretanto, parte
dela continua em vigor. Os tipos de licença são:
(i) Licença prévia (LP): concedida na fase preliminar do planejamento do
empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos nas próximas fases de sua implementação;
(ii) Licença de Instalação (LI): autoriza a instalação do empreendimento ou
atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da
qual constituem motivo determinante;
(iii) Licença de Operação (LO): autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças
anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para
a operação.

As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com


a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.

Procedimento para Obtenção das Licenças. Iter procedimental das licenças: 1 -


definição pelo órgão ambiental, junto com o empreendedor, do que é necessário para
o início do procedimento; 2 – requerimento da LP; 3 – análise pelo órgão; 4 –
possibilidade de pedir esclarecimentos, inclusive com renovação desse pedido; 5 –

107
audiência pública, se for o caso (para procedimentos que exijam a realização de
EIA/RIMA, o órgão ambiental a realizará quando julgar necessário ou quando requerido
por 50 ou mais cidadãos ou pelo MP, nos termos da Re. CONAMA 09/87); 6 – novos
esclarecimentos, se necessários após a audiência; 7 – emissão de parecer técnico
conclusivo e, se preciso, parecer jurídico; 8 – deferimento, ou não, da LP, também com
publicidade; 9 – o procedimento deve ser concluído em 6 meses, sem EIA/RIMA, ou até
12 meses, com EIA/RIMA (art. 14 da Resolução 237/97); 10 – deferimento, ou não, da
LI; 11 – concluídas e aprovadas as obras, deferimento da LO.

6.3 CRITÉRIOS PARA FIXAÇÃO DA COMPETÊNCIA AMBIENTAL

Histórico da Legislação Anterior (A Resolução 237/97): A Resolução 237/97 do


CONAMA estabelecia um sistema racional de divisão das atribuições entre as diversas
esferas federativas, buscando evitar a duplicidade de procedimentos. A referida
resolução tinha como intuito suprir a lacuna legal, pois a lei complementar mencionada
parágrafo único do art. 23 da CF só veio a ser aprovada em 2011 (LC 140/2011). Parte
da doutrina argumentava que a Resolução 237/97 seria inconstitucional na parte em
que procedia à divisão da competência licenciatória entre os entes da federação.
Segundo esse entendimento, tratando-se de matéria prevista como competência
comum (art. 23 da CF), caberia a lei complementar fixar as normas de cooperação entre
os entes federativos. Além disso, criou o licenciamento municipal, extrapolando o poder
regulamentar concedido pelo art. 10 da Lei nº. 6.938/81.

LC 140/11 (legislação atual): A LC 140 estabeleceu que o licenciamento será feito por
um único ente e estabeleceu taxativamente as competências de cada ente da
federação, tendo referido diploma sido objeto da ADI 4757, (ainda pendente em
06/09/2016). Ressaltamos que a LC 140 não se aplica aos procedimentos anteriores a
08/12/11. É bom frisar que mesmo que se conclua pela competência de um órgão
ambiental o licenciamento ambiental, não resta excluído o poder de fiscalização dos
demais de outras esferas, observado o disposto no já analisado artigo 17, da LC
140/2011.

Critérios de definição de competência ambiental:

(i) dimensão do impacto ou dano ambiental (ou predominância do interesse):


definição do órgão ambiental licenciador decorrerá da dimensão territorial dos
danos ambientais a serem causados. O interesse local/competência municipal é

108
aquele que não ultrapassa as fronteiras do território de um Município. Impacto
estadual/competência do Estado é aquele que ultrapassa o território de um
Município, mas fica adstrito às fronteiras de um Estado da federação. Impacto
regional ou nacional/competência federal é aquele que ultrapassa o território de
um Estado, abarcando uma região ou mesmo todo o território brasileiro.

(ii) localização geográfica do empreendimento ou atividade: parte da doutrina


advoga a tese de que LC 140/2011 não acolheu o critério da dimensão do impacto
ou dano ambiental, mas sim da localização geográfica do empreendimento como
regra geral para fixação da competência federal para licenciamento ambiental.

(iii) dominialidade do bem público afetável: a competência para a promoção do


licenciamento ambiental será definida de acordo com a titularidade do bem a ser
afetado pelo empreendimento licenciando.

Há julgados do STJ e alguns regionais no sentido de que a dominialidade


(titularidade do bem) não é critério definidor da competência para o
licenciamento ambiental, contudo, a dominialidade acaba sendo adotada para
definição da legitimidade ativa da União e do IBAMA em ações fundamentadas em
possíveis ilegalidades no licenciamento ambiental, insuficiência da atuação do
órgão estadual de meio ambiente ou dano a bem de domínio da União (REsp
769753/SC).

(iv) atuação supletiva: quando o órgão ambiental do ente federado de menor


extensão territorial não puder licenciar, o de maior abrangência territorial o fará,
de acordo com os critérios do artigo 14, da LC 140/2011. Em todo caso, será
apenas um o órgão responsável pelo licenciamento.

(v) ente instituidor da unidade de conservação: o órgão competente para


licenciar é o mesmo que instituiu a UC, exceto em se tratando de APA (art. 12 LC
140).

(vi) atividade: atividades militares ou nucleares/radioativas devem ser licenciadas


pela União

COMPETÊNCIAS PARA LICENCIAMENTO. De acordo com os arts. 7°, 8º e 9º da


LC 140, ficou assim definida a competência para o licenciamento ambiental:

109
Atividades ou empreendimentos:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona eco
exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exc
Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, salvo os previstos no preparo e emprego das Forças Armadas
g) os relativos à material radioativo ou energia nuclear; ou
Li h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposi
cenciam Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional d
ento Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da ativid
F empreendimento (ou seja, licenciar o que for determinado por ato do Poder Executivo, por propos
ederal Comissão Tripartite Nacional).
(IBAMA) Obs.: Há um critério geral, que é o da localização geográfica do empreendimento ou ativid
não mais do impacto ambiental), e dois critérios suplementares: o da atividade (mili
nuclear/radioativa) e o do ente instituidor da unidade de conservação – instituída pela U
competência desse ente (salvo APAs). Entretanto, há doutrinador que afirma que o critério da ativi
na verdade, ditado pela predominância do interesse (pois é, o tema é muito polêmico!).

Frederico Amado defende que, nos itens “a”, “e” e “g”, o legislador adotou o critério da ex
do impacto, enquanto, nos itens ”b” e “c”, teria acolhido o critério da dominialidade. O item “d
escolhido o critério do ente instituidor. Saliento que o Des. João Batista Moreira possui artigo a resp
competência para licenciamento, onde parece defender a utilização do critério da extensão do im
para fins de fixação da competência ambiental, quando houver conflito entre os órgãos ambientais
A competência para licenciamento pelo Estado é residual, cabendo-lhe aquilo que não for co
Li
à União ou ao Município (art. 8º, XIV), in verbis:
cenciam
a) (é ação administrativa do Estado) promover o licenciamento ambiental de ativida
ento
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou c
estadual
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7 o e 9o;

110
Cabe, ainda, ao Estado:
b) promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localiza
desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Pr
Ambiental (APAs)
Obs.: Há dois critérios, o residual, e o do ente instituidor da unidade de conservação – se in
pelo Estado, é desse ente a competência (salvo APAs).
Atividades ou empreendimentos:

a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia d
Li
pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, po
cenciam
poluidor e natureza da atividade;
ento
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Pr
municip
Ambiental (APAs)
al

Obs.: Há dois critérios, permanece o do impacto ambiental local e o do ente instituidor das un
de conservação (salvo APAs).

O licenciamento que compreenda, concomitantemente, área terrestre e


marítima da zona costeira só será atribuição da União se ato do Poder Executivo o
definir, a partir de proposição da Comissão Tripartite (União não quer se ocupar com
pequenos empreendimentos, a exemplo de pequenas barracas e aluguéis de bananas
boat).
Em unidades de conservação (exceto APA): A LC 140 diz que quem institui a
unidade de conservação deve licenciar os empreendimentos na área, excetuando-se as
APAs. No caso das APAs, o critério é a regra geral da LC: o da localização geográfica do
empreendimento ou atividade. Entretanto, isso não exclui a competência da União nos
casos de sua exclusividade (APA em fronteira com país limítrofe, APA em terra indígena,
mar territorial, zona econômica exclusiva, atividades nucleares em APA...).
Delegação do licenciamento: A LC 140 prevê expressamente a possibilidade de
delegação do licenciamento, mediante convênio, desde que o ente destinatário da
delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas
a serem delegadas e de conselho de meio ambiente (art. 4°, V e VI e art. 5°). Considera-
111
se capacitado, aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente
habilitados e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem
delegadas (parágrafo único do art. 5°).
Atuação subsidiária: A ação subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio
de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas
de cooperação (artigo 16), e um exemplo é a delegação do licenciamento. Acrescente-
se que a ação subsidiária deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da
atribuição.
Contrariando a doutrina e a jurisprudência, a nova Lei estabelece que os
empreendimentos devem ser licenciados ou autorizados por um único ente federativo.
Os demais entes podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização,
de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento (a
licença ambiental envolve estudo, avaliação, enquanto a autorização os dispensa, por
ser a atividade considerada simples e de reduzido impacto).
O ente competente para licenciar é quem deve autorizar a supressão de
vegetação decorrente dos seus licenciamentos ambientais.
Prevê, ainda, o art. 13, § 3° da LC 140 que os valores alusivos às taxas de
licenciamento ambiental e outros serviços afins devem guardar relação de
proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço prestado.
Licenciar e Fiscalizar: a competência para licenciamento ou autorização não
impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da
conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores
ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo
o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de
licenciamento ou autorização. (AgRg no REsp 1373302/CE)
Prazo para Análise do Pedido de Licença: A Resolução 237/97 prevê o prazo
máximo de 6 (seis) meses para análise dos pedidos de licença, a contar do ato de
protocolo do requerimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou
audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses. Essa parte da Resolução
continua aplicável.
As exigências de complementação de informações, documentos ou estudos
feitas pela autoridade licenciadora suspendem o prazo de aprovação, que continua a

112
fluir após o seu atendimento integral pelo empreendedor (art. 14, § 2°).
O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não
implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra,
mas instaura a competência supletiva,
A renovação de licenças ambientais deve ser requerida com antecedência
mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração, ficando seu prazo automaticamente
prorrogado até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente (art. 14, § 4°).
Atuação Supletiva. Pode ocorrer, ainda, a atuação supletiva em função da
deficiência na ação do órgão ambiental estadual ou municipal, nas seguintes hipóteses
(art. 15):
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas
estaduais ou distritais até a sua criação;
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua
criação; e
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua
criação em um daqueles entes federativos.
Prazo de validade das licenças. As licenças têm prazo de validade diferenciado
de acordo com a sua espécie. Ao fim do prazo, deve ocorrer a revisão do licenciamento,
para evitar a perenização de padrões ultrapassados tecnologicamente (os prazos são
fixados pela Res. 237/97).
Licença Prazo mínimo Prazo Prorrogabilidade
máximo
O estabelecido pelo
5 Sim, desde que observado o
LP cronograma de elaboração dos planos,
anos máximo
programas e projetos
O estabelecido pelo 6 Sim, desde que observado o
LI
cronograma de instalação anos máximo

113
Não é prorrogada, mas reno
por prazo que independe do prazo i
Ocorre prorrogação, contu
partir do requerimento de renovaçã
10
4 anos a manifestação definitiva do
anos
ambiental.
LO
O pedido de renovação dev
apresentado até 120 dias antes do f
prazo.
O órgão ambiental poderá estabelecer prazos específicos para empreendiment
atividades que por sua natureza e peculiaridade estejam sujeitos a encerrament
modificações em prazos inferiores

Publicação da licença: De modo a viabilizar o controle popular, há previsão para


publicação resumida dos pedidos de licenciamento, em qualquer de suas modalidades,
sua renovação e a concessão da licença. Tal publicação deve ser paga pelo interessado,
no jornal oficial do Estado e em periódico de grande circulação, regional ou local (art. 4°
do Decreto 99.274/90 e art. 4° da Lei 10.650/03).
Regras específicas de licença: Além dessas regras referentes ao licenciamento
ambiental, classificadas como gerais, podem ser definidas regras específicas, pelo órgão
ambiental competente, para o licenciamento de atividades dotadas de características
peculiares em razão do porte, da natureza, da localização, da dinâmica de exploração e
assim por diante (Resolução 237/97 – art. 12).
São exemplos de atividades que têm disciplina específica para o licenciamento
ambiental: obras de grande porte (Resolução 006/87), obras de saneamento (Resolução
005/88), atividades minerárias (Resolução 009/90 e 010/90), atividades de exploração e
produção de petróleo (Resolução 023/94), empreendimentos em praias de tartarugas
marinhas (Resolução 010/96), assentamentos de reforma agrária (Resolução 289/2001).
As decisões do órgão ambiental acerca do licenciamento são passíveis de
recurso, conforme previsão no art. 20 do Decreto 99.274/90.

114
6.4 A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

6.5 CARACTERIZAÇÃO DA INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

De acordo com o caput do artigo 70, da Lei 9.605/1998, “considera-se infração


administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso,
gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.
É importante notar que a ocorrência de dano ambiental não é exigida para a
consumação do citado tipo administrativo, em consonância com o princípio da
prevenção, sendo bastante que o agente, por ação ou omissão, infrinja a legislação
administrativa ambiental, existindo infrações de dano e de perigo.
Entende-se que a essência da infração é o comportamento em desobediência a
uma norma jurídica de tutela do ambiente. O dano, isoladamente, não é gerador da
responsabilidade administrativa, mas apenas se for resultado descrito em tipo
infracional ou o provocado por uma conduta omissiva ou comissiva violadora de regra
jurídica.
Poderá ser autor dessa infração tanto as pessoas físicas ou jurídicas, mas neste
último caso exige-se que o ato tenha sido praticado por seu representante legal ou
contratual, no interesse ou benefício da entidade moral.
Do Princípio da Legalidade: A aplicação de sanções pelos entes federativos se
pauta pelo princípio da legalidade. Nesse sentido: “É vedado ao IBAMA instituir sanções
sem expressa previsão legal. Questão já enfrentada pelo STF, no julgamento da ADI-MC
1823/DF, ocasião em que restou determinada a impossibilidade de aplicação pelo
IBAMA de sanção prevista unicamente em portarias, por violação do Princípio da
Legalidade”. (AgRg no REsp 1164140/MG)
Outrossim, exige-se lei em sentido formal para a tipificação de infrações
administrativas. Destarte, “a aplicação de sanções administrativas, decorrente do
exercício do poder de polícia, somente se torna legítima quando o ato praticado pelo
administrado estiver previamente definido por lei como infração administrativa” (AgRg
no REsp 1284558/PB).

Contudo, não viola o princípio da estrita legalidade a instituição de um tipo genérico


por lei, a ser regulamentado via decreto, uma vez que até em Direito Penal Ambiental
já se admite a criação de normas penais em branco heterogêneas, ante o caráter

115
concretista e interdisciplinar do meio ambiente (Frederico Amado). Nesse sentido STJ e
TRF4:

“Não há atipicidade na conduta do agente, porquanto ela se inclui na previsão


estabelecida no artigo 25, §1º do Decreto nº 6.514/08. A descrição de conduta
típica, para fins de infração administrativa, pode vir regulamentada por meio de
Decreto, desde que a norma se encontre dentro dos contornos previstos na Lei n.
9.605/98, não inovando na ordem jurídica” (REsp 1441774/SC)

Consoante precedentes desta Corte, o Decreto n.º 6.514/08 não padece de


nenhuma ilegalidade, na medida em que, ao disciplinar as infrações administrativas
ambientais, apenas detalha as previsões da Lei n.º 9.605/98, facilitando a sua execução
pela Administração Pública, sem, com isso, invadir a esfera legislativa reservada às leis
(TRF4, AC 5000861-27.2012.404.7211, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO
VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 04/08/2016).

6.6 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DE NATUREZA OBJETIVA OU SUBJETIVA?

Basicamente, apontam-se três correntes:


(i) responsabilidade objetiva: a responsabilidade é objetiva e o dever de
recuperar o meio ambiente decorre de simples prova do prejuízo, pois a Lei 9.605/1998
em momento algum faz a distinção excluindo a responsabilidade de quem não se houve
com culpa, sendo, ainda, que há casos em que a mera omissão já é suficiente para
configurar infração (Vladimir Passos de Freitas). Esse é o entendimento também
defendido pelo IBAMA.
(ii) somente a multa simples exige responsabilidade subjetiva, conforme a
dicção do art. 72 da Lei de n. 9.605/98. Às demais penalidades, inclusive a multa diária,
incidirá a responsabilização objetiva (Paulo Affonso Leme Machado)
(iii) responsabilidade subjetiva, em razão: a) da teoria da culpabilidade afeta ao
direito sancionador; b) do princípio da intranscendência das penas; e iii) da utilização de
vocábulo “transgressores” no caput do art. 14 da Lei de 8.938 (referência a
responsabilidade administrativa), e não tão somente “poluidor”, referida no §1º do art.
14, relativa a responsabilidade civil.

116
O Superior Tribunal de Justiça tem majoritariamente (decisões nas duas turmas) repelido
a tese da adoção da responsabilidade objetiva na imposição de responsabilização
administrativa ambiental, senão vejamos:

“Isto porque aplicação de penalidades administrativas não


obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível
(para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à
sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve
ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de
seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal
entre a conduta e o dano” (REsp 1251697/PR)

A questão, portanto, não se cinge ao plano da responsabilidade


civil, mas da responsabilidade administrativa por dano
ambiental. Pelo princípio da intranscendência das penas (art.
5º, inc. XLV, CR88), aplicável não só ao âmbito penal, mas
também a todo o Direito Sancionador, não é possível ajuizar
execução fiscal em face do recorrente para cobrar multa
aplicada em face de condutas imputáveis a seu pai. Isso porque
a aplicação de penalidades administrativas não obedece à
lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para
reparação dos danos causados), mas deve obedecer à
sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve
ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de
seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal
entre a conduta e o dano. (...) Em resumo: a aplicação e a
execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação
ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os
poluidores, a quem a própria legislação define como "a pessoa
física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental" (art. 3º, inc. V, do mesmo diploma normativo). Note-
se que nem seria necessária toda a construção doutrinária e
jurisprudencial no sentido de que a obrigação civil de reparar o
dano ambiental é do tipo propter rem, porque, na verdade, a
própria lei já define como poluidor todo aquele que seja
responsável pela degradação ambiental - e aquele que,
adquirindo a propriedade, não reverte o dano ambiental, ainda
que não causado por ele, já seria um responsável indireto por
degradação ambiental (poluidor, pois). Mas fato é que o uso do
vocábulo "transgressores" no caput do art. 14, comparado à
utilização da palavra "poluidor" no § 1º do mesmo dispositivo,
deixa a entender aquilo que já se podia inferir da vigência do
princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade
civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do
que as responsabilidades administrativa e penal, não
admitindo estas últimas que terceiros respondam a título

117
objetivo por ofensa ambientais praticadas por outrem. (REsp
1251697/PR)

Essa orientação foi reafirmada em 2015 pela 1ª Turma do STJ em julgado com
participação do Desembargador Olindo Menezes, senão vejamos:

A responsabilidade civil ambiental é objetiva; porém, tratando-


se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro,
proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano
ambiental, responde subjetivamente pela degradação
ambiental causada pelo transportador (AgRg no AREsp
62.584/RJ)

Discorreu o Desembargador Olindo Menezes que:


É de se destacar que a hipótese em julgamento, no que diz
respeito à empresa recorrente, não é propriamente de
responsabilidade objetiva por danos causados ao meio
ambiente, que é efetivamente objetiva, quer nos termos do § 1º
do art. 14 da Lei 6.938/1981, quer nos termos do parágrafo
único do art. 927 do Código Civil (“Haverá obrigação de reparar
o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados
em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo
autor do dano implicar, pela sua própria natureza, riscos para
os direitos de outrem.”), senão pela multa de R$ 5.000.000,00
por infração administrativa ambiental, que lhe aplicou o
Município de Guapimirim/RJ, que constitui o objeto da
execução. (...)
Entendeu-se que a questão não se cingia ao plano da
responsabilidade civil, senão da responsabilidade
administrativa por dano ambiental, que “não obedece à lógica
da responsabilidade objetiva da esfera civil (para reparação
dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da
teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida
pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento
subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta
e o dano.” Por último, acentuou o acórdão que “o uso do
vocábulo “transgressores” no caput do art. 14, comparado à
utilização da palavra “poluidor” no § 1º do mesmo dispositivo,
deixa a entender aquilo que já se podia inferir do princípio da
intranscendência das penas: a responsabilidade civil por dano
ambiental é subjetivamente mais abrangente do que a
responsabilidade administrativa e penal, não admitindo estas
últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensas
ambientais praticadas por outrem.”
Essa leitura, em face da compreensão dos julgadores que
compõem a 1ª Seção, afigura-se majoritária, com a
observação, assaz relevante, de que as afirmações que dão pela

118
responsabilidade ambiental objetiva tratam de danos causados
ao meio ambiente, e não em razão da responsabilidade por
multas por infrações administrativas ambientais, que é de
ordem subjetiva e, como tal, restrita aos seus autores. Fora dos
danos oriundos da atividade normalmente desenvolvida que
implique, por sua natureza, riscos para os direitos de outrem,
hipótese que não é a dos autos, que trata de multa por infração
administrativa, não se pode afirmar um caso de
responsabilidade civil objetiva sem previsão legal específica,
como estatui o referido parágrafo único do art. 927 do Código
Civil.

O posicionamento foi mantido em 2016 pela Segunda Turma, em julgado de


relatoria do Ministro Herman Benjamin:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. EXPLOSÃO DE NAVIO NA BAÍA DE PARANAGUÁ
(NAVIO "VICUNA"). VAZAMENTO DE METANOL E ÓLEOS COMBUSTÍVEIS.
OCORRÊNCIA DE GRAVES DANOS AMBIENTAIS. AUTUAÇÃO PELO INSTITUTO
AMBIENTAL DO PARANÁ (IAP) DA EMPRESA QUE IMPORTOU O PRODUTO
"METANOL". ART. 535 DO CPC. VIOLAÇÃO. OCORRÊNCIA. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PELO TRIBUNAL A QUO. QUESTÃO
RELEVANTE PARA A SOLUÇÃO DA LIDE. 1. Tratam os presentes autos de: a) em 2004 a
empresa ora recorrente celebrou contrato internacional de importação de certa
quantidade da substância química metanol com a empresa Methanexchile Limited. O
produto foi transportado pelo navio Vicuna até o Porto de Paranaguá, e o desembarque
começou a ser feito no píer da Cattalini Terminais Marítimos Ltda., quando ocorreram
duas explosões no interior da embarcação, as quais provocaram incêndio de grandes
proporções e resultaram em danos ambientais ocasionados pelo derrame de óleos e
metanol nas águas da Baía de Paranaguá; b) em razão do acidente, o Instituto recorrido
autuou e multa a empresa recorrente no valor de R$ 12.351.500,00 (doze milhões,
trezentos e cinquenta e um mil e quinhentos reais) por meio do Auto de Infração 55.908;
c) o Tribunal de origem consignou que "a responsabilidade do poluidor por danos ao
meio ambiente é objetiva e decorre do risco gerado pela atividade potencialmente
nociva ao bem ambiental. Nesses termos, tal responsabilidade independe de culpa,
admitindo-se como responsável mesmo aquele que aufere indiretamente lucro com o
risco criado" e que "o artigo 25, § 1º, VI, da Lei 9.966/2000 estabelece

119
expressamente a responsabilidade do 'proprietário da carga' quanto ao derramamento
de efluentes no transporte marítimo", mantendo a Sentença e desprovendo o recurso
de Apelação. 2. A insurgente opôs Embargos de Declaração com intuito de provocar a
manifestação sobre o fato de que os presentes autos não tratam de responsabilidade
ambiental civil, que seria objetiva, mas sim de responsabilidade ambiental
administrativa, que exige a demonstração de culpa ante sua natureza subjetiva.
Entretanto, não houve manifestação expressa quanto ao pedido da recorrente. 3. Cabe
esclarecer que, no Direito brasileiro e de acordo com a jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil pelo dano ambiental, qualquer que seja a
qualificação jurídica do degradador, público ou privado, proprietário ou administrador
da área degradada, é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos
princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação
in natura e do favor debilis. 4. Todavia, os presentes autos tratam de questão diversa,
a saber a natureza da responsabilidade administrativa ambiental, bem como a
demonstração de existência ou não de culpa, já que a controvérsia é referente ao
cabimento ou não de multa administrativa. 5. Sendo assim, o STJ possui
jurisprudência no sentido de que, "tratando-se de responsabilidade administrativa
ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano
ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo
transportador" (AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão
Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7.10.2015). 6. "Isso porque a
aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade
objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à
sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo
alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com
demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano". (REsp 1.251.697/PR, Rel.
Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17.4.2012). 7. Caracteriza-se
ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil quando o Tribunal de origem deixa de se
pronunciar acerca de matéria veiculada pela parte e sobre a qual era imprescindível
manifestação expressa. 8. Determinação de retorno dos autos para que se profira
nova decisão nos Embargos de Declaração. 9. Recurso Especial provido.

120
Com relação ao TRF4, não foi possível encontrar julgados que enfrentem de
maneira clara a questão, parecendo que a linha adotada, contudo, vai no sentido de
adoção da responsabilidade objetiva mesmo para infrações de natureza administrativa,
conforme se depreende da ementa abaixo:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO ORDINÁRIA DE ANULAÇÃO DE AUTO DE INFRAÇÃO.


MEIO AMBIENTE. CORTE DE ÁRVORES. ARTIGO 70 DA LEI Nº 9.605/98. ARTIGO 44 DO
DECRETO 6.514/08. - A responsabilidade pelo dano ambiental é objetiva e a obrigação
de reparação dos danos tem natureza é propter rem. - É imprescritível a pretensão
reparatória de danos ao meio ambiente, matéria pacificada na doutrina e
jurisprudência, pois o bem jurídico - meio ambiente - é indisponível e fundamental.
Orientação do STJ. - Consoante precedentes desta Corte, o Decreto n.º 6.514/08 não
padece de nenhuma ilegalidade, na medida em que, ao disciplinar as infrações
administrativas ambientais, apenas detalha as previsões da Lei n.º 9.605/98, facilitando
a sua execução pela Administração Pública, sem, com isso, invadir a esfera legislativa
reservada às leis - Constatada a impossibilidade de integral reparação natural do dano
ambiental, é possível a cumulação da obrigação de fazer e/ou de não fazer com
indenização pecuniária. - Hipótese em que reconhecida a higidez da autuação e do
processo administrativo respectivo, bem assim do valor da multa cominada, pois
condizente com a dimensão das providências determinadas e a importância da
controvérsia posta nos autos. (TRF4, AC 5000861-27.2012.404.7211, TERCEIRA
TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em
04/08/2016)

6.7 SANÇÕES ADMINISTRATIVAS EM ESPÉCIE

As infrações e sanções administrativas em matéria ambiental são tratadas no


Decreto 6.514/08, que regulamentou a Lei 9.605/98.
O Auto de infração é a forma de aplicação da sanção administrativa e dá início
ao processo administrativo
Prescrição da Pretensão Punitiva: o prazo para deflagrar o processo

121
administrativo ambiental é de 5 anos, a contar do fato, não é do seu conhecimento. O
prazo prescricional é interrompido com a lavratura do auto de infração (art. 21 do Dec.
6.514/08);
Prescrição intercorrente: ocorre se o processo ficar parado por mais de 3 anos,
sem impulso por parte da Administração Pública (art. 21, § 2º);
Dosimetria: A dosimetria das sanções será norteada pelos critérios do artigo 6.º,
da Lei 9.605/1998, consoante a gravidade do fato, os antecedentes do infrator e a sua
situação econômica.
O cometimento de mais de uma infração administrativa pelo infrator o sujeita à
aplicação cumulativa de sanções, conforme texto expresso do § 1.º, do artigo 72 da Lei.
Reincidência: O cometimento de nova infração ambiental pelo mesmo infrator,
no período de cinco anos, contados da lavratura de auto de infração anterior
devidamente confirmado no julgamento de que trata o art. 124, implica: (a) aplicação
da multa em triplo, no caso de cometimento da mesma infração; ou (b) aplicação da
multa em dobro, no caso de cometimento de infração distinta.

6.8 ADVERTÊNCIA – ART. 72, I, E §2º, LEI E ART. 2º, I, E §2º, DECRETO

Caberá a advertência pelo cometimento de qualquer infração administrativa,


sem prejuízo das demais sanções cominadas. O artigo 5.º, do Decreto 6.514/2008, prevê
a possibilidade de aplicação dessa penalidade para as infrações de menor lesividade
ambiental, quando a multa máxima cominada não ultrapassa R$ 1.000,00.
Será aplicada, nos termos do art. 72, §2º, Lei n.º 9.605/98, “pela inobservância
das disposições desta Lei e da legislação em vigor, ou de preceitos regulamentares, sem
prejuízo das demais sanções previstas neste artigo”.

Configurada infração ambiental grave, é possível a aplicação da pena de multa sem a


necessidade de prévia imposição da pena de advertência (art. 72 da Lei 9.605/1998).
(Informativo 581/STJ)

6.9 MULTA SIMPLES – ART. 72, II, E §§ 3º E 4º, LEI E ART. 8º E SS DO DECRETO
6.514/08

Será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo, deixar de sanar as
irregularidades no prazo consignado pela autoridade administrativa, ou opuser
embaraço à fiscalização (art. 72, § 3º. Lei 9.605/98).

122
O §4º permite a conversão da multa simples em serviços de preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental. É faculdade da Administração Pública
e pode ser requerida pelo infrator. Quando concedida, suspende a exigibilidade da
multa enquanto perdurar a obrigação de fazer.
A prestação de serviços substitutiva não pode ser confundida com a obrigação
do infrator de corrigir as irregularidades apontadas e reparar danos ambientais
decorrentes de sua conduta - que são obrigações autônomas, nos termos do art. 225,
§3º, CF.

6.10 MULTA DIÁRIA – ART. 72, III, E §5º, LEI E ART. 10 DO DECRETO 6.514/08

Aplicável no caso de infração que se prolonga no tempo, até a sua efetiva


cessação ou celebração de Termo de Compromisso de reparação de dano.
Nem a Lei nem o Decreto definem “infração que se prolonga no tempo”. Para
Milaré, não é aquela que se repete diversas vezes (aí seria reincidência), mas aquela
cujos efeitos se protraem no tempo. Geralmente ocorre em 2 situações: - operação de
atividade sem a licença ambiental exigível; - funcionamento de atividade não provida
de meios adequados para evitar a emissão de poluentes.
As demais disposições mencionadas no tópico da multa simples aplicam-se
também à multa diária.

6.11 APREENSÃO DE ANIMAIS, PRODUTOS E SUBPRODUTOS DA FAUNA E FLORA,


INSTRUMENTOS, PETRECHOS, EQUIPAMENTOS OU VEÍCULOS DE QUALQUER
NATUREZA UTILIZADOS NA INFRAÇÃO

6.12 DESTRUIÇÃO OU INUTILIZAÇÃO DO PRODUTO

A apreensão está prevista no art. 72, IV, Lei e art. 3º, IV, Decreto 6.514/08. A
destruição ou inutilização do produto, por sua vez, está prevista no art. 72, V, Lei e art.
3º, V, Decreto 6.514/08. O art. 72, § 6º, estabelece que ambas obedecerão ao disposto
no art. 25.

Art. 25. Verificada a infração, serão apreendidos seus produtos e


instrumentos, lavrando-se os respectivos autos.

§ 1º Os animais serão prioritariamente libertados em seu habitat


ou, sendo tal medida inviável ou não recomendável por questões
sanitárias, entregues a jardins zoológicos, fundações ou
123
entidades assemelhadas, para guarda e cuidados sob a
responsabilidade de técnicos habilitados. (Redação dada pela Lei
nº 13.052, de 2014)

§ 2º Até que os animais sejam entregues às instituições


mencionadas no § 1o deste artigo, o órgão autuante zelará para
que eles sejam mantidos em condições adequadas de
acondicionamento e transporte que garantam o seu bem-estar
físico.

§ 3º Tratando-se de produtos perecíveis ou madeiras, serão estes


avaliados e doados a instituições científicas, hospitalares, penais
e outras com fins beneficentes.

§ 4º Os produtos e subprodutos da fauna não perecíveis serão


destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou
educacionais.

§ 5º Os instrumentos utilizados na prática da infração serão


vendidos, garantida a sua descaracterização por meio da
reciclagem.

6.13 SUSPENSÃO DE VENDA E FABRICAÇÃO DO PRODUTO - ART. 72, VI, E §7º, LEI E
ART. 3º, VI, DECRETO 6.514/08

Tem por objeto a irregularidade do produto, e não de sua fabricação ou


produção. É usualmente aplicada pelas autoridades competentes para o licenciamento
de produtos, como alimentos e remédios.
Em sede ambiental é pouco utilizada, limitada a produtos que, apesar de não
sujeitos ao licenciamento ambiental, possam causar danos ao meio ambiente.

6.14 EMBARGO OU INTERDIÇÃO DE OBRA OU ATIVIDADE - ART. 72, VII, E §7º, LEI E
ART. 3º, VII, DECRETO 6.514/08

Impede o prosseguimento da obra ou atividade e é geralmente imposto no caso


de edificação sem licença. Relativamente à atividade, equivale à sanção de suspensão
de atividade.

6.15 DEMOLIÇÃO DE OBRA - ART. 72, VIII, E §7º, LEI E ART. 3º, VIII, DECRETO 6.514/08

É medida extrema, que só deve ser tomada em caso de irregularidade insanável


ou de perigo à saúde pública ou de grave dano ambiental.

124
Autoexecutoriedade:
(i) Obra já conclusa: O STJ já decidiu que a penalidade administrativa de
demolição não é autoexecutória, ao menos no caso de obra já conclusa, cabendo ao
órgão ambiental postular autorização judicial para a sua execução. (REsp 789.640).
(ii) Casa Habitada: Os atos de polícia são executados pela própria autoridade
administrativa, independentemente de autorização judicial. Se, todavia, o ato de polícia
tiver como objeto a demolição de uma casa habitada, a respectiva execução deve ser
autorizada judicialmente e acompanhada por oficiais de justiça. (REsp 1217234/PB)
(iii) Interesse de Agir: Mesmo que a Lei n. 9.605/98 autorize a demolição de obra
como sanção às infrações administrativas de cunho ambiental, a verdade é que existe
forte controvérsia acerca de sua auto-executoriedade (da demolição de obra). Em
verdade, revestida ou não a sanção do referido atributo, a qualquer das partes (Poder
Público e particular) é dado recorrer à tutela jurisdicional, porque assim lhe garante a
Constituição da República (art. 5º, inc. XXXV) - notoriamente quando há forte discussão,
pelo menos em nível doutrinário, acerca da possibilidade de a Administração Pública
executar manu militari a medida. (REsp 1246443/PR)

6.16 SUSPENSÃO PARCIAL OU TOTAL DAS ATIVIDADES - ART. 72, IX, E §7º, LEI E ART.
3º, IX, DECRETO 6.514/97

É penalidade extremamente severa. Será aplicada quando o produto, a obra, a


atividade ou o estabelecimento não estiverem obedecendo às determinações legais ou
regulamentares (art. 15 do Decreto).

6.17 RESTRITIVAS DE DIREITOS - ART. 72, XI, E §8º, LEI E ART. 3º, X, DECRETO 6.514/08

As sanções restritivas de direito são: I - suspensão de registro, licença ou autorização; II


- cancelamento de registro, licença ou autorização; III - perda ou restrição de incentivos
e benefícios fiscais; IV - perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento
em estabelecimentos oficiais de crédito; e V - proibição de contratar com a Administração
Pública, pelo período de até três anos”.

São penalidades, no fundo, acessórias à pena principal, eis que não há sentido
em aplicá-las dissociadas da multa ou da suspensão de obra ou atividade.

6.18 BIOSSEGURANÇA
125
A Biossegurança é uma medida surgida no século XX, e, em sentido lato, consiste
no conjunto de atividades e técnicas utilizadas no controle e na minimização de riscos
ao meio ambiente e à saúde humana advindos da utilização de diferentes tecnologias.
Luís Paulo Sirvinskas formula o seguinte conceito de Biossegurança: “conjunto de
normas legais e regulamentares que estabelecem critérios e técnicas para a
manipulação genética, no sentido de evitar danos ao meio ambiente e à saúde humana”
(SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. São Paulo, Saraiva, 2ed. 2003).

A disciplina básica da Biossegurança no Brasil está contida na Lei n. 11.105/2005,


estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o
cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a importação, a
exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo, a liberação
no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados – OGM e
seus derivados, tendo como diretrizes o estímulo ao avanço científico na área de
biossegurança e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal, e
a observância do princípio da precaução para a proteção do meio ambiente.

6.19 ÓRGÃOS E ENTIDADES DE BIOSSEGURANÇA NO BRASIL

6.20 CONSELHO NACIONAL DE BIOSSEGURANÇA – CNBS

O Conselho Nacional de Biossegurança é órgão de assessoramento superior,


vinculado ao Presidente da República, e tem a missão básica de auxiliar a formulação e
a implantação da Política Nacional de Biossegurança (arts. 8º e 9º da Lei 11.105).
Convém ponderar que, segundo a doutrina, tal órgão possui natureza política, e não
técnica. Suas decisões não estão adstritas ao juízo formulado pela CTNBio, ainda que
possa utilizar os subsídio técnicos fornecidos por esta Comissão. O juízo, portanto,
formulado pelo CNBS é de conveniência e oportunidade, ainda que tal juízo deva seguir
os ditames impostos pelo princípio da legalidade.

As atribuições do conselho estão previstas no art.8º da Lei 11.105, dentre as

126
quais destacam-se: fixar princípios e diretrizes para a ação administrativa dos órgãos e
entidades federais com competências sobre a matéria; analisar, a pedido da CTNBio,
quanto aos aspectos da conveniência e oportunidade socioeconômicas e do interesse
nacional, os pedidos de liberação para uso comercial de OGM e seus derivados; avocar
e decidir, em última e definitiva instância, com base em manifestação da CTNBio e,
quando julgar necessário, dos órgãos e entidades referidos no art. 16 desta Lei, no
âmbito de suas competências, sobre os processos relativos a atividades que envolvam
o uso comercial de OGM e seus derivados.

Compõem o CNBS (11 membros): Ministro de Estado Chefe da Casa Civil, que o
preside; Ministro da Estado da Ciência e Tecnologia; Ministro de Estado do
Desenvolvimento Agrário; Ministro de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
Ministro de Estado da Justiça; Ministro de Estado da Saúde; Ministro de Estado do Meio
Ambiente; Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
Ministro de Estado das Relações Exteriores; Ministro de Estado da Defesa; Secretário
Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência da República.

6.21 COMISSÃO TÉCNICA NACIONAL DE BIOSSEGURANÇA – CTNBIO.

A CTNbio é a base do sistema de biossegurança e dela partem as principais


decisões sobre o tema. A CNTbío não tem personalidade jurídica, não sendo autarquia,
fundação, empresa pública ou agência. Ela integra a pessoa jurídica da União. Trata-se
de um órgão eminentemente técnico integrante do Ministério da Ciência e Tecnologia,
sendo uma instância colegiada multidisciplinar de caráter consultivo e deliberativo, para
prestar apoio técnico e de assessoramento ao Governo Federal na formulação,
atualização e implementação da PNB de OGM e seus derivados, bem como no
estabelecimento de normas técnicas de segurança e de pareceres técnicos referentes à
autorização para atividades que envolvam pesquisa e uso comercial de OGM e seus
derivados, com base na avaliação de seu risco zoofitossanitário, à saúde humana e ao
meio ambiente.
Quanto aos aspectos de biossegurança do OGM e seus derivados, a decisão
técnica da CTNBio vincula os demais órgãos e entidades da administração, de modo que

127
prevalece sobre aquelas proferidas por qualquer outro órgão administrativo, à exceção
do CNBS. Nesta seara, convém ponderar que é a CTNbio que detém a prerrogativa de
classificar determinada atividade que utilize OGMs como causadora de “significativo
impacto ambiental”, e, assim, estabelecer o cabível EIA/RIMA (REsp 592682 / RS).
A CTNBio é composta de membros designados pelo Ministro de Estado da Ciência
e Tecnologia e será constituída por 27 (vinte e sete) cidadãos brasileiros de reconhecida
competência técnica, de notória atuação e saber científicos, com grau acadêmico de
doutor e com destacada atividade profissional nas áreas de biossegurança,
biotecnologia, biologia, saúde humana e animal ou meio ambiente.

6.22 COMISSÃO INTERNA DE BIOSSEGURANÇA – CIBIO.

Toda instituição que utilizar técnicas e métodos de engenharia genética ou


realizar pesquisas com OGM e seus derivados deverá criar uma Comissão Interna de
Biossegurança - CIBio, além de indicar um técnico principal responsável para cada
projeto específico. Os critérios de funcionamento destas comissões são estabelecidos
pena CTNBio e as atribuições destas comissões estão previstas no art. 18 da lei.

6.23 ÓRGÃOS E ENTIDADES DE REGISTRO E FISCALIZAÇÃO.

A lei prevê que os órgãos e entidades de registro e fiscalização do Ministério da


Saúde, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Ministério do Meio
Ambiente, e da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República
possuem atribuições no sistema brasileiro de Biossegurança. Suas atribuições possuem
caráter meramente registrário e fiscalizatório, devendo sempre obedecer, as decisões
técnicas da CTNBio, as deliberações do CNBS e os mecanismos estabelecidos na Lei
11.105/05.
Cumpre destacar que, no exercício de atividade fiscalizatória, tais órgãos e
entidades podem aplicar multas, sendo o valor arrecado destinado aos próprios órgãos
e entidades. Esta destinação destoa daquela prevista na Lei 9.605, onde o valor das
multas aplicadas em decorrência de infrações ambientais é destinado ao Fundo Nacional
do Meio Ambiente.

128
Responsabilidade Penal

Foram previstos crimes no Cap. VIII, arts. 24 a 29, da Lei 11.105/2005; e, com o
acréscimo da tipificação do art. 5a, § 3a, há sete crimes no total. Todos são crimes
dolosos.

129
7 PONTO 7 - RESPONSABILIDADE AMBIENTAL. CONCEITO DE DANO. A REPARAÇÃO
DO DANO AMBIENTAL. DANO MORAL COLETIVO.

7.1 RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

A Constituição Federal, em seu art. 225, § 2o, determina que: "aquele que
explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de
acordo com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei."
O §3o acrescenta: "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar o dano”.
A responsabilidade civil em matéria ambiental (independentemente da
existência de culpa) é um mecanismo que garante da reparabilidade dos danos
ambientais, bem como de eventuais danos causados reflexamente a vítimas do evento
danoso. Aquele que exerce uma atividade uma atividade potencialmente poluidora ou
que implique risco a alguém, assume a responsabilidade pelos danos oriundos do risco
criado.
Um dos pressupostos para a configuração da responsabilidade é a existência do
dano, e, por conseguinte, tem-se a obrigação de ressarcir, que só se concretiza onde há
o que reparar. A este respeito, o que se pretende é aprofundar alguns aspectos
atinentes à responsabilidade civil em matéria ambiental, em especial, o conceito de
dano, a sua reparação e a possibilidade de reparação por dano ambiental de natureza
moral.

7.1.1. Dano ambiental

Noções gerais
Nossa Constituição Federal não elaborou um conceito técnico-jurídico de meio
ambiente e a lei ordinária delimitou-se a noções de degradação da qualidade ambiental
e de poluição.
A degradação ambiental, expressão mais ampla do que poluição, é definida como
qualquer alteração adversa das características do meio ambiente, decorrente de
atividades humanas (alterações antrópicas) ou naturais (ex.: evolução de ecossistemas).
A poluição é a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que, direta
ou indiretamente: • prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; •
criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; • afetem
desfavoravelmente a biota; • afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio
ambiente; • lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos (artigo 3.º, III, da Lei 6.938/1981).
130
Inclusive, na definição de poluição também se enquadra a emissão de sons e ruídos em
desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (poluição sonora), conforme já
reconhecido pelo STJ (REsp 1.051.306, de 16.10.2008).
Dessa relação entre degradação ambiental e poluição, Édis Milaré conclui que "dano
ambiental é a lesão aos recursos ambientais, com conseqüente degradação – alteração
adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida".
Conceito
Pode-se definir o dano ambiental como um prejuízo causado ao meio ambiente por uma
ação ou omissão humana, que afeta de modo negativo o direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e, por consequência, atinge, também de modo
negativo, todas as pessoas, de maneira direta ou indireta, inexistindo uma definição
legal de dano ambiental no Brasil.
Em sentido amplo, o dano ambiental é aquele que afeta todas as modalidades de meio
ambiente (natural, artificial, cultural e laboral), ao passo que o dano ambiental stricto
sensu afeta os elementos bióticos e/ou abióticos da natureza, sendo denominado
puramente ecológico.
São recursos ambientais, nos termos da Lei 6.938/81, art. 3o, V, a atmosfera, as águas
interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo,
os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Acrescente-se a esse conjunto de recursos ambientais os elementos artificiais e
culturais, uma vez que o meio ambiente resulta das interações recíprocas do ser humano
com a natureza. Em outras palavras, o dano ecológico pode degradar o meio ambiente
(sentido amplo) ou seus elementos naturais (sentido estrito).
Para José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala, “dano ambiental significa, em
uma primeira acepção, uma alteração indesejável ao conjunto de elementos
chamados meio ambiente, como, por exemplo, a poluição atmosférica; seria, assim, a
lesão ao direito fundamental que todos têm de gozar e aproveitar do meio ambiente
apropriado. Contudo, em sua segunda conceituação, dano ambiental engloba os efeitos
que esta modificação gera na saúde das pessoas e em seus interesses”.
Na primeira acepção, define-se o dano ao patrimônio (imaterial) ambiental como o
dano ao macrobem tutelado, ao passo que a segunda se reporta aos efeitos da lesão à
sadia qualidade de vida das pessoas, ou seja, ao dano extrapatrimonial ambiental.
A classificação dos bens ambientais em macrobem e microbem é encampada pela
doutrina majoritária (Édis Milaré, Antonio Herman Benjamin, Celso Pacheco).
Ávila Coimbra dispõe que por macrobem ambiental deve ser entendido o meio
ambiente como um todo, em seu conceito mais profundo e adequado. O meio ambiente
em sua máxima complexidade, em sua máxima extensão. Todas as formas de vida
interagindo entre si e com todas suas manifestações e criações. Logo, a tutela também
deverá ocorrer de forma ampla. Por conseguinte, o dano a um macrobem ambiental
ofende o direito fundamental da coletividade ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, possibilitando a tutela por meio de instrumentos coletivos previstos no
microssistema (Lei de Ação Civil Pública, Ação Popular, CDC).
Para o autor, o microbem ambiental é todo e qualquer elemento constituinte e
integrante do meio ambiente. Os microbens, ao interagirem, é que formam o meio
ambiente e, consequentemente, o macrobem ambiental. Por serem individualmente
considerados, muitos possuem tratamentos legislativos próprios, tornando-os
verdadeiros bens ambientais individuais. Caso o dano recaia sobre microbem

131
ambiental, a tutela se dará a título individual (singular), por meio das regras do Código
Civil e do CPC.
De tal forma, resta assegurada a proteção e reparação de qualquer dano causado ao
meio ambiente natural, seja no tocante a macrobem ou microbem, tendo como vítimas
pessoas indeterminadas ou determinadas. Não obstante, os danos individuais e
coletivos não se classificam em categorias estanques e são frequentes os casos de
tramitação simultânea entre os instrumentos coletivos, bem como entre esses e os
individuais (sobre os aspectos processuais, ver o item de classificação do dano e o ponto
18 deste resumo).
Note-se que a norma determina que o poluidor responderá pela degradação ambiental,
assim considerada qualquer alteração adversa das características do meio ambiente.
Todavia, é preciso vislumbrar que nem toda atividade humana impactante ao meio
ambiente configurará dano ambiental, mas apenas quando se ultrapassar a capacidade
natural de absorção ambiental, o que deve ser feito casuisticamente e com
proporcionalidade, sem se descurar da natureza sinergética dos danos ambientais.
Logo, para a caracterização do dano ambiental, é necessário que exista um prejuízo
anormal ao meio ambiente, dotado de mínima gravidade, ou seja, algo que afete o
equilíbrio do ecossistema, não se enquadrando como dano ao ambiente qualquer
alteração de suas propriedades.
Assim, José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala afirmam que “da análise
empreendida na lei brasileira, pode-se concluir que o dano ambiental deve ser
compreendido como toda lesão intolerável causada por qualquer ação humana
(culposa ou não) ao meio ambiente, diretamente, como macrobem de interesse da
coletividade, em uma concepção totalizante, e indiretamente, a terceiros, tendo em
vista interesses próprios e individualizáveis e que refletem no macrobem”.
Ainda é necessário apontar o caráter multifacetário do dano ambiental, que se
apresenta na seara ecológica, ética, patrimonial e temporal, conforme narra o Ministro
Herman Benjamin em passagem do julgamento do Recurso Especial 1.198.727 de 2012.
Poluidor
Considera-se poluidor “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável, diretamente ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental” (artigo 3.º, IV, da Lei 6.938/1981).
Poluição Lícita e Ilícita:
A poluição poderá ser lícita ou ilícita.
Se uma pessoa desmata parte da vegetação de sua fazenda amparada por regular
licenciamento ambiental, haverá uma poluição lícita, pois realizada dentro dos padrões
de tolerância da legislação ambiental e com base em licença, o que exclui qualquer
responsabilidade administrativa ou criminal do poluidor.
Contudo, atenção: mesmo a poluição licenciada não exclui a responsabilidade civil do
poluidor, na hipótese de geração de danos ambientais, pois esta não é sancionatória, e
sim reparatória, senão vejamos:
“A legislação de regência e os princípios jurídicos que devem nortear o raciocínio jurídico
do julgador para a solução da lide encontram-se insculpidos não no códice civilista
brasileiro, mas sim no art. 225, § 3º, da CF e na Lei 6.938/81, art. 14, § 1º, que adotou a
teoria do risco integral, impondo ao poluidor ambiental responsabilidade objetiva
integral. Isso implica o dever de reparar independentemente de a poluição causada

132
ter-se dado em decorrência de ato ilícito ou não, não incidindo, nessa situação,
nenhuma excludente de responsabilidade. (AgRg no REsp 1412664/SP)
Classificação

Dano ambiental coletivo, dano ambiental em sentido estrito ou dano ambiental


propriamente dito

Causado ao meio ambiente globalmente considerado, em sua concepção difusa, como


patrimônio coletivo, atingindo um número indefinido de pessoas, sempre devendo ser
tutelado por Ação Civil Pública, Ação Popular, mandado de segurança coletivo ou outro
meio processual adequado. Quando cobrado, tem eventual indenização destinada a um
Fundo, cujos recursos serão alocados à reconstituição dos bens lesados.
ii) Dano ambiental individual ou pessoal
É também chamado de dano ricochete ou reflexo, pois, por intermédio do dano ao meio
ambiente, atinge interesses pessoais.
Viola interesses pessoais, legitimando os lesados a uma reparação pelo prejuízo
patrimonial ou extrapatrimonial. Podem ser ajuizadas ações individuais, de maneira
independente, não havendo efeito de coisa julgada entre a ação individual e a coletiva.
Nesse caso, o objeto lesado é a face da propriedade privada ou saúde individual do bem
comum meio ambiente. Nessas ações privadas, a responsabilidade do poluidor
também é objetiva.
São casos típicos desse tipo de dano problemas de saúde pessoal por emissão de gases
e partículas em suspensão ou ruídos, a infertilidade do solo de um terreno privado por
poluição do lençol freático, doença e morte de gado por envenenamento da pastagem
por resíduos tóxicos etc.
Ressalte-se que os danos ambientais, segundo a divisão acima, não constituem
categorias estanques, de maneira que um mesmo fato pode gerar danos difusos e
individuais.
Principais Características
Na seara privada, liga-se o dano ao prejuízo ao patrimônio de alguém. Mesmo nos casos
de danos extrapatrimoniais (morais, em sentido amplo), acaba-se indenizando em
pecúnia, ante a sua irreparabilidade natural.
No Direito Ambiental existem inúmeras especificidades que impedem a adoção integral
da linha privatística.
Enseja, prioritariamente, a reparação ou restauração do meio ambiente -
Tecnicamente, o dano ambiental normalmente é irreparável in natura. Assim, uma vez
impossibilitada a reparação (ou restauração) em espécie, que é prioritária, dever-se-á
partir para uma compensação ambiental ou, em último caso, para a indenização em
pecúnia.
Pulverização de vítimas - Contrapõe-se o dano ambiental ao dano comum pelo fato de
que, enquanto este atinge uma pessoa ou um conjunto individualizado de vítimas,
aquele atinge, necessariamente, uma coletividade difusa de vítimas, "mesmo quando
alguns aspectos particulares da sua danosidade atingem individualmente certos
sujeitos" (Milaré).
Difícil reparação - Na grande maioria dos casos de dano ambiental, a reparação ao status
quo ante é quase impossível e a mera reparação pecuniária é sempre insuficiente e
incapaz de recompor o dano.

133
Difícil valoração - Nem sempre é possível calcular o dano ambiental, justamente em
virtude de sua irreparabilidade.
Portanto, o dano ambiental é peculiar, exigindo o desenvolvimento de uma teoria geral
de responsabilização específica para atender a suas características.
Deve ser reparado integralmente - Reparação In Integrum - O princípio da reparação in
integrum aplica-se ao dano ambiental. Com isso, a obrigação de recuperar o meio
ambiente degradado é compatível com a indenização pecuniária por eventuais
prejuízos, até sua restauração plena. Contudo, se quem degradou promoveu a
restauração imediata e completa do bem lesado ao status quo ante, em regra, não se
fala em indenização.
Poluição Lícita Gera Responsabilidade. A degradação tolerada socialmente, amparada
em regular licenciamento ambiental, dentro dos padrões fixados pela legislação
ambiental, não isenta o poluidor de responder civilmente pelos danos ambientais, pois
a reparação não tem a natureza jurídica de sanção civil, já que visa recompor o estado
ambiental anterior ou compensá-lo.
Por fim, para o STJ, a licença concedida não confere direito adquirido para poluir,
podendo-se, posteriormente, revogar a licença (REsp 1.287.068-RR).

7.1.2. Reparação do dano

Previsão normativa e formas de reparação do dano


A responsabilidade civil por danos ambientais é um tema alvo de grandes
polêmicas e inúmeras indefinições, sendo certo que possui um regime jurídico próprio,
pois sofre o influxo de normas específicas ambientais, apenas se utilizando as normas
dos demais ramos jurídicos supletivamente no que for compatível, especialmente do
Direito Civil e Administrativo.
De acordo com o Princípio 13, da Declaração do Rio, “os Estados deverão
desenvolver a legislação nacional relativa à responsabilidade e à indenização referente
às vítimas da contaminação e outros danos ambientais. Os Estados deverão cooperar de
maneira inteligente e mais decidida no preparo de novas leis internacionais sobre
responsabilidade e indenização pelos efeitos adversos dos danos ambientais causados
pelas atividades realizadas dentro de sua jurisdição, ou sob seu controle, em zonas
situadas fora de sua jurisdição”.
Esta espécie de responsabilidade ambiental goza de expressa previsão
constitucional, nos termos do art. 225, parágrafo 3º da CRFB, que prevê que as condutas
e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas
físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados, (art. 225, § 3.º, da CF)

134
O diploma legal básico para o tratamento jurídico do dano ambiental no Brasil é
a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, n.º 6.938/81, cujo art. 14, § 1º, reza que "o
poluidor é obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar
os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade".
Por sua vez, o art. 3º, IV, da referida lei, define poluidor como “a pessoa física ou
jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por
atividade causadora de degradação ambiental.”
Já o art. 4º, VII, dispõe que a Política Nacional do Meio Ambiente visará “à
imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os
danos causados, e ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais
com fins econômicos”.
Há, portanto, basicamente duas formas principais de reparação do dano
ambiental: (1) a recuperação natural ou o retorno ao status quo ante, modalidade ideal;
(2) a compensação ambiental; e a indenização em dinheiro, forma indireta de reparar a
lesão.
Consoante Édis Milaré, a reparação ao dano ambiental é a reconstituição do
meio ambiente agredido, cessando-se a atividade lesiva e revertendo-se a degradação
ambiental.
A compensação ecológica é aplicada quando não for possível a restauração
natural. Existem vários tipos de compensação ecológica. Quando se trata de
responsabilidade civil por danos ambientais, corresponderá à recuperação de outra área
que não aquela onde ocorreram os danos ambientais
Apenas quando essa recuperação/compensação não for viável é que se admite
indenização em dinheiro.
O fato é que não existe um critério único para a fixação da reparação. Pode-se
optar pela reconstrução do local degradado, pela compensação (degradação de uma
área deve corresponder à recuperação de uma outra) ou por qualquer outro mecanismo
capaz de estabelecer uma reparação adequada.
Princípio da reparação integral do dano
É importante ressaltar um aspecto de maior importância na matéria: o princípio
da reparação integral do dano – que é um princípio geral na teoria da responsabilidade
civil, encampado expressamente pelo NCC no art. 944, caput – tem inteira aplicação na

135
reparação do dano ambiental. Esta, com efeito, deve conduzir o meio ambiente e a
sociedade a uma situação, na medida do possível, equivalente àquela de que seriam
beneficiários se o dano não tivesse sido causado.
Destarte, a reparação integral do dano ao meio ambiente deve compreender não
apenas o prejuízo causado ao bem ou recurso ambiental atingido, como também toda
a extensão dos danos produzidos em consequência do fato danoso à qualidade
ambiental. Deve incluir, então: a) os efeitos ecológicos e ambientais da agressão inicial
a um bem ambiental corpóreo, que estiverem no mesmo encadeamento causal (ex:
destruição de espécimes, habitats e ecossistemas); b) os denominados danos interinos,
ou seja, as perdas de qualidade ambiental havidas no interregno entre a ocorrência do
prejuízo e a efetiva recomposição do meio degradado; c) os danos ambientais futuros
que se apresentarem como certos; d) os danos irreversíveis à qualidade ambiental e e)
os danos morais coletivos resultantes da agressão a determinado bem ambiental.
Em tema de dano ambiental, portanto, tendo em vista a indisponibilidade do
direito protegido – direito ao meio ambiente como direito humano fundamental – não
se admite qualquer limitação à plena reparabilidade do dano, que não seja decorrente
das próprias características do meio ou do bem ambiental atingido. Como já
mencionado, o sistema pátrio de responsabilidade por danos ao meio ambiente dispõe
de regras próprias e específicas, derrogatórias do regime geral de responsabilidade
civil, que se aplicam com exclusividade nessa matéria e não contemplam nenhuma
exceção ao princípio da reparação integral do dano.

7.1.2.1 Cumulação de deveres:

“Ao responsabilizar-se civilmente o infrator ambiental, não se deve confundir


prioridade da recuperação in natura do bem degradado com impossibilidade de
cumulação simultânea dos deveres de repristinação natural (obrigação de fazer),
compensação ambiental e indenização em dinheiro (obrigação de dar), e abstenção de
uso e de nova lesão (obrigação de não fazer).
De acordo com a tradição do Direito brasileiro, imputar responsabilidade civil ao
agente causador de degradação ambiental difere de fazê-lo administrativa ou
penalmente. Logo, eventual absolvição no processo criminal ou perante a Administração
Pública não influi, como regra, na responsabilização civil, tirantes as exceções em
136
numerus clausus do sistema legal, como a inequívoca negativa do fato ilícito (não
ocorrência de degradação ambiental, p. ex.) ou da autoria (direta ou indireta), nos
termos do art. 935 do Código Civil.
Nas demandas ambientais, por força dos princípios do poluidor-pagador e da
reparação in integrum, admite-se a condenação do réu, simultânea e agregadamente,
em obrigação de fazer, não fazer e indenizar. Aí se encontra típica obrigação cumulativa
ou conjuntiva.
Assim, na interpretação dos arts. 4º, VII, e 14, § 1º, da Lei da Política Nacional do
Meio Ambiente (Lei 6.938/81), e do art. 3º da Lei 7.347/85, a conjunção "ou" opera com
valor aditivo, não introduz alternativa excludente. (…) A cumulação de obrigação de
fazer, não fazer e pagar não configura bis in idem, porquanto a indenização, em vez de
considerar lesão específica já ecologicamente restaurada ou a ser restaurada, põe o
foco em parcela do dano que, embora causada pelo mesmo comportamento pretérito
do agente, apresenta efeitos deletérios de cunho futuro, irreparável ou intangível.”
(RESP 1198727).

Danos decorrentes de atividades nucleares


A Lei 6.453/77, relativa à responsabilidade civil por danos decorrentes de
atividades nucleares, que estabelece limite máximo para a indenização no seu art. 9º,
cuida, na realidade, dos danos causados aos particulares pela poluição resultante de
acidentes com materiais radioativos e nucleares, e não do dano coletivo, causado à
qualidade ambiental. Este último escapa à limitação legal, devendo prevalecer, em
relação a ele, a norma do art. 225, § 3º, da CF e a norma do art.14, §1º, da Lei 6.938/81,
específicas à matéria.
Ademais, tem-se entendido que a norma do art.9º dessa Lei 6.453/77,
determinadora do teto máximo para as indenizações em tema de responsabilidade civil
nuclear, foi revogada pelas normas do art.14, §1º, da L 6.938/81, aplicável igualmente
à reparação dos danos reflexos causados às pessoas físicas e jurídicas por fatos de
poluição, e do art. 21, XXIII, “c”, da CF, relativa à responsabilidade objetiva por danos
nucleares, sem menção a limite de qualquer ordem para a reparação dos danos. Este é
o entendimento de Paulo Affonso Leme Machado, Álvaro Luiz Valery Mirra, entre
outros.

137
Natureza objetiva da responsabilidade civil

Embasamento normativo

A Constituição de 1988 prevê no artigo 225, § 3.º, que “as condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados”. Nota-se que literalmente a CRFB não prevê a responsabilidade civil objetiva
do poluidor por danos ambientais (salvo danos nucleares, a teor do artigo 21, XXIII, “d”,
da Lei Maior), valendo registrar que muitos doutrinadores entendem presente
implicitamente (Celso Antônio Pacheco Fiorillo).
Em geral, o sistema brasileiro de responsabilidade civil é de cunho subjetivo,
tendo por seu fundamento a culpa do causador de um dano (art. 186, NCC). No entanto,
a legislação específica, em algumas áreas, retirou a necessidade da comprovação da
culpa (dolo, negligência, imprudência ou imperícia) do agente de um ato lesivo.
Com o advento da Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) a
responsabilidade civil para a reparação do dano ambiental também passou a ser
objetiva: “Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade (art. 14, § 1º)”.
Portanto, perceba-se que o fundamento normativo direto da responsabilidade
objetiva ambiental não é constitucional, mas legal.
Uma das razões da introdução da responsabilidade objetiva nessa área foi
também o fato de que a maioria dos danos ambientais graves era e está sendo causada
por grandes corporações econômicas (indústrias, construtoras) ou pelo próprio Estado
(empresas estatais de petróleo, geração de energia elétrica, prefeituras), o que torna
quase impossível a comprovação de culpa concreta desses agentes causadores de
degradação ambiental.

Teoria adotada: Teoria do risco Integral

É firme a jurisprudência do STJ afirmando que se trata de responsabilidade civil


objetiva na sua modalidade mais forte, ou seja, norteada pela Teoria do Risco Integral,

138
em que não se quebra o vínculo de causalidade pelo fato de terceiro, caso fortuito ou
força maior. É posição majoritária na doutrina também (REsp 1373788/SP).
Acrescentam alguns autores que a responsabilidade objetiva por dano ambiental
decorre também da teoria do risco-proveito ou "risco do usuário": quem obtém lucros
com determinada atividade deve arcar também com os prejuízos causados à natureza,
evitando assim, "a privatização dos lucros e socialização dos prejuízos" (ubi
emolumentum, ibi onus).
A teoria do risco-proveito nos parece apontar ao principal motivo da introdução
da responsabilidade objetiva no direito brasileiro. Ela é consequência de um dos
princípios básicos da Proteção do Meio Ambiente em nível internacional, o princípio do
poluidor-pagador, consagrado ultimamente nas Declarações Oficiais da Conferência da
ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO-92 - UNCED1).
Uma consequência importante dessa linha de fundamentação da
responsabilidade objetiva pelo dano ambiental (contrariamente à teoria do risco
integral) é a possibilidade de admitir fatores capazes de excluir ou diminuir a
responsabilidade como: o caso fortuito e a força maior, o fato criado pela própria vítima
(exclusivo ou concorrente), a intervenção de terceiros e, em determinadas hipóteses, a
licitude da atividade poluidora.
Não são poucos os autores que, em primeiro momento, se declaram adeptos da
teoria do risco integral, que não permite excludentes à responsabilidade, e depois, para
fundamentar a sua posição, passam a recorrer a argumentos muito mais ligados à teoria
do risco-proveito.
Os defensores do risco integral no contexto da responsabilidade objetiva do
Estado (Art. 37, § 6º, CF) destacam que ela serve como meio de repartir por todos os

1 Princípio 16

As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais e o uso de
instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo
da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos
internacionais.

139
membros da coletividade o ônus dos danos atribuídos ao Estado (Caio M. da Silva
Pereira, ob. Cit., p. 270, 274). Ocorre que o mesmo já não vale indiscriminadamente para
todos os casos da ocorrência de um dano ambiental. O sujeito que deve indenizar, aqui,
na maioria dos casos, não é o erário do Estado e, em consequência, a coletividade, mas
o poluidor particular, que muitas vezes até age com uma autorização válida concedida
pelo próprio Estado.
Toshio Mukai, por sua vez, defende a adoção da teoria do risco administrativo,
ou do risco criado, admitindo as excludentes, mas este posicionamento é minoritário.
Todavia, podemos constatar que a maior parte da doutrina do Direito Ambiental
Brasileiro, hoje, adere à "linha dura" da teoria do risco-integral, que não permite
nenhum tipo de excludente nos casos de danos ambientais. Também é este o
entendimento firme do STJ.
“RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL
REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC. DANOS DECORRENTES DO
ROMPIMENTO DE BARRAGEM. ACIDENTE AMBIENTAL OCORRIDO, EM JANEIRO DE
2007, NOS MUNICÍPIOS DE MIRAÍ E MURIAÉ, ESTADO DE MINAS GERAIS. TEORIA DO
RISCO INTEGRAL. NEXO DE CAUSALIDADE. 1. Para fins do art. 543-C do Código de
Processo Civil:
a) a responsabilidade por dano ambiental é objetiva, informada pela teoria do
risco integral, sendo o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco
se integre na unidade do ato, sendo descabida a invocação, pela empresa responsável
pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade civil para afastar sua
obrigação de indenizar;
b) em decorrência do acidente, a empresa deve recompor os danos materiais e
morais causados e
c) na fixação da indenização por danos morais, recomendável que o
arbitramento seja feito caso a caso e com moderação, proporcionalmente ao grau de
culpa, ao nível socioeconômico do autor, e, ainda, ao porte da empresa, orientando-se
o juiz pelos critérios sugeridos pela doutrina e jurisprudência, com razoabilidade,
valendo-se de sua experiência e bom senso, atento à realidade da vida e às
peculiaridades de cada caso, de modo que, de um lado, não haja enriquecimento sem
causa de quem recebe a indenização e, de outro, haja efetiva compensação pelos danos

140
morais experimentados por aquele que fora lesado”. (REsp 1374284 / MG, Min. Luis
Felipe Salomão, DJe 05/09/2014, tema repetitivo 707)
Nexo de causalidade
O nexo causal é o vínculo que une conduta e resultado lesivo, variando a sua
determinação de acordo com a teoria que se adote. Em se tratando de meio ambiente,
tem-se sustentado que o nexo causal existe mesmo quando se manifesta de modo
indireto ou mediato, podendo deduzir-se de presunções, admitindo-se uma prova de
que o risco da atividade teve uma influência causal decisiva na produção do dano.
Não se exige que o ato tenha sido causa exclusiva do dano, bastando a conexão
causal. Seja qual for a participação de alguém na causação do dano, ele tem o dever de
indenizar.
Nexo é prescindível: De maneira inovadora, há precedente do STJ que
expressamente admitiu excepcionalmente a responsabilidade civil ambiental
independente de nexo de causalidade: “A responsabilidade por danos ambientais é
objetiva e, como tal, não exige a comprovação de culpa, bastando a constatação do dano
e do nexo de causalidade.
Ainda de acordo com o STJ, “para o fim de apuração do nexo de causalidade no
dano ambiental, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem
deixa fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que façam, e quem se
beneficia quando outros fazem”. (REsp 650.728)
Excetuam-se à regra, dispensando a prova do nexo de causalidade, a
responsabilidade de adquirente de imóvel já danificado porque, independentemente
de ter sido ele ou o dono anterior o real causador dos estragos, imputa-se ao novo
proprietário a responsabilidade pelos danos. (REsp 1.056.540).

Obrigação Propter Rem e dispensabilidade do nexo de causalidade

O STJ também entende que a obrigação de reparar o dano ambiental é propter


rem, sendo o proprietário obrigado a reparar o dano ambiental em seu prédio rústico,
mesmo que não o tenha causado. (RESP 1251697)
Esse regime de responsabilização ambiental do proprietário ou possuidor do
bem degradado, independentemente de ter sido o autor do ato lesivo ao ambiente, foi
positivado pela Lei 12.651/2012, que aprovou o novo Código Florestal brasileiro. De

141
acordo com o seu artigo 2º, § 2º, “as obrigações previstas nesta Lei têm natureza real
e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de
domínio ou posse do imóvel rural”.
Responsabilidade por atos lícitos
Como já mencionado em tópico anterior, mesmo a poluição licenciada não exclui
a responsabilidade civil do poluidor, na hipótese de geração de danos ambientais, pois
esta não é sancionatória, e sim reparatória.
Ademais, a licença concedida não confere direito adquirido para poluir,
podendo-se, posteriormente, revogar a licença (REsp 1.287.068-RR).
Quem tem o dever de reparar
(1) Os autores da degradação: os empreendedores da atividade lesiva;
(2) Os responsáveis solidários;
A impossibilidade de se estabelecer o valor da indenização que compete a cada
um gera afinal uma indivisibilidade do dano e a solução é uma atenuação nos requisitos
de verificação do liame da causalidade e a instituição de um regime de solidariedade
passiva dos vários poluidores. No caso do dano ambiental, a solidariedade seria
decorrência lógica da adoção do sistema de responsabilidade objetiva.
A lei diz que há solidariedade na responsabilidade aquiliana quando há mais de
um causador do dano (art. 942, NCC). E, mesmo que se trate de responsabilidade
objetiva, ela não deixa de ser aquiliana, apenas sem o requisito da culpa. O art. 225, §3º,
CF, apoia este entendimento.

Responsabilidade ambiental da Pessoa Jurídica de Direito Público

Poluidor direto ou Indireto. Note-se que mesmo as pessoas jurídicas de direito


público poderão ser consideradas poluidoras, por atos comissivos ou omissivos. Assim,
quando explora diretamente atividade econômica, a exemplo da atividade petrolífera,
por meio de empresa estatal, a Administração Pública poderá se enquadrar como
poluidora direta. Outrossim, a concessão de uma licença ambiental irregular por um
órgão ambiental que culmine em degradação ambiental colocará o Poder Público na
condição de poluidor indireto.
No caso de entidade ambiental que se omite na fiscalização de atividades
poluidoras, conquanto não seja entendimento pacificado internamente, prevalece no

142
STJ que a responsabilidade é objetiva (REsp 1.071.741 - 24.03.2009).
Responsabilidade Solidária. “A Turma entendeu haver responsabilidade
solidária do Estado quando, devendo agir para evitar o dano ambiental, mantém-se
inerte ou atua de forma deficiente. Assim, sem prejuízo da responsabilidade solidária,
deve o Estado – que não provocou diretamente o dano nem obteve proveito com sua
omissão – buscar o ressarcimento dos valores despendidos do responsável direto,
evitando, com isso, injusta oneração da sociedade. Com esses fundamentos, deu-se
provimento ao recurso”. (REsp 1.071.741-SP)
Execução Subsidiária Do Estado. Contudo, apesar de ser solidária, a atual
jurisprudência dominante no STJ (1.ª e 2.ª Turmas) é no sentido de que a
responsabilidade civil do Poder Público é de execução subsidiária, na hipótese de
omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar que foi determinante
para a concretização ou o agravamento do dano causado pelo seu causador direto:
A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado
integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado
a quitar a dívida se o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não
o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por
impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de cumprimento da prestação
judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código
Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil). (REsp
1071741/SP)

Vedação da Intervenção de Terceiros Devedores Solidários (Denunciação à


Lide ou Chamamento Ao Processo).

Há uma tendência específica no Direito Ambiental em buscar responsabilizar


quem tem mais condições de arcar com os prejuízos ambientais, com base na doutrina
americana do “bolso profundo”, uma vez que prevalece que todos os poluidores são
responsáveis solidariamente pelos danos ambientais.
Com base nas lições de José de Aguiar Dias, obtempera Paulo Affonso Leme
Machado: “Num distrito industrial ou num conglomerado de indústrias pode ser difícil
apontarem-se todas as fontes poluidoras que tenham causado prejuízo. A vítima não

143
está obrigada a processar conjuntamente todos os poluidores, podendo escolher
aquele que lhe convier, chamar à responsabilidade, por exemplo, optando por um
poluidor solvente e não pelo insolvente”.
Inclusive, visando a celeridade processual e a prática viabilidade da reparação,
há forte entendimento vedando a denunciação da lide ou o chamamento ao processo
nos processos de reparação por danos ambientais, sendo necessário o ajuizamento de
ação própria contra os codevedores ou responsáveis subsidiários (AgRg no Ag
1.213.458).

Os profissionais do licenciamento ou do EIA/RIMA

Embora não possam ser demandados em ação ambiental, podem sê-lo em ações
de regresso de Estado ou do empreendedor que contratou seus serviços, pois têm
responsabilidade subjetiva e podem ser demandados civilmente, provando-se a sua
culpa.

Desconsideração Da Personalidade Jurídica. Teoria Menor

Outro instrumento importante para garantir a reparação dos danos ambientais


é a desconsideração da personalidade jurídica, que na esfera ambiental é informada
pela Teoria Menor, pois não se exige o abuso da personalidade jurídica para a sua
concretização. De acordo com o artigo 4.º da Lei 9.605/1998, “poderá ser
desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao
ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente”.

Inversão do Ônus da Prova:

O STJ também admite a inversão do ônus da prova nas ações de reparação dos
danos ambientais, com base no interesse público da reparação e no princípio da
Precaução: “No Direito Ambiental brasileiro, a inversão do ônus da prova é de ordem
substantiva e ope legis, direta ou indireta (esta última se manifesta, p. ex., na derivação
inevitável do princípio da precaução), como também de cunho estritamente processual
e ope judicis (assim no caso de hipossuficiência da vítima, verossimilhança da alegação
ou outras hipóteses inseridas nos poderes genéricos do juiz, emanação natural do seu
ofício de condutor e administrador do processo). Como corolário do princípio in dubio

144
pro natura, ‘Justifica-se a inversão do ônus da prova, transferindo para o empreendedor
da atividade potencialmente perigosa o ônus de demonstrar a segurança do
empreendimento, a partir da interpretação do art. 6º, VIII, da Lei 8.078/1990 c/c o art.
21 da Lei 7.347/1985, conjugado ao Princípio Ambiental da Precaução’ (REsp
972.902/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 14.9.2009), técnica que
sujeita aquele que supostamente gerou o dano ambiental a comprovar ‘que não o
causou ou que a substância lançada ao meio ambiente não lhe é potencialmente lesiva’
(REsp 1.060.753/SP).

Provimento não Requerido na Inicial

Assim, no contexto, encontra plena aplicação o princípio do poluidor pagador, a


indicar que, fazendo-se necessária determinada medida à recuperação do meio
ambiente, é lícito ao julgador determiná-la, mesmo que não tenha sido instado a
tanto. (REsp 967.375-RJ)

Fungibilidade:

A tutela ambiental é de natureza fungível por isso que a área objeto da agressão
ao meio ambiente pode ser de extensão maior do que a referida na inicial e, uma vez
assim aferida pelo conjunto probatório, não importa em julgamento ultra ou extra
petita. (REsp 1.107.219-SP)

Imprescritibilidade
Por fim, frise-se que a pretensão reparatória ambiental imaterial é perpétua,
porquanto não sujeita a prazo prescricional, conforme já decidido pelo Superior Tribunal
de Justiça no REsp 647.493/2007.
Isso porque a higidez do meio ambiente possui a natureza de direito
fundamental, supraindividual e indisponível, além de ser de titularidade da coletividade.
(...)
6. O direito ao pedido de reparação de danos ambientais, dentro da logicidade
hermenêutica, está protegido pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito
inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos, independentemente de

145
não estar expresso em texto legal.
7. Em matéria de prescrição cumpre distinguir qual o bem jurídico tutelado: se
eminentemente privado seguem-se os prazos normais das ações indenizatórias; se o
bem jurídico é indisponível, fundamental, antecedendo a todos os demais direitos, pois
sem ele não há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer , considera-se imprescritível
o direito à reparação.
8. O dano ambiental inclui-se dentre os direitos indisponíveis e como tal está
dentre os poucos acobertados pelo manto da imprescritibilidade a ação que visa reparar
o dano ambiental.
9. Quando o pedido é genérico, pode o magistrado determinar, desde já, o
montante da reparação, havendo elementos suficientes nos autos. Precedentes do STJ.
10. Inviável, no presente recurso especial modificar o entendimento adotado
pela instância ordinária, no que tange aos valores arbitrados a título de indenização, por
incidência das Súmulas 284/STF e 7/STJ.
11. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido. (STJ, REsp
1120117/AC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009,
DJe 19/11/2009)

Dano moral ambiental

Discute-se também a reparabilidade do chamado dano moral ambiental, como


dano moral coletivo.
De acordo com a extensão do dano ao ambiente, é possível subdividir o gênero
dano ambiental, em duas espécies: dano patrimonial e dano extrapatrimonial ou moral.
Existirá dano patrimonial quando os bens lesados forem bens materiais, exigindo-se,
portanto, a restituição; quando o prejuízo ao indivíduo ou à coletividade for não-
patrimonial (por ter lesado bens imateriais), haverá dano extrapatrimonial ou moral.
O dano moral ambiental, como dano coletivo, consiste, em linhas gerais, na dor
ou no sentimento de frustração da sociedade decorrente da agressão a um determinado
bem ambiental, ao qual a coletividade se sinta especialmente vinculada, seja por laços
de afeição, seja por algum vínculo de especial respeito.
O dano moral ou extrapatrimonial, por sua vez, é dividido em dois aspectos. O
146
aspecto subjetivo do dano (em que o interesse ambiental atingido diz respeito a um
interesse individual) ocorre quando a vítima experimenta algum sofrimento psíquico, de
afeição ou físico. Na hipótese de lesão ambiental, configura-se subjetiva quando, em
consequência desta, a pessoa física venha a falecer ou sofrer deformidades
permanentes ou temporárias, acarretando sofrimento de ordem direta e interna.
Ocorre o que se chama de dano reflexo, ou efeito ricochete, isto é, uma lesão ao meio
ambiente resvala no indivíduo, causando-lhe problemas de ordem pessoal.
Verifica-se, por outro lado, o dano moral ambiental em seu aspecto objetivo
(quando o interesse ambiental atingido é difuso) quando não há repercussão na esfera
interna da vítima de forma exclusiva, mas diz respeito ao meio social em que vive. Nesse
caso, o dano atinge valores imateriais da pessoa difusa ou da coletividade, como, por
exemplo, a degradação do meio ambiente ecologicamente equilibrado ou da qualidade
de vida, como um direito intergeracional, fundamental e global. Não é, nessa
perspectiva, o meio ambiente um meio intermediário entre o dano e o lesado; mas é ele
próprio lesado, ocorrendo uma perda de qualidade de vida das presentes gerações e um
comprometimento à qualidade de vida das futuras gerações (humanas e não humanas).
Entra-se aqui em uma visão antropocêntrica alargada, na qual a preservação ambiental
não corresponde apenas a interesses humanos imediatos, mas preponderantemente, a
um valor ínsito do meio ambiente, que, se preservado, culmina na sadia qualidade de
vida de toda a coletividade.
Pode ocorrer o fato de um mesmo dano ambiental afetar concomitantemente a
esfera subjetiva e a esfera objetiva.
A reparação de um dano moral objetivo visa a proteger o ambiente como valor
autônomo e como macrobem pertencente à coletividade, ao contrário do dano moral
subjetivo, cuja reparação objetiva proteger um interesse particular de uma pessoa.
Pode-se constatar que o dano ambiental, além de poder se relacionar
intimamente com uma suposta vítima ou grupo de vítimas determináveis na sociedade
(requisito clássico para a configuração do dano moral); pode também se relacionar com
toda a coletividade, uma vez que esta tem a sua qualidade de vida afetada, mesmo que
de maneira não diretamente perceptível. A colaboração ao impedimento de um
desenvolvimento pleno da personalidade advindo com o dano ambiental, afeta toda a
coletividade e não apenas supostas vítimas diretas.

147
Nota-se, então, a necessidade de tutela ambiental em duas frentes
complementares: tutela do meio ambiente como microbem, relacionando-o a
interesses individuais e tutela do meio ambiente como macrobem, relacionando-o a
interesses difusos, em que o titular do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado não pode ser identificado, uma vez que se confunde com toda a
coletividade.
No caso em que se determina o pagamento de indenização por dano moral ao
individual atingido reflexamente, o objetivo é a compensação da dor e do sofrimento
causado pela lesão decorrente de alterações ambientais de índole poluidora.
Já na indenização por dano moral coletivo, o objetivo principal é a compensação
da perda de qualidade de vida da sociedade proveniente da lesão ambiental. A
compensação, nesse caso, relaciona-se à coletividade e a seu sofrimento pela alteração
ambiental negativa.
Observe-se que o direito brasileiro admite, expressamente, a reparabilidade do
dano moral ambiental, ao lado do dano causado à qualidade ambiental em si mesma
considerada, conforme se verifica do disposto no art. 1, caput, e inciso I, da Lei 7.347/85,
segundo o qual: “Regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular,
as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: I - ao meio
ambiente;”
Atualmente, o STJ possui jurisprudência consolidada no sentido da
admissibilidade do dano moral coletivo ambiental, veja-se: “O dano ao meio ambiente,
por ser bem público, gera repercussão geral, impondo conscientização coletiva à sua
reparação, a fim de resguardar o direito das futuras gerações a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado. O dano moral coletivo ambiental atinge direitos de
personalidade do grupo massificado, sendo desnecessária a demonstração de que a
coletividade sinta a dor, a repulsa, a indignação, tal qual fosse um indivíduo isolado”
(REsp 1269494/MG).

7.3.1. Punitive Damage (STJ)

O valor a ser arbitrado como dano moral deverá incluir um caráter punitivo?
NÃO. É inadequado pretender conferir à reparação civil dos danos ambientais caráter
punitivo imediato, pois a punição é função que incumbe ao direito penal e
148
administrativo. Assim, não há que se falar em danos punitivos (punitive damages) no
caso de danos ambientais, haja vista que a responsabilidade civil por dano ambiental
prescinde da culpa e revestir a compensação de caráter punitivo propiciaria o bis in idem
(a punição imediata é tarefa do direito sancionatório).” (REsp 1.354.536-SE, repetitivo).

149
8 PONTO 8 - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. POLÍTICA NACIONAL DO
MEIO AMBIENTE

8.1 SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

O Sistema Nacional do Meio Ambiente, SISNAMA, é formado pelo conjunto de


órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público, incumbidos da proteção
ambiental e da implementação da Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA.
O antecedente do SISNAMA foi a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA,
que surgiu logo após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
- Estocolmo, 1972. Foi a resposta brasileira às pressões da comunidade internacional do
momento.

Estrutura do SISNAMA

A estrutura político-administrativa está descrita no art. 6º da Lei 6.938/81, tendo


a seguinte disposição, sendo que, por ser um sistema nacional, não detém
personalidade jurídica:
Órgão Superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o
Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes
governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais.
Órgão Consultivo e deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente -
CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo,
diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o
meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
Atente-se para sua competência normativa, editando normas complementares
à lei - atuação secum legem. O Conselho é formado por representantes de cinco setores,
a saber, órgãos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil.
As competências do CONAMA estão disciplinadas no art. 8o, da Lei 6.938/81,
destacando-se sua atribuição para o estabelecimento de padrões de qualidade
ambiental, notadamente no que toca ao licenciamento ambiental.
Avulta salientar a competência do CONAMA para revisão, em grau recursal, das
penalidades aplicadas pelo IBAMA foi expressamente revogada pela Lei 11.941/09. A
respeito, decidiu o TRF4:
150
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO
ADMINISTRATIVO. INSTÂNCIAS RECURSAIS. ARTIGO 57 DA LEI Nº 9.784/99. DIREITO À
AMPLA DEFESA E AO CONTRADITÓRIO. LEI Nº 11.941/09. NATUREZA EMINENTEMENTE
PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM.
PRECEDENTES. Conforme entendimento firmado no egrégio STJ, as alterações legais que
possuem natureza eminentemente processual têm aplicação imediata (princípio do
tempus regit actum); . A Lei nº 11.941/09, que revogou expressamente o dispositivo
insculpido no artigo 8º, inciso III, da Lei º 6.939/81, o qual estipulava a competência
recursal do CONAMA, em última instância administrativa, no que diz respeito às
multas e penalidades aplicadas pelo IBAMA, deve ser aplicada de imediato aos
processos pendentes, a partir de sua vigência; . O artigo 57 da Lei nº 9.784/99 é
bastante claro ao estabelecer que haverá, no máximo, três instâncias recursais na via
administrativa, não estabelecendo de maneira imperiosa a existência de todas elas.
(TRF-4 - AC: 50296553220144047100 RS 5029655-32.2014.404.7100, Relator: CANDIDO
ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Data de Julgamento: 19/05/2015, QUARTA TURMA, Data
de Publicação: D.E. 21/05/2015)
Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente (antiga Secretaria do Meio
Ambiente), a quem incumbe planejar, coordenar, supervisionar e controlar a Política
Nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.
Órgãos Executores: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade - ICMBIO. Ao Ibama compete exercer o poder de polícia ambiental
federal, executar ações da PNMA na esfera federal e ações supletivas. Ao ICMBio
compete a tarefa da conservação ambiental, mediante a gestão das unidades de
conservação federais.
Órgãos Seccionais: são órgãos ou entidades estaduais constituídos na forma da
lei e por ela incumbidos de preservar o meio ambiente, assegurar e melhorar a
qualidade ambiental, controlar e fiscalizar ações potencial ou efetivamente lesivas aos
recursos naturais e à qualidade do meio.
Órgãos Locais: são órgãos ou entidades municipais incumbidos legalmente de
exercer a gestão ambiental no respectivo território e no âmbito de sua competência, na
forma a lei.

151
SISNAMA e a gestão do meio ambiente

Deve-se entender que o SISNAMA, como um sistema, a que compete exercer a


tutela ambiental por meio dos seus órgãos executores federais (IBAMA e ICMBIO),
estaduais e municipais, em compasso com as normas legais e as regulamentares
expedidas pelo CONAMA, sem embargo da administração ambiental setorizada, tal
como na área de recursos hídricos, a ser realizada por órgãos específicos criados para
tal fim (Sistema Nacional de Recursos Hídricos).
Quadro resumo
Órgão Composição Finalidade
do Sisnama
Órgão Conselho de Assessoras Presidente na formulação
Superior Governo na política nacional e diretrizes
governamentais para MA e recursos naturais.
Órgão CONAMA Assessorar, estudar e propor ao
consultivo e Conselho de Governo, diretrizes de políticas
deliberativo governamentais para o meio ambiente e os
recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua
competência, sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial à sadia
qualidade de vida.
Órgão MMA Planejar, coordenar, supervisionar e
central controlar a Política Nacional e as diretrizes
governamentais fixadas para o meio ambiente.
Órgãos ICMBio, Executar e fazer executar políticas e
Executores IBAMA, Seccionais diretrizes governamentais para com MA de
e Locais acordo com as respectivas competências.

ICMBio (ADI 4029) - Associação Nacional dos Servidores do Ibama (Asibama)


ingressou com a ADI 4029, alegando vício formal na tramitação Medida Provisória
366/2007, que deu origem à Lei 11.516/2007, instituidora do ICMBio. A associação

152
defendia não ter sido observado o disposto no art. 62, § 9º da CF/88 (§ 9º Caberá à
comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre
elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de
cada uma das Casas do Congresso Nacional.). Ocorre que o Congresso Nacional vinha
utilizando a Resolução n.°1, de 2002, para disciplinar o tema, a qual fixava o prazo de
14 dias para que a comissão mista emitisse parecer sobre a matéria objeto da MP, caso
o prazo não fosse observado, o parecer poderia ser dado apenas pelo relator da
comissão, dispensando a análise colegiada (art. 6o, § 2o ). A Asibama sustentou que tal
rito não se coaduna com o previsto no art. 62, § 9º da CF/88, que atribui a comissão
mista, e não ao relator, a emissão do parecer. Por conseguinte, em 07/03/2012, o STF
julgou a ADI procedente e modulou os efeitos da decisão, fixando o prazo de 2 anos
para que o Congresso Nacional editasse nova lei para garantir a continuidade da
autarquia. Contudo, no dia seguinte ao julgamento, a AGU suscitou questão de ordem,
afirmando que, se fosse mantida a decisão do STF de reconhecer a inconstitucionalidade
dos arts. 5°, caput e 6°, §§ 1° e 2° da Resolução n.° 1, do Congresso haveria um caos e
uma tremenda insegurança jurídica, considerando que cerca de 500 leis em vigor
(resultado de conversão de medidas provisórias) foram aprovadas segundo este
procedimento, dentre elas a do Bolsa Família e a do Minha Casa Minha Vida. O Plenário
do STF acolheu a questão de ordem e declarou que a declaração de
inconstitucionalidade dos arts. 5°, caput e 6°, §§1° e 2° da Resolução n.° 1, do
Congresso Nacional somente valerá da data do julgamento em diante (08032012).
Assim, a Lei n.° 11.516/07 foi considerada válida, tendo em vista que a
inconstitucionalidade dos arts. 5°, caput e 6°, §§ 1° e 2° da Resolução n.° 1, do Congresso
Nacional somente produziu efeitos ex nunc. (dizer o direito)

8.2 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Trata-se das diretrizes gerais estabelecidas na lei que têm o objetivo de


harmonizar e de integrar as politicas públicas de meio ambiente dos entes federados,
procurando torná-las mais efetiva, por meio de instrumentos tratados na própria lei,
tendo como vetor a promoção do desenvolvimento sustentável.
O pioneirismo da referida Lei deve-se ao fato dela inaugurar um microssistema
legal de tutela do meio ambiente, composto não só de princípios norteadores, mas

153
também de instrumentos eficazes na defesa do ecossistema. Seu escopo foi o de trazer
equilíbrio entre a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento econômico (na
esteira do desenvolvimento sustentável).

Dos princípios e objetivos

O art. 2º da Lei 6.938/81 traz uma série de princípios, formatados mais como
objetivos ou metas a serem alcancados por meio da PNMA, saber:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o
meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso
racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas
degradadas; http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/D97632.htm
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
ambiente.
Cabe dizer que, tais princípios, como concernentes à política de governo, não se
confundem aqueles mais amplos e ditados como vetores do Direito Ambiental como
ciência, como o da precaução na seara ambiental.
Já o art. 4º, por sua vez, elucida os objetivos específicos a serem alcançados pela
PNMA, sem se descurar de seu objetivo gerai elencado no art. 2 o da lei, a saber,
preservar e melhorar a qualidade ambiental para as presentes e futuras gerações.
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação
da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
154
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade
e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de
normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para
o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados
e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade
de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do
equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos.
Atenção ao art. 4o, VII, da Lei, o qual elucida a necessidade de responsabilzação
tanto do poluidor quanto do usuário dos recursos ambientais para fins lucrativos, para
este última na forma de contribuição.

Dos conceitos

Há vários conceitos na lei de Política Ambiental, que se encontram no art. 3º, a


saber:
I - meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas; Obs.: de acordo com a doutrina, deve ser interpretado de modo abrangente,
englobando I -) meio ambiente natural ou físico; II -) meio ambiente cultural (art. 215 e
216, da CF/88), integrado pelo patrimônio artístico, paisagístico, histórico, turístico,
arqueológico; III - ) meio ambiente artificial (art. 182 e art. 183 da CF/88),
consubstanciado no conjunto de edificações (espaço público) e equipamentos, espaços
públicos (ruas, praças, áreas verdes, etc.); IV - ) meio ambiente do trabalho (arts. 7º,
XXII, XXIII, e 200, VIII, da CF/88), protegendo o homem em seu local de trabalho,
155
definindo normas de segurança laborativa.
II - degradação da qualidade ambiental: a alteração adversa das características
do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que
direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da
população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem
desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio
ambiente e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos;
IV – poluidor: a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera,
a fauna e a flora
Cabe ressaltar a distinção feita pela lei entre degradação e poluição, nos incisos
II e III, do dispositivo, tratando o diploma a poluição como uma forma qualificada de
degradação.

Dos instrumentos da PNMA (art. 9°)

São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;

Frederico Amado preceitua que estados, DF e municípios também poderão fixar


padrões de qualidade ambiental, comumente, mais restritivos. Defende que, a
princípio, inexiste qualquer conflito quando as normas estaduais, distritais e
municipais são mais restritivas que as federais, desde que não invadam a competência
privativa de outros entes. Os padrões, nada mais são, do que a definir de níveis de
poluição e da tecnologia a ser utilizada para a sua mitigação, sendo atribuição do
CONAMA estabelecer tais limitações. Romeu Tomé diz que o estabelecimento de
padrões de qualidade ambiental implica definir, grosso modo, a linha divisória entre
impacto ambiental tolerável e dano ambiental.

156
II - o zoneamento ambiental (Ponto 05);

III - a avaliação de impactos ambientais (Ponto 09);

IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou poten.


poluidoras (Ponto 06);

V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a


criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental;

Tal previsão tem encontrado grande eco, atualmente, por força dos processos
de certificação da ISO 9.000 e ISO 14.000. O objetivo deste instrumento é fazer com que
o Poder Público estimule a adoção e práticas ecologicamente corretas por meio de
incentivos fiscais ou econômicos. desdobramento do princípio do protetor-recebedor,
efetivado por meio das chamadas sanções premiais. É o caso da isenção de ITR para
imóveis transformados em espaço especialmente protegido.

VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos


pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas
de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e
reservas extrativistas (Ponto 5)

VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

Visa fortalecer o processo de criação, sistematização, análise de informações,


estatísticas e indicadores ambientais (relacionado aos princípios da obrigatoriedade da
intervenção estatal, da informação e da participação democrática). Faz parte da
estrutura do IBAMA, no âmbito do CNIA - Centro Nacional de Informação Ambiental. À
União compete organizá-lo e mantê-lo com colaboração dos demais entes (LC
140/2011). Além disso, o novo Código Florestal instituiu o Cadastro Ambiental Rural –
CAR, obrigatório para todos os imóveis rurais, para registros de posse e propriedades
rurais.

VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de


Defesa Ambiental;

Registro, com caráter obrigatório, de pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam


à consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio
de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades
efetiva ou potencialmente poluidoras. É administrado pelo IBAMA, nos termos do artigo

157
17, I da Lei 6.938/81.

IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não


cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção
da degradação ambiental (Ponto 6);

X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a


ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA;

Este item não tem sido cumprido sistematicamente, mas vale ressaltar a
importância do Relatório lançado pelo IBAMA denominado GEO BRASIL 2002 -
Perspectivas do meio ambiente no Brasil.

XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio


Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando
inexistentes;

Apesar do não cumprimento do encargo pelo Poder Público, a Lei 10.650/03


dispõe sobre o a acesso público aos dados e informações existentes no SISNAMA.

XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente


poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.

Também em pleno funcionamento por parte do IBAMA, que o administra, nos


termos do artigo 17, II, e inclusive cobra uma taxa anual para tal fim, nos termos da Lei
10.165/2000.

XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal,


servidão ambiental, seguro ambiental e outros.

Concessão Florestal: nos termos da Lei nº 11.284/2006, art. 3o, VII: “é delegação
onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal
sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante
licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo
edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco
e por prazo determinado”. Sendo contrato administrativo no qual o poder público
outorga ao particular a exploração sustentável das florestas públicas. (art. 7º, da Lei nº
11.284 de 2006). Seguro Ambiental: tem como objetivo reparar os danos ambientais
advindos da execução das atitidades economicas, haja vista a responsabilidade de meio

158
ambiente ser objetiva, baseada na teoria do risco integral.

8.2.3.1

8.2.3.2 Servidão Ambiental (art. 9-A)

O proprietário ou possuidor de imóvel, pessoa natural ou jurídica, pode, por


instrumento público ou particular ou por termo administrativo firmado perante órgão
integrante do Sisnama, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de parte dela para
preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes, instituindo
servidão ambiental.
A servidão ambiental não se aplica às Áreas de Preservação Permanente e à
Reserva Legal mínima exigida.
A restrição ao uso ou à exploração da vegetação da área sob servidão ambiental
deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a Reserva Legal.
Pode ser negociada com outros proprietários ou possuidores para compensar
áreas com proteção ambiental deficitária, ou com proprietário ou entidade pública ou
privada que tenha a conservação ambiental como fim social.
O instrumento de instituição da servidão ambiental e o eventual contrato de
alienação, cessão ou transferência devem ser objeto de averbação na matrícula do
imóvel.
É vedada, durante o prazo de vigência da servidão ambiental, a alteração da
destinação da área, nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, de
desmembramento ou de retificação dos limites do imóvel.
A servidão ambiental poderá ser onerosa ou gratuita, temporária (prazo mínimo
de 15 anos) ou perpétua.
É dever do proprietário do imóvel serviente, entre outras obrigações, manter a
área sob servidão ambiental e defender a posse da área serviente, por todos os meios
em direito admitidos.
É dever do detentor da servidão ambiental, entre outras obrigações, defender
judicialmente a servidão ambiental.
O Código Florestal instituiu a Cota de Reserva Ambiental – CRA, título nominativo
representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação,

159
sob regime de servidão ambiental que ultrapasse os limites mínimos exigidos em lei.
Podem ser negociadas com proprietários cujas terras apresentem percentual de
vegetação nativa inferior ao mínimo legalmente exigido. Busca-se atribuir valor à
vegetação nativa preservada, com previsão de mecanismos de remuneração daqueles
que contribuem para proteção ambiental.

8.2.3.3 Incentivos Governamentais (art. 12)

Instrumento econômico para induzir comportamentos ambientalmente


recomendados. Condiciona a concessão de incentivos e financiamentos públicos à
comprovação de licenciamento ambiental e ao cumprimento das normas vigentes.
Segue os “Princípios do Equador”.
Atento a isso, o Novo Código Florestal (art. 78-A) prevê que “após cinco anos da
data da publicação desta lei, as instituições financeiras só concederão créditos agrícola,
em qualquer de suas modalidades, para proprietários de imóveis rurais que estejam
inscritos no CAR(...).”
Destaca-se ainda que o Código Florestal dispõe de capítulo sobre apoio e
incentivo à preservação do meio ambiente (art. 41 e seguintes) elencando como linhas
de ação, dentre outras medidas de incentivo:
I - pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária
ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços
ambientais;
II - compensação pelas medidas de conservação ambiental necessárias para o
cumprimento dos objetivos desta Lei mediante obtenção de crédito e seguro agrícolas
em melhores condições, linhas de financiamento para iniciativas de preservação
voluntária, dedução de APP e reserva legal para cálculo do ITR, isenção de impostos para
principais insumos e instrumentos destinados a recuperar e manter APP, reserva legal e
uso restrito além de destinação de recursos arrecadados com cobrança pelo uso da água
para manutenção de áreas protegidas na respectiva bacia hidrográfica; e
III - incentivos para comercialização, inovação e aceleração das ações de
recuperação, conservação e uso sustentável das florestas e demais formas de vegetação
nativa, tais como a) participação preferencial nos programas de apoio à comercialização
da produção agrícola; b) destinação de recursos para a pesquisa científica e tecnológica
160
e a extensão rural relacionadas à melhoria da qualidade ambiental.

Taxa de controle e fiscalização ambiental

A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA tem como fato gerador o exercício
regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA para controle e fiscalização das atividades
potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais e teve sua
constitucionalidade reconhecida pelo STF (RE 416.601, 30/09/2005).

O STF, no que diz respeito à natureza jurídica da Taxa de Controle


e Fiscalização Ambiental – TCFA, por ocasião do julgamento do
RE 416.601/DF, decidiu que a hipótese de incidência da taxa em
destaque decorre da fiscalização de atividades poluidoras e
utilizadoras de recursos ambientais, ou seja, remunera o
exercício do poder de polícia do Estado exercido pelo IBAMA. A
forma simplificada de tributação (SIMPLES) engloba o
recolhimento exclusivo de tributos e contribuições
expressamente elencados na Lei 9.317/96 e LC 123/2006. Não
se revela possível abranger no sistema de arrecadação
diferenciado, por ausência de previsão legal, a Taxa de Controle
e Fiscalização Ambiental –TCFA ... (REsp 1242940)

Rememore-se a possibilidade de instituição de taxas estaduais e municipais com


o mesmo objetivo. De acordo com o art. 17-P da Lei 6.938/81, parte do montante
efetivamente pago pelo empreendedor ao Estado ou ao Município constitui crédito
para compensação com o valor devido a título de TCFA (federal). É possível a realização
de parceria entre a União, os Estados, o DF e os Municípios, através de convênios, para
a realização das atividades de fiscalização ambiental (art. 17-Q).

161
9 PONTO 9 - ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. CONCEITO. COMPETÊNCIAS.
NATUREZA JURÍDICA. REQUISITOS.

A Avaliação de Impacto Ambiental – AIA (gênero do qual são espécies os mais


diversos estudos ambientais) é mecanismo de realização do desenvolvimento
sustentável, pois permite identificar previamente o grau de impacto ao meio ambiente
provocado pela implantação de uma certa atividade socioeconômica, visando a adoção
das providências adequadas.
O princípio do desenvolvimento sustentável ou ecodesenvolvimento (implícito
no caput do art. 225, c/c, 170, VI, ambos CF) é o modelo que se procura coadunar os
aspectos ambientais, econômicos e sociais, buscando um ponto de equilíbrio entre a
utilização dos recursos naturais, o crescimento econômico e a equidade social. Além do
caráter eminentemente constitucional, o princípio do “ecodesenvolvimento” encontra
suporte legitimador no Relatório Brundtland, de 1987, feito pela Comissão Mundial de
Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU. Assim, a atividade econômica não pode ser
exercida em desarmonia com a proteção ambiental, haja vista a necessidade de
compatibilização do art. 170 com o art. 225, ambos da CF/88.

9.1 CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA

Inicialmente, não se deve confundir o EIA com a Avaliação de Impacto Ambiental


(art. 9, III da Lei 6938/81). A AIA é um instrumento de política ambiental formado por
um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do processo, que se
faça um exame sistemático dos impactos ambientais da ação proposta (projeto,
programa, plano ou política) e de suas alternativas, e que o resultado sejam
apresentados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de
decisão. Permite que se exija do empreendedor a adoção das medidas necessárias. A
AIA pode ser implementada tanto para projetos que envolvam execução física de obras
e processo de transformação, como para políticas e planos que contemplem diretrizes
programáticas, limitadas ao campo das ideias, neste caso denominada Avaliação
Ambiental Estratégica.
O EIA/RIMA é uma das espécies de estudos contemplados pela AIA. São vários
os impactos ambientais possíveis e há diferentes espécies de estudos menos complexos
previstas para atividades de baixo impacto, como plano e projeto de controle ambiental,

162
plano de recuperação de área degradada, plano de manejo, etc.
O EIA, assim é uma modalidade de avaliação de impacto ambiental e deve ser
realizado para subsidiar o procedimento de licenciamento ambiental de atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação
ambiental. Cuida-se de relevante instrumento da PNMA que tem previsão expressa na
Constituição Federal no inciso IV do § 1º do art. 225: “exigir, na forma da lei, para
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação
do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
Trata-se de pré-procedimento administrativo, vinculado ao licenciamento
ambiental (Capelli). O estudo de Impacto ambiental tem natureza de instituto
constitucional. A natureza previa do EIA, “é balizado a luz do principio da Precaução e
da Prevenção, pois, deverá ser realizada antes do inicio da atividade poluidora, assim
como seu caráter público, a fim de permitir o pleno acesso da comunidade sobre o seu
conteúdo, visando conferir real eficácia aos instrumentos de participação popular”.
AMADO. Federico, 2015, pág. 183.
Nos termos do art. 3 da Resolução 237/97 do CONAMA: “A licença ambiental
para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente
causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto
ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual
dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de
acordo com a regulamentação. Parágrafo único. O órgão ambiental competente,
verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de
significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes
ao respectivo processo de licenciamento.” A Resolução CONAMA n. 01/86 (art. 2 o) em
seu artigo segundo traz um rol exemplificativo de atividades que seriam potencialmente
causadoras de significativa degradação ambiental.
Não se deve também confundir o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) com o RIMA
(Relatório de Impacto Ambiental). Este último é documento que veicula as conclusões
do EIA de forma mais clara e acessível aos interessados. “A ideia é traduzir as
informações do EIA (que normalmente é complexo, redigido em linguagem técnica)
através da utilização de linguagem simples, quadros, mapas, gráficos, com intuito de
demonstrar as vantagens e desvantagens do projeto, bem como, todas as

163
consequências ambientais de sua implementação”. (Romeu Tomé, 2016, p. 140).
Viabiliza-se assim através do RIMA o princípio da participação comunitária.
Em regra, o EIA deverá proceder à concessão da Licença Prévia, pois este ato
administrativo aprova o projeto e declara a sua viabilidade ambiental, tendo o estudo
ambiental como pressuposto lógico. Assim, cabe ao EPIA qualificar e, quanto possível,
quantificar antecipadamente o impacto ambiental, de modo a dar suporte a um
adequado planejamento de obras ou atividades. Assim, podemos dizer, em síntese, que
o EPIA é “um estudo das prováveis modificações nas diversas características
socioeconômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto
proposto”.

9.2 REQUISITOS

O EPIA está sujeito a três condicionantes (T-C-M):


Transparência administrativa – o EPIA é divulgado publicamente, respeitado o
sigilo industrial;
Consulta aos interessados – possibilidade de efetiva participação e fiscalização
da atividade administrativa por parte da comunidade, que pode exprimir suas dúvidas e
preocupações;
Motivação da decisão ambiental – quando a Administração opta por uma das
alternativas apontadas pelo EPIA que não seja ambientalmente a melhor, ou quando
deixa de determinar sua elaboração por inexistência de “significativa degradação”, deve
fundamentar sua decisão, inclusive para possibilitar seu questionamento futuro perante
o Judiciário.
As conclusões do EPIA não vinculam o órgão administrativo ambiental (parte
da doutrina advoga que a EPIA positivo vincula a concessão de licença pelo
administrador) O objetivo do estudo é orientar a decisão da Administração, informando
sobre as consequências ambientais de um determinado empreendimento. Não
obstante, o estudo é um limite da discricionariedade administrativa, pois a
administração deve expor as razões que a levaram a optar por solução diversa.
Os casos em que pode haver significativa degradação do meio ambiente estão

164
previstos, exemplificativamente, na Res. CONAMA 01/86. Podemos citar: estradas de
rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos, etc.

Tem prevalecido na doutrina que as hipóteses de atividades listadas na Resolução 001/86


ensejam presunção absoluta de serem potencialmente causadoras de significativa
degradação ambiental. Entretanto, Milaré advoga que, segundo a Resolução CONAMA
237/97, a presunção é apenas relativa. De fato, dispõe o art. 3º da resolução, p. único,
que o “órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento
não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá
os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento”. Há normas
específicas que presumem a necessidade de EIA-RIMA (p. Ex. Lei 11.284/06, art. 18).

No que se refere aos OGM – Organismos Geneticamente Modificados, a matéria


encontra-se atualmente tratada na Lei de Biossegurança (Lei 11.105/2005), em seu
artigo 16. Somente se exige EPIA nos casos em que a CTNBio deliberar que o OGM é
potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente.
O EPIA e o RIMA são feitos antes da concessão da Licença Prévia, como uma
condição à expedição desta, a partir de um Termo de Referência fornecido pelo órgão
ambiental, norteado, no mínimo, pelas seguintes diretrizes (art. 5º, da Resolução nº
01/86 do CONAMA):
a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do
empreendimento, confrontando-as com a hipótese de sua não execução (HIPÓTESE ou
OPÇÃO ZERO, que só deve ser adotada quando o projeto causar grandes impactos
ambientais, sem possibilidade de mitigação aceitável, e quando os resultados
econômico-sociais sejam desprezíveis”);
b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas
fases de implantação, operação e desativação do empreendimento;
c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada
pelos impactos, denominada área de influência do empreendimento, considerando, em
todos os casos, a microrregião sociogeográfica e a bacia hidrográfica na qual se localiza;
d) considerar os planos e programas governamentais e não-governamentais,
propostos e em implantação, operação e desativação do empreendimento.
Além dessas, pode o órgão ambiental fixar outras diretrizes fundamentais que
entenda pertinentes, em razão das peculiaridades do projeto e características
ambientais da área.

165
Ao lado das diretrizes e atividades mínimas, exige-se, também, um conteúdo
mínimo:

I – diagnóstico ambiental da área de influência do projeto: consiste no inventário do


meio ambiente anterior a ação proposta, descrevendo as inter-relações entre os
componentes bióticos, abióticos e antrópicos do sistema a ser afetado pelo
empreendimento.

II – análise dos impactos ambientais: identificação, valoração e interpretação dos


prováveis impactos ambientais.

III – definição das medidas mitigadoras: explicitação das medidas que visam a evitar o
impacto ambiental, inclusive quanto aos aspectos referentes ao seu modo e tempo de
aplicação.

IV – programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais.

O EPIA, como procedimento complexo, deve ser elaborado por uma equipe
multidisciplinar de especialistas, cuja habilitação se dá com a inscrição no Cadastro
Técnico Federal de Atividades, sob a administração do IBAMA (Resolução CONAMA
001/86).
Cabe ao empreendedor providenciar a realização do EPIA. O Estudo deve
apresentar a alternativa mais favorável do ponto de vista ambiental ou, até mesmo, se
for o caso, a recomendação de não realização do projeto. Os custos são arcados pelo
proponente do projeto (art. 8º da Resolução 01/86), consagrando o princípio do
poluidor-pagador.
Entendia-se que a equipe autora do EPIA deveria ser desvinculada do projeto em
exame, a fim de favorecer sua independência. Atualmente não mais se faz tal restrição,
pois se entende que sempre vai haver dependência na medida em que o estudo é
custeado pelo empreendedor. Assim, entende-se que a neutralidade dos estudos de
impacto ambiental será garantida não por uma eventual independência da equipe
autora em face do proponente, mas pela existência de uma contra-equipe técnica
governamental que examinará o EPIA, do ponto de vista do interesse público.
O empreendedor e os profissionais que subscreverem os estudos serão
responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitando-se às sanções administrativas,
civis e penais (Res. CONAMA 237/97).
Na esfera administrativa, o empreendedor estará sujeito às sanções do art. 72
da Lei 9.605, enquanto os técnicos respondem perante os Conselhos Profissionais e
166
perante o IBAMA.
No campo da responsabilidade civil, que é objetiva, o empreendedor (quem se
beneficia da atividade), responde pelos prejuízos causados, ressalvado o seu direito de
regresso contra o causador do dano, inclusive contra o profissional que responsável pelo
erro.
Criminalmente, respondem tanto a pessoa jurídica quanto as pessoas físicas.
As conclusões do EPIA serão refletidas no RIMA, cuja linguagem deve ser
acessível, ilustrada por mapas, gráficos e outros métodos que deixem claras as possíveis
consequências ambientais do projeto, comparando-se as vantagens e desvantagens de
cada alternativa.
Sobre a publicidade, a Lei 10.650/2003 estabeleceu que o registro de
apresentação do EPIA, bem como o ato de aprovação ou rejeição, serão publicados em
diário oficial e ficarão disponíveis nos respectivos órgãos, em local de fácil acesso ao
público.
Ainda nesse contexto, segundo a Res. CONAMA 009/87, deve ser convocada
audiência pública, sob pena de invalidade da licença, sempre que: o órgão de meio
ambiente julgar necessário; for solicitada por entidade civil; for solicitada pelo MP; for
pedida por 50 ou mais cidadãos.
A audiência pública deve acontecer na área de influência da obra, tendo
prioridade o município ou a área onde os impactos forem mais significativos, sendo, em
alguns casos, necessária a realização de mais de uma audiência.
A qualidade do EPIA pode ser controlada pela comunidade (controle
comunitário), por meio das audiências públicas e por denúncias e pressões sociais. Pode
também ser controlada pelo órgão ambiental (controle administrativo), através da
fixação de diretrizes e termos de referência específicos, bem como pelo exame de
mérito da viabilidade do projeto. Pode, ainda, ser controlado pelo Poder Judiciário
(controle judicial), exercido no julgamento das ACP e AP, conforme a proporcionalidade
e razoabilidade.
Inexistente ou insuficiente o EPIA não pode a obra ou atividade ser licenciada e
se, por acaso, já tiver havido o licenciamento, este será inválido (Sílvia Cappelli).
O órgão ambiental detém discricionariedade sui generis: ainda que o EPIA/RIMA
seja favorável ao empreendimento, pode negar a licença, desde que motive sua decisão.

167
Por fim, em havendo interesses diversos envolvidos, deve haver necessária
participação dos órgãos responsáveis, como é o caso da FUNAI, IPHAN, INCRA, etc,
situação comum dentre os casos levados à apreciação do TRF4. Menciona-se a respeito
o seguinte precedente:
EMENTA: DIREITO AMBIENTAL. LICENÇA PRÉVIA. POSSIBILIDADE DE IMPACTO
DO EMPREENDIMENTO SOBRE TERRA INDÍGENA. PARTICIPAÇÃO DA FUNAI NO
PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. Se há a possibilidade de o
empreendimento a ser licenciado provocar impacto ambiental sobre terras indígenas e
respectivas comunidades, impõe-se a participação da FUNAI desde o início do processo
de licenciamento, para se decidir sobre sua viabilidade, para determinarem-se os
estudos necessários e para se estabelecerem eventuais condicionantes ao
empreendimento, a serem inseridos na respectiva licença prévia. (TRF4, AG 5009059-
84.2014.404.0000, QUARTA TURMA, Relator CANDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR,
juntado aos autos em 03/07/2014).

9.3 COMPETÊNCIAS

A coordenação do processo de exigência do EPIA foi entregue aos órgãos


estaduais competentes, exceção feita aos casos de expressa competência federal, da
alçada do IBAMA, ou de exclusivo interesse local, de responsabilidade dos órgãos
municipais (Resolução do Conama nº 237/97, art. 4, 10).

Deve-se observar o empreendimento em âmbito nacional ou regional, estadual,


quando os impactos ambientais ultrapassarem os limites territoriais de um ou mais
municípios e, por fim, quando essa competência for delegada pela União por
instrumento legal ou convênio.

Entretanto, desconfiado da eficiência das estruturas ambientais, o legislador deu


ao CONAMA competência para “determinar, quando julgar necessário, a realização de
estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais do projetos públicos
ou privados (...)”. (Lei 6.938/81, art. 8º, II).

Para uma visão mais ampla sobre a distribuição das competências dos órgãos

168
responsáveis pelo licenciamento ambiental, remete-se ao ponto 6 do Edital.

9.4 QUESTÕES COMPLEMENTARES SOBRE O TEMA

Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV): previsto no Estatuto da Cidade (Lei nº


10.257/00). Semelhante ao EPIA/RIMA, mas não se confundem. Mais usado em
empreendimentos típicos do contexto urbano, sem grandes impactos no ambiente
natural. O EIV não substitui o EPIA, quando exigido. Mas o EPIA, mais abrangente, pode
tornar o EIV dispensável.
EIA a posteriori – Res. 06/1987 CONAMA prevê EIA para obras de grande porte
que tenham sido instaladas ou estejam em operação antes da Resolução 01/1986. Além
disso, o art. 8º, II, da Lei 6.938/1981 refere que o CONAMA poderá determinar a
realização de EIA/RIMA sempre que julgar necessário, inclusive depois do início de
obra ou atividade. Tema este controverso, porquanto trata da concorrência entre
direito adquirido e defesa ambiental, sendo que, em regra, esta última prevalece.
É inconstitucional norma que submeta a apreciação do licenciamento, ou de seu
relatório, a órgão fora do Poder Executivo, por ofensa à repartição de Poderes (ADI1501,
DJ 01.03.2005).

169
10 PONTO 10 - BIODIVERSIDADE. PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO
INTERNACIONAL. ACESSO. POLÍTICA NACIONAL. PROTEÇÃO JURÍDICA DO
CONHECIMENTO TRADICIONAL ASSOCIADO

10.1 BIODIVERSIDADE

Conceitos

Em apertada síntese, biodiversidade pode ser conceituada como a variedade e a


quantidade de espécies de uma comunidade ou ecossistema.
A proteção à biodiversidade decorre da CF/88, art. 225, § 1º, II, que determina
que o Poder Público e a coletividade devem preservar a diversidade e a integridade do
patrimônio genético do país e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e
manipulação do material genético.
Segundo a Convenção da Biodiversidade, ratificada pelo Brasil, biodiversidade
significa: “a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo,
dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e
os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade
dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas”.
Ante a sua importância para o ser humano pode ser considerada como um
conjunto de riquezas, sendo um patrimônio natural de uma nação.
As normas de proteção à biodiversidade têm duas funções básicas: prevenir a
ocorrência de danos à biodiversidade; buscar a reparação quando ocorrido um dano.
O meio ambiente tem quatro aspectos: meio ambiente natural, artificial, cultural
e do trabalho. A proteção à biodiversidade tutela o meio ambiente natural.
Cumpre lembrar que há incidências de vários princípios do direito ambiental na
proteção da biodiversidade, tais como: princípio do desenvolvimento sustentável; do
poluidor-pagador; e o da participação.
Principais instrumentos de proteção internacional – direito internacional público
As normas de proteção à biodiversidade são bastante desenvolvidas no Direito
Internacional. A questão sobre a preservação da biodiversidade em âmbito global surgiu
pela primeira vez na Convenção de Estocolmo, que, em seus princípios, destacou a
importância de preservar a fauna e a flora para as presentes e futuras gerações através
de um cuidadoso planejamento.

170
Segundo Phillipe Sands, três categorias de convenções tratam da biodiversidade:
1. A primeira abrange os tratados aplicáveis a todas as espécies e habitat do
planeta.
2. A segunda categoria inclui tratados aplicáveis a todas as espécies e habitats
de uma determinada região. Alguns exemplos desses tratados: - Convenção Africana
sobre a Natureza, de 1968: objetiva assegurar a conservação, utilização dos recursos
naturais, incluindo a fauna e a flora; - Protocolo Kingston SPA, de 1990: adotado a partir
da Convenção de Cartagena (1983), na América do Norte e América Central, com o
objetivo de proteger e utilizar maneira sustentável às áreas de espécies ameaçadas de
extinção.
3. A terceira categoria inclui tratados que podem ser aplicados em nível global e
regional, mas que seu objetivo é conservar uma determinada espécie ou habitat. São
exemplos os instrumentos para a conservação e proteção de: - Convenção relativa a
Zonas Úmidas (Wetlands) de Importância Internacional, Particularmente como Habitat
das Aves Aquáticas (Convenção de Ramsar), de 1971: objetiva conservar, aumentar e
melhorar as zonas úmidas; - Acordo Internacional sobre Madeiras Tropicais, de 1994:
visa o desenvolvimento de técnicas de reflorestamento de madeiras tropicais, como
também de manejo de atividades florestais; - Convenção das Nações Unidas sobre
Direito do Mar (CNCDM ou UNCLOS – United Nations Convention on the Law of the Sea),
de 1982: principal instrumento internacional a estabelecer direitos e obrigações dos
Estados e outros membros da Comunidade Internacional, visando a conservação e o uso
sustentável dos recursos marinhos, como a sua biodiversidade.

Convenções de âmbito global e aplicação geral

Apenas duas convenções se enquadram nessa categoria: a Convenção sobre


Comércio Internacional das Espécies da Flora e da Fauna Selvagens em Perigo de
Extinção (CCIEFFSPE ou CITES, Convention on International Trade in Endangered
Species), de 1973, e a Convenção das Nações Unidas sobre a Diversidade Biológica
(CNUDB ou UNCBD, United Nations Convention on Biological Diversity), de 1992. As duas
convenções são as mais importantes para o desenvolvimento do Direito Internacional
Ambiental no que concerne a biodiversidade. É através da conferência das partes de
ambos os instrumentos que são discutidas novas questões acerca da preservação,
171
servindo de escopo para o surgimento de novos regulamentos, como o Protocolo de
Cartagena de Biossegurança de 2000.

10.1.2.1 Convenção sobre comércio Internacional das Espécies da Flora e da Fauna


Selvagens em Perigo de Extinção (CITES)

Essa convenção abrange todas as espécies da fauna e da flora do planeta e adota


medidas protecionistas da Biodiversidade no sentido de proibir e regular o comércio
internacional de espécies ameaçadas de extinção, tendo em vista que essas espécies são
insubstituíveis e devem ser protegidas para o benefício da presente e das futuras
gerações.
A fim de facilitar a regulamentação do comércio de espécies protegidas, a CITES
as dividiu em três anexos. O anexo I inclui as espécies ameaçadas de extinção e que são
ou possam ser afetadas pelo comércio. O anexo II abrange as espécies que embora não
estejam ameaçadas de extinção, poderão atingir esse status devido à sua exploração
comercial. O Anexo III inclui todas as espécies que umas das Partes “declare sujeitas, nos
limites de sua competência, à regulamentação para impedir ou restringir sua exploração
e que necessitem da cooperação das outras partes para o controle do comércio”.
A Convenção não prevê penalidade por descumprimento, mas as próprias partes
preferem não constar da lista de inadimplência, pois pode comprometer as relações
econômicas com outras Partes. A própria Conferência das Partes aconselha a cessação
de comércio caso um país esteja atrasando injustificadamente a implementação da
Convenção.

10.1.2.2 Convenção sobre a Diversidade Biológica (UNCBD)

Pode ser aplicada a todas as espécies de animais e plantas encontradas no


mundo e a sua atuação é de nível global. O art. 1º da Convenção estabelece os seguintes
objetivos: “A conservação da diversidade biológica, a utilização sustentável dos seus
componentes, a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização
dos recursos genéticos e a transferência adequada de tecnologias pertinentes, levando
em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, mediante financiamento
adequado”.
O preâmbulo da Convenção define ainda que a preservação da biodiversidade
172
representa um “interesse comum da humanidade” e que os Estados têm direitos
soberanos sobre os seus recursos naturais, mas também têm a responsabilidade de
conservar a biodiversidade de seus países e usar esses recursos de maneira sustentável.
A UNCBD prevê ainda a troca de informações e até mesmo ajuda financeira e
tecnológica principalmente no que diz respeito aos recursos genéticos para a
conservação da biodiversidade. A finalidade é promover a colaboração entre os países
desenvolvidos com os em desenvolvimento.
A UNCBD serviu de base para o Protocolo de Cartagena, um importante
instrumento de proteção da biodiversidade, pois disciplina o movimento
transfronteiriço, a produção, uso e a comercialização de organismos geneticamente
modificados. Esse protocolo foi assinado na Convenção sobre Diversidade Biológica
(CDB), em Cartagena, Colômbia. Foi aprovado em 29/1/2000 e está em vigor desde
setembro/2003.

Acesso e Proteção Jurídica ao Conhecimento Tradicional

Com o desiderato de regulamentação da Constituição e da Convenção da


Biodiversidade, foi editada a Medida Provisória 2.186-16/2001, que regula o acesso ao
patrimônio genético, a proteção e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a
repartição de benefícios e o acesso à tecnologia e transferência de tecnologia para sua
conservação e utilização.
A MP 2.186-16/2001 foi revogada pela recente Lei 13.123/15, a qual dispõe
sobre a regulamentação interna sobre a proteção à biodiversidade, em atenção à
Convenção sobre Diversidade Biológica, e dispõe sobre o acesso ao conhecimento
tradicional associado. Como esta matéria é recente, em caso de cobrança, o candidato
deve se ater aos conceitos constantes no art. 1o, da Lei.
A proteção se encontrada tratada nos arts. 8o e seguintes da Lei 13.123/15.

Caráter erga omnes das normas que tratam de biodiversidade

Argumenta-se que as obrigações oriundas de normas sobre a biodiversidade são


erga omnes, pois a preservação desta é interesse comum da Comunidade Internacional.
A biodiversidade representa recursos genéticos insubstituíveis para prosperidade do
planeta, fontes alimentícias, matéria farmacêutica e contribui para o equilíbrio na
173
biosfera. Além disso, é interesse da Comunidade Internacional que os recursos naturais
sejam conservados para o benefício da presente e das futuras gerações.
A Convenção sobre a Diversidade Biológica, em seu preâmbulo, afirmou que a
preservação da biodiversidade é uma preocupação comum da humanidade. Como foi
observado por Kofi Annan em seu relatório, a biodiversidade “permeia todo o espectro
da atividade humana” e “está diretamente ligada ao bem-estar do nosso planeta e ao
progresso da humanidade em longo prazo.”
A UNCBD não aceita reservas e prevê que suas disposições devem prevalecer
sobre tratados cujos dispositivos possam causar danos desnecessários à biodiversidade.
O Direito Internacional do Meio Ambiente apresenta mais de 400 tratados
multilaterais que preveem, entre outras, normas sobre a conservação da biodiversidade.
Portanto, o caráter erga omnes de normas sobre a proteção e preservação da
biodiversidade é passível de comprovação, dada a grande aceitação dos documentos
sobre o assunto entre os Estados.

Aspectos gerais da Convenção sobre a Diversidade Biológica

A Convenção da Diversidade Biológica (CDB ou UNCBD) propõe regras para


assegurar a conservação da biodiversidade, o seu uso sustentável e a justa repartição
dos benefícios provenientes do uso econômico dos recursos genéticos, respeitada a
soberania de cada nação sobre o patrimônio existente em seu território.
Já foi assinada por 175 países (em 1992 durante a Eco-92), dos quais 168 a
ratificaram, incluindo o Brasil (Decreto Nº 2.519 de 16 de março de 1998).
A implementação dos princípios da CDB entre os países mega-biodiversos e os
detentores de tecnologia não avança, pois alguns (como os EUA) não a ratificaram.
Portanto, não são obrigados a respeitar (e não respeitam) os princípios da Convenção.

Biopirataria

Biopirataria é a exploração, manipulação, exportação e/ou comercialização de


recursos biológicos contrariando as normas da CDB (Convenção sobre Diversidade
Biológica, 1992). Em outras palavras, é a apropriação indevida de recursos da fauna e da
flora, levando à monopolização dos conhecimentos no que se refere ao uso desses
recursos.
174
As informações de um grupo de indivíduos acumuladas por anos, portanto, são
bens coletivos, não simplesmente mercadorias que podem ser comercializadas como
qualquer objeto de mercado. Nos últimos anos, graças ao avanço da biotecnologia e a
facilidade de se registrar patentes e marcas em âmbito internacional, as possibilidades
da exploração da biodiversidade se multiplicaram.
Convém ressaltar que o termo biopirataria não se refere somente ao
contrabando de diversas espécies naturais da flora e da fauna, mas principalmente, à
apropriação e monopolização dos conhecimentos das populações tradicionais no
âmbito do uso dos recursos naturais. Estas populações estão perdendo o controle sobre
tais recursos.
A biopirataria prejudica a Amazônia. Causa risco de extinção a inúmeras espécies
da fauna e da flora, com sua retirada do habitat natural.
O termo "biopirataria" foi lançado em 1993 pela ONG RAFI (hoje ETC-Group) para
alertar sobre o fato do conhecimento tradicional e dos recursos biológicos estarem
sendo apanhados e patenteados por empresas multinacionais e instituições cientificas.
Cabe ressaltar que, com a novel Lei 13.123/05, a biopirataria e outros atentados
contra à biodiversidade são sancionados administrativamente com penas de multa,
advertência e apreensão (art. 27), contudo ainda não há tipificação penal, entre nós, do
crime de biopirataria.

10.1.6.1 Proteção jurídica do conhecimento tradicional associado

Conceito de conhecimento tradicional associado segundo a Lei 13.123/15:


conhecimento tradicional associado é a informação ou prática da população indígena,
comunidade tradicional ou agricultor tradicional sobre as propriedades ou usos diretos
ou indiretos associada ao patrimônio genético.
- Acesso ao conhecimento tradicional associado: Pesquisa ou desenvolvimento
realizado sobre conhecimento tradicional associado ao patrimônio genético, ainda que
obtido de fontes secundárias tais como feiras, publicações, inventários, filmes, artigos
científicos, cadastrados e outras formas de sistematização e registro de conhecimentos
tradicionais associados.
O conhecimento tradicional associado é patrimônio comum do grupo social e
tem caráter difuso, de maneira que toda a comunidade envolvida deve receber os
175
benefícios de sua exploração.
Importância do conhecimento tradicional associado
É de fácil constatação que as práticas, processos, atividades e inovações das
populações indígenas e locais exercem significativa contribuição para a preservação da
biodiversidade, tendo em vista o intenso manejo e interação mantidos com ela.
Os conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade também são
importantes por servirem como indicadores de material apropriado à pesquisa,
encurtando sua procura pelos pesquisadores.
A Convenção sobre Diversidade Biológica reconhece que os conhecimentos,
inovações e práticas das comunidades indígenas e locais com estilo de vida tradicionais
são relevantes à conservação e à utilização sustentável da diversidade biológica e
deverão ser respeitados e preservados (art. 8 “j”).
O Princípio 22 da Declaração do Rio (ECO-92) dita que: “As populações indígenas
e suas comunidades, bem como outras comunidades locais, têm papel fundamental na
gestão do meio ambiente e no desenvolvimento, em virtude de seus conhecimentos e
práticas tradicionais. Os Estados devem reconhecer e apoiar de forma apropriada a
identidade, cultura e interesses dessas populações e comunidades, bem como habilitá-
las a participar efetivamente da promoção do desenvolvimento sustentável”.

10.1.6.2 Proteção do conhecimento tradicional associado

O artigo 8 “j” da Convenção estatui que cada parte contratante deve, na medida
do possível: “em conformidade com sua legislação nacional, respeitar, preservar e
manter o conhecimento, inovações e práticas das comunidades locais e populações
indígenas com estilo de vida tradicionais relevantes à conservação e à utilização
sustentável da diversidade biológica e incentivar sua mais ampla aplicação com a
aprovação e a participação dos detentores desse conhecimento, inovações e práticas; e
encorajar a repartição equitativa dos benefícios oriundos da utilização desse
conhecimento, inovações e práticas”
O dispositivo transcrito traz a lume dois princípios básicos enunciados pela CDB,
quais sejam: o consentimento prévio fundamentado (significa que as comunidades
detentoras de conhecimentos tradicionais deverão ser previamente consultadas sobre
o acesso e utilização), e a justa e equitativa repartição de benefícios (garante às
176
populações indígenas e locais o direito de receber os benefícios derivados do acesso e
uso de seus conhecimentos).
O consentimento prévio fundamentado possui como ideia o entendimento de
que todas as partes devem estar cientes dos fatores envolvidos no acesso, isto quer dizer
que os povos detentores devem ser esclarecidos sobre os riscos e benefícios do acesso,
bem como de seu intento, entre outros aspectos, e os interessados na utilização dos
conhecimentos devem tomar conhecimento das práticas culturais dos povos
detentores, a saber, sua forma de organização política, seus representantes, suas
tradições.
O consentimento prévio informado deve ser comprovado mediante assinatura
de termo, registro audiovisual, parecer do órgão oficial competente ou adesão na forma
de protocolo comunitário.
A dificuldade porventura existente em relação ao mecanismo ora tratado seria a
identificação do titular da competência para dar o consentimento prévio informado,
uma vez que as formas de representação variam de uma comunidade para outra e em
razão de muitas comunidades possuírem o mesmo conhecimento.
Uma saída para o impasse é estudar de forma detalhada a organização política
da comunidade para descobrir a quem cabe falar em nome da coletividade e verificar se
todos os indivíduos foram informados sobre o pretendido acesso aos conhecimentos,
uma vez que qualquer negociação levada a efeito só pode se regrar pelas normas
internas da comunidade. No caso do conhecimento ser do domínio de várias
comunidades, o ideal seria que todas as comunidades fossem identificadas para que
houvesse legítimo consentimento para o acesso e justa repartição de benefícios.
Levanta-se a hipótese de constituição de uma agência nacional que intermediaria a
negociação identificando e abordando o maior número possível de comunidades
detentoras daquele conhecimento. O Estado pode participar deste processo,
assegurando que o consentimento de povos indígenas e comunidades locais seja livre e
consciente.
Acerca da justa e equitativa repartição de benefícios, trata-se da possibilidade
das comunidades detentoras do conhecimento tradicional associado de participar dos
resultados da pesquisa, que poderá derivar em perspectiva de uso comercial. Porém,
mesmo que não se realize a comercialização do produto ou processo desenvolvido, as

177
comunidades que concederam seus conhecimentos, ainda assim, farão jus à
participação de benefício, os quais não são necessariamente econômicos, podendo
consistir em informação útil à comunidade sobre o resultado da pesquisa, por exemplo.
A proteção, tal como determinada pela Convenção, encontra-se tratada nos arts.
8o, 9o e 10, da Lei 13.123/15, destacando-se, no tratamento legal, a necessidade da
participação das comunidades na tomada das decisões e, mormente, a divisão dos
resultados obtidos.
Há duas propostas para a forma de proteção: o sistema dos direitos de
propriedade industrial (na hipótese, estariam os conhecimentos tradicionais inseridos
no sistema de patentes); e o regime sui generis, proposta que ganha corpo e reflete a
intenção de resguardar os conhecimentos ancestrais acima de qualquer outro interesse
envolvido.
A CDB não deixou claro qual o modelo de proteção a ser utilizado, se o da
propriedade industrial ou o do regime sui generis. Contudo, com base no art. 10, da Lei
13.123/15, percebe-se que, no Brasil, o sistema seria diferenciado, não se confundindo
com a propriedade industrial, porquanto se destaca, na normativa, mais o caráter
protetivo do conhecimento associado, do que a exploração econômica dele.
Ressalta-se a tendência contraditória na Lei de conjugar dois institutos distintos,
quais sejam: os direitos coletivos das comunidades indígenas e locais sobre seus
conhecimentos e a possibilidade de utilização dos direitos de propriedade intelectual. O
art. 10º, §1o, da Lei 13.123/15, estatui que o conhecimento tradicional associado, ainda
que pertencente a um indivíduo, poderá ser de titularidade da comunidade,
reconhecendo, nestes termos, a titularidade coletiva da comunidade indígena ou local
sobre seus conhecimentos. A contrario sensu, o §4º do art. 17 prevê a possibilidade de
patentear produtos ou processos resultantes da aplicação comercial ou industrial de
conhecimentos tradicionais, permitindo, assim, a apropriação individual dos ditos
conhecimentos tradicionais, sem a repartição dos benefícios.
A doutrina tem posicionamento que reconhece o domínio público do

178
conhecimento tradicional associado2:
A outra orientação – à qual nos filiamos – pretende criar um regime legal sui
generis, ou seja, totalmente distinto do sistema patentário, tanto do ponto de vista
conceitual quanto valorativo. Tal orientação parte da constatação de que todo o sistema
patentário vigente, de proteção a direitos de propriedade intelectual, protege os
chamados “conhecimentos novos”, individualmente produzidos, e não os
conhecimentos tradicionais, gerados coletiva e informalmente, e transmitidos
oralmente de uma geração para outra. Estes são considerados, dentro do sistema
vigente, como pertencentes ao domínio público, e sem qualquer proteção patentária.
O candidato não deve deixar de ler o art. 17, da Lei 13.123/15, que trata da forma
de repartição de benefícios da exploração do conhecimento tradicional associado,
porquanto denota, como dito alhures, o caráter coletivo da detenção do conhecimento,
mas que, ao seu turno, permite o licenciamento exclusivo do produto resultante por
conta do proprietário intelectual:
Art. 17. Os benefícios resultantes da exploração econômica de produto acabado
ou de material reprodutivo oriundo de acesso ao patrimônio genético de espécies
encontradas em condições in situ ou ao conhecimento tradicional associado, ainda que
produzido fora do País, serão repartidos, de forma justa e equitativa, sendo que no caso
do produto acabado o componente do patrimônio genético ou do conhecimento
tradicional associado deve ser um dos elementos principais de agregação de valor, em
conformidade ao que estabelece esta Lei.
§ 1o Estará sujeito à repartição de benefícios exclusivamente o fabricante do
produto acabado ou o produtor do material reprodutivo, independentemente de quem
tenha realizado o acesso anteriormente.
§ 2o Os fabricantes de produtos intermediários e desenvolvedores de processos
oriundos de acesso ao patrimônio genético ou ao conhecimento tradicional associado
ao longo da cadeia produtiva estarão isentos da obrigação de repartição de benefícios.
§ 3o Quando um único produto acabado ou material reprodutivo for o resultado

2
SANTILLI, Juliana Ferraz da Rocha. Biodiversidade e conhecimentos tradicionais associados. Rev. Fund.
Esc. Super. Minist. Público Dist. Fed. Territ., Brasília, Ano 10, Volume 20, pp. 50-74, jul./dez. 2002. p. 56.

179
de acessos distintos, estes não serão considerados cumulativamente para o cálculo da
repartição de benefícios.
§ 4o As operações de licenciamento, transferência ou permissão de utilização de
qualquer forma de direito de propriedade intelectual sobre produto acabado, processo
ou material reprodutivo oriundo do acesso ao patrimônio genético ou ao conhecimento
tradicional associado por terceiros são caracterizadas como exploração econômica
isenta da obrigação de repartição de benefícios.
§ 5o Ficam isentos da obrigação de repartição de benefícios, nos termos do
regulamento: I - as microempresas, as empresas de pequeno porte, os
microempreendedores individuais, conforme disposto na Lei Complementar no 123, de
14 de dezembro de 2006; e II - os agricultores tradicionais e suas cooperativas, com
receita bruta anual igual ou inferior ao limite máximo estabelecido no inciso II do art.
3º da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.
§ 6o No caso de acesso ao conhecimento tradicional associado pelas pessoas
previstas no § 5o, os detentores desse conhecimento serão beneficiados nos termos do
art. 33.
§ 7o Caso o produto acabado ou o material reprodutivo não tenha sido
produzido no Brasil, o importador, subsidiária, controlada, coligada, vinculada ou
representante comercial do produtor estrangeiro em território nacional ou em território
de países com os quais o Brasil mantiver acordo com este fim responde solidariamente
com o fabricante do produto acabado ou do material reprodutivo pela repartição de
benefícios.
§ 8o Na ausência de acesso a informações essenciais à determinação da base de
cálculo de repartição de benefícios em tempo adequado, nos casos a que se refere o §
7o, a União arbitrará o valor da base de cálculo de acordo com a melhor informação
disponível, considerando o percentual previsto nesta Lei ou em acordo setorial,
garantido o contraditório.

180
11 PONTO 11 - PROTEÇÃO ÀS FLORESTAS.

11.1 NOVO CÓDIGO FLORESTAL – NOTAS GERAIS

A L. 12.651/12, inicialmente denominada “Novo Código Florestal”, teve sua


ementa alterada, suprimida a menção a Código. A nova lei não se denomina Código: o
texto não é um conjunto sistematizado de normas relativas às florestas. A legislação a
respeito se encontra muito dispersa e a abrangência da Lei 12.651 não é grande.
Abrangência do NCF: o antigo (primeiro Código Florestal, de 1934) tratava de
todas as florestas brasileiras, com ênfase na produção de madeira. Tratava dos
monumentos naturais, florestas protetoras, florestas de rendimentos (produção de
madeira), florestas remanescentes (as demais). O de 1965 manteve basicamente os
institutos do anterior, mas sua abrangência diminuiu com o tempo (criação da Lei das
Unidades de Conservação, Lei da Mata Atlântica, Lei de diversidade biológica, Lei de
Gestão das Florestas Públicas etc. – leis especiais que tiraram do âmbito do Código de
65 sua regulamentação). Assim, o novo “Cód. Florestal” ficou reservado, praticamente,
apenas para áreas particulares. Porém, mantendo a tradição, nos referimos à Lei 12.651
como NCF/NCFlo (Novo Código Florestal).
O principal ponto negativo foi a instituição das chamadas “áreas consolidadas”,
espaços degradados por desobediência à legislação anterior cujos infratores foram
anistiados. Houve, assim, o reconhecimento de fatos consumados sem medidas de
recuperação do que foi desmatado no passado, premiando quem descumpriu a lei. Já
os defensores da anistia asseveram que as áreas consolidadas foram criadas para
compatibilizar a proteção do meio ambiente com as atividades já realizadas, por motivo
de segurança jurídica. A ampla anistia foi abrandada por alguns vetos e pela MP 571.
O art. 1º-A estabeleceu que o fundamento central no Novo Código é a proteção
e uso sustentável das florestas e o desenvolvimento sustentável é o objetivo a ser
alcançado (art. 1º-A, parágrafo único).
Foram poucas as mudanças com o Novo Código em termos gerais e estruturais,
já que a lei aprovada permitiu somente ajustes pontuais para adequação da situação de
fato à situação de direito pretendida pela legislação ambiental.
A proteção do meio ambiente natural continua sendo obrigação do proprietário
mediante a manutenção de espaços protegidos de propriedade privada, divididos entre

181
Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL).
Uma novidade está na implementação e na fiscalização desses espaços, agora
sujeito ao Cadastro Ambiental Rural (CAR).
O Código Florestal protege: florestas, demais formas de vegetação e as terras
propriamente ditas.

Art. 2o As florestas existentes no território nacional e as demais


formas de vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras
que revestem, são bens de interesse comum a todos os
habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com
as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei
estabelecem.

Exprimir que as florestas e demais formas de vegetação “são bens de interesse


comum a todos” significa que, embora o domínio da floresta seja público ou privado, o
interesse deve ser compreendido como a faculdade legal e constitucionalmente
assegurada a qualquer indivíduo de exigir, administrativa ou judicialmente, do titular do
domínio que ele preserve a sua boa condição ecológica.

11.2 ÁREAS (FLORESTAIS) DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP)

Área de Preservação Permanente - APP: “área protegida, coberta ou não por vegetação
nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (Art. 3º, II).

Enfim, basicamente, a APP tem a função de preservar a água, o solo, a paisagem,


a fauna e a flora.
A APP é caracterizada pela intocabilidade dos recursos naturais da área, salvo
casos de utilidade pública ou interesse social ou outros definidos nesta lei.

Florestas de preservação permanente pelo efeito do Código Florestal

Os Estados poderão estabelecer, em sua legislação própria, outros critérios para


que se definam locais nos quais a flora será considerada de preservação permanente, já
que o Código Florestal é tido como lei geral (nacional).

O disposto no artigo 19, parágrafo 1º da Lei Estadual nº


10.561/91 não conflita com o preceito contido no artigo 21,
parágrafo único do Código Florestal. Trata-se aquela de lei

182
especial, compatível com o tratamento genérico da norma
federal. (REsp 246531/MG)

Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os


efeitos desta Lei:

I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente,


excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:
[...]

A preocupação do art. 4º, I, “a”, “b”, “c”, “d” e “e” do Código Florestal situa-se
na preservação da vegetação que protege os cursos d’água, diante de sua relevância. “A
remoção da cobertura vegetal reduz o intervalo de tempo observado entre a queda da
chuva e os efeitos nos cursos d’água (deflúvio de base), diminui a capacidade de
retenção de água nas bacias hidrográficas e aumenta o pico de cheias”. Ademais, a
cobertura vegetal limita a possibilidade de erosão do solo, minimizando a poluição dos
cursos de água por sedimentos”.
Note-se que a Lei n. 12.727/12 fez sensível alteração para estabelecer que
apenas as faixas marginais de curso d’água natural perene [que possui água corrente
durante todo o ano] e intermitente/temporário [aquele que, naturalmente, não
apresenta escoamento superficial em alguns períodos do ano; seca em período de
escassez de chuva] são APPs, excluindo os rios efêmeros [que têm escoamento
superficial apenas durante ou imediatamente após períodos de precipitação].
A linha inicial de demarcação da largura das APPs foi alterada, reduzindo a
dimensão das APPs: mede-se, agora, não a partir do nível mais alto do corpo de água
(nível alcançado com a cheia sazonal), mas sim da “da borda da calha do leito regular”.
II - as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais, em faixa com largura mínima
de: a) 100 (cem) metros, em zonas rurais, exceto para o corpo d’água com até 20 (vinte)
hectares de superfície, cuja faixa marginal será de 50 (cinquenta) metros; b) 30 (trinta)
metros, em zonas urbanas;
III - as áreas no entorno dos reservatórios d’água artificiais, decorrentes de
barramento ou represamento de cursos d’água naturais, na faixa definida na licença
ambiental do empreendimento;
IV - as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, qualquer que
seja sua situação topográfica, no raio mínimo de 50 (cinquenta) metros;
V - as encostas ou partes destas com declividade superior a 45°, equivalente a
183
100% (cem por cento) na linha de maior declive;
VI - as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
VII - os manguezais, em toda a sua extensão;
VIII - as bordas dos tabuleiros ou chapadas, até a linha de ruptura do relevo, em
faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
IX - no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100
(cem) metros e inclinação média maior que 25°.
X - as áreas em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros.
XI - em veredas, a faixa marginal, em projeção horizontal, com largura mínima de
50 (cinquenta) metros, a partir do espaço permanentemente brejoso e encharcado.

§ 1º Não será exigida Área de Preservação Permanente no entorno de reservatórios


artificiais de água que não decorram de barramento ou represamento de cursos d’água
naturais.

§ 4o Nas acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a 1 (um)


hectare, fica dispensada a reserva da faixa de proteção prevista nos incisos II e III do
caput, vedada nova supressão de áreas de vegetação nativa, salvo autorização do órgão
ambiental competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama. (Redação dada
pela Lei nº 12.727, de 2012).

A proteção das florestas e demais formas de vegetação que se encontrem no topo dos
morros, montes, montanhas e serras tem a finalidade de preservar a integridade dos
acidentes geográficos, evitando, ainda, enchentes e inundações nos térreos mais baixos
(a vegetação constitui barreira natural).

Também, o simples efeito da vigência do Código Florestal fez com que as


restingas, fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangue, fossem consideradas como
de preservação permanente.
As florestas de preservação permanente por efeito da lei só podem ser
suprimidas por outra lei, diante do princípio da similitude das formas.

Floresta de preservação permanente por ato do Poder público

A instituição dessas áreas de preservação permanente, através de ato


administrativo (Decreto, via de regra), possui conteúdo declaratório. Preenchidos os
requisitos do art. 6º, a Administração deverá editar o decreto declaratório da área de
preservação permanente. É declaratório, pois “as áreas que ora estão sendo tratadas já
são consideradas protegidas desde a edição do Código Florestal”.
184
Art. 6º Consideram-se, ainda, de preservação permanente,
quando declaradas de interesse social por ato do Chefe do Poder
Executivo, as áreas cobertas com florestas ou outras formas de
vegetação destinadas a uma ou mais das seguintes finalidades:

I - conter a erosão do solo e mitigar riscos de enchentes e


deslizamentos de terra e de rocha;

II - proteger as restingas ou veredas;

III - proteger várzeas;

IV - abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de


extinção;

V - proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico,


cultural ou histórico;

VI - formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

VII - assegurar condições de bem-estar público;

VIII - auxiliar a defesa do território nacional, a critério das


autoridades militares.

IX - proteger áreas úmidas, especialmente as de importância


internacional.

Regime de Proteção das Áreas de Preservação Permanente (arts. 7 e 8)

A vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida


pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou
jurídica, de direito público ou privado.
Tendo ocorrido supressão de vegetação situada em Área de Preservação
Permanente, o proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título é obrigado
a promover a recomposição da vegetação, ressalvados os usos autorizados pelo código
(obrigação propter rem).
A obrigação prevista tem natureza real (propter rem) e é transmitida ao sucessor
no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
Essa supressão só pode ser autorizada mediante prévio procedimento
administrativo no qual fique comprovada a utilidade pública ou interesse social e a
inexistência de alternativa técnica e locacional para o empreendimento.
A autorização é da competência do órgão ambiental estadual, com anuência
prévia, quando cabível, do órgão federal ou municipal competente (arts. 10; 11-A, III;
185
26, Novo Cód. Florestal).
No caso de supressão não autorizada de vegetação realizada após 22 de julho de
2008, é vedada a concessão de novas autorizações de supressão de vegetação enquanto
não cumpridas as obrigações de recomposição.
A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação
Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou
de baixo impacto ambiental.
Houve grande alargamento das hipóteses de utilidade pública e interesse social,
que permitem a intervenção na APP e a supressão de sua vegetação.
É dispensada a autorização do órgão ambiental competente para a execução, em
caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e obras de interesse da defesa
civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas urbanas.
É permitido o acesso de pessoas e animais às Áreas de Preservação Permanente
para obtenção de água e para realização de atividades de baixo impacto ambiental.

SUPRESSAO DE VEGETAÇÃO EM AREA DE SUPRESSAO DA PRÓPRIA ÁREA DE


PRESERVACAO PERMANENTE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

A supressão de vegetação em APP pode ser A supressão de uma APP só pode ser
autorizada mediante ato administrativo. autorizada mediante lei, de acordo com o inciso III
do § 1º do art. 225 da CF.

APPs e Regras para áreas consolidadas

A consolidação da utilização antrópica das Áreas de Preservação Permanente foi


aspecto principal da Medida Provisória 571/12 e dos vetos da Presidente da República
ao projeto de lei aprovado no Congresso Nacional.

Art. 61-A. Nas Áreas de Preservação Permanente, é autorizada,


exclusivamente, a continuidade das atividades
agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em áreas
rurais consolidadas até 22 de julho de 2008.

Foram estabelecidas diversas condicionantes e limitações para a continuidade


do uso dessas áreas. O art. 61-A traz disciplina detalhada da recomposição das áreas
consolidadas, com tratamento isonômico (mais brando para pequenos proprietários e

186
mais severo para os grandes proprietários), especificado para cada tipo de APP. Em
matéria de APP, ficou bem clara a inexistência de direito adquirido a poluir, devendo
a propriedade se adequar à conformação legal de sua função social ambiental.
No ponto, aliás, merece destaque importante julgado do STJ relativo à aplicação
intertemporal do novo CFlo, especialmente no que diz com as regras menos protetoras
do meio ambiente:

Indefiro o pedido de aplicação imediata da Lei 12.651/12,


notadamente o disposto no art. 15 do citado regramento...‘o
novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato
jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada,
tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias
compensações ambientais o patamar de proteção de
ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto
de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível
da 'incumbência' do Estado de garantir a preservação e
restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º,
I). (AgRg no AREsp 327687)

No que se refere às áreas consolidadas, é importante ressaltar que a Lei


12.651/12 não estabeleceu anistia universal e indiscriminada para todos que tivessem
praticado desmatamento, supressão de vegetação ou degradação de Mata Atlântica
antes de sua vigência.
É dizer, este dispositivo não tem normatividade autônoma, está dentro de um
capítulo que trata "das áreas consolidadas em áreas de reserva legal", ou seja, não
atinge qualquer degradação ambiental ou supressão de vegetação que tenha ocorrida
em área de proteção ambiental, mas apenas dentro de reserva legal.
Trata de anistia muito específica e restrita a um caso concreto, a fim de evitar
que esses proprietários sejam obrigados à recuperação de uma extensão de área que
antes não era considerada reserva legal, mas que passou a ser considerada no novo
Código Florestal. (neste sentido, dispõe o precedente do TRF4, da 4ª Turma: AC
50015662920104047006).

Exercício do direito de propriedade em área florestal

187
Pelo Código Florestal, a propriedade florestal é regida pelas limitações gerais
existentes, tais como normas de vizinhança e o desempenho da função social da
propriedade, delineada na Constituição e regulada pelo Código Florestal.
A propriedade florestal possui 3 limitações principais: áreas de preservação
permanente, reservas legais e corte somente com autorização do poder público.
Verifica-se, portanto, que o direito de propriedade não é caracterizado somente pela

liberdade de ação do proprietário, contraposta a um dever geral ("erga omnes") de


todos respeitarem o domínio, mas também pelos deveres e obrigações a cargo do titular
do direito de propriedade. Dessa forma, é a função social princípio que se manifesta
na estrutura do direito de propriedade, sendo que as interferências causadas no
próprio domínio por esse princípio são diversas dos seus limites externos, pois são
"limitações" que surgem com o próprio direito, sendo-lhes intrínsecas. (AC
00005315320094047007, 3ª Turma do TRF4).

Reserva legal florestal (RLF)


Área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos
termos do art. 12 do Código, com a função de assegurar o uso econômico de modo
sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação
dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o
abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa.

Art. 12. Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de
vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da
aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação
Permanente, observados os seguintes percentuais mínimos em
relação à área do imóvel, excetuados os casos previstos no art.
68 desta Lei:

I - localizado na Amazônia Legal: a) 80% (oitenta por cento), no


imóvel situado em área de florestas; b) 35% (trinta e cinco por
cento), no imóvel situado em área de cerrado; c) 20% (vinte por
cento), no imóvel situado em área de campos gerais;

II - localizado nas demais regiões do País: 20% (vinte por cento).

Ficou definitivamente superada a concepção inicial do Código Florestal de 1965,


de que a Reserva Legal era um limite para o desmatamento. Agora trata-se claramente
de um ônus inerente ao exercício da propriedade, cuja responsabilidade é propter rem,
acompanha a coisa, independentemente do vínculo pessoal. Em caso de fracionamento
188
do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos pelo Programa de
Reforma Agrária, será considerada a área do imóvel antes do fracionamento.
Uma novidade relevante é a possibilidade do cômputo da APP na reserva legal.
Esse benefício, que poderá ser muito útil à regularização de imóveis rurais, está, no
entanto, limitado às hipóteses em que:
a) o cômputo não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do
solo;
b) a área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação; e
c) o proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no Cadastro
Ambiental Rural (CAR).
Reserva Legal acima do mínimo legal - Área excedente poderá ser utilizada para
fins de constituição de servidão ambiental, Cota de Reserva Ambiental ou outros
instrumentos congêneres. Poderá ser instituído Reserva Legal em regime de
condomínio ou coletiva entre propriedades rurais, respeitado o percentual previsto
no art. 12 em relação a cada imóvel.
Regime de Proteção da Reserva Legal

A Reserva Legal deve ser conservada com cobertura de vegetação nativa pelo
proprietário do imóvel rural, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou
jurídica, de direito público ou privado.

Admite-se, no entanto, a exploração econômica da Reserva Legal mediante manejo


sustentável, previamente aprovado pelo órgão competente do Sisnama.

Para fins de manejo de Reserva Legal na pequena propriedade ou posse rural familiar, os
órgãos integrantes do Sisnama deverão estabelecer procedimentos simplificados de
elaboração, análise e aprovação de tais planos de manejo.

É obrigatória a suspensão imediata das atividades em área de Reserva Legal desmatada


irregularmente após 22 de julho de 2008.

Sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais cabíveis, deverá ser iniciado
processo de recomposição da Reserva Legal em até 2 (dois) anos contados a partir da
data da publicação desta Lei, devendo tal processo ser concluído nos prazos
estabelecidos pelo Programa de Regularização Ambiental – PRA.

A área de Reserva Legal deverá ser registrada no órgão ambiental competente


por meio de inscrição no CAR de que trata o art. 29, sendo vedada a alteração de sua
destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento, com

189
as exceções previstas nesta Lei.
Na posse, a área de Reserva Legal é assegurada por termo de compromisso. A
transferência da posse implica a sub-rogação das obrigações assumidas no termo de
compromisso.
O registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro
de Imóveis.
O manejo florestal sustentável da vegetação da Reserva Legal com propósito
comercial depende de autorização do órgão competente.
O manejo sustentável para exploração florestal eventual sem propósito
comercial, para consumo no próprio imóvel, independe de autorização dos órgãos
competentes, devendo apenas ser declarados previamente ao órgão ambiental a
motivação da exploração e o volume explorado, limitada a exploração anual a 20 (vinte)
metros cúbicos.
Controvérsia acerca da possibilidade de se condicionar o registro da sentença de
usucapião de imóvel sem matrícula à averbação da reserva legal ambiental. "É possível
extrair do art. 16, §8º, do Código Florestal que a averbação da reserva florestal é
condição para a prática de qualquer ato que implique transmissão, desmembramento
ou retificação de área de imóvel sujeito à disciplina da Lei 4.771/65". Extensão desse
entendimento para a hipótese de aquisição originária por usucapião, aplicando-se o
princípio hermenêutico "in dubio pro natura". Substituição da averbação no Cartório de
Registro de Imóveis pelo registro no Cadastro Ambiental Rural - CAR, por força do novo
Código Florestal. Adaptação do entendimento desta Corte Superior à nova realidade
normativa, mantida a eficácia da norma protetiva ambiental. Necessidade de prévio
registro da reserva legal no CAR, como condição para o registro da sentença de
usucapião no Cartório de Registro de Imóveis. (REsp 1356207)
Áreas Consolidadas

O proprietário ou possuidor de imóvel rural que detinha, em 22 de julho de 2008, área


de Reserva Legal em extensão inferior ao estabelecido no art. 12, poderá regularizar
sua situação, independentemente da adesão ao PRA, adotando as seguintes
alternativas, isolada ou conjuntamente: I - recompor a Reserva Legal; II - permitir a
regeneração natural da vegetação na área de Reserva Legal; e III - compensar a
Reserva Legal.

11.2.5.1 Indenizabilidade da proteção florestal


190
A proteção florestal, seja por RFL ou por APP, não implica desapropriação, nem
deve ser indenizada, exceto se restringir o domínio ou causar alguma espécie de
prejuízo.

Sendo imposições de natureza genérica, as limitações


administrativas não rendem ensejo à indenização, salvo
comprovado prejuízo. Se alguma perda sofreu o proprietário de
terras situadas em área de preservação permanente, tal prejuízo
remonta à edição da Lei 4.771/65, marco inicial do prazo de
prescrição. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação
que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do
Poder Público. (REsp 1233257)

A jurisprudência do STJ sedimentou o entendimento de que não há indenização


pela só limitação administrativa. Se a limitação vai ao ponto de privar o seu proprietário
do uso pleno, indeniza-se na mesma proporção do prejuízo causado. 3. Área de
preservação permanente que impede o uso da propriedade, mas onde não é possível
haver exploração econômica do manancial vegetal. Indenização limitada à terra nua,
não se estendendo à cobertura vegetal. (REsp 167070/SP)
A desapropriação indireta somente se dá com o efetivo desapossamento do
imóvel em favor do ente expropriante, tal não ocorrendo com a simples limitação
decorrente da criação de área de preservação permanente, situação em que o
proprietário mantém o domínio da gleba, mas com restrições impostas por norma de
direito ambiental. 2. Essa situação, por caracterizar-se como limitação administrativa,
autoriza seja o proprietário indenizado, limitada a sua pretensão, no entanto, ao prazo
prescricional quinquenal de que trata o art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, disposição
de regência específica da matéria. (AgRg nos EDcl no REsp 1417632/MG)
Cumpre frisar ainda que o TRF4 possui entendimento na linha de que o exercício
de eventual pretensão neste sentido tem como marco inicial do prazo a data do fato
que teria ensejado à redução do proveito econômico, o que não se confunde com a data
da cominação da multa administrativa. (nesta linha: AC 00004596620094047007, da 3ª
Turma).

A desapropriação indireta pressupõe três situações, quais sejam: (I)


apossamento do bem pelo Estado sem prévia observância do devido processo legal;

191
(II) afetação do bem, ou seja, destiná-lo à utilização pública; e (III) irreversibilidade da
situação fática a tornar ineficaz a tutela judicial específica. A edição do Decreto Federal
n. 750/93, que os embargantes reputam ter encerrado desapropriação indireta em sua
propriedade, deveras, tão somente vedou o corte, a exploração e a supressão de
vegetação primária ou em estados avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica,
sendo certo que eles mantiveram a posse do imóvel. Logo, o que se tem é mera limitação
administrativa. As vedações contidas no Decreto Federal n. 750/93 não são capazes de
esvaziar o conteúdo econômico da área ao ponto de ser decretada a sua perda
econômica. Recurso de embargos de divergência conhecido e não provido. (STJ. EREsp
922.786/SC, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 15/9/2009).
Por outro lado, o STJ já decidiu em inúmeras oportunidades que a indenização
referente à desapropriação de propriedades detentoras de APP's não deve abranger a
área de preservação permanente por esta não ser passível de exploração econômica,
senão vejamos: Nas demandas expropriatórias, é incabível a indenização da cobertura
vegetal componente de área de preservação permanente. (REsp 1090607/SC)
Com relação à cobertura vegetal (RFL), quando o imóvel for desapropriado, o STJ
diz que é necessária a demonstração de exploração econômica (lícita) para o
recebimento de indenização:

É possível a indenização em separado da cobertura vegetal


somente se: a) demonstrada a exploração econômica
anteriormente aos atos de expropriação; b) comprovada a
viabilidade de exploração da mata nativa, tanto sob o aspecto
da licitude, à luz das normas ambientais pertinentes, quanto do
ponto de vista econômico, sopesados os custos de exploração
em confronto com as estimativas de ganho (REsp 1395597/MT).

A área de reserva legal de que trata o § 2° do art. 16 do Código


Florestal é restrição imposta à área suscetível de exploração, de
modo que não se inclui na área de preservação permanente.
Não se permite o corte raso da cobertura florística nela existente.
Assim, essa área pode ser indenizável, embora em valor inferior
ao da área de utilização irrestrita, desde que exista plano de
manejo devidamente confirmado pela autoridade competente.
(REsp 867085/PR)

O STF segue orientação diametralmente oposta, pugnando pela indenizabilidade


das áreas de APP e da cobertura vegetal nos processos de desapropriação: O Supremo

192
Tribunal Federal firmou o entendimento de que as áreas referentes à cobertura vegetal
e à preservação permanente devem ser indenizadas, não obstante a incidência de
restrição ao direito de propriedade que possa incidir sobre todo o imóvel que venha a
ser incluído em área de proteção ambiental. (AI 653062)

Uma situação interessante no que diz respeito às desapropriações indiretas é


referente à legitimidade passiva ad causam da União quando estas são manejadas tendo
por causa de pedir atos decorrentes da implantação do Parque Nacional, isto é, quando
os atos constitutivos da hipótese de desapropriação indireta decorrem da constituição
de UC por meio de Decreto da Chefia do Poder Executivo Federal.

Nestas hipóteses, a União é indubitavelmente parte legítima, uma vez que a


unidade de conservação da natureza foi por ela instituída mediante decreto da Chefia
do Poder Executivo Federal e tendo em vista que a própria Lei nº 9.985/2000 (SNUC),
enquadra os Parques Nacionais na categoria de Unidade de Proteção Integral, com
posse e domínio públicos, afirmando a necessidade de que as áreas privadas,
abrangidas nos limites dos Parques, sejam desapropriadas. (nesta linha consta o
precedente contido da Apelação/Remessa Necessária 50082167220134047205, da 3ª Turma do
TRF4).

“Dumping ambiental”: A Câmara de Comércio Exterior - CAMEX é autorizada a adotar


medidas de restrição às importações de bens de origem agropecuária ou florestal
produzidos em países que não observem normas e padrões de proteção do meio
ambiente compatíveis com as estabelecidas pela legislação brasileira”.

11.3 GESTÃO DAS FLORESTAS PÚBLICAS - LEI 11.284/2006

A Lei 11.284/2006 estabelece no plano jurídico um sistema de gestão de


florestas destinado a criar produtos e serviços em proveito do desenvolvimento
sustentável, concebendo a floresta como um instrumento de exploração econômica
eficiente e de largo alcance, compreendendo: I - a criação de florestas nacionais,
estaduais e municipais (...) e sua gestão direta; II - a destinação de florestas públicas às
comunidades locais, nos termos do art. 6º desta Lei; III - a concessão florestal, incluindo

193
florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das áreas protegidas referidas
no inciso I do caput deste artigo.
A lei 11.284/2006 é tida como norma geral, de modo que as leis estaduais e
municipais deverão se adequar às suas normas de contornos gerais, bem como, pela
competência suplementar, poderão elaborar normas supletivas e complementares e
estabelecer padrões relacionados à gestão florestal.

Princípios da gestão de florestas públicas

Constituem princípios da gestão de florestas públicas:

I - a proteção dos ecossistemas, do solo, da água, da biodiversidade e valores culturais


associados, bem como do patrimônio público;

II - o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das


florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento
sustentável local, regional e de todo o País;

III - o respeito ao direito da população, em especial das comunidades locais, de acesso


às florestas públicas e aos benefícios decorrentes de seu uso e conservação;

IV - a promoção do processamento local e o incentivo ao incremento da agregação de


valor aos produtos e serviços da floresta, bem como à diversificação industrial, ao
desenvolvimento tecnológico, à utilização e à capacitação de empreendedores locais e
da mão-de-obra regional;

V - o acesso livre de qualquer indivíduo às informações referentes à gestão de florestas


públicas, nos termos da Lei no 10.650, de 16 de abril de 2003;

VI - a promoção e difusão da pesquisa florestal, faunística e edáfica, relacionada à


conservação, à recuperação e ao uso sustentável das florestas;

VII - o fomento ao conhecimento e a promoção da conscientização da população sobre


a importância da conservação, da recuperação e do manejo sustentável dos recursos
florestais;

VIII - a garantia de condições estáveis e seguras que estimulem investimentos de longo


prazo no manejo, na conservação e na recuperação das florestas.

Da gestão direta

O Poder Público poderá exercer diretamente a gestão de florestas nacionais, estaduais


e municipais, sendo-lhe facultado, para execução de atividades subsidiárias, firmar
convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros,
observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes.

194
A duração dos contratos e instrumentos similares a que se refere o caput deste artigo
fica limitada a 120 (cento e vinte) meses.

Nas licitações para as contratações, além do preço, poderá ser considerado o critério da
melhor técnica previsto no inciso II do caput do art. 26 desta Lei.

Da destinação às comunidades locais

As comunidades locais são “populações tradicionais e outros grupos humanos,


organizados por gerações sucessivas, com estilo de vida relevante à conservação e à
utilização sustentável da diversidade biológica” e, antes da realização das concessões
florestais, as florestas públicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão
identificadas para a destinação, pelos órgãos competentes.
A destinação pode ser feita nas seguintes formas: I - criação de reservas
extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável; II - concessão de uso, por
meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável,
agroextrativistas ou outros similares; III - outras formas previstas em lei.

O Poder Público poderá, com base em condicionantes socioambientais definidas em


regulamento, regularizar posses de comunidades locais sobre as áreas por elas
tradicionalmente ocupadas ou utilizadas, que sejam imprescindíveis à conservação dos
recursos ambientais essenciais para sua reprodução física e cultural, por meio de
concessão de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada licitação.

Estas destinações serão feitas de forma não onerosa para o beneficiário e


efetuada em ato administrativo próprio (art. 6º, § 1º).
A previsão dos instrumentos de destinação acima mencionados não impede que
as comunidades locais participem das licitações destinadas à concessão florestal, por
meio de associações comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas admitidas.

Concessão florestal

É “a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar


manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de
manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às
exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.
A concessão florestal é uma espécie de contrato administrativo por meio do qual

195
o Poder Público, por meio de licitação, concede ao particular o direito de explorar os
recursos florestais (produtos e serviços) de forma racional e sustentável, de acordo com
o Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS aprovado pelo governo.
Já a unidade de manejo é o “perímetro definido a partir de critérios técnicos,
socioculturais, econômicos e ambientais, localizado em florestas públicas, objeto de um
Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS, podendo conter áreas degradadas para
fins de recuperação por meio de plantios florestais” (art. 3º, VII e VIII).
A concessão florestal será autorizada em ato do poder concedente e formalizada
mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das normas pertinentes e
do edital de licitação (art. 7º). O poder concedente publicará, previamente ao edital de
licitação, ato justificando a conveniência da concessão florestal, caracterizando seu
objeto e a unidade de manejo (art. 12). Também, as licitações para concessão florestal
serão realizadas na modalidade concorrência e outorgadas a título oneroso, sendo
vedada a declaração de inexigibilidade prevista na Lei 8666/93.
A publicação do edital de licitação de cada lote de concessão florestal deverá ser
precedida de audiência pública, por região, realizada pelo órgão gestor, nos termos do
regulamento, sem prejuízo de outras formas de consulta pública.
São elegíveis para fins de concessão as unidades de manejo previstas no Plano
Anual de Outorga Florestal – PAOF, que é proposto pelo órgão gestor e definido pelo
poder concedente, contendo a descrição de todas as florestas públicas a serem
submetidas a processos de concessão no ano em que vigorar (art. 10), o qual será
submetido ao órgão consultivo da respectiva esfera de governo. Se for federal, ainda
requer a manifestação da SPU/MPOG e se situado em faixa de fronteira, deverá ouvir o
Conselho de Defesa Nacional.

11.3.4.1 Objeto da concessão

A concessão florestal terá como objeto a exploração de produtos e serviços


florestais, contratualmente especificados, em unidade de manejo de floresta pública,
com perímetro georreferenciado, registrada no respectivo cadastro de florestas públicas
e incluída no lote de concessão florestal.
É vedada a outorga de qualquer dos seguintes direitos no âmbito da concessão
florestal (art. 16, §1º):
196
I - titularidade imobiliária ou preferência em sua aquisição;
II - acesso ao patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento,
bioprospecção ou constituição de coleções;

III - uso dos recursos hídricos acima do especificado como insignificante, nos termos da
Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997;

IV - exploração dos recursos minerais;

V - exploração de recursos pesqueiros ou da fauna silvestre;

VI - comercialização de créditos decorrentes da emissão evitada de carbono em


florestas naturais.

11.3.4.2 Licenciamento ambiental

Prevê-se, ainda, licenciamento ambiental, compreendendo a licença prévia e a


licença de operação, não se exigindo a licença de instalação.
A licença prévia para uso sustentável da unidade de manejo será requerida pelo
órgão gestor, mediante a apresentação de relatório ambiental preliminar ao órgão do
SISNAMA.
O início das atividades florestais na unidade de manejo somente poderá ser
efetivado com a aprovação do respectivo PMFS pelo órgão do SISNAMA e com a
obtenção da licença de operação pelo concessionário.
Há descrição de procedimento licitatório específico, utilizando-se da Lei
8666/93 supletivamente, inclusive no que tange ao contrato administrativo, nos arts. 19
a 35.
O prazo dos contratos de concessão florestal será estabelecido de acordo com o
ciclo de colheita ou exploração, considerando o produto ou grupo de produtos com
ciclo mais longo incluído no objeto da concessão, podendo ser fixado prazo equivalente
a, no mínimo, um ciclo e, no máximo, 40 (quarenta) anos. Mas se for contrato de
concessão exclusivo para exploração de serviços florestais será de, no mínimo, 5
(cinco) e, no máximo, 20 (vinte) anos.
Prazos do contrato de concessão florestal

Exploração de produtos florestais Apenas serviços florestais

Mínimo: 01 ciclo Máximo: 40 Mínimo: 05 anos Máximo: 20 anos

197
anos

Conceitos relevantes (art. 3o )

I - florestas públicas: florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos


biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do
Distrito Federal ou das entidades da administração indireta;

II - recursos florestais: elementos ou características de determinada floresta, potencial


ou efetivamente geradores de produtos ou serviços florestais;

III - produtos florestais: produtos madeireiros e não madeireiros gerados pelo manejo
florestal sustentável;

IV - serviços florestais: turismo e outras ações ou benefícios decorrentes do manejo e


conservação da floresta, não caracterizados como produtos florestais;

V - ciclo: período decorrido entre 2 (dois) momentos de colheita de produtos florestais


numa mesma área;

VI - manejo florestal sustentável: administração da floresta para a obtenção de


benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de
sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou
alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos
e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de
natureza florestal;

VII - concessão florestal: delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de
praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa
unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que
atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

VIII - unidade de manejo: perímetro definido a partir de critérios técnicos,


socioculturais, econômicos e ambientais, localizado em florestas públicas, objeto de um
Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS, podendo conter áreas degradadas para
fins de recuperação por meio de plantios florestais;

XI - auditoria florestal: ato de avaliação independente e qualificada de atividades


florestais e obrigações econômicas, sociais e ambientais assumidas de acordo com o
PMFS e o contrato de concessão florestal, executada por entidade reconhecida pelo
órgão gestor, mediante procedimento administrativo específico;

198
Recursos financeiros oriundos dos preços da concessão florestal

Os recursos financeiros oriundos dos preços da concessão florestal, via de regra,


serão destinados aos Estados, aos Municípios e ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento Florestal no sentido de propiciar recursos econômicos em face do uso
da floresta como bem ambiental.
A Lei 11.284/06 e o Decreto (regulamentador) Federal nº 6.063/2007, preveem
o pagamento de duas formas de preço pela outorga:
1. O preço sobre os custos de realização do edital de licitação da concessão
florestal federal de cada unidade de manejo, que deve ser pago ao concessionário,
excluído do custo do edital aqueles relacionados às ações realizadas pelo poder público
e que, por sua natureza, geram benefícios permanentes ao patrimônio público (art. 37,
Decreto 6063/2007).
2. O preço da concessão florestal: calculado em função da quantidade de
produto ou serviço auferido do objeto da concessão ou do faturamento líquido ou bruto.
Resultado da exploração, excluído o valor mínimo do art. 36, §3º; (art. 39, II)
Estados = 30% Municípios = 30% FNDF = 40%
Resultado da exploração, excluído o valor mínimo do art. 36, §3º, no caso de concessão florestal
de unidades localizadas em florestas nacionais criadas pela União; (art. 39, §1º, II)
Município =
Estado = 20% FDF = 20% ICM-Bio = 40%
20%

O art. 36, §3º da Lei 11284/06, prevê que “será fixado, nos termos de
regulamento, valor mínimo a ser exigido anualmente do concessionário,
independentemente da produção ou dos valores por ele auferidos com a exploração do
objeto da concessão”, valor este que integrará os pagamentos anuais devidos pelo
concessionário. A distribuição se dá pela seguinte forma:
IBAMA= 30%; para utilização restrita em
atividades de controle e fiscalização ambiental de
Órgão gestor da floresta = 70%
atividades florestais, de unidades de conservação e do
desmatamento.

199
Se oriundos dos preços da concessão florestal de unidades localizadas em florestas nacionais
criadas pela União: o valor integral vai para o órgão gestor (art. 39, §1º, I).

200
12 PONTO 12 - ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO.

Áreas de Preservação Permanente – Ponto 11


Unidades de Conservação – Ponto 5

201
13 PONTO 13. MODIFICAÇÃO DOS GENES PELO HOMEM E MEIO AMBIENTE.

1)Natureza jurídica do Patrimônio Genético: O patrimônio genético é bem


ambiental de uso comum do povo brasileiro.
2)Princípios
2.1) Princípios que fundamentam a proteção do patrimônio genético extraídos
da Constituição Federal, da Declaração Universal do Genoma Humano e dos Direitos do
Homem e da Declaração Ibero-Americana sobre Ética e Genética:

Princípio da integridade do ser humano: visa direcionar as manipulações em


genes de seres humanos, no sentido de não interferir na composição do
material genético da espécie humana, com o intuito de "melhorar"
determinadas características fenotípicas, utilizando-se de genes de outra
espécies. Proíbe-se a eugenia (estudo dos agentes sob o controle social que
podem melhorar ou empobrecer as qualidades raciais das futuras gerações seja
física ou mentalmente. Embasou cientificamente o holocausto), e, também,
não se permite a criação de uma espécie inferior, criada simplesmente para
gerar órgãos para doação.

Princípio da diversidade: visa garantir a variedade da espécie humana.

Princípio da identidade: o ser humano não pode ser reduzido às suas


informações genéticas;

Princípio da não discriminação: a pessoa não pode ser discriminada por possuir
um gene defeituoso;

Princípio da não disponibilidade econômica: o patrimônio genético humano


não deve ser aferido economicamente em seu estado natural, para a obtenção
de ganho financeiro.

Princípio do consentimento informado: a pessoa tem o direito de saber a qual


terapia será submetida. É obrigatória a manifestação da vontade, livre e
espontânea da pessoa envolvida, e caso não esteja em condições de consentir,
deverá ser representada por uma pessoa legalmente reconhecida, ou de

202
acordo com a lei, para a satisfação da vontade da pessoa.

Princípio da confidencialidade: o material genético não pode ser divulgado, a


não ser que haja autorização expressa.

Princípio da informação: o detentor do material genético a ser manipulado


deve receber todas as informações necessárias para compreender os
resultados com clareza e conscientizar-se das conseqüências que poderão advir
da referida manipulação.

2.2) Princípios sobre a realização das pesquisas:

Princípio da precaução: antes da realização de qualquer pesquisa, tratamento


ou diagnóstico no patrimônio genético humano deve ser realizada uma prévia
avaliação dos potenciais riscos e benefícios a serem incorridos, além de
atender às exigências legais vigentes no território nacional.

Princípio da prudência: todas as entidades que estiverem ligadas à


pesquisa deverão agir com prudência, para garantir a preservação da dignidade
da pessoa humana.

Princípio da vulnerabilidade: diz respeito ao estado da pessoa


envolvida, que por quaisquer razões ou motivos, tenham a sua capacidade de
autodeterminação reduzida, principalmente para consentir a realização da
pesquisa, bem como a falta de conhecimento técnico suficiente para a
realização do experimento.

Princípio da necessidade: todo experimento científico a ser realizado no


material genético humano deve comprovar a real necessidade dessa
ocorrência para o avanço do conhecimento humano.

Princípio da qualidade da pesquisa: assegura que as atividades


exercidas no material genético terão especificidade e sensibilidade adequadas
e serão realizadas em laboratórios capacitados com acompanhamento de uma
equipe de cientistas e de uma comissão ética.

203
Princípio da dignidade da pessoa humana: visa impedir que os
indivíduos sejam reduzidos a suas características genéticas nas pesquisas
científicas. A singularidade e a diversidade do genoma humano devem ser
respeitadas em sua totalidade.

Princípio da responsabilidade: as entidades de pesquisa tanto as que


agirão sobre o genoma, como os comitês de revisão ética e científica -
assumirão todos os riscos decorrentes de suas atividades sobre o patrimônio
genético humano, independentemente de qualquer circunstância, em face dos
danos que poderão ocasionar para toda a espécie humana.

3) Legislação sobre biossegurança:


Lei nº 6.938/81: Estabeleceu a Política e o Sistema Nacional de Meio Ambiente.
Com base nesta lei o CONAMA deliberou as Resoluções 237/97 e nº 305/02.
Resolução Conama nº 237/97: Regulamenta os aspectos de licenciamento
ambiental e, no anexo I, informa as atividades ou empreendimentos sujeitos ao
licenciamento, tais como: introdução de espécies exóticas e/ou geneticamente
modificadas; e - uso da diversidade biológica pela biotecnologia.
Resolução Conama nº 305/02: Trata do licenciamento ambiental de atividades
e empreendimentos que façam uso de OGMs e derivados. (Deve, atualmente, ser
aplicada naquilo que não contrariar a LB);
Lei n°8.078 e Decreto nº4.680: Para o CDC um dos direitos básicos do
consumidor é o de obter informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e
serviços, com especificação correta, inclusive, a respeito de suas características e
composição, bem como sobre os riscos que apresentem. Já a rotulagem de alimentos
destinados à alimentação humana e animal que contenham ou sejam produzidos a partir
de OGMs foi regulamentada pelo Decreto nº 4.680, de 24 de abril de 2003.
Instrução Normativa Interministerial nº1: Definiu os procedimentos
complementares para aplicação do Decreto nº4.680/03.
Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança: O Protocolo é o primeiro acordo
internacional para o controle transfronteiriço de organismos geneticamente
modificados (OGMs), com regras de transporte, estocagem, manipulação e uso seguro
de organismos vivos modificados - OVMs resultantes da biotecnologia moderna e que
204
podem ter efeitos adversos para conservação e utilização sustentável da diversidade
biológica e oferecer riscos à saúde humana. O Protocolo expressamente prevê o
Princípio da Precaução.
Lei nº11.105 ou nova Lei de Biossegurança e Decreto nº5.591/05: A Lei de
Biossegurança estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de
atividades que envolvam organismos geneticamente modificados - OGM e seus
derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurança - CNBS, reestrutura a Comissão
Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio e dispõe sobre a Política Nacional de
Biossegurança - PNB.

4)Conceitos
Bioética: é a ciência que tem como objetivo indicar os limites e as finalidades da
intervenção do homem sobre a vida, identificar os valores de referência racionalmente
proponíveis, denunciar os riscos das possíveis aplicações.
Biodireito: positiva as regras éticas, garantindo não só o direito a vida, mas
também uma melhor qualidade de vida, do paciente e da relação, garantindo a
integridade física do paciente e a integridade do patrimônio genético.
Biossegurança: conjunto de normas legais e regulamentares que estabelecem
critérios e técnicas para a manipulação genética, no sentido de evitar danos ao meio
ambiente e à saúde humana(Luís Paulo Sirvinskas).

5) Lei da Biossegurança
A lei da biossegurança não está adstrita ao patrimônio genético humano, mas
compreende também a informação de origem genética contida em amostras de todo ou
de parte de espécime vegetal, fúngico, microbiano ou animal.
A norma trata expressamente do princípio da precaução.

5.1) Competência para legislar sobre patrimônio genético: Na ADI 3035 o STF declarou
inconstitucional Lei do Paraná que invadia a competência da União. Naquela ação o STF
afirmou que a Lei paranaense invadia a competência privativa da União no que se referia
à importação, comercialização e portos e violava a competência concorrente quanto à
matéria ambiental, produção e consumo, vez que existente norma federal sobre o tema.

“Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada contra a lei estadual paranaense

205
de no 14.162, de 27 de outubro de 2003, que estabelece vedação ao cultivo, a
manipulação, a importação, a industrialização e a comercialização de organismos
geneticamente modificados. Alegada violação aos seguintes dispositivos
constitucionais: art. 1o; art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI; art. 25 e art. 170, caput,
inciso IV e parágrafo único. Ofensa à competência privativa da União e das normas
constitucionais relativas às matérias de competência legislativa concorrente. (ADI
3035)”.

Ocorrência de substituição - e não suplementação - das regras


que cuidam das exigências, procedimentos e penalidades
relativos à rotulagem informativa de produtos transgênicos por
norma estadual que dispôs sobre o tema de maneira igualmente
abrangente. Extrapolação, pelo legislador estadual, da
autorização constitucional voltada para o preenchimento de
lacunas acaso verificadas na legislação federal. (STF. ADI 3645)

A regulamentação das atividades envolvendo OGMs através de


lei federal, que define as regras de caráter geral, homenageia o
princípio da predominância do interesse, na medida em que o
controle e a fiscalização dessas atividades não se limita ao
interesse regional deste ou daquele Estado-membro, mas possui
indiscutível alcance nacional. (STJ. REsp 592.682/RS)

OBS: Notícia extraída do site do STF, em 25/08/2016, informou que o ministro Gilmar
Mendes, deu provimento ao Recurso Ordinário em Mandado de Segurança (RMS)
26277, para determinar à União que permita o acesso do Estado do Paraná aos
documentos firmados com os produtores rurais daquela unidade da federação, no que
diz respeito à utilização de organismos geneticamente modificados (transgênicos) sem
origem certificada, relativos à safra de 2004, sobretudo, diante do direito fundamental
de acesso à informação.

13.2 ATIVIDADES E PESQUISAS COM OGM

As atividades e projetos que envolvam OGM e seus derivados ficam restritos ao


âmbito de entidades de direito público ou privado, sendo vedada às pessoas físicas as
atividades e projetos com OGM, de forma autônoma e independente, ainda que
mantenham vínculo com pessoas jurídicas.
A Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio é o órgão competente
para conceder aos interessados autorização para a realização dessas atividades.
206
Quem financia ou patrocina tais atividades deve exigir a apresentação de
Certificado de Qualidade em Biossegurança, emitido pela CTNBio, sob pena de se
tornarem co-responsáveis pelos eventuais efeitos decorrentes do descumprimento da
Lei ou de sua regulamentação.

13.3 CÉLULAS-TRONCO EMBRIONÁRIAS

O Art. 5º da LB permite, para fins de pesquisa e terapia, a utilização de células-


tronco embrionárias obtidas de embriões humanos produzidos por fertilização in vitro
e não utilizados no respectivo procedimento, desde que sejam embriões inviáveis; ou
sejam embriões congelados há 3 (três) anos ou mais, na data da publicação desta Lei,
ou que, já congelados na data da publicação desta Lei, depois de completarem 3 (três)
anos, contados a partir da data de congelamento, desde que haja, em qualquer caso o
consentimento dos genitores, sendo vedada a comercialização do material biológico
(descumprimento da regra implica no crime tipificado no art. 15 da Lei no 9.434, de 4 de
fevereiro de 1997).

O referido dispositivo teve sua constitucionalidade questionada através da ADI


(3510), que, ao final foi julgada improcedente.

Asseverou-se na decisão que as pessoas físicas ou naturais seriam apenas as que


sobrevivem ao parto, dotadas do atributo a que o art. 2º do Código Civil denomina
personalidade civil, assentando que a Constituição Federal, quando se refere à
"dignidade da pessoa humana" (art. 1º, III), aos "direitos da pessoa humana" (art. 34,
VII, b), ao "livre exercício dos direitos... individuais" (art. 85, III) e aos "direitos e garantias
individuais" (art. 60, § 4º, IV), estaria falando de direitos e garantias do indivíduo-pessoa.
Assim, numa primeira síntese, a Carta Magna não faria de todo e qualquer estágio da
vida humana um autonomizado bem jurídico, mas da vida, que já é própria de uma
concreta pessoa, porque nativiva, e que a inviolabilidade de que trata seu art. 5º diria
respeito exclusivamente a um indivíduo já personalizado. Enfatizou-se, ainda, que a lei
em questão se referiria, por sua vez, a embriões derivados de uma fertilização artificial,
obtida fora da relação sexual, e que o emprego das células-tronco embrionárias para os
fins a que ela se destina não implicaria aborto. Considerou, também, que, se à lei

207
ordinária seria permitido fazer coincidir a morte encefálica com a cessação da vida de
uma certa pessoa humana, a justificar a remoção de órgãos, tecidos e partes do corpo
ainda fisicamente pulsante para fins de transplante, pesquisa e tratamento (Lei
9.434/97), e se o embrião humano de que trata o art. 5º da Lei da Biossegurança é um
ente absolutamente incapaz de qualquer resquício de vida encefálica, a afirmação de
incompatibilidade do último diploma legal com a Constituição haveria de ser afastada.
(STF, ADI 3510).

13.4 PROIBIÇÕES DA LB (ART. 6º):

I – implementação de projeto relativo a OGM sem a manutenção de registro de seu


acompanhamento individual;

II – engenharia genética em organismo vivo ou o manejo in vitro de ADN/ARN natural ou


recombinante, realizado em desacordo com as normas previstas nesta Lei;

III – engenharia genética em célula germinal humana, zigoto humano e embrião


humano;

IV – clonagem humana;

V – destruição ou descarte no meio ambiente de OGM e seus derivados em desacordo


com as normas estabelecidas pela CTNBio, pelos órgãos e entidades de registro e
fiscalização,

VI – liberação no meio ambiente de OGM ou seus derivados, no âmbito de atividades de


pesquisa, sem a decisão técnica favorável da CTNBio e, nos casos de liberação
comercial, sem o parecer técnico favorável da CTNBio, ou sem o licenciamento do
órgão ou entidade ambiental responsável, quando a CTNBio considerar a atividade
como potencialmente causadora de degradação ambiental, ou sem a aprovação do
Conselho Nacional de Biossegurança – CNBS, quando o processo tenha sido por ele
avocado, na forma desta Lei e de sua regulamentação;

VII – a utilização, a comercialização, o registro, o patenteamento e o licenciamento de


tecnologias genéticas de restrição do uso.

13.5 RESPONSABILIDADE CIVIL E ADMINISTRATIVA

A responsabilidade civil por descumprimento da LB é objetiva e solidária, artigo


20 LB.

208
Já a Responsabilidade Administrativa e suas respectivas sanções estão previstas
no artigo 21 da LB.
Os alimentos e ingredientes alimentares destinados ao consumo humano ou
animal que contenham ou sejam produzidos a partir de OGM ou derivados deverão
conter informação nesse sentido em seus rótulos, conforme regulamento (art. 40).
As regras de rotulagem de alimentos e ingredientes com OGM estão a cargo do
Decreto 4.680/02 que estabelece no seu art. 2° que "Na comercialização de alimentos e
ingredientes alimentares destinados ao consumo humano ou animal que contenham ou
sejam produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, com presença
acima do limite de impor certo produto, o consumidor deverá ser informado da natureza
transgênica desse produto. 6. O art. 2°, caput, do Decreto 4.680/23 é ilegal em face do
art. 40 da Lei 11.105/05 que regulamenta os incisos II, IV e V, do art. 225, § 1°, Da CF/88
e estabelece normas e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam
organismos geneticamente modificados e seus derivados. 7. O art. 40 da Lei 11.105/05
estabelece a rotulagem compulsória de produtos transgênicos e seus derivados e ao
art 3°, VI, conceitue OGM como aquele cujo material genético ADNAR tenha sido
modificado por técnica de engenharia genética e o inciso, VI, defini organismos
derivados de 0CM como o produto que não possua capacidade autônoma de
replicação ou que não contenha forma viável de OCM. 8. Produtos alimentares em
porcentual de transgênia abaixo de 1% (um por cento), não sendo rotulados como
OGM's, induzem o consumidor em erro, pois é omitida informação quanto à origem
propriedade e características, impossibilitando aos consumidores a escolha de
alimentos provenientes de modificação genética e outros sem essa peculiaridade. (AC
0000471-35.2007.4.01.4000 / PI)
Obs.: notícia extraída no site do STF, de 24 de maio de 2016, informou que o
ministro Edson Fachin, julgou improcedente reclamação ajuizada pela União contra
acórdão da 5ª turma do TRF da 1ª região, que garantiu a indicação no rótulo de
alimentos que utilizam ingredientes geneticamente modificados, independentemente
da quantidade presente. A decisão do TRF acolheu pedido do Idec para que fossem
rotulados quaisquer teores de transgênicos e afastou a aplicação do decreto 4.680/03,
que flexibiliza a exigência de rotulagem apenas para produtos que contêm mais de 1%
de ingredientes geneticamente modificados. O Tribunal considerou que o direito à

209
informação previsto no CDC se sobrepõe ao decreto. Em sua decisão, o ministro Fachin
pontuou que o afastamento da incidência do ato normativo se deu com base na sua
incompatibilidade com a legislação infraconstitucional (CDC), de tal forma que a não
aplicação da norma não teve como fundamento, explícito ou implícito, a
incompatibilidade em relação à Constituição.

13.6 ÓRGÃOS E ENTIDADES DE BIOSSEGURANÇA NO BRASIL

Conselho Nacional de Biossegurança – Cnbs


O CNBS é órgão de assessoramento superior, vinculado ao Presidente da
República, e tem a missão de auxiliar a formulação e a implantação da Política Nacional
de Biossegurança. Segundo a doutrina, tal órgão possui natureza política, e não
técnica. Suas decisões não estão adstritas ao juízo formulado pela CTNBio, ainda que
possa utilizar os subsídios técnicos fornecidos por esta Comissão. O juízo, portanto,
formulado pelo CNBS é de conveniência e oportunidade, ainda que deva observar o
princípio da legalidade.
Os membros do CNBS estão elencados no art. 9 LB. Já as atribuições do órgão
são as seguintes:
I – fixar princípios e diretrizes para a ação administrativa dos órgãos e entidades
federais com competências sobre a matéria;
II – analisar, a pedido da CTNBio, quanto aos aspectos da conveniência e
oportunidade socioeconômicas e do interesse nacional, os pedidos de liberação para
uso comercial de OGM e seus derivados;
III – avocar e decidir, em última e definitiva instância, com base em manifestação
da CTNBio e, quando julgar necessário, dos órgãos e entidades referidos no art. 16 desta
Lei, no âmbito de suas competências, sobre os processos relativos a atividades que
envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados;
Sempre que o CNBS deliberar favoravelmente à realização da atividade
analisada, encaminhará sua manifestação aos órgãos e entidades de registro e
fiscalização referidos no art. 16 desta Lei.
Sempre que o CNBS deliberar contrariamente à atividade analisada,
encaminhará sua manifestação à CTNBio para informação ao requerente.
O Conselho reunir-se-á sempre que convocado pelo Ministro Chefe da Casa Civil,

210
ou mediante provocação da maioria absoluta de seus membros. A reunião do CNBS
poderá ser instalada com a presença de 6 (seis) de seus membros e as decisões serão
tomadas com votos favoráveis da maioria absoluta.
Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNbio
Trata-se de um órgão eminentemente técnico. Integra o Ministério da Ciência e
Tecnologia, sendo uma instância colegiada multidisciplinar de caráter consultivo e
deliberativo, para prestar apoio técnico e de assessoramento ao Governo Federal na
formulação, atualização e implementação da PNB de OGM e seus derivados, bem como
no estabelecimento de normas técnicas de segurança e de pareceres técnicos referentes
à autorização para atividades que envolvam pesquisa e uso comercial de OGM e seus
derivados, com base na avaliação de seu risco zoofitossanitário, à saúde humana e ao
meio ambiente.
As decisões da CTNbio referentes à Biossegurança prevalecem sobre àquelas
proferidas por qualquer outro órgão administrativo, à exceção do CNBS. Nesta seara,
convém ponderar que é a CTNbio que detém a prerrogativa de classificar determinada
atividade que utilize OGMs como causadora de “significativo impacto ambiental”, e,
assim, estabelecer o cabível EIA/RIMA.
STJ - Os estudos de impacto ambiental, conquanto previstos na CF/88, são
exigidos, na forma da lei, nos casos de significativa degradação ambiental. No sistema
normativo infraconstitucional, o EIA e o RIMA não constituem documentos obrigatórios
para realização de experimentos com OGMs e derivados, salvo quando, sob o ponto
de vista técnico do órgão federal responsável (CTNBio), forem necessários.”
Constituída por 27 (vinte e sete) cidadãos brasileiros de reconhecida
competência técnica, de notória atuação e saber científicos, com grau acadêmico de
doutor e com destacada atividade profissional nas áreas de biossegurança,
biotecnologia, biologia, saúde humana e animal ou meio ambiente.
Cada membro efetivo terá um suplente. Terão mandato de 2 (dois) anos,
renovável por até mais 2 (dois) períodos consecutivos. Devem pautar a sua atuação pela
observância estrita dos conceitos ético-profissionais, sendo vedado participar do
julgamento de questões com as quais tenham algum envolvimento de ordem
profissional ou pessoal, sob pena de perda de mandato, na forma do regulamento.
As decisões da CTNBio serão tomadas com votos favoráveis da maioria absoluta

211
de seus membros.
Competências: I – estabelecer normas para as pesquisas com OGM e derivados
de OGM; II – estabelecer normas relativamente às atividades e aos projetos
relacionados a OGM e seus derivados; III – estabelecer, no âmbito de suas
competências, critérios de avaliação e monitoramento de risco de OGM e seus
derivados; IV – proceder à análise da avaliação de risco, caso a caso, relativamente a
atividades e projetos que envolvam OGM e seus derivados; V – estabelecer os
mecanismos de funcionamento das Comissões Internas de Biossegurança – CIBio, no
âmbito de cada instituição que se dedique ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico e à produção industrial que envolvam OGM ou seus
derivados; VI – estabelecer requisitos relativos à biossegurança para autorização de
funcionamento de laboratório, instituição ou empresa que desenvolverá atividades
relacionadas a OGM e seus derivados; VII – relacionar-se com instituições voltadas para
a biossegurança de OGM e seus derivados, em âmbito nacional e internacional; VIII –
autorizar, cadastrar e acompanhar as atividades de pesquisa com OGM ou derivado
de OGM, nos termos da legislação em vigor; IX – autorizar a importação de OGM e seus
derivados para atividade de pesquisa; X – prestar apoio técnico consultivo e de
assessoramento ao CNBS na formulação da PNB de OGM e seus derivados; XI – emitir
Certificado de Qualidade em Biossegurança – CQB para o desenvolvimento de
atividades com OGM e seus derivados em laboratório, instituição ou empresa e enviar
cópia do processo aos órgãos de registro e fiscalização referidos no art. 16 desta Lei; XII
– emitir decisão técnica, caso a caso, sobre a biossegurança de OGM e seus derivados
no âmbito das atividades de pesquisa e de uso comercial de OGM e seus derivados,
inclusive a classificação quanto ao grau de risco e nível de biossegurança exigido, bem
como medidas de segurança exigidas e restrições ao uso; XIII – definir o nível de
biossegurança a ser aplicado ao OGM e seus usos, e os respectivos procedimentos e
medidas de segurança quanto ao seu uso, conforme as normas estabelecidas na
regulamentação desta Lei, bem como quanto aos seus derivados; XIV – classificar os
OGM segundo a classe de risco, observados os critérios estabelecidos no regulamento
desta Lei; XV – acompanhar o desenvolvimento e o progresso técnico-científico na
biossegurança de OGM e seus derivados; XVI – emitir resoluções, de natureza
normativa, sobre as matérias de sua competência; XVII – apoiar tecnicamente os órgãos

212
competentes no processo de prevenção e investigação de acidentes e de enfermidades,
verificados no curso dos projetos e das atividades com técnicas de ADN/ARN
recombinante; e XVIII – apoiar tecnicamente os órgãos e entidades de registro e
fiscalização, referidos no art. 16 desta Lei, no exercício de suas atividades relacionadas
a OGM e seus derivados;
Democratização das reuniões da CTNBio: A restrição de acesso de pessoas às
reuniões plenárias e das subcomissões setoriais do CTNBio viola o princípio da
publicidade. (AMS 0012201-97.2007.4.01.3400 / DF)
Comissão Interna de Biossegurança - CIBIO
Toda instituição que utilizar técnicas e métodos de engenharia genética ou
realizar pesquisas com OGM e seus derivados deverá criar uma Comissão Interna de
Biossegurança - CIBio, além de indicar um técnico principal responsável para cada
projeto específico.
Os critérios de funcionamento destas comissões são estabelecidos pela CTNBio.
As atribuições destas comissões estão previstas no art. 18: I – manter informados
os trabalhadores e demais membros da coletividade, quando suscetíveis de serem
afetados pela atividade, sobre as questões relacionadas com a saúde e a segurança, bem
como sobre os procedimentos em caso de acidentes; II – estabelecer programas
preventivos e de inspeção para garantir o funcionamento das instalações sob sua
responsabilidade, dentro dos padrões e normas de biossegurança, definidos pela
CTNBio na regulamentação desta Lei; III – encaminhar à CTNBio os documentos cuja
relação será estabelecida na regulamentação desta Lei, para efeito de análise, registro
ou autorização do órgão competente, quando couber; IV – manter registro do
acompanhamento individual de cada atividade ou projeto em desenvolvimento que
envolvam OGM ou seus derivados; V – notificar à CTNBio, aos órgãos e entidades de
registro e fiscalização, referidos no art. 16 desta Lei, e às entidades de trabalhadores o
resultado de avaliações de risco a que estão submetidas as pessoas expostas, bem como
qualquer acidente ou incidente que possa provocar a disseminação de agente biológico;
e VI – investigar a ocorrência de acidentes e as enfermidades possivelmente
relacionados a OGM e seus derivados e notificar suas conclusões e providências à
CTNBio.
Órgãos e entidades de registro e fiscalização

213
A lei prevê que os órgãos e entidades de registro e fiscalização do Ministério da
Saúde, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Ministério do Meio
Ambiente, e da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência da República
possuem atribuições no sistema brasileiro de Biossegurança. Suas atribuições possuem
caráter meramente registrário e fiscalizatório, devendo sempre obedecer, as decisões
técnicas da CTNBio, as deliberações do CNBS e os mecanismos estabelecidos na Lei
11.105/05.
As atribuições destes órgãos e entidades consistem em: I – fiscalizar as atividades
de pesquisa de OGM e seus derivados; II – registrar e fiscalizar a liberação comercial de
OGM e seus derivados; III – emitir autorização para a importação de OGM e seus
derivados para uso comercial; IV – manter atualizado no SIB o cadastro das instituições
e responsáveis técnicos que realizam atividades e projetos relacionados a OGM e seus
derivados; V – tornar públicos, inclusive no SIB, os registros e autorizações concedidas;
VI – aplicar as penalidades de que trata esta Lei; VII – subsidiar a CTNBio na definição de
quesitos de avaliação de biossegurança de OGM e seus derivados.
Cumpre destacar que, no exercício de atividade fiscalizatória, tais órgãos e
entidades podem aplicar multas, sendo o valor arrecadado destinado aos próprios
órgãos e entidades. Esta destinação destoa daquela prevista na Lei 9.605/95, onde o
valor das multas aplicadas em decorrência de infrações ambientais é destinado ao
Fundo Nacional do Meio Ambiente.

13.7 SISTEMA DE INFORMAÇÃO EM BIOSSEGURANÇA (SIB)

A LB cria o SIB destinado à gestão das informações decorrentes das atividades de


análise, autorização, registro, monitoramento e acompanhamento das atividades que
envolvam OGM e seus derivados. As normas relativas à biossegurança devem ser
divulgadas no SIB, concomitantemente com as respectivas entradas em vigor.

13.8 LICENCIAMENTO

A Competência para deliberar sobre a necessidade do licenciamento ambiental


será da CTNBIO, inclusive da exigência ou não do EIA-RIMA. Entende-se que esse
licenciamento será sempre de competência do IBAMA, pois se trata de atividade que
poderá gerar danos ambientais regionais ou nacionais, muito embora a Resolução

214
CONAMA 305/02 apenas preveja expressamente a atribuição da autarquia federal nos
casos de licenciamento para liberação comercial de OGM. A emissão dos registros, das
autorizações e do licenciamento ambiental referidos na LB deverá ocorrer no prazo
máximo de 120 (cento e vinte) dias.

13.9 TIPOS PENAIS PREVISTOS NA LEI

Os crimes previstos na LB podem ser assim resumidos: Utilizar embrião humano


em desacordo com o que dispõe o art. 5º desta Lei (art. 24); Praticar engenharia genética
em célula germinal humana, zigoto humano ou embrião humano (art. 25); Realizar
clonagem humana (art. 26); Liberar ou descartar OGM no meio ambiente, em desacordo
com as normas estabelecidas pela CTNBio e pelos órgãos e entidades de registro e
fiscalização (art. 27 – Crime de Competência Federal, pois a liberação de OGM pode
acarretar consequências a direitos difusos, como a saúde pública, não se restringindo ao
âmbito dos Estado – STJ CC nº 41.301). Há causas de aumento variadas para tais crimes,
quando resultar dano à propriedade alheia; dano ao meio ambiente; se resultar lesão
corporal de natureza grave em outrem; se resultar a morte de outrem. Por fim, há,
ainda, o crime de utilizar, comercializar, registrar, patentear e licenciar tecnologias
genéticas de restrição do uso. Neste último caso, não há causas de aumento previstas
na lei.

13.10 13.9 PLANTIO DE OGM EM TERRAS INDÍGENAS E UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

O art. 1º da Lei nº11.460/07 veda a pesquisa e o cultivo de organismos


geneticamente modificados nas terras indígenas e áreas de unidades de conservação,
exceto nas Áreas de Proteção Ambiental.
Nas APAs e nas Zonas de Amortecimento das demais UC será o Plano de Manejo
que disporá sobre as atividades de liberação planejada e cultivo de OGM, observadas as
informações contidas na decisão técnica da CTNBio sobre: a) o registro de ocorrência de
ancestrais diretos e parentes silvestres; b) as características de reprodução, dispersão e
sobrevivência do organismo geneticamente modificado; c) o isolamento reprodutivo do

215
organismo geneticamente modificado em relação aos seus ancestrais diretos e parentes
silvestres; e d) situações de risco do organismo geneticamente modificado à
biodiversidade.
Por fim, caso a UC não tenha fixado, ainda, sua Zona de Amortecimento, caberá
ao Poder Executivo estabelecer os limites para o plantio de OGM nas áreas que
circundam as unidades de conservação, até que seja fixada sua zona de amortecimento
e aprovado o seu respectivo Plano de Manejo. Tais limites estão hoje no Decreto
5.950/06 (500 metros para plantio de soja geneticamente modificada; 800 metros para
o caso de plantio de algodão geneticamente modificado e 5000 metros para o caso de
algodão geneticamente modificado, quando existir registro de ocorrência de ancestral
direto ou parente silvestre. Há, contudo, decisões entendendo pela
inconstitucionalidade da aludida norma, por violar o artigo 225 da CF, especialmente os
princípios da precaução e prevenção (TRF 4 AG 2830 RS 2009.04.00.002830-0) e outras
determinando sua aplicação (TRF-4 - AG 30510 RS 2006.04.00.030510-0).

216
14 PONTO 14 - PROTEÇÃO QUÍMICA DAS CULTURAS E MEIO AMBIENTE (ABARCADO
PELO PONTO 15).

217
15 PONTO 15 - PRODUTOS TÓXICOS. CONTROLE. TRANSPORTE.

15.1 INTRODUÇÃO

Os efeitos sobre a saúde humana do uso dos agrotóxicos são bem conhecidos.
Em casos extremos, chegam a provocar anomalias genéticas, tumores e câncer. O Brasil
é o quarto maior consumidor de agrotóxicos no mundo e responde por 50% de todo o
consumo de agrotóxico na América Latina.
Os agrotóxicos são pesticidas. Podem ser divididos em inseticidas, herbicidas e
fungicidas. A comercialização desses produtos somente pode ser feita através de
receituário próprio, prescrito por profissionais legalmente habilitados, salvo casos
excepcionais previstos na regulamentação da lei.
A Constituição prevê a obrigatoriedade do Poder Público controlar os
agrotóxicos, tendo sido mais abrangente ao não mencionar expressamente o termo
“agrotóxico”, mas sim “substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de
vida e o meio ambiente” (art. 225, § 1º, V, da CF).

15.2 COMPETÊNCIA

É competência material de todos os entes federativos controlar a produção, a


comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da lei, consoante previsto
na Lei Complementar 140/2011.
No que atine ao seu aspecto legislativo, a regulação dos agrotóxicos insere-se na
competência concorrente do art. 24 da CF (competência para legislar sobre produção e
consumo). A União editou a legislação geral, a lei de agrotóxicos (Lei 7.802/89),
regulamentada pelo Decreto 4.074/2002.

Competência da União

O art. 9º da Lei 7.802/89 dispões sobre as providências que estão a cargo da


União:
Art. 9º No exercício de sua competência, a União adotará as seguintes
providências:

218
I - legislar sobre a produção, registro, comércio interestadual, exportação,
importação, transporte, classificação e controle tecnológico e toxicológico;
II - controlar e fiscalizar os estabelecimentos de produção, importação e
exportação;
III - analisar os produtos agrotóxicos, seus componentes e afins, nacionais e
importados;
IV - controlar e fiscalizar a produção, a exportação e a importação.

Competência dos Estados e DF

Na sequência, o art. 10 da Lei 7.802/89 prevê a competência dos Estados e do


DF.
Art. 10. Compete aos Estados e ao Distrito Federal, nos termos dos arts. 23 e 24
da Constituição Federal, legislar sobre o uso, a produção, o consumo, o comércio e o
armazenamento dos agrotóxicos, seus componentes e afins, bem como fiscalizar o uso,
o consumo, o comércio, o armazenamento e o transporte interno.
STF - Sob a égide da CF/1967, se afirmara a competência exclusiva da União para
legislar sobre normas gerais de produção, comércio e consumo de mercadorias que
contivessem substâncias nocivas (…). A CF/1988 mudou o modelo de repartição de
competências legislativas no Brasil e que, em consequência, o Estado-membro seria
competente para condicionar a prévio cadastramento o uso de agrotóxicos e biocidas
em seu território. (Rcl 5847/2014).

Competência dos Municípios

Quanto aos Municípios, o art. 11 da Lei 7.802/89, assim dispôs:


Art. 11. Cabe ao Município legislar supletivamente sobre o uso e o
armazenamento dos agrotóxicos, seus componentes e afins
A fiscalização cabe ao Poder Público, que verificará: a devolução e destinação
adequada de embalagens vazias de agrotóxicos, seus componentes e afins, de produtos
apreendidos pela ação fiscalizadora e daqueles impróprios para utilização ou em desuso;
e o armazenamento, transporte, reciclagem, reutilização e inutilização de embalagens
vazias.
219
15.3 COMPETÊNCIA ACERCA DAS AÇÕES PENAIS

No que diz respeito às ações penais que versam sobre agrotóxicos, a depender
da conduta praticada, poderá haver incidência típica no crime do art. 15 da Lei 7.802/89
ou do art. 56 da Lei 9.605/98 (nesse caso, quando se tratar de produto de importação
ou exportação clandestina), cuja adequada definição jurídica do caso concreto
determinará se os fatos serão de competência da Justiça Estadual ou Federal.
“Aquele que produzir,
comercializar, transportar, aplicar, prestar
serviço, der destinação a resíduos e
embalagens vazias de agrotóxicos, seus
componentes e afins, em
Art. 15 da Lei 7.802/89
descumprimento às exigências
estabelecidas na legislação pertinente
estará sujeito à pena de reclusão, de dois
a quatro anos, além de multa. (Redação
dada pela Lei nº 9.974, de 2000)
Produzir, processar, embalar,
importar, exportar, comercializar,
fornecer, transportar, armazenar,
guardar, ter em depósito ou usar produto
Art. 56 da Lei 9.605/98 ou substância tóxica, perigosa ou nociva à
saúde humana ou ao meio ambiente, em
desacordo com as exigências
estabelecidas em leis ou nos seus
regulamentos:
A importação de agrotóxicos de ingresso proibido no Brasil configura o crime
ambiental previsto no art. 56 da Lei 9.605/98, competindo à Justiça Federal processar e
julgar o feito, segundo orienta a jurisprudência do TRF4.
EMENTA: CORREIÇÃO PARCIAL. IMPORTAÇÃO DE AGROTÓXICOS. ART. 56 DA
LEI 9605. DESCLASSIFICAÇÃO DA CONDUTA DESCRITA NA DENÚNCIA NA FASE DA

220
ABSOLVIÇÃO SUMÁRIA. REMESSA AO MPF PARA PROPOSTA DE SUSPENSÃO
CONDICIONAL DO PROCESSO. INVERSÃO TUMULTUÁRIA DO PROCESSO. NÃO
OCORRÊNCIA. 1. (...). 2. Em face ao princípio da especialidade, aplicam-se as penas
previstas no artigo 56 da Lei n. 9.605/1998 à conduta de importar agrotóxicos,
conforme firme e consolidada orientação desta Corte. Precedentes. (TRF4 5015261-
09.2016.404.0000, SÉTIMA TURMA, Relator ADEL AMERICO DIAS DE OLIVEIRA, juntado
aos autos em 18/05/2016)Por outro lado, ficou decido pelo STJ que a circunstância de o
agrotóxico ser proveniente do exterior não atrai, por si só, a competência da Justiça
Federal, caso inexistente qualquer investigação acerca da existência contrabando do
produto.
“PENAL E PROCESSO PENAL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. 1. JUSTIÇA FEDERAL X
JUSTIÇA ESTADUAL. CRIME DE TRANSPORTE DE AGROTÓXICOS DE ORIGEM
ESTRANGEIRA. ART. 56 DA LEI N. 9.605/1998 OU ART. 15 DA LEI N. 7.802/1989.
AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE COMPROVEM A IMPORTAÇÃO. CONDUTA PRATICADA
NO BRASIL. CONCLUSÃO ALCANÇADA APÓS A INSTRUÇÃO PROCESSUAL. 2. AUSÊNCIA
DE CONTROVÉRSIA ACERCA DA PROCEDÊNCIA ESTRANGEIRA DO AGROTÓXICO. FATO
QUE NÃO ATRAI, POR SI SÓ, A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. 3. AUSÊNCIA DE
PROCESSO POR SUPOSTO CONTRABANDO. IMPOSSIBILIDADE DE ATRAÇÃO EM RAZÃO
DE INVESTIGAÇÃO INEXISTENTE. 4. CONFLITO CONHECIDO PARA RECONHECER A
COMPETÊNCIA DO JUÍZO DE DIREITO DA VARA CRIMINAL DE MATELÂNDIA/PR, O
SUSCITANTE. 1. No caso, a fixação da competência não deve ser firmada de forma
apriorística, porquanto já efetivamente realizada a instrução processual, com base na
qual se considerou não subsistirem indícios da internacionalidade do crime praticado.
2. Não é possível, com base apenas na origem estrangeira dos agrotóxicos - o
que não se discute -, firmar a competência da Justiça Federal. O art. 109, inciso V, da
Constituição Federal dispõe que o crime deve constar em tratado ou convenção
internacional e que deve ter se iniciado em outro país. Contudo, a conduta atribuída ao
denunciado, de transportar agrotóxicos, iniciou-se já dentro do Brasil, segundo apurado,
não se inserindo, portanto, na disposição constitucional.
3. Admitir-se, de forma peremptória, que todo crime que tenha relação com
produtos contrabandeados seja da competência da Justiça Federal, independentemente
da apuração do crime federal e sem que efetivamente se verifique a vulneração

221
imediata, e não meramente reflexa, de bens, serviços e interesses da União, desvirtuaria
a competência fixada constitucionalmente. Portanto, não havendo informações acerca
da investigação do delito de contrabando cometido por terceiro que entregou os
agrotóxicos ao denunciado, não há se falar em atração da competência da Justiça
Federal.
4. Conheço do conflito para reconhecer a competência do Juízo de Direito da
Vara Criminal de Matelândia/PR, o suscitante.
(CC 114.148/PR, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA SEÇÃO,
julgado em 09/04/2014, DJe 22/04/2014)
Questiona-se se o transportador que sabe da origem ilícita do produto tóxico,
que foi importado por terceiro de forma clandestina, comete o crime do art. 56 da Lei
9605/98 (modalidade especial de contrabando - justiça federal) ou o do art. 15 da Lei
7802/89 (transporte ilegal de produto agrotóxico de origem estrangeira - em tese da
justiça estadual)? A resposta é: Depende do liame subjetivo do agente e da adesão à
conduta do importador antes da consumação (coautoria sucessiva). Veja:
A conduta consistente em transportar, no território nacional, em desacordo com
as exigências estabelecidas na legislação pertinente, agrotóxicos importados por
terceiro de forma clandestina não se adequa ao tipo de importação ilegal de substância
tóxica (art. 56 da Lei 9.605/1998) caso o agente não tenha ajustado ou posteriormente
aderido à importação ilegal antes da entrada do produto no país, ainda que o autor saiba
da procedência estrangeira e ilegal do produto, subsumindo-se ao tipo de transporte
ilegal de agrotóxicos (art. 15 da Lei 7.802/1989).
Essa é a posição do STJ, a qual é seguida pelo TRF4, conforme demonstram os
seguintes julgados:
“Não havendo elementos no sentido de que o agente, tendo recebido os
produtos dentro do Brasil, sabendo da procedência estrangeira, tenha previamente
ajustado ou posteriormente aderido à importação ilegal antes da consumação do crime,
que, sendo formal instantâneo, ocorre com a simples entrada do produto no país, não
se pode falar em participação na importação de substância tóxica (art. 56 da Lei
9.605/1998), mas tão somente em delito autônomo de transporte de agrotóxico (art. 15
da Lei 7.802/1989)”. (REsp 1.449.266-PR)
EMENTA: PENAL E PROCESSO PENAL. ARTIGO 15 DA LEI 7.802/89. LEI Nº

222
9.099/95, ART. 56. INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE PARTICIPAÇÃO DO RÉU NA
IMPORTAÇÃO. AUSÊNCIA DE LESÃO DIRETA E IMEDIATA A BENS, SERVIÇOS OU
INTERESSE DA UNIÃO OU CRIME ANTERIOR DE COMPETÊNCIA FEDERAL. COMPETÊNCIA
DECLINADA. (...) Consoante entendimento firmado por esta Corte, o simples
conhecimento da origem estrangeira de agrotóxicos não é suficiente para a fixação da
competência federal. Caso em que, a despeito da origem comprovadamente
estrangeira dos agrotóxicos apreendidos, inexistem indícios que apontem para a
participação do réu na suposta importação irregular. (...) (TRF4, ACR 5007497-
70.2011.404.7105, SÉTIMA TURMA, Relator ROBERTO FERNANDES JÚNIOR, juntado aos
autos em 27/05/2015)

15.4 CONCEITO DE AGROTÓXICO

A Lei n. 7.802/89, que regula a matéria, tratou de definir agrotóxicos, no seu art.
2º, I, a e b, como “os produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos,
destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento e beneficiamento de
produtos agrícolas, nas pastagens, na proteção de florestas, nativas ou implantadas, e
de outros ecossistemas e também de ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja
finalidade seja alterar a composição da flora ou da fauna, a fim de preservá-las da ação
danosa de seres vivos considerados nocivos”, bem como as “substâncias e produtos
empregados como desfolhantes, dessecantes, estimuladores e inibidores de
crescimento”.
Também importa saber o conceito de componentes que seriam: os princípios
ativos, os produtos técnicos, suas matérias-primas, os ingredientes inertes e aditivos
usados na fabricação de agrotóxicos e afins.

15.4.1 Regime Jurídico

O tratamento jurídico dos agrotóxicos (registro, produção, comercialização,


importação e exportação e utilização) deve levar em conta os princípios gerais do Direito
Ambiental, especialmente os princípios da prevenção e da precaução.

Registro de agrotóxicos

A Lei 7.802/89 exige o registro em órgão federal.

223
Art. 3º Os agrotóxicos, seus componentes e afins, de acordo com definição do
art. 2º desta Lei, só poderão ser produzidos, exportados, importados, comercializados e
utilizados, se previamente registrados em órgão federal, de acordo com as diretrizes e
exigências dos órgãos federais responsáveis pelos setores da saúde, do meio ambiente
e da agricultura.
O decreto regulamentador (Dec 4.074/2002), dispõe ser o registro ato privativo
de órgão federal (art. 1º, XLII). Mas destaca Paulo Afonso Leme Machado que não
havendo previsão constitucional de ser essa uma competência privativa, nada obsta que
os estados estabeleçam seus próprios registros e cadastros de agrotóxicos. A propósito,
no Supremo Tribunal Federal há entendimento no sentido de admitir que os Estados, no
âmbito de suas competências constitucionais para legislar e zelar pela integridade da
saúde e do meio ambiente, podem exigir o registro de produtos agrotóxicos em órgãos
estatais, que proverão o cadastramento desses produtos (ADI 384/PR).
O artigo 5.º, do Decreto 4.074/2002, declarou competente o Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento para conceder o registro, inclusive o RET
(Registro Especial Temporário), de agrotóxicos, produtos técnicos, pré-misturas e afins
para uso nos setores de produção, armazenamento e beneficiamento de produtos
agrícolas, nas florestas plantadas e nas pastagens, atendidas as diretrizes e exigências
dos Ministérios da Saúde e do Meio Ambiente.
O registro se reveste de características de licenciamento de atividade, que
encontra fundamento legal no art. 10 da Lei n. 6.938/81
No procedimento de registro, estabelecido pelo decreto regulamentar, há duas
fases, a primeira é a de avaliação técnico-científica, e a segunda é a da concessão ou
indeferimento do registro.
No registro o ônus da prova é do registrante, que deve comprovar que o seu
produto é adequado e não-perigoso.
A decisão administrativa é vinculada aos critérios legais e regulamentares, não
se revestindo de discricionariedade.
Quando organizações internacionais responsáveis pela saúde, alimentação ou
meio ambiente, das quais o Brasil seja membro integrante ou signatário de acordos e
convênios, alertarem para riscos ou desaconselharem o uso de agrotóxicos, seus
componentes e afins, caberá à autoridade competente tomar imediatas providências,

224
sob pena de responsabilidade (§ 4º do art. 3º da Lei 7.802/89).
O registro para novo produto agrotóxico, seus componentes e afins, somente
será concedido se a sua ação tóxica sobre o ser humano e o meio ambiente for
comprovadamente igual ou menor do que a daqueles já registrados, para o mesmo
fim, segundo os parâmetros fixados nesta lei (§ 5º do art. 3º da Lei 7.802/89).
Em razão do grau de perigo ambiental e em observação ao Princípio da
Precaução, foi proibido o registro de agrotóxicos, componentes e afins (§ 6º do art. 3º
da Lei 7.802/89):
Para os quais o Brasil não disponha de métodos para desativação de seus
componentes, de modo a impedir que os seus resíduos remanescentes provoquem
riscos ao meio ambiente e saúde pública;
Para os quais não haja antídoto ou tratamento eficaz no Brasil;
Que revelem características teratogênicas, carcinogênicas ou mutagênicas, de
acordo com os resultados atualizados de experiências da comunidade científica;
Que provoquem distúrbios hormonais, danos ao aparelho reprodutor, de
acordo com os procedimentos e experiências atualizadas da comunidade científica;
Que se revelem mais perigosos para o homem do que os testes de laboratório,
com animais, tenham podido demonstrar, segundo critérios técnicos e científicos
atualizados;
Cujas características causem dano ao meio ambiente.
Acrescente-se a essa lista a proibição quanto a fabricação, a importação, a
exportação, a manutenção em estoque, a comercialização e o uso de
diclorodifeniltricloretano (DDT), nos termos da Lei 11.936/2009. O DDT é um agrotóxico
altamente persistente no meio ambiente e na cadeia alimentar, além de possuir
características carcinogênicas e de alteração endócrina.
Há também um controle estatal sobre as pessoas físicas e jurídicas que prestem
serviços na aplicação de agrotóxicos, seus componentes e afins, ou que os produzam,
importem, exportem ou comercializem. Todos deverão promover registros nos órgãos
competentes, do Estado ou do Município, atendidas as diretrizes e exigências dos
órgãos federais responsáveis que atuam nas áreas da saúde, do meio ambiente e da
agricultura.
Em decorrência do Princípio da Participação Comunitária ou Cidadã, possuem

225
legitimidade para requerer o cancelamento ou a impugnação, em nome próprio, do
registro de agrotóxicos e afins, arguindo prejuízos ao meio ambiente, saúde humana e
dos animais:
- As entidades de classe, representativas de profissões ligadas ao setor;
- Partidos políticos com representação no Congresso Nacional;
- Entidades legalmente constituídas para a defesa dos interesses difusos do
consumidor, do meio ambiente e dos recursos naturais.
O decreto regulamentar admite o registro de agrotóxicos, seus componentes e
afins, para uso em emergências, nesse caso sendo concedido por prazo determinado,
observadas diretrizes e exigências dos órgãos responsáveis (art. 18). Também por prazo
determinado é o registro para fins de pesquisa e experimentação (art. 24). Nesse uso
os produtos agrícolas não podem ser utilizados para alimentação humana ou animal.

15.4.3. Embalagens de agrotóxicos

A Lei 7.802/1989, visando à proteção ambiental e da saúde pública, instituiu


regras para a fabricação das embalagens de agrotóxicos e afins, estabelencendo as
seguintes exigências (art. 6º):
I - devem ser projetadas e fabricadas de forma a impedir qualquer vazamento,
evaporação, perda ou alteração de seu conteúdo e de modo a facilitar as operações de
lavagem, classificação, reutilização e reciclagem;
II - os materiais de que forem feitas devem ser insuscetíveis de ser atacados pelo
conteúdo ou de formar com ele combinações nocivas ou perigosas;
III - devem ser suficientemente resistentes em todas as suas partes, de forma a
não sofrer enfraquecimento e a responder adequadamente às exigências de sua normal
conservação;
IV - devem ser providas de um lacre que seja irremediavelmente destruído ao ser
aberto pela primeira vez.
Além disso, apenas as empresas produtoras ou estabelecimentos credenciados
podem promover o fracionamento e a reembalagem de agrotóxicos e afins com o
objetivo de comercialização.
O art. 6.º, §§ 2.º, 3.º, 4.º e 5.º, da Lei 7.802/1989, criou deveres ambientais para
os usuários, fabricantes e importadores de agrotóxicos e afins.
226
Com efeito, os usuários de agrotóxicos, seus componentes e afins deverão
efetuar a devolução das embalagens vazias dos produtos aos estabelecimentos
comerciais em que foram adquiridos, de acordo com as instruções previstas nas
respectivas bulas, no prazo de até um ano, contado da data de compra, ou prazo
superior, se autorizado pelo órgão registrante, podendo a devolução ser intermediada
por postos ou centros de recolhimento, desde que autorizados e fiscalizados pelo órgão
competente.
No caso de produto importado, assumirá a responsabilidade a pessoa física ou
jurídica responsável pela importação.
Em decorrência do Princípio do Poluidor-pagador, as empresas produtoras e
comercializadoras de agrotóxicos, seus componentes e afins, são responsáveis pela
destinação das embalagens vazias dos produtos por elas fabricados e comercializados,
após a devolução pelos usuários, e pela dos produtos apreendidos pela ação
fiscalizatória e dos impróprios para utilização ou em desuso, com vistas à sua
reutilização, reciclagem ou inutilização, obedecidas as normas e instruções dos órgãos
registrantes e sanitário-ambientais competentes, sendo o tema regulamentado pela
Resolução CONAMA 334/2003.
Em decorrência do Princípio da Informação, é condição para a venda ou
exposição de agrotóxicos a exibição de rótulos próprios visíveis em condições normais e
bulas redigidos em português, que obrigatoriamente deverão conter indicações para a
identificação do produto, instruções para a sua utilização, informações referentes aos
perigos potenciais e recomendação para que o usuário leia o rótulo antes de utilizá-lo.
O descumprimento das regras sobre o rótulo e a embalagem pode ser arguido
através da impugnação do registro, como pode ser detectado de ofício pelo próprio
servidor público.

Propaganda e venda

Consoante determina o artigo 8.º, da Lei 7.802/1989, a propaganda comercial de


agrotóxicos, componentes e afins, em qualquer meio de comunicação, conterá,
obrigatoriamente, clara advertência sobre os riscos do produto à saúde dos homens,
animais e ao meio ambiente. Além disso, 1) estimulará os compradores e usuários a
lerem o rótulo e folheto; e 2) não conterá nenhuma representação visual de práticas
227
potencialmente perigosas, tais como a manipulação ou aplicação sem equipamento
protetor, o uso em proximidade de alimentos ou em presença de crianças.
Adverte-se, ainda, que a propaganda não poderá induzir em erro o consumidor,
perpetrando comparações falsas ou inserindo afirmações como “não tóxico” ou
“seguro”, não devendo ainda aduzir que há recomendação governamental para a sua
utilização.

Da receita agronômica

Receita agronômica é a prescrição e orientação técnica para utilização de


agrotóxico ou afim, por profissional legalmente habilitado. A aquisição de agrotóxicos,
tal como exige o artigo 13 da Lei 7.802/1989, somente pode ser feita mediante a
apresentação de rereceituário próprio (em duas vias) prescrito por profissionais
legalmente habilitados, salvo casos excepcionais que forem previstos no Regulamento,
que prevê apenas a possibilidade de dispensa do receituário para agrotóxicos de baixa
periculosidade, devendo constar no rótulo ou bula.
A Corte Especial do STJ, em 2003, deixou assentado a competência de
profissionais, de nível médio (técnicos com habilitação), para emitir tais receituários de
agrotóxicos:
“A Lei nº 5.254, de 1968, prevê, entre as atividades próprias do técnico agrícola
de nível médio, a de dar assistência na compra, venda e utilização de produtos
especializados da agricultura (art. 2º, II), nos quais se consideraram incluídos os
produtos agrotóxicos. Assim, tais técnicos possuem habilitação legal para expedir o
receituário exigido pelo art. 13 da Lei nº 7.802, de 1989.” (EREsp 265636/SC)

15.5 RESPONSABILIDADE CIVIL, ADMINISTRATIVA E CRIMINAL

As responsabilidades administrativa, civil e penal pelos danos causados à saúde


das pessoas e ao meio ambiente, quando a produção, comercialização, utilização,
transporte e destinação de embalagens vazias de agrotóxicos, seus componentes e
afins, não cumprirem o disposto na legislação pertinente, cabem:
a) ao profissional, quando comprovada receita errada, displicente ou indevida;
b) ao usuário ou prestador de serviço, quando proceder em desacordo com o

228
receituário ou as recomendações do fabricante e órgãos registrantes e sanitários
ambientais;
c) ao comerciante, quando efetuar venda sem respectivo receituário ou em
desacordo com a receita ou recomendações do fabricante e órgãos registrantes e
sanitários ambientais;
d) ao registrante que, por dolo ou culpa, omitir informações ou fornecer
informações incorretas;
e) ao produtor, quando produzir mercadorias em desacordo com as
especificações constantes do registro do produto, do rótulo, da bula, folheto e da
propaganda ou não der destinação as embalagens vazias em conformidade com a
legislação pertinente;
f) Ao empregador, quando não fornecer e não fizer manutenção dos
equipamentos adequados proteção da saúde dos trabalhadores ou dos equipamentos
na produção, distribuição e aplicação dos produtos.
A pena pelo não cumprimento do previsto na legislação sujeita o infrator a pena
de reclusão de 2 a 4 anos, além de multa (art. 15).
Sem prejuízo das responsabilidades civil e penal cabíveis, a infração de
disposições da lei acarretará isolada ou cumulativamente as seguintes sanções
(administrativas): Advertência; Multa, dobrando em caso de reincidência; Condenação
do produto; Inutilização do produto; Suspensão de autorização, registro ou licença;
Cancelamento de autorização, registro ou licença; Interdição temporária ou definitiva
do estabelecimento; Destruição de vegetais, partes de vegetais e alimentos, com
resíduos acima do permitido ou nos quais tenha havido aplicação de agrotóxicos não
autorizados, a critério do órgão competente (art. 17).

15.6 TRANSPORTE DE AGROTÓXICOS

O transporte de agrotóxico tem regulamentação específica (Decreto 96.044/88


que trata de do transporte de produtos perigosos).
Transportar agrotóxicos juntamente com animais ou com alimentos é crime, da
mesma forma: sem os documentos exigidos pela norma regulamentar; sem contratar
previamente o seguro contra acidentes; sem estar a carga adequadame nte
acondicionada. Pertinente destacar a desnecessidade de que ocorra qualquer dano a

229
pessoas e ao meio ambiente para que o crime reste configurado.

15.7 CONVENÇÕES INTERNACIONAIS

Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio


92)
Um relevante passo para a estipulação de metas relativas à regulamentação
internacional das substâncias químicas, perante o meio ambiente, se deu a partir da Rio
92, quando se propôs reafirmar os mecanismos de proteção ambiental internacional,
constantes na Declaração de Estocolmo. Entretanto, cuidam-se de normas de soft law
(Agenda 21), as quais seriam implementadas alguns anos após na Convenção de Roterdã
na Holanda, que finalmente dispôs, como se verá a seguir, sobre o combate contra a
poluição do meio-ambiente por meio da regulamentação das substâncias químicas.
Uma das áreas de programa, e que se considerou essencial, foi a “Harmonização
da classificação e da rotulagem dos produtos químicos”. Dentro desses propósitos da
Convenção, ficaram estipuladas duas formas de se atingir um melhor controle no uso
dos produtos tóxicos: a) uma rotulagem apropriada dos produtos químicos; b) e a
difusão de folhas de dados sobre segurança e outros materiais escritos semelhantes
que se baseiem na avaliação dos riscos para a saúde humana e o meio ambiente.
Assim, segundo a Convenção, “(...) a classificação dos produtos químicos pode se
fazer com propósitos diferentes e é um instrumento particularmente importante para o
estabelecimento de sistemas de rotulagem. É necessário desenvolver, com base nos
trabalhos em desenvolvimento, sistemas harmônicos de classificação dos riscos e
rotulagem.”

15.8 CONVENÇÃO DE BASILÉIA

Convenção de Basiléia sobre o controle de movimentos fronteiriços de resíduos


perigosos e seu depósito, aprovada pelo Decreto Legislativo n. 34/92, tem por objetivo
reduzir a circulação internacional de resíduos perigosos, tendo em vista que as partes
consideram “que a maneira mais eficaz de proteger a saúde humana e o MA dos perigos
que esses resíduos representam é a redução ao mínimo da sua geração em termos de
quantidade e/ou potencial de seus riscos”.
Essa convenção foi estabelecida como um meio de acabar com a covarde

230
destinação dos resíduos perigosos dos países industrializados, principalmente os
pertencentes a OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(EUA, Canadá, Europa Ocidental, Japão), aos países em desenvolvimento como a África
e o Haiti, ou mesmo para a Antártida e países da Europa Oriental, causando inúmeros
danos ambientais em sua maioria irreversíveis.
Em 1995 e em 1997, foram aprovadas duas emendas a Convenção proibindo
definitivamente a exportação de qualquer resíduo para fins de destinação (1995) ou
reciclagem (1997) pelos países da OCDE, Comunidade Européia e Liechestein (Anexo
VII). Segundo a Ong BAN, que atua para impedir o comércio internacional de resíduos
perigosos, 63 países já ratificaram as emendas à Convenção.

15.9 CONVENÇÃO DE ESTOCOLMO

Promulgada pelo Decreto n. 5.472/05, a Convenção de Estocolmo sobre


Poluentes Orgânicos Persistentes, objetiva que as partes adotem medidas para reduzir
ou eliminar as liberações decorrentes de produção e uso intencionais dos poluentes
orgânicos persistentes (POPs) que, em essência, são os chamados organoclorados.
Os Poluentes Orgânicos Persistentes - POPs são substâncias químicas que têm
sido utilizadas como agrotóxicos, para fins industriais ou liberados de modo não
intencional em atividades antropogênicas, e que possuem características de alta
persistência (não são facilmente degradadas), são capazes de serem transportadas por
longas distâncias pelo ar, água e solo, e de se acumularem em tecidos gordurosos dos
organismos vivos, sendo toxicologicamente preocupantes para a saúde humana e o
meio ambiente.
Numa posição preventiva, o tratado determina que os governos promovam as
melhores tecnologias e práticas no seu campo tecnológico e previnam o
desenvolvimento de novos POPs. Indo mais além, define como seu objetivo final a
eliminação total dos POPs. A Convenção apresenta opções inovadoras e objetivas de
ações para a gestão adequada dessas substâncias.
Hoje estão listadas na Convenção de Estocolmo 23 substâncias POPs.
Inicialmente, foram listados 12 POPs na Convenção, número ampliado em 2009, após
decisão da 4ª Conferência das Partes de incluir mais 9 substâncias, e depois, em 2011,
com a inclusão do Endossulfam. Na COP 6, em maio de 2013, foi adicionado o

231
Hexabromociclododecano

15.10 CONVENÇÃO DE ROTERDÃ

A Convenção de Roterdã sobre o Procedimento de Consentimento Prévio


Informado para o Comércio Internacional de Certas Substâncias Químicas e Agrotóxicos
Perigosos, conhecida simplesmente como “Convenção PIC”, foi aprovada pelo Decreto
Legislativo n. 197/2004 e promulgada através do Decreto n. 5.360/2005, sendo que se
insere no contexto de combate contra a poluição do meio ambiente por meio da
regulamentação das substâncias químicas.
A Convenção PIC, juntamente com a Convenção de Estocolmo sobre Poluentes
Orgânicos Persistentes (POP) e com a Convenção de Basiléia sobre Movimento
Transfronteiriço de Resíduos Tóxicos, constitui o tripé das normas que regulam o campo
de produção, comércio e transporte internacional de certas substâncias químicas.
A Convenção prevê a possibilidade de ratificação, aceitação, aprovação ou
adesão por Estados e organizações regionais de integração econômica, sem o direito de
impor reservas ao seu texto, mediante depósito do instrumento respectivo no
Secretariado geral da Organização das Nações Unidas.
Exclui-se da abrangência da convenção os entorpecentes e as substâncias
psicotrópicas; os materiais radiativos; os resíduos; as armas químicas; os produtos
farmacêuticos, incluídos os medicamentos humanos e veterinários; as substâncias
químicas utilizadas como complementos alimentares; os alimentos; os produtos
químicos importados em quantidades mínimas para fins de pesquisa ou para uso
pessoal.
O Anexo III traz uma listagem das substâncias químicas sujeitas ao procedimento
de consentimento prévio informado, e, portanto, submetidos ao regime jurídico da
Convenção. As Partes da Convenção deverão adotar leis ou medidas administrativas
apropriadas para assegurar uma tomada de decisão em tempo hábil, que poderá
consistir em uma decisão final consentindo ou não a importação.
No caso de exportação de uma substância química proibida ou estritamente
regulamentada a partir de seu território, o país exportador deverá dirigir uma
notificação de exportação ao país importador, antes da primeira exportação, contendo
diversas informações acerca do produto exportado. Ademais, o produto químico

232
exportado deverá obedecer a padrões de rotulagem que assegurem a difusão das
informações relativas aos riscos para a saúde das pessoas ou para o meio ambiente,
considerando-se as normas internacionais aplicáveis à matéria, independentemente das
exigências do país importador.
Os Estados Partes solucionarão suas controvérsias por meio da negociação ou de
qualquer outro modo de solução pacífica, ou então por um modo jurisdicional de
solução de controvérsias, mediante obrigação recíproca de submeter a controvérsia à
arbitragem ou ao mecanismo institucional da Corte Internacional de Justiça. As
organizações internacionais Partes poderão resolver suas controvérsias por qualquer
meio pacífico ou pela arbitragem.
O princípio básico da Convenção PIC consiste em que a exportação de uma
substância química proibida ou severamente restringida, incluída em seu Anexo III,
apenas possa ter lugar com o consentimento prévio informado da Parte importadora. É
estabelecido um procedimento para a obtenção e divulgação das decisões dos países
importadores no sentido de consentir a importação de determinado produto químico e
para assegurar o respeito destas decisões pelos países exportadores.
O outro pilar da Convenção diz respeito ao intercâmbio de informações entre as
Partes sobre substâncias químicas potencialmente perigosas que possam ser objeto do
comércio internacional. Nesse sentido, a Parte exportadora de um produto químico
proibido ou severamente restringido para uso no seu território será obrigada a informar
a Parte importadora de que essa exportação terá lugar, antes do primeiro envio.
Possível indagação: Qual o tripé normativo do transporte de substâncias
químicas? 1. Convenção de Roterdã; 2. Convenção de Estocolmo; e 3. Convenção da
Basiléia.

15.11 OUTROS PRODUTOS TÓXICOS

AMIANTO – a legislação brasileira, sem desconhecer os riscos causados pelo


amianto em suspensão atmosférica, compreendendo a grande importância econômica
da utilização do amianto, optou por permitir a sua utilização controlada no território
brasileiro. A opção do legislador nacional está plenamente amparada pelos princípios
que regem o direito ambiental e, da mesma forma, segue a tendência internacional
sobre a matéria.

233
Riscos – é nocivo apenas para o pulmão e causa a asbestose, o câncer de pulmão
e o mesotelioma.
Discussão importante:
STF, ADI 3937 QO-MC/SP – Indeferida a liminar em ADI, sob o fundamento de
que a lei estadual, que restringe o uso de amianto, era aparentemente constitucional
sob o ponto de vista formal (competência sobre proteção à saúde).
Atenção: essa ADI trata apenas do uso de Amianto, porquanto as leis estaduais
sobre esse produto retiram seu fundamento de validade da Convenção OIT nº 162,
devidamente internalizada pelo Decreto nº 126/91, que adverte sobre alternativas
viáveis ao produto.
Prevaleceu naquela assentada o voto do Min. Joaquim Barbosa. Para ele, a
Convenção da OIT é uma norma supralegal, com força normativa maior que a norma
federal: "Não faria sentido que a União assumisse compromissos internacionais que
não tivessem eficácia para os estados membros. Não acredito que a União possa ter
duas caras: uma comprometida com outros Estados e organizações internacionais e
outra descompromissada para as legislações com os estados-membros".
Acontece que na ADPF 234-MC, o Tribunal enfrentou questão semelhante.
Contudo, a discussão nessa ADPF era sob uma ótica do “transporte” de mercadoria
tóxica (Amianto) e não sobre o “uso” (como se deu na ADI 3937).
Concluiu a Corte que lei estadual não pode proibir o “transporte” do produto
tóxico, sob pena de violar a competência privativa da União sobre comércio
interestadual e internacional. Vejamos a notícia:
Observou caber à União legislar, privativamente, sobre transporte — inclusive
de cargas perigosas — e sobre comércio interestadual e internacional. Assinalou,
ademais, inexistir lei complementar que delegue aos Estados-membros a disciplina do
tema. Afirmou que, se cada Estado-membro impusesse restrições ao comércio, ora
vedando o acesso aos próprios mercados, ora impedindo a exportação por meio das
regiões de fronteiras internacionais, seria o fim da Federação. Salientou, nesse sentido,
que incumbiria à União explorar os portos organizados, bem como regular o transporte
rodoviário de cargas. Concluiu que a liberdade de locomoção, na espécie, seria
qualificada, ou seja, instrumento para a comercialização de certo produto, inserido nas
atividades licitamente exercidas por determinada pessoa jurídica (liberdade de

234
iniciativa), e realizada por meio de serviços públicos (portos e rodovias federais). O
relator consignou, por fim, que a lei adversada proibiria o “uso” e não o “transporte” da
referida mercadoria. Explicou que quem usa o faria em termos finais, seria titular de
uma das faculdades inerentes ao domínio. Aquele que transporta, por sua vez, prestaria
um serviço, mas não deteria, necessariamente, a titularidade da coisa para si. Desse
modo, se proibido o uso do amianto no Estado de São Paulo, não o seria o transporte
quando o material estivesse destinado a outros Estados da Federação ou ao exterior, no
que não configuraria “uso” na acepção técnica da palavra. (ADPF-234)
No caso em apreço: diante da constitucionalidade da lei estadual de São Paulo
que proibia o uso do Amianto, os fiscais de trânsito estavam vedando que os veículos de
transporte do produto circulassem pela rodovia que liga os Estados e passa
necessariamente por SP. Sendo assim, foi ajuizada a referida ADPF, resultando na
conclusão acima.
Em recente decisão do STF (2015), concluiu-se novamente pela inconstitucional
formal de lei estadual (agora do Rio Grande do Sul) que restringiu o trânsito de outros
produtos tóxicos. Veja:
Restrições ao comércio de produtos agrícolas importados no Estado.
Competência privativa da União para legislar sobre comércio exterior e interestadual
(CF, art. 22, inciso VIII). 1. É formalmente inconstitucional a lei estadual que cria
restrições à comercialização, à estocagem e ao trânsito de produtos agrícolas
importados no Estado, ainda que tenha por objetivo a proteção da saúde dos
consumidores diante do possível uso indevido de agrotóxicos por outros países. A
matéria é predominantemente de comércio exterior e interestadual, sendo, portanto,
de competência privativa da União (CF, art. 22, inciso VIII). 2. É firme a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal no sentido da inconstitucionalidade das leis estaduais que
constituam entraves ao ingresso de produtos nos Estados da Federação ou a sua saída
deles, provenham esses do exterior ou não. (ADI 3813)
Assim, conclui-se que o STF diferencia “uso” (competência concorrente – matéria
de saúde pública) de “transporte” (competência privativa da União – matéria de
transporte interestadual e comércio exterior) de produtos tóxicos, sobretudo, do
Amianto.
ASCAREL – é utilizado em larga escala na refrigeração de sistemas elétricos

235
Portaria Interministerial n. 19/81 – proibiu a instalação de qualquer
equipamento que utilize o Ascarel ou qualquer elemento congênere. Resolução
Conama n. 06/88
MERCÚRIO – provoca o envenenamento. Art. 2o do Decreto n. 97.507/89 –
vedou o uso do mercúrio no garimpo não licenciado. Resolução CONAMA n. 357/05 –
trata do limite legal de concentração de mercúrio na água.
BENZENO – Portaria Interministerial n. 03/82 proibiu a fabricação de produtos
que contenham benzeno. Admite-se, contudo, a presença de 1% como agente
contaminante.
CLORO – é certamente um dos produtos químicos mais importantes e que, em
tal condição, é responsável por importantes impactos ambientais e sobre a saúde
humana (é muito usado no tratamento da água). A Lei n. 9.976/00 regulamentou a
produção de cloro no Brasil.
PILHAS E BATERIAS – a disposição final delas é um dos mais graves problemas
gerados pelos resíduos sólidos. A matéria vem tratada na Resolução n. 401/08 do
CONAMA. Trata da informação e educação ambiental preconizando que “nos materiais
publicitários e nas embalagens de pilhas e baterias, fabricadas no País ou importadas,
deverão constar de forma clara, visível e em língua portuguesa, a simbologia indicativa
da destinação adequada, as advertências sobre os riscos à saúde humana e ao meio
ambiente, bem como a necessidade de, após seu uso, serem encaminhadas aos
revendedores ou à rede de assistência técnica autorizada, conforme Anexo I.”

15.12 RESÍDUOS SÓLIDOS

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010) integra a Política


Nacional do Meio Ambiente.
A Lei nº 12.305/10, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) é
bastante atual e contém instrumentos importantes para permitir o avanço necessário
ao País no enfrentamento dos principais problemas ambientais, sociais e econômicos
decorrentes do manejo inadequado dos resíduos sólidos. Dispõe sobre a prevenção e a
redução na geração de resíduos, tendo como proposta a prática de hábitos de consumo
sustentável e um conjunto de instrumentos para propiciar o aumento da reciclagem e

236
da reutilização dos resíduos sólidos (aquilo que tem valor econômico e pode ser
reciclado ou reaproveitado) e a destinação ambientalmente adequada dos rejeitos
(aquilo que não pode ser reciclado ou reutilizado).
Considera-se resíduo sólido o material, substância, objeto ou bem descartado
resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se
propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido,
bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem
inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam
para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia
disponível.
A lei de resíduos sólidos traz, em seu art. 3º, conceitos importantes para melhor
compreensão da matéria, sendo relevante a leitura atenta desse dispositivo. A fim de
otimizar os estudos a que se propõe o presente resumo, colaciono a seguir os conceitos
que, ao meu ver, podem ser objeto de questionamento em prova.
acordo setorial: ato de natureza contratual firmado entre o poder público e
fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a
implantação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto;
área órfã contaminada: área contaminada cujos responsáveis pela disposição
não sejam identificáveis ou individualizáveis;
destinação final ambientalmente adequada: destinação de resíduos que inclui a
reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento
energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama, do
SNVS e do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas operacionais
específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar
os impactos ambientais adversos;
disposição final ambientalmente adequada: distribuição ordenada de rejeitos
em aterros, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou
riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos;
geradores de resíduos sólidos: pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou
privado, que geram resíduos sólidos por meio de suas atividades, nelas incluído o
consumo;

237
gerenciamento de resíduos sólidos: conjunto de ações exercidas, direta ou
indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação
final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente
adequada dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos
sólidos ou com plano de gerenciamento de resíduos sólidos, exigidos na forma desta Lei;
logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social
caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar
a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para
reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final
ambientalmente adequada;
reciclagem: processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a
alteração de suas propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas, com vistas à
transformação em insumos ou novos produtos, observadas as condições e os padrões
estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa;
rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de
tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente
viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente
adequada;
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos: conjunto de
atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores
e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza
urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e
rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à
qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos termos desta Lei;
reutilização: processo de aproveitamento dos resíduos sólidos sem sua
transformação biológica, física ou físico-química, observadas as condições e os padrões
estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa;
serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos: conjunto de
atividades previstas no art. 7º da Lei nº 11.445, de 2007.
Para a execução da Política Nacional de Resíduos Sólidos, foram invocados os
seguintes princípios ambientais gerais: prevenção, precaução, poluidor-pagador,

238
PROTETOR-RECEBEDOR (previsão inovadora), desenvolvimento sustentável,
razoabilidade e proporcionalidade.
Atenção para exclusão expressa da aplicação da Lei 12.305/2010 aos rejeitos
radioativos, por já sofrerem regulação especial pela Lei 10.308/2001.
Dentre as inovações da Lei nº 12.305/10, destacam-se:
• A proibição dos lixões (observada a regra de transição);
• A atribuição de responsabilidade às indústrias pela destinação dos resíduos
sólidos que produzem, verdadeiro corolário do Princípio do Poluidor-pagador;
• A inclusão social das organizações de catadores;
• A logística reversa, que determina que fabricantes, importadores,
distribuidores e vendedores realizem o recolhimento de embalagens usadas;
• A responsabilidade compartilhada, que envolve a sociedade, as empresas, os
governos municipais, distrital, estaduais e federal na gestão dos resíduos sólidos;
• A previsão dos planos de resíduos sólidos;
• A responsabilidade das pessoas de acondicionar de forma adequada o lixo para
o seu recolhimento, devendo fazer a separação onde houver a coleta seletiva.
Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte
ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos
resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
OBJETIVOS:
É possível afirmar que o objetivo geral da Política Nacional de Resíduos Sólidos é
a proteção da saúde pública e da qualidade ambiental.
Foram listados os seguintes objetivos específicos no artigo 7.º da Lei
12.305/2010:
• Não geração, redução, reutilização, reciclagem3 e tratamento dos resíduos
sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;
• Estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e
serviços;4
• Adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma
de minimizar impactos ambientais;
• Redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
• Incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-

239
primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;
• Gestão integrada de resíduos sólidos;5
• Articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor
empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de
resíduos sólidos;
• Capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos;
• Regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de
mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos
serviços prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e
financeira, observada a Lei 11.445, de 2007;
• Prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: produtos
reciclados e recicláveis; bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com
padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
• Integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que
envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
• Estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;
• Incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial
voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos
sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético;
• Estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
INSTRUMENTOS PARA A CONSECUÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS
SÓLIDOS.
Os principais instrumentos são os planos de resíduos sólidos, que deverão se
publicizados e sofrer controle social em sua formulação, implementação e
operacionalização.
São previstos os seguintes planos:
I – o Plano Nacional de Resíduos Sólidos;
II – os planos estaduais de resíduos sólidos;
III – os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos
de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas;

240
IV – os planos intermunicipais de resíduos sólidos;
V – os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos;
VI – os planos de gerenciamento de resíduos sólidos.

O Plano Nacional de Resíduos Sólidos será elaborado pela União, sob a


coordenação do Ministério do Meio Ambiente, mediante processo de mobilização e
participação social, incluindo a realização de audiências e consultas públicas, com
vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20 anos, a ser atualizado a cada
quatro anos.
Os planos estaduais de resíduos sólidos serão elaborados para vigência por
prazo indeterminado, abrangendo todo o território dos estados, com horizonte de
atuação de 20 anos e revisões a cada quatro anos. A aprovação dos planos estaduais é
condição para que os estados tenham acesso aos recursos da União, ou por ela
controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de
resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de
entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade. Ainda poderão os estados
aprovar planos microrregionais de resíduos sólidos, bem como planos específicos
direcionados às regiões metropolitanas ou às aglomerações urbanas, com a
participação obrigatória dos municípios envolvidos.
Deverão os municípios aprovar os seus planos municipais de gestão integrada de
resíduos sólidos, que também funcionarão como condição para que os municípios
tenham acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a
empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos
sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades
federais de crédito ou fomento para tal finalidade.
Para os municípios com menos de 20.000 habitantes, foi permitida a elaboração
de plano simplificado, exceto se:
- os entes políticos locais integrarem áreas de especial interesse turístico,
- estiverem inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;
- ou o território abranja, total ou parcialmente, unidades de conservação.

241
Vale ressaltar que a inexistência do plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos não obsta a elaboração, a implementação ou a operacionalização do
plano de gerenciamento de resíduos sólidos.
RESPONSABILIDADE DOS GERADORES E DO PODER PÚBLICO
Caberá à Administração Pública prestadora dos serviços públicos de limpeza
urbana e de manejo de resíduos sólidos a responsabilidade pela organização e prestação
direta ou indireta desses serviços.
Já as pessoas físicas e jurídicas geradoras de resíduos sólidos, listadas no artigo
20, da Lei 12.305/2010, deverão implementar e operacionalizar integralmente o seu
plano de gerenciamento de resíduos sólidos, cuja responsabilidade civil por danos que
vierem a ser provocados pelo gerenciamento inadequado dos respectivos resíduos ou
rejeitos persistirá, mesmo que tenha sido contratado terceiro para a prestação dos
serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento ou destinação
final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos. Caberá ao Poder Público
atuar subsidiariamente para minimizar ou cessar o dano, assegurado o regresso contra
os responsáveis para a recomposição do erário.
O gerador de resíduos sólidos domiciliar terá cessada a sua responsabilidade
pelos resíduos com a disponibilização adequada para a coleta ou pela devolução.
Foi instituída a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos,
que engloba os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os
consumidores e os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de
resíduos sólidos, a ser implementada de forma individualizada e encadeada, que
independe da existência de culpa.
Sob a égide do poluidor-pagador, confere obrigações a toda a cadeia produtiva
e de consumo, no sentido de obrigar aos fabricante e fornecedores a assumir as
externalidades negativas que acompanham todo o processo de produção, devendo
agir para diminuir ou buscar a neutralização dos danos que, porventura, possam
prejudicar o equilíbrio ambiental. Já sob a ótica do usuário-pagador, repassa parte da
responsabilidade das externalidades negativas ao próprio usuário, refletindo um outro
lado da aplicação do princípio, visto que, na mesma ótica, implica num certo retorno
para a coletividade que não teve acesso com a utilização, ainda que indireta do recurso
ambiental.
242
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS
Foi prevista genericamente a instituição de medidas indutoras para a
implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, a exemplo dos incentivos
fiscais, financeiros ou creditícios, desde que respeitadas as disposições da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A lei estabeleceu que os consórcios públicos com o objetivo de viabilizar a
descentralização e a prestação de serviços públicos que envolvam resíduos sólidos terão
prioridade na obtenção dos incentivos instituídos pela União.
PROIBIÇÕES
São proibidas as seguintes formas de destinação ou disposição final de resíduos
sólidos ou rejeitos:
I - lançamento em praias, no mar ou em quaisquer corpos hídricos;
II - lançamento in natura a céu aberto, excetuados os resíduos de mineração;
III - queima a céu aberto ou em recipientes, instalações e equipamentos não
licenciados para essa finalidade;
IV - outras formas vedadas pelo poder público.
É proibida a importação de resíduos sólidos perigosos e rejeitos, bem como de
resíduos sólidos cujas características causem dano ao meio ambiente, à saúde pública e
animal e à sanidade vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reúso, reutilização ou
recuperação.

243
16 PONTO 16 – RECURSOS HÍDRICOS

16.1 REGIME JURÍDICO DAS ÁGUAS NA CF/88

Domínio da União: art. 20, III e VIII, CF


Relevante a transcrição dos dispositivos, porque cai a redação literal:
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais;
(...)
VIII - os potenciais de energia hidráulica;

Os critérios utilizados pelo constituinte para definir quais águas integram o


domínio da União foram:

Extensão das águas:


Banhar mais de um Estado
Advir ou se destinar a outro país

Segurança Nacional: servir de limite com outros países.

Domínio dos Estados: art. 26, I a III, CR/88.


I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

Atenção: assertiva recorrente em concursos consiste em atribuir à União a


titularidade das águas subterrâneas. Pela simples leitura dos dispositivos acima,
percebe-se que a afirmativa é falsa.

244
Domínio dos Municípios: não há dispositivo constitucional que atribua
aos Municípios titularidade sobre quaisquer espécies de águas.
No que tange à titularidade dos recursos hídricos, cabe frisar que a ANA –
Agência Nacional da Águas – traz critérios para, no caso concreto, poder classificar o
curso d’água como pertencente à União ou aos Estados – Res. 399/04.
Segundo os critérios apresentados pela ANA, os trechos de rios que compõem
cursos principais das bacias hidrográficas que transpassam ou compõem limites
estaduais são de domínio federal.
Outrossim, de acordo com o art. 11 do Código das Águas, as margens de rios
navegáveis são bens de domínio público relativo ao ente titular do rio. Assim já decidiu
o STJ, Resp 679076/MS.
Tal entendimento afeta diretamente o valor da indenização por desapropriação
de imóveis localizados próximos às margens desses rios. Isso porque, se as margens já
são bens públicos, não poderão integrar o total da indenização.
Esse também é o entendimento do STF, corroborado pela Súmula 479:

As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de


expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.

Sobre a repartição das competências em matéria hídrica: no que tange à


competência legislativa, cabe privativamente à União legislar sobre a exploração
econômica dos recursos naturais com potencial energético, dentro do qual se inclui as
águas – Art. 22, inciso IV da CF.
Por outro lado, está no rol da competência legislativa concorrente a atividade
legislativa sobre proteção dos recursos naturais – art. 24, VI.
Em relação à competência material, a divisão do tema ocorre da mesma
maneira.
Quando se tratar de exploração econômica dos recursos naturais com potencial
energético, dentro os quais se encontram as águas – cabe somente à União – art. 21 XVI
e XIX.
Ao passo que, relativamente à proteção ambiental dos recursos naturais, como
a água, nesse caso todos os entes federados podem exercer o poder de polícia, pois está

245
dentro da competência material comum – art. 23, XI.

16.2 O REGIME JURÍDICO DOS RECURSOS HÍDRICOS

As águas podem estar submetidas a regimes jurídicos de D. Privado ou de D.


Público; podem ser de propriedade pública ou privada e, qualquer que seja o regime
jurídico ao qual estejam submetidas, são merecedoras de tutela jurídica especial.
Não é recente a preocupação do D. Brasileiro com as águas. A proteção às águas
já era tratada na legislação colonial, sobretudo as Ordenações Filipinas, decretadas em
11.01.1603.
Atualmente, o principal instrumento é o Código de Águas (Dec. 24.643/34).
Outras normas:

a) CC;
b) L. 4.466/64;
c) L. 5.357/67;
d) L. 6.050/74;
e) L. 6.662/79;
f) L. 6.938/81;
g) Resoluções CONAMA 20/86 e 05/88;
h) CP.

O importante da legislação brasileira de recursos hídricos é que, mesmo antes da


L. 6.938/81, o Código de Águas e as demais normas jurídicas voltadas para a proteção
dos recursos hídricos já estavam fundamentados em concepção jurídica que
contemplava, simultaneamente, a proteção da saúde humana, com a proteção da
qualidade ambiental das águas e com a proteção e manutenção do valor que as mesmas
ostentam para o desenvolvimento econômico e social.

16.3 CONCEITOS BÁSICOS DO CÓDIGO DE ÁGUAS

Primeiramente, vale salientar que a diferença fundamental entre o CC brasileiro


e o Código de Águas está no fato de que o Código de Águas enfoca as águas como

246
recursos dotados de valor econômico para a coletividade. É a partir de uma ótica
intervencionista que devem ser compreendidos os institutos jurídicos estabelecidos
pelo Código de Águas.

O Código de Águas divide as águas em 3 categorias básicas:

1. Públicas

De uso comum

a) os mares territoriais, nos mesmos incluídos os golfos, bahias, enseadas e portos;

b) as correntes, canais, lagos e lagoas navegáveis ou flutuáveis;

c) as correntes de que se façam estas águas;

d) as fontes e reservatórios públicos;

e) as nascentes quando forem de tal modo consideráveis que, por si só, constituam o
"caput fluminis";

f) os braços de quaisquer correntes públicas, desde que os mesmos influam na


navegabilidade ou flutuabilidade;

g) as situadas em zonas periodicamente assoladas pela seca, nos termos e de acordo


com a legislação especial sobre a matéria.

Dominicais: são aquelas situadas em terrenos que ostentem a condição de


domínio público dominical, quando não forem do domínio público de uso comum, ou
não forem comuns.

2. Comuns: são as correntes não navegáveis ou flutuáveis

3. Particulares: as nascentes e todas as águas situadas em terrenos que também


o sejam, quando as mesmas não estiverem classificadas entre as águas comuns de
todos, as águas públicas ou as águas comuns.

247
Em relação a seus proprietários, águas públicas podem se classificar em:

1. Federais. Quando:
sejam marítimas;
estejam situadas em territórios federais;
sirvam de limites da República com as nações vizinhas ou se estendam a
território estrangeiro;
quando situadas na zona de 100km contígua aos limites da República;
quando sirvam de limites entre dois ou mais Estados;
quando percorrerem parte do território de dois ou mais Estados.

2. Estaduais. Quando:
sirvam de limites a dois ou mais municípios e
quando percorram parte dos territórios de dois ou mais municípios.

3. Municipais. Quando exclusivamente situadas em seu território, respeitadas as


restrições que possam legalmente ser impostas.

Art. 9º Álveo é a superfície que as águas cobrem sem transbordar para o solo
natural e ordinariamente enxuto. (em sentido comum é o leito do rio)

Art. 89. Consideram-se "nascentes" para os efeitos deste Código, as águas que
surgem naturalmente ou por indústria humana, e correm dentro de um só prédio
particular, e ainda que o transponham, quando elas não tenham sido abandonadas pelo
proprietário do mesmo.

Art. 102. Consideram-se águas pluviais, as que procedem imediatamente das


chuvas.

Rio: curso de água que é apto para navegação ou flutuação, bastando que essa
aptidão exista em algum trecho nos termos do art. 6o do DL 2.281/40. Se assim não for,

248
a corrente deverá denominar-se córrego, ribeirão, riacho, arroio, etc.

Bacia hidrográfica: área cujo escoamento das águas superficiais contribui para
um único exutório. Área de drenagem de um curso d’água ou lago. Área total drenada
por um rio e seus afluentes. Conjunto de terras drenadas por um rio principal e seus
afluentes. São grandes superfícies limitadas por divisores de águas e drenadas por um
rio e seus tributários.

Lago: extensão de água cercada de terras.

Lagoa: lago pouco extenso. No Brasil é corrente chamar lagoa a qualquer lago.

Corrente: águas que correm, que não se acham estagnadas; corrediço, corredio.
O curso das águas de um rio, de um ribeiro, de um regato; correnteza.

Desapropriação de recursos hídricos

Está prevista nos arts. 32 e 33 do Código de Águas:

Art. 32. As águas públicas de uso comum ou patrimoniais, dos Estados ou dos Municípios,
bem como as águas comuns e as particulares, e respectivos álveos e margens, podem
ser desapropriadas por necessidade ou por utilidade pública:

a) todas elas pela União;

b) as dos Municípios e as particulares, pelos Estados;

c) as particulares, pelos Municípios.

Art. 33. A desapropriação só se poderá dar na hipótese de algum serviço público


classificado pela legislação vigente ou por este Código.

São aplicáveis as hipóteses do art. 2o, § 2o e 5o, do DL 3.565/41, e as disposições

249
da L 4.132/62 (especialmente art. 2o, VI e VII)

Obrigação de conservação da qualidade das águas: arts. 109 a 118 do Código de


Águas.

Regime de prescrição. Vem tratado no art. 79 do Código de Águas:

Art. 79. É imprescritível o direito de uso sobre as águas das correntes, o qual só poderá
ser alienado por título ou instrumento público, permitida não sendo, entretanto, a
alienação em benefício de prédios não marginais, nem com prejuízo de outros prédios,
aos quais pelos artigos anteriores é atribuída a preferência no uso das mesmas águas.

Parágrafo único. Respeitam-se os direitos adquiridos até a data da promulgação


deste código, por título legítimo ou prescrição que recaia sobre oposição não seguida,
ou sobre a construção de obras no prédio superior, de que se possa inferir abandono do
primitivo direito.

16.4 POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS – LEI N9.433/1997

A Lei n. 9.433/1997 institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, sendo que


os objetivos desta estão em consonância com a Política Nacional do Meio Ambiente,
razão pela qual os órgãos responsáveis para tanto devem atuar de forma integrada.
Seus principais objetivos são:

a) Assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água em


padrões de qualidade adequados aos respectivos usos (princípio da solidariedade ou do
desenvolvimento sustentável);

b) A utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte


aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável (princípio do planejamento
racional);

c) A prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou


decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais. Nesse contexto vale transcrição
o seguinte julgado do STJ:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MATA

250
ATLÂNTICA. RESERVATÓRIO BILLINGS. LOTEAMENTO CLANDESTINO. ASSOREAMENTO
DA REPRESA. REPARAÇÃO AMBIENTAL. 1. A destruição ambiental verificada nos limites
do Reservatório Billings – que serve de água grande parte da cidade de São Paulo –,
provocando assoreamentos, somados à destruição da Mata Atlântica, impõe a
condenação dos responsáveis, ainda que, para tanto, haja necessidade de se remover
famílias instaladas no local de forma clandestina, em decorrência de loteamento
irregular implementado na região.

2. Não se trata tão-somente de restauração de matas em prejuízo de famílias carentes


de recursos financeiros, que, provavelmente deixaram-se enganar pelos idealizadores
de loteamentos irregulares na ânsia de obterem moradias mais dignas, mas de
preservação de reservatório de abastecimento urbano, que beneficia um número muito
maior de pessoas do que as residentes na área de preservação. No conflito entre o
interesse público e o particular há de prevalecer aquele em detrimento deste quando
impossível a conciliação de ambos. (...) (REsp 403190/SP, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2006, DJ 14/08/2006, p. 259)

Fundamentos
A PNRH baseia-se nos seguintes fundamentos:

I) Água é um bem de domínio público (princípio da dominialidade pública: não há


se falar em águas particulares):

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO. OBRA REALIZADA POR TERCEIRA


PESSOA ÁREA DESAPROPRIADA. BENFEITORIA. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PROPRIEDADE.
SOLO E SUBSOLO. DISTINÇÃO. ÁGUAS SUBTERRÂNEAS. TITULARIDADE. EVOLUÇÃO
LEGISLATIVA. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DE TITULARIDADE DOS ESTADOS-
MEMBROS. CÓDIGO DE ÁGUAS. LEI N.º 9.433/97. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTS. 176,
176 E 26, I.

1. Benfeitorias são as obras ou despesas realizadas no bem, para o fim de conservá-lo,


melhorá-lo ou embelezá-lo, engendradas, necessariamente, pelo proprietário ou
legítimo possuidor, não se caracterizando como tal a interferência alheia.

2. A propriedade do solo não se confunde com a do subsolo (art. 526, do Código Civil de
1916), motivo pelo qual o fato de serem encontradas jazidas ou recursos hídricos em
propriedade particular não torna o proprietário titular do domínio de referidos recursos
(arts. 176, da Constituição Federal).

3. Somente os bens públicos dominiais são passíveis de alienação e, portanto, de


desapropriação.

4. A água é bem público de uso comum (art. 1º da Lei n.º 9.433/97), motivo pelo qual

251
é insuscetível de apropriação pelo particular.

5. O particular tem, apenas, o direito à exploração das águas subterrâneas mediante


autorização do Poder Público cobrada a devida contraprestação (arts. 12, II e 20, da Lei
n.º 9.433/97).

6. Ausente a autorização para exploração a que o alude o art.12, da Lei n.º 9.443/97,
atentando-se para o princípio da justa indenização, revela-se ausente o direito à
indenização pelo desapossamento de aqüífero.

7. A ratio deste entendimento deve-se ao fato de a indenização por desapropriação


estar condicionada à inutilidade ou aos prejuízos causados ao bem expropriado, por isso
que, em não tendo o proprietário o direito de exploração de lavra ou dos recursos
hídricos, afasta-se o direito à indenização respectiva.

8. Recurso especial provido para afastar da condenação imposta ao INCRA o quantum


indenizatório fixado a título de benfeitoria.

(REsp 518744/RN, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/02/2004,
DJ 25/02/2004, p. 108)

II) A água é um recurso natural limitado (princípio da finitude), dotado de valor


econômico, o que concretiza o princípio do usuário-pagador.

A ideia de dar à água a definição de valor econômico tem o intuito de racionalizar o seu
uso e evitar o desperdício, uma vez que se trata de recurso ambiental finito e vulnerável.
Portanto, a apropriação desse recurso por parte de um ou de vários indivíduos, públicos
ou privados, deve proporcionar à coletividade o direito a uma compensação financeira
pela utilização de recursos naturais, bens de uso comum.

III) Em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo


humano e a dessedentação de animais

Nas situações excepcionais de escassez, poderá haver suspensão total ou parcial da


outorga de direito de uso de recursos hídricos. Vale ressaltar que a declaração de
escassez demanda ato da Administração.

IV) A gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das
águas.

252
Não só o consumo direto, como também a irrigação, a navegabilidade, as
atividades industriais devem ser o destino dos recursos hídricos.

V) A bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política


Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos.

VI) A gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a
participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

Diretrizes
As diretrizes da PNRH estão elencadas no art. 3º da Lei 9433/97:

Art. 3º Constituem diretrizes gerais de ação para implementação da Política Nacional de


Recursos Hídricos:

I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de


quantidade e qualidade;

II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas,


demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País;

III - a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental;

IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com


os planejamentos regional, estadual e nacional;

V - a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo;

VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e


zonas costeiras.

Instrumentos

Para que sejam alcançados os objetivos estabelecidos em seu art. 2º, a Lei n.
9.433/1997 prevê, no seu art. 5º, os instrumentos da PNRH:

253
Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos:

I - os Planos de Recursos Hídricos;

II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes


da água;

III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;

IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;

V - a compensação a municípios;

VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.

a) Planos de recursos hídricos

Constituem planos diretores que visam a fundamentar e orientar a


implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos
recursos hídricos. De acordo com o art. 8º da Lei n. 9.433/1997, serão elaborados: o
Plano Nacional, Plano Estadual e o Plano por Bacia Hidrográfica.
No âmbito federal, o Plano Nacional de Recursos Hídricos é formado por 4
volumes, nos termos da Resolução 58/2006 expedida pelo Conselho Nacional de
Recursos Hídricos:

1. Panorama e o estado dos recursos hídricos no Brasil

2. Águas para o futuro: Cenários para 2020 – define três cenários prováveis sobre
os recursos hídricos no Brasil para 2020.

3. Diretrizes: orientações gerais para as tomadas de decisão no âmbito do Plano

4. Programas Nacionais e metas: apresenta programas, subprogramas e metas do


PNRH, com marcos operacionais e indicadores de monitoramento e avaliação dos
resultados alcançados e sua implementação.

No âmbito nacional, é do Conselho Nacional de Recursos Hídricos a competência para


aprovar e acompanhar a execução do Plano Nacional de RH (art.35, Lei 9.433/97). No
âmbito Estadual, por sua vez, a competência para aprovação dos planos
correspondentes é dos Comitês de Bacia (art.38, III, Lei 9.433/97).

b) Enquadramento dos corpos de água em classes

254
O enquadramento é feito segundo os usos preponderantes da água, tendo como
objetivo exatamente assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais
exigentes a que forem destinadas, além de diminuir os custos de combate à poluição
das águas, mediante ações preventivas permanentes.
Segundo preceitua o art. 9º da Lei 9.433/97, o enquadramento dos corpos de
água em classes, segundo os usos preponderantes da água, visa a:

“I- assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que
forem destinadas;
II- diminuir os custos de combate à poluição das águas mediante ações
preventivas permanentes.”

As classes de corpos de água estão na Resolução CONAMA 357/05, quais sejam:


Doces, com salinidade até 0,5%; Salobras, com salinidade entre 0,5% a 30%; e Salinas,
com salinidade acima de 30%, sendo todas subdividas em 13 classes de destinação. A
Resolução CONAMA 396/08, por sua vez, dispõe sobre as águas subterrâneas (bens dos
Estados/DF), classificando-as de acordo com padrões de qualidade.
Por fim, registre-se que a classificação das águas federais, de competência da
União, é feita pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, ao passo que a classificação
das águas estaduais incumbe aos órgãos estaduais respectivos.

c) Outorga de direitos de uso recursos hídricos

A utilização dos recursos naturais, bens de uso comum do povo e essenciais à


sadia qualidade de vida, depende de prévio consentimento do Poder Público. O meio
ambiente é qualificado como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e
protegido tendo em vista o seu uso coletivo e, portanto, inexiste direito subjetivo à sua
livre utilização.
O consentimento estatal é deferido por meio de outorga de direitos de uso de
recursos hídricos, com a finalidade de exercer o controle do uso da água sob os critérios

255
quantitativo e qualitativo e do exercício dos direitos de acesso à água3. Frise-se que a
outorga não implica a alienação parcial das águas, que são inalienáveis, mas o simples
direito de uso, por prazo determinado nos termos e condições expressos no respectivo
ato.

Natureza jurídica: outorga é uma AUTORIZAÇÃO (Instrução normativa n. 4; art.


4º, IV, Lei 9.984/00).
Obs.: trata-se de uma autorização, mas com peculiaridade próprias do direito
ambiental, e não como as características típicas do direito administrativo. Somente
poderá ser revogada quando devidamente motivada.
Nessa linha, para Paulo Afonso de Leme Machado, o Poder Público não poderá
deixar de conceder a outorga se o indivíduo cumprir todos os requisitos. Não seria mera
discricionariedade do Poder Público. A autorização não garante a perpetuidade da
autorização, mas nem por isso ela seria precária. Existem prazos, e estes devem ser
respeitados.
Prazo: até 35 anos, podendo ser renovado (art. 16, Lei 9.433/97), com o prazo
começando a fluir da publicação do ato administrativo de concessão, respeitando-se os
prazos de até dois anos, para início da implantação do empreendimento objeto da
outorga e de até seis anos para a sua conclusão (art. 5º, lei 9984/2000).4
Finalidade: outorga serve para definir as condições pelas quais os usuários dos
recursos hídricos poderão captá-los ou nele lançar efluentes dentro de critérios técnicos
que assegurem a sustentabilidade do recurso.
Competência para conceder: a outorga deve ser solicitada para a entidade de
direito público que detenha a titularidade do corpo hídrico, ou quem lhe faça às vezes.
Aquele que detiver a gestão do recurso é quem deve dar a autorização para a
utilização do recurso.
Recursos hídricos que estão sob a gestão da União: ANA.
Recursos hídricos que estão sob a gestão do Estado: dependerá da estrutura de

3
Coleção Sinopses para Concursos. Direito Ambiental. Editora Juspodivm, 2ª Edição, 2014, p.163.
4
Coleção Sinopses para Concursos. Direito Ambiental. Editora Juspodivm, 2ª Edição, 2014, p.164/165.

256
cada Estado (no Estado de São Paulo – DAEE).

Obrigatoriedade: outorga nem sempre será necessária.

Usos que estão sujeitos à outorga (art. 12, caput, Lei 9.433/97):
a) captação de água
b) extração de água de aquífero subterrâneo
c) lançamento de esgoto e resíduos em corpo de água tratados ou não, com o
fim de sua diluição, transporte ou disposição final: o que se cobra é o uso do recurso.
Portanto, mesmo aquele que lança o efluente dentro dos padrões de tratamento deverá
pagar.
d) aproveitamento dos potenciais hidrelétricos
e) outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água
existente em um corpo de água.

Hipóteses de uso isento de outorga ou de não exigibilidade de outorga (art. 12,


§ 1º, Lei 9.433/97):

a) satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais,


distribuídos no meio rural;
b) derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes;
c) acumulações de volumes de água consideradas insignificantes.

Segundo Edis Milaré será o plano que deverá estabelecer quais os casos em que
não deverá haver a outorga.
Especificamente sobre a outorga para fins de geração de energia elétrica: estará
subordinada ao Plano Nacional de Recursos Hídricos.

Outorga preventiva: é preciso ressaltar que essa outorga não está prevista na
Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n. 9.433/1997), mas sim na Lei n.
9.984/2000, que criou a ANA – Agência Nacional de Águas e no art. 10, §1º, da Resolução
CONAMA 237/1997

257
Relaciona-se com o questionamento prático de qual ato deve ocorrer primeiro,
se a outorga ou o licenciamento ambiental: outorga deverá preceder à realização do
licenciamento.
No corpo do licenciamento ambiental, a existência da outorga é um pressuposto,
quando o empreendimento estiver relacionado com a utilização de recurso hídrico (art.
10, Resolução CONAMA 237/97 – “a outorga para o uso da água emitida pelos órgãos
competentes).
Algumas atividades que utilizam recursos hídricos, além da outorga para a
utilização da água, também estão sujeitas ao licenciamento ambiental, como obras de
saneamento, abertura de canais para navegação, transposição de bacias etc.

Nesse caso, o art. 10, §1º da Resolução CONAMA 237/97 esclarece que,
anteriormente ao procedimento de licenciamento, o interessado deve obter a outorga
para o uso da água. Essa é a outorga preventiva.
Ela não confere o direito de uso de recursos hídricos. Apenas faz uma reserva da
utilização, uma declaração de disponibilidade da água para o uso pretendido, de forma
que o interessado fique seguro para realizar o planejamento necessário com vistas à
realização o empreendimento. A efetiva utilização da água somente pode acontecer a
partir do licenciamento da atividade.
A fixação de prazo da outorga preventiva deve levar em conta a complexidade
do planejamento do empreendimento, limitando-se ao máximo de 3 anos.

Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica: nos rios de domínio da


União, a exploração dos potenciais de energia hidráulica demanda quantidade
significativa de recursos hídricos, motivo pelo qual, antes da licitação da concessão do
empreendimento pela ANEEL, ou antes da autorização do uso do potencial hidráulico,
a ANA deve emitir uma Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica – DRDH.
Posteriormente esse documento é convertido em outorga – arts. 7º e 26 da lei 9984/00;
art. 23 do Decreto nº 3692/00 e do art. 9º da Resolução CNRH nº 37 de 2004.
Para as águas de titularidade dos Estados, cabe ao órgão estadual.
Atenção: de acordo com art. 7º da Lei n. 9.984/2000, cabe à própria ANEEL

258
promover, junto à ANA ou ao órgão estadual, a emissão DRDH, e não ao empreendedor.
Após a ANEEL conceder ou autorizar o empreendimento, a DRDH será
transformada automaticamente pelo outorgante em outorga de direito de uso de
recursos hídricos em favor do empreendedor.
Por fim, o artigo 15 da Lei 9.433/97 elenca as hipóteses de suspensão, parcial ou
total, da outorga concedida, senão vejamos:

“Art. 15. A outorga de direito de uso de recursos hídricos poderá ser suspensa parcial ou
totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstâncias:

I - não cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga;


II - ausência de uso por três anos consecutivos;
III - necessidade premente de água para atender a situações de calamidade,
inclusive as decorrentes de condições climáticas adversas;
IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação ambiental;
V - necessidade de se atender a usos prioritários, de interesse coletivo, para os
quais não se disponha de fontes alternativas;
VI - necessidade de serem mantidas as características de navegabilidade do
corpo de água.”

d) Cobrança do uso de recursos hídricos

Código de Águas (1.934) já previa a possibilidade da cobrança.

Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – previsão do Princípio do Usuário-


Pagador (art. 4º, VII, segunda parte, Lei da Política Nacional).
A cobrança pelo uso da água vem do fato de ser considerada recurso natural
limitado e dotado de valor econômico.
Assim, como corolário do princípio do usuário-pagador, positivado no inciso VII,
do art. 4º da Lei 6938/81 – Política Nacional do Meio Ambiente – faz-se necessário impor
ao usuário uma contribuição pela utilização de recurso ambiental com fim econômico.

Os objetivos de se cobrar pelo uso da água são:

259
1. Reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu
valor

2. Incentivar a racionalização do seu uso;

3. Obter recursos financeiros para o financiamento de programas e intervenções


contempladas nos planos de recursos hídricos.

4. Estimular o investimento em despoluição, reuso, proteção e conservação, bem


com utilização de tecnologias limpas e poupadores dos recursos hídricos;

5. Induzir e estimular a conservação, o manejo integrado, a proteção e a


recuperação dos recursos hídricos, com ênfase para as áreas inundáveis e de recarga de
aqüíferos, mananciais e matas ciliares, por meio de compensações e incentivos dos
usuários.

Existe relação entre a cobrança e a outorga, na medida em que aquela somente


é possível após o poder público realizar o procedimento de outorga para a utilização do
recurso, art. 20 da Lei n. 9.433/1997.
Os critérios para fixação de valores encontram-se no art. 21 da Lei n. 9.433/1997.
O valor arrecadado pela utilização dos recursos hídricos tem natureza jurídica de
preço público ou tarifa. Como não configura tributo, pode ser aplicado de maneira
direcionada, na bacia hidrográfica em que foi gerado.

Além de ter o objetivo primeiro de fomentar a racionalização da utilização da


água, os recursos arrecadados pela cobrança financiam programas previstos pelos
próprios planos de recursos hídricos.
Dentro do tema da cobrança pelo o uso da água, insta fazer uma digressão acerca
do pagamento por serviços ambientais.

Desde a CF/88, o direito ambiental foi alçado ao âmbito constitucional, de


maneira que a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável
passaram a ser desideratos protegidos constitucionalmente. Assim se legitimam
diversas intervenções e instrumentos de que dispõe o Poder Público, previstos em
âmbito infraconstitucional e infralegal com vistas à proteção do meio ambiente.
Dentre esses diversos instrumentos, tem-se destacado atualmente os

260
mecanismos econômicos de proteção ambiental.
Tais mecanismos partem do pressuposto de que os bens ambientais devem
possuir valor econômico, de maneira que, tanto sua utilização deve ser objeto de
pagamento, quanto a sua preservação deve ser recompensada economicamente. Isso
significa dizer que práticas ambientalmente sustentáveis são implementadas à medida
que os seus responsáveis são compensados financeiramente.

Nessa toada, alguns estados brasileiros como MG, SP e RJ vêm implementando


um interessante instrumento econômico, principalmente para os recursos hídricos, que
é o pagamento por serviços ambientais. Resumidamente consiste num pagamento pelo
Poder Público para aqueles que prestam serviços de proteção ambiental, como
preservar uma floresta ou manter a qualidade dos recursos hídricos de suas
propriedades.
Os recursos para esses pagamentos são provenientes dos Fundos de Recursos
Hídricos, que são abastecidos pela cobrança pelo uso da água.
Trata-se de concretização do princípio do protetor-recebedor.

Cobrança no caso da suspensão da outorga: tem-se entendido que no caso da


suspensão da outorga a cobrança pode ser cessada.

Cobrança e o caso do art. 50, III e IV, Lei 9.433/97:

EMBARGO PROVISÓRIO DA OBRA (art. 50, III, Lei 9.433/97) – como não há
suspensão da outorga, a doutrina tem entendido que a cobrança deve persistir.

EMBARGO DEFINITIVO DA OBRA (art. 50, IV, Lei 9.433/97)– como há suspensão
da outorga, a doutrina tem entendido que a cobrança não deve persistir.

e) Sistema de informação sobre os Recursos hídricos

Instituto semelhante ao SISNIMA.

261
Tem por objetivo ser um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação
de informações sobre recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão.

Basta a leitura dos arts. 25 a 27 da Lei n. 9.433/1997.

O SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS


Compreende o conjunto de órgãos públicos responsáveis por planejar,
normatizar, regular e implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos. O objetivo
geral do SNGRH é fazer com que os órgãos ambientais das diferentes esferas atuem de
forma integrada e harmônica, buscando maior efetividade na busca de resultados.
São objetivos específicos do Sistema (art. 32, Lei 9.433/1997):
a) coordenar a gestão integrada das águas

b) arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos;

c) implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos

d) planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos


hídricos;

e) promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos

O sistema é integrado pelos seguintes órgãos (art.33, Lei 9.433/97):

Conselho Nacional de Recursos Hídricos


Agência Nacional de Águas
Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal
Comitês de Bacia Hidrográfica
os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e
municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos
Agências de Águas

O Conselho Nacional de Recursos Hídricos: é órgão político formado por


representantes dos Ministérios com atuação no gerenciamento ou uso de recursos
hídricos, representantes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, representantes

262
dos usuários de recursos hídricos e representantes das organizações civis de recursos
hídricos.
Possui atribuições que giram em torno do planejamento, diretrizes e legislação
acerca da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Arts. 34 a 36 da Lei n. 9.433/1997.

Agência Nacional de Águas (ANA): a Lei n. 9984/2000 criou essa autarquia


federal, sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao
Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de
atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos.

No âmbito federal, é a entidade responsável pela outorga de uso de recursos


hídricos. Obs: pode delegar algumas atividades de sua competência para as agências de
águas ou comitês de bacias hidrográficas.

a) Autonomia administrativa e financeira: art. 1º.


b) Poder normativo técnico ou discricionariedade técnica no que tange ao uso de
recursos hídricos: art. 4º, inciso II, da Lei n. 9.984/2000;
c) Poder de polícia, fiscalização e controle sobre o uso de recursos hídricos: art. 4º,
incisos I, IV, V, XII, da Lei n. 9984/2000.
d) Mandato por prazo determinado de seus dirigentes, com a peculiaridade de
que podem ser exonerados imotivadamente nos primeiros 4 meses: art. 9º.

Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal: tem atuação


complementar ao Conselho Nacional no âmbito das Unidades da Federação.
Comitê de Bacia Hidrográfica: funciona como se fosse o parlamento da
correspondente bacia, onde serão tomadas as principais decisões políticas sobre a
utilização das águas. Deve o comitê selecionar uma entidade sem fins lucrativos para
atuar como braço executivo, na forma de agência de bacia ou de agência de água.

Suas atribuições estão previstas no art. 38 da Lei Nacional de Recursos Hídricos,

263
destacando-se: a) arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos
relacionados aos recursos hídricos; b) estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso
de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados; c) promover o debate da
questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades
integrantes; d) aprovar e acompanhar o plano de recursos hídricos da respectiva bacia;
e sugerir providências visando o cumprimento das metas; e) propor aos Conselhos
nacional e estaduais as captações e lançamentos de baixa expressão para fins de isenção
de outorga de direitos de uso; e f) promover critérios e rateios de custos de obras de
interesse coletivo. Obs: das decisões do Comitê caberá recurso para o Conselho Nacional
ou Estadual, conforme o caso.

Agências de Água: as Agências de água são órgãos com personalidade jurídica


criados para exercer a função de secretaria executiva do respectivo ou respectivos
Comitês de Bacia Hidrográfica. Como secretaria executiva, sua existência depende da
prévia instituição do respectivo comitê da Bacia Hidrográfica.

Arts. 41 a 44 da Lei.

Organizações Civis de Recursos Hídricos: são pessoas jurídicas sem fins


lucrativos que tem como finalidade a proteção dos recursos hídricos. Podem receber
delegação do Conselho Nacional ou do Conselho Estadual, por prazo determinado, as
funções inerentes as Agências de Água, enquanto não forem criadas.

INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS
As infrações à utilização de recursos hídricos estão previstas no art. 49 e as
sanções no art. 50.

JURISPRUDÊNCIA
Alguns entendimentos do STF e do STJ sobre o assunto:

a) se o crime ambiental atingir bem da União (no caso, o Rio Alagoas, que corta
mais de um Estado), a competência é da Justiça Federal. - RE 45470/AL

264
b) a água é bem público de uso comum – art. 1º da Lei 9433/97, motivo pelo qual
é insuscetível de apropriação pelo particular. O particular tem, apenas, o direito à
exploração das águas subterrâneas mediante autorização do Poder Público cobrada a
devida contraprestação – art. 12, II e art. 20 da lei 9433/97. Ausente a autorização para
exploração a que alude o art. 12 da lei 9433/97, atentando-se para o princípio da justa
indenização, revela-se ausente o direito à indenização pelo desapossamento de
aquífero. Não havendo o direito de exploração dos recursos hídricos, afasta-se o direito
à indenização respectiva. - Resp 518744/RN

c) a água fornecida à população, após ser tratada pelas empresas


concessionárias, permissionárias ou autorizada, não caracteriza mercadoria, razão pela
qual é insuscetível de cobrança de ICMS. Além disso, a concessão de exploração da água
não importa sua alienação, visto ser bem de uso comum do povo – AgRg no Resp
1056579/RJ

d) o faturamento do serviço de fornecimento de água com base na tarifa


progressiva, de acordo com as categorias de usuários e as faixas de consumo, é legítimo
e atende ao interesse público, porquanto estimula o uso racional dos recursos hídricos
– Resp 861661/RJ

STJ:
PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - CAPTAÇÃO
DE RECURSOS HÍDRICOS - OUTORGA - NÃO COMPROVAÇÃO - FALTA DE PROVA PRÉ-
CONSTITUÍDA - ATRIBUIÇÃO DO PODER EXECUTIVO - DILAÇÃO PROBATÓRIA -
DESCABIMENTO. 1. A Lei 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos,
estipula que a exploração de recursos hídricos está sujeita a outorga pelo Poder Público
(art. 12), de modo que somente se legitima a questionar judicialmente, em mandado de
segurança, ato da autoridade pública que visa impedir a captação de água, quem é
detentor de outorga do Poder Público para a referida exploração. 2. A inexistência de
comprovação, no ato da impetração, da referida outorga impede o exame de eventual
direito líquido e certo do impetrante à captação de recursos hídricos, uma vez que o

265
mandado de segurança pressupõe a juntada aos autos de prova pré-constituída do
direito alegado, não podendo haver dilação probatória, nessa via. 3. A concessão da
outorga não pode ser conferida pelo Poder Judiciário, em sede de mandado de
segurança, pois, nos termos do art. 14 da citada Lei, a competência de tal ato é atribuída
exclusivamente a autoridade do Poder Executivo Federal, Estadual ou Distrital. Ademais,
os requisitos para essa concessão não podem ser aferidos nesta seara processual, que
sequer admite dilação probatória. 4. Recurso especial improvido.
(ROMS 200501594346, ELIANA CALMON, STJ - SEGUNDA TURMA, 20/06/2007)

12/02/2012 - 08h00
ESPECIAL
Proteção a recursos hídricos é tema recorrente em julgados do STJ
Essencial para a vida no planeta, a água é um recurso limitado, e por isso vem
merecendo atenção e proteção especial do poder público, principalmente por meio da
Agência Nacional de Águas (ANA). Em muitos casos, porém, a necessidade de sua
preservação transborda os limites da ação administrativa, exigindo a intervenção do
Poder Judiciário – quando não é a própria administração quem põe em risco esse
recurso natural.
O Tribunal da Cidadania tem examinado o assunto sob diversos ângulos,
procurando coibir o descaso com os recursos hídricos e o desrespeito à legislação que
trata desse bem público tão precioso.
No ano passado, por exemplo, a Segunda Turma manteve decisão (REsp
1.249.683) que condenou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (Ibama) e o município de Caucaia (CE) a remover pessoas que se
instalaram em área de preservação permanente na margem esquerda do rio Ceará. A
decisão determinou que o município fizesse o reassentamento das famílias em local
disponível da cidade e a demolição das edificações irregulares. No recurso especial, o
Ibama pretendia sua exclusão do processo, o que foi negado pelo STJ.
Na ocasião, o relator do caso, ministro Mauro Campbell, afirmou que o Tribunal
de Justiça do Ceará nada mais fez que confirmar sentença que havia condenado o
município a remover as pessoas instaladas irregularmente e reassentá-las em outros
locais, além de obrigar o Ibama a impedir novas invasões e fazer cessar o agravamento

266
da degradação ambiental local. “Até mesmo em razão do dever de fiscalização
ambiental dessa autarquia”, observou.

Poço artesiano
Em decisão publicada quatro meses antes, a Segunda Turma discutiu (REsp
994.120) os limites da competência fiscalizatória municipal relacionada à perfuração de
poço artesiano e sua exploração por particular. A questão teve início quando o município
de Erechim (RS) autuou um condomínio e lacrou o poço artesiano. O condomínio
recorreu ao Judiciário, e o tribunal estadual entendeu que a competência do município
para fiscalizar referia-se, exclusivamente, à proteção da saúde pública. No recurso ao
STJ, o Ministério Público estadual afirmou ser legal o ato da prefeitura.
A Segunda Turma concordou que o município tem competência para fiscalizar a
exploração de recursos hídricos, podendo, portanto, coibir a perfuração e exploração de
poços artesianos, no exercício legítimo de seu poder de polícia urbanístico, ambiental,
sanitário e de consumo. “A Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos significou
notável avanço na proteção das águas no Brasil e deve ser interpretada segundo seus
objetivos e princípios”, considerou o ministro Herman Benjamin ao votar.
Ele lembrou os principais objetivos da legislação, observando que todos têm
repercussão no caso analisado: a preservação da disponibilidade quantitativa e
qualitativa de água, para a presente e as futuras gerações; a sustentabilidade dos usos
da água, admitidos somente os de cunho racional; e a proteção das pessoas e do meio
ambiente contra os eventos hidrológicos críticos, que ganha maior dimensão em época
de mudanças climáticas.
“Além disso, a Lei 9.433/97 apoia-se em uma série de princípios fundamentais,
cabendo citar, entre os que incidem diretamente neste litígio, o princípio da
dominialidade pública (a água, dispõe a lei expressamente, é bem de domínio público),
o princípio da finitude (a água é recurso natural limitado) e o princípio da gestão
descentralizada e democrática”, acrescentou. (importante!)

Autorizações nulas
Em 1998, o Ministério Público Federal (MPF) ajuizou ação civil pública contra o
município de Joinville (SC), Fundação do Meio Ambiente de Santa Catarina (Fatma) e

267
Ibama, buscando a decretação de nulidade das autorizações deferidas pelos órgãos
ambientais para supressão de vegetação de Mata Atlântica e licenciamento para
construção de anfiteatro e ginásio de esportes.
Requereu, então, a condenação dos três à recuperação da área de 3,5 ha, com
recomposição da vegetação e desassoreamento do curso d’água. Houve a condenação
em primeira instância, mas o Tribunal Regional Federal da 4ª Região entendeu que, dada
a largura do córrego (70 cm), a vedação ao desmatamento imposta pelo Código Florestal
não se aplicava ao caso, devido às circunstâncias de reduzida ou nenhuma repercussão
ambiental.
Ao julgar o caso, a Segunda Turma observou que a legislação somente admite o
desmatamento de Área de Preservação Permanente quando o empreendedor
comprovar que a obra, empreendimento ou atividade é de utilidade pública ou interesse
social e, com base nessa excepcionalidade, conseguir a necessária e regular autorização,
o que não ocorreu.
Segundo o relator, ministro Herman Benjamin, o magistrado não pode afastar a
exigência legal de respeito à manutenção de mata ciliar, sob o argumento de que se está
diante de simples “veio d’água”. “Raciocínio que, levado às últimas consequências,
acabaria por inviabilizar também a tutela das nascentes (olhos d’água)”, observou.
“Mais do que nos grandes rios, é exatamente nesses pequenos cursos d’água que as
matas ciliares cumprem o papel fundamental de estabilização térmica, tão importante
à vida aquática, decorrente da interceptação e absorção da radiação solar”,
acrescentou.
Especialista em direito ambiental, o ministro lembrou que o rio caudaloso não
existe sem suas nascentes e multifacetários afluentes, mesmo os menores e mais
tênues, cuja estreiteza não reduz sua essencialidade na manutenção da integridade do
sistema como um todo. “Por tudo isso, há que ser refutada a possibilidade de supressão
da mata ciliar baseada na largura do curso d’água”, afirmou.
Ao dar provimento ao recurso do MPF, ele observou, ainda, que “nulidade de
pleno direito, nos termos da legislação ambiental, não admite flexibilização, como
pretendeu o acórdão recorrido, sob pena de tornar absolutamente inócuo o
mandamento constitucional em defesa da Mata Atlântica como patrimônio de todos os
brasileiros”.

268
“Assim, é de se reconhecer nulas as autorizações conferidas ao arrepio da lei e,
portanto, inviável qualquer pretensão do município em prosseguir o desmatamento da
gleba”, afirmou Herman Benjamin, para concluir: “Pelo contrário, urge impor aos
agentes da infração (município, Ibama e Fatma) a recomposição do prejuízo ambiental,
tal qual pleiteado na ação civil pública.”

Direitos em conflito
Em outra decisão (REsp 403.190), foi mantida condenação de proprietário de
imóvel e do município de São Bernardo do Campo (SP) a remover famílias de local
próximo ao Reservatório Billings, que fornece água a grande parte da cidade de São
Paulo. A construção de loteamento irregular provocou assoreamentos, somados à
destruição da Mata Atlântica.
Ao manter a condenação, o ministro João Otávio de Noronha afirmou não se
tratar apenas de restauração de matas em prejuízo de famílias carentes de recursos
financeiros, que, provavelmente, deixaram-se enganar pelos idealizadores de
loteamentos irregulares na ânsia de obterem moradias mais dignas. “Mas de
preservação de reservatório de abastecimento urbano, que beneficia um número muito
maior de pessoas do que as residentes na área de preservação”, considerou o ministro.
“No conflito entre o interesse público e o particular, há de prevalecer aquele em
detrimento deste quando impossível a conciliação de ambos”, concluiu.

Vazamento tóxico
E o que dizer dos vazamentos de elementos tóxicos nas águas? Em caso julgado
pela Primeira Turma (REsp 570.194), foi mantida condenação das empresas Genesis
Navigation Ltd., Chemoil International Ltd., Liverpool & London P & I Association
Limited, Smit Tak B.V., Fertilizantes Serrana S/A, Trevo S/A, Manah S/A e Petrobras, além
da União Federal, Ibama, Superintendência do Porto de Rio Grande e Estado do Rio
Grande do Sul.
O pedido do Ministério Público na ação civil pública ocorreu após vazamento de
substância tóxica do navio MT Bahamas no Porto de Rio Grande e na Lagoa dos Patos,
localizados no Rio Grande do Sul. O requerimento, na ocasião, era de realização de
perícia complementar e de monitoramento espaço-temporal contínuo do processo de

269
biacumulação de metais na área afetada pelo bombeamento/vazamento da mistura
ácida contida no navio Bahamas.
Provado o vazamento do ácido sulfúrico no Estuário da Lagoa dos Patos, pelo
navio Bahamas, a condenação foi mantida, para que o pagamento do monitoramento
fosse feito pelos réus. “É manifesto que o direito ambiental é regido por princípios
autônomos, especialmente previstos na Constituição Federal (artigo 225 e parágrafos)
e legislação específica, entre os quais a responsabilidade objetiva do causador do dano
ao meio ambiente”, lembrou na ocasião a ministra Denise Arruda (hoje aposentada).
A insistência da Petrobras em não querer ser responsabilizada ou não pagar
custas adiantadas foi, inclusive, punida com a multa de 1%. “Todas as questões
apresentadas foram analisadas e decididas, ainda que contrariamente à pretensão da
embargante”, considerou Denise Arruda. “A embargante insiste – de maneira
censurável e contrária à boa-fé processual – em tese já superada nesta Corte Superior.
Evidencia-se, pois, o intuito procrastinatório dos embargos, impondo-se a aplicação da
multa prevista no artigo 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil”, concluiu a
relatora.
Responsabilidade penal
DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL. DESNECESSIDADE DE DUPLA IMPUTAÇÃO
EM CRIMES AMBIENTAIS.
É possível a responsabilização penal da pessoa jurídica por delitos ambientais
independentemente da responsabilização concomitante da pessoa física que agia em
seu nome. .... Precedentes citados: RHC 53.208-SP, Sexta Turma, DJe 1º/6/2015; HC
248.073-MT, Quinta Turma, DJe 10/4/2014; e RHC 40.317-SP, Quinta Turma, DJe
29/10/2013. RMS 39.173-BA, Rel. Min. Reynaldo Soars da Fonseca, julgado em
6/8/2015, DJe 13/8/2015.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO


REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. POÇO ARTESIANO. CAPTAÇÃO DE ÁGUA
SUBTERRÂNEA. ARTS. 45 DA LEI N. 11.445/07 E 20 DA LEI N. 9.433/97. INEXISTÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 211/STJ, 282/STF E 356/STF. VIOLAÇÃO DO ART. 535
DO CPC. ALEGAÇÕES GENÉRICAS. SÚMULA 284/STF. IMÓVEL CONSIDERADO RURAL.

270
REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. (...) 3. O aresto afirmou categoricamente
que, "no caso em tela, verifica-se a utilização do recurso hídrico de fonte derivada de
um poço artesiano, cuja vazão não se enquadra na moldura normativa que exige a
outorga onerosa deste bem" (e-STJ, fl. 286). E mais adiante (e-STJ, fl. 288) ressaltou que:
"[...] o Condomínio provou a condição de potabilidade da água conforme laudo de fls.
41/44, bem como a declaração de uso de recursos hídricos expedido pela Agência
Nacional de Águas - ANA (fls. 45/47), informando, inclusive, a vazão média do manancial
que se subsume a norma do § 10 do artigo 12 da Lei n. 9.433/97 e da norma de
reprodução estadual contido no artigo 22, § 10, da Lei 3.239/99". 4. De outra parte, em
nenhum momento o Estado invocou o fato de o condomínio situar-se em área urbana,
tendo o Tribunal, ao contrário, tratado o imóvel como rural. 5. Rever tais conclusões, no
sentido de que o condomínio configura pequeno núcleo populacional rural, implicaria
reexaminar fatos e provas, o que é defeso na via eleita, pela Súmula 7/STJ. 6. Agravo
regimental a que se nega provimento. (AgRg no AgRg no REsp 1317668/RJ, Rel. Ministro
OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/03/2015, DJe 24/03/2015)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AO MEIO


AMBIENTE. USINA HIDRELÉTRICA DE CHAVANTES. OFENSA AO ART. 535 DO CPC.
OBSCURIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. LEI 7.990/89. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA
UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS. DANOS AMBIENTAIS EVENTUAIS NÃO
ABRANGIDOS POR ESSE DIPLOMA NORMATIVO. PRECEDENTE STF. EXIGÊNCIA DE
ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA/RIMA). OBRA IMPLEMENTADA
ANTERIORMENTE À SUA REGULAMENTAÇÃO. PROVIDÊNCIA INEXEQUÍVEL. PREJUÍZOS
FÍSICOS E ECONÔMICOS A SEREM APURADOS MEDIANTE PERÍCIA TÉCNICA. RECURSO
PARCIALMENTE PROVIDO. 1. O Tribunal de origem apreciou adequadamente todos os
pontos necessários ao desate da lide, não havendo nenhuma obscuridade que justifique
a sua anulação por este Superior Tribunal. 2. A melhor exegese a ser dispensada ao art.
1º da Lei 7.990/89 é a de que a compensação financeira deve se dar somente pela
utilização dos recursos hídricos, não se incluindo eventuais danos ambientais causados
por essa utilização. 3. Sobre o tema, decidiu o Plenário do STF: "Compensação ambiental
que se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente
para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa

271
finalidade constitucional" (ADI 3.378-DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, DJe 20/06/2008). 4. A
natureza do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado - fundamental e
difusa - não confere ao empreendedor direito adquirido de, por meio do
desenvolvimento de sua atividade, agredir a natureza, ocasionando prejuízos de
diversas ordens à presente e futura gerações. 5. Atrita com o senso lógico, contudo,
pretender a realização de prévio Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) num
empreendimento que está em atividade desde 1971, isto é, há 43 anos. 6. Entretanto,
impõe-se a realização, em cabível substituição, de perícia técnica no intuito de aquilatar
os impactos físicos e econômicos decorrentes das atividades desenvolvidas pela Usina
Hidrelétrica de Chavantes, especialmente no Município autor da demanda (Santana do
Itararé/PR). 7. Recurso especial parcialmente provido. (REsp 1172553/PR, Rel. Ministro
ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/05/2014, DJe 04/06/2014)
TRF1:
ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. PORTARIA Nº 283/97 DO
DEPARTAMENTO NACIONAL DE ÁGUAS E ENERGIA ELÉTRICA - DNAEE. OUTORGA DE
CONCESSÃO PARA CAPTAÇÃO DE ÁGUA NO RESERVATÓRIO BILLINGS PARA
ABASTECIMENTO PÚBLICO PELO SERVIÇO MUNICIPAL DE ÁGUA E SANEAMENTO DE
SANTO ANDRÉ - SEMASA. USINA HIDRELÉTRICA DE HENRY BORDEN. POTENCIAL
HIDRELÉTRICO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. MONOPÓLIO LEGAL DO ESTADO-MEMBRO
INEXISTENTE. SERVIÇO PÚBLICO DE INTERESSE LOCAL. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE
SÃO PAULO. SERVIÇOS MUNICIPAIS AUTÔNOMOS DE ÁGUA E ESGOTO. ART. 293.
AUTONOMIA MUNICIPAL. CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LEI ESTADUAL Nº 119/73.
INTERESSE PÚBLICO. COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO ESTADUAL PARA ATUAR COMO PODER
CONCEDENTE. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA ANEEL. INCOMPETÊNCIA DA
JUSTIÇA FEDERAL. 2. O art. 21, XIX, da Carta Política dispõe que compete à União
"instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de
outorga de direitos de seu uso". 3. Não há no ordenamento jurídico qualquer norma que
estabeleça o regime de monopólio na prestação de serviço público de tão relevante
importância para a sociedade. Ao contrário, a Constituição Federal de 1988, em seu art.
30, V, atribui aos municípios competência para "organizar e prestar, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de
transporte coletivo, que tem caráter essencial". 4. Se não há vedação à prestação do

272
serviço pelos entes municipais, se não há monopólio atribuído ao Estado-membro, e
considerando o interesse local do fornecimento de água, não se afigura ilegal a
participação dos municípios neste processo. 8. A prestação de serviço de fornecimento
de água aos munícipes pela prefeitura atende ao interesse público, pela essencialidade
que lhe é peculiar. (AC 0036229-81.1997.4.01.3400/DF, Rel. Desembargadora Federal
Selene Maria De Almeida, Quinta Turma,e-DJF1 p.334 de 20/08/2010)

AMBIENTAL. LICENCIAMENTO PRÉVIO E INSTALAÇÃO DE USINA


TERMOELÉTRICA. SECRETARIA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA DO
IBAMA PARA O ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA). RELATÓRIO DE IMPACTO
AMBIENTAL (RIMA). PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO
IMPROVIDO. 2. Caracterizado o significativo potencial de impacto ambiental que o
empreendimento representa, com incidência direta e indireta, sobre áreas do mar
territorial e de mangue, em face da política nacional de recursos hídricos e política de
preservação dos manguezais. 3. A legislação atinente à espécie fixou a área sob
influência direta dos impactos ambientais do empreendimento como elemento
definidor da competência para o licenciamento ambiental. Correta a decisão impugnada
ao prestigiar a competência do IBAMA, uma vez que compete à autarquia o
licenciamento previsto em caso de dano de âmbito nacional e regional. A zona costeira
do país não conhece divisões políticas. 4. Incidência do princípio da precaução, princípio
de Direito Internacional que deve reger as decisões administrativas e judiciais em
questões que envolvam o meio ambiente. Se há suspeitas de que determinada
autorização para exploração de área considerável de recursos vegetais está eivada de
vício, o princípio da precaução recomenda que em defesa da sociedade não seja
admitida a exploração da área em questão, pois pode ser causado ao meio ambiente
prejuízo de caráter irreversível. 5. Em sede de matéria ambiental, não há lugar para
intervenções tardias, sob pena de se permitir que a degradação ambiental chegue a um
ponto no qual não há mais volta. 6. Agravo de instrumento improvido. (AG
2008.01.00.025509-1/MA, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria De Almeida,
Quinta Turma,e-DJF1 p.976 de 21/11/2008)

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

273
REMESSA EX OFFICIO. CONSTRUÇÃO DE USINA HIDRELÉTRICA EM RIO DE DOMÍNIO DA
UNIÃO E QUE ATRAVESSA ÁREAS DE TERRAS INDÍGENAS. ESTUDO DE IMPACTO
AMBIENTAL E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. LICENCIAMENTO AMBIENTAL:
COMPETÊNCIA DO IBAMA. APROVEITAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS EM TERRAS
INDÍGENAS: NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. 1. O
aproveitamento de recursos hídricos em terras indígenas somente pode ser efetivado
por meio de prévia autorização do Congresso Nacional, na forma prevista no artigo 231,
§ 3º, da Constituição Federal. Essa autorização deve anteceder, inclusive, aos estudos
de impacto ambiental, sob pena de dispêndios indevidos de recursos públicos. 2.
Também, é imprescindível a intervenção do IBAMA nos licenciamentos e estudos
prévios relativos a empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental,
de âmbito nacional ou regional, que afetarem terras indígenas ou bem de domínio da
União (artigo 10, caput, e § 4º, da Lei nº 6.938/81, c/c artigo 4º, I, da Resolução nº
237/97, do CONAMA). 3. Remessa oficial desprovida. Sentença mantida. (REO
1999.01.00.109279-2/RR, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Conv. Juiz
Federal Moacir Ferreira Ramos (conv.), Sexta Turma,DJ p.9 de 29/01/2007)

DIREITO AMBIENTAL. HIDROVIA PARAGUAI-PARANÁ. PORTO DE MORRINHOS,


NA REGIÃO DE CÁCERES/MT. PRETENSÃO DE CONSTRUÇÃO PARA INCREMENTO DA
NAVEGAÇÃO CINCO VEZES A CAPACIDADE ATUAL. LICENCIAMENTO REQUERIDO À
FEMA/MT E EIA/RIMA ISOLADO. LIMIAR DO PANTANAL MATOGROSSENSE
("PATRIMÔNIO NACIONAL" E "PATRIMÔNIO NATURAL DA HUMANIDADE").
ADAPTAÇÃO DA HIDROVIA PROPRIAMENTE DITA. CONSEQÜÊNCIA INEVITÁVEL.
IMPACTO AMBIENTAL DE CARÁTER REGIONAL. COMPETÊNCIA DO IBAMA PARA O
LICENCIAMENTO. APRECIAÇÃO CONJUNTA DO PEDIDO DE LICENCIAMENTO DAS
DIVERSAS OBRAS. NECESSIDADE. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO. CONSULTA
ÀS POPULAÇÕES ATINGIDAS. EXIGÊNCIA IMPLÍCITA. 5. O projeto de construção do Porto
de Morrinhos, em face de sua localização e da finalidade de incrementar cinco vezes a
capacidade de navegação no Rio Paraguai, poderá causar graves consequências
ambientais ao Pantanal Matogrossense, a cujo respeito dispõe a Constituição que
constitui "patrimônio nacional" e que "sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de
condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos

274
recursos naturais" (art. 225, § 4º). 6. A inexistência de um projeto global, formalmente
estabelecido, de reconstrução da hidrovia Paraguai-Paraná não significa que o EIA/RIMA
para efeito de licenciamento do projeto do Porto de Morrinhos possa ser feito
isoladamente. Ao contrário, depende de estudo de impacto ambiental, senão unitário,
concomitante de todas as inevitáveis adaptações no trecho da hidrovia que corta o
Pantanal Matogrossense, precedido de autorização do Congresso Nacional
relativamente ao(s) segmento(s) em que há reserva(s) indígena(s). 7. A fragmentação da
realidade, em casos da espécie, serve aos interesses econômicos, em detrimento dos
interesses ambientais. Cumpre a finalidade de vencer furtiva e gradativamente as
resistências, utilizando-se, inclusive, de arma psicológica. Uma etapa abre caminho e
força a outra, sob o argumento de desperdício de recursos, até a conquista final do
objetivo. Construído isoladamente o Porto de Morrinhos, o Pantanal Matogrossense
ficará literalmente "sitiado". Em tal situação a autoridade administrativa, na tomada de
decisão, e o Poder Judiciário, no papel de controle, não podem circunscrever o exame
ao fragmento fático, isolado do conjunto sistêmico, nem às regras legais, isoladas da
Constituição. 8. Competência administrativa do IBAMA para apreciar o pedido de
licenciamento ambiental do Porto de Morrinhos, em face do caráter regional dos
impactos ambientais, só podendo fazê-lo juntamente com a apreciação de pedido(s) de
licenciamento das consequentes obras de adaptação da hidrovia ao fluxo de
embarcações e cargas que o novo porto provocará no trecho que atravessa o Pantanal
Matogrossense, dependente tal licenciamento, ainda, de prévia autorização do
Congresso Nacional para a intervenção em áreas indígenas. 9. Os princípios da
prevenção e da precaução conduzem à conclusão que o referido porto só poderá ter sua
construção liberada caso se verifique, mediante aprofundada pesquisa, que inexistem
riscos de significativa degradação ambiental ao Pantanal Matogrossense ou sejam
encontradas alternativas técnicas para preveni-los. Preserva-se, ao mesmo tempo, o
princípio da proporcionalidade ("versão balanceada" dos princípios da prevenção e da
precaução): não se admite que o porto seja licenciado isoladamente, mas não se vai ao
ponto de exigir licenciamento unitário e global de todo o trecho brasileiro da Hidrovia
Paraguai-Paraná, nas suas mais de duzentas obras. 10. Na exigência de que no processo
de licenciamento do Porto de Morrinhos seja levada em conta a repercussão física e
social da obra na região pantaneira está implícita a necessidade de consulta às

275
populações atingidas, por meio de audiências públicas. 11. Em face da natureza da causa
e da sucumbência recíproca, deixa de haver condenação em honorários de advogado.
12. Parcial provimento à remessa oficial e às apelações. (AC 200036000106495,
DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO BATISTA MOREIRA, TRF1 - QUINTA TURMA,
05/10/2007)

CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. JULGAMENTO DO


MÉRITO PELO TRIBUNAL (CPC, ART. 515, § 3º, REDAÇÃO DA LEI Nº 10.352/2001).
HIDROVIA PARAGUAI-PARANÁ. AUTORIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL QUE SE FAZ
INDISPENSÁVEL DIANTE DA CONCRETUDE DAS INTERVENÇÕES EFETIVADAS A TÍTULO DE
"ESTUDOS" (CF, ART. 231, § 3º). APELAÇÃO PROVIDA. 2. "O aproveitamento dos recursos
hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais
em terras indígenas só podem ser efetivadas com autorização do Congresso Nacional,
ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados
da lavra, na forma da lei." (Constituição Federal, art. 231, § 3º). 3. Interpretação
teleológica da norma leva à conclusão de que não importa se a ação do Estado se dá sob
o título de "estudo" ou de efetivo "aproveitamento dos recursos hídricos". Intervenções
concretas ao bem estar das comunidades indígenas, ainda que sob o nome de "estudos"
só podem ser efetivadas se precedidas da necessária autorização do Congresso
Nacional. 4. A intervenção do Congresso Nacional no processo de implementação da
hidrovia, por afetar diretamente interesses indígenas, não pode ser postergada para
momento imediatamente anterior à execução das obras que se realizarão a fim de
implantá-la. (AC 1999.01.00.068811-3/MT, Rel. Desembargadora Federal Selene Maria
De Almeida, Quinta Turma,DJ p.39 de 29/07/2005)

ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELO USO DE


RECURSOS HÍDRICOS. PREVISÃO DEFINIDA NAS LEIS NºS 8.001/90, 9.433/97, 9.648/98 e
9.984/2000. ISENÇÃO PARA AS PEQUENAS CENTRAIS HIDRELÉTRICAS (PCHs). ART. 4º, §
1º, LEI 7.990/89. APELAÇÃO PROVIDA. 1. Cumprindo o inciso XIX da Constituição Federal
a Lei 9.433/97 criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e
definiu critérios de outorga de direitos de seu uso, e as Leis nºs 8.001/90, 9.433/97,
9.648/98 e 9.984/2000, ao disciplinarem a compensação financeira pela exploração

276
desses recursos, o fizeram com base no § 1º do art. 20 da Constituição Federal. 2. Não
há embasamento legal para fixar a conclusão da ANA no sentido de que "a isenção
prevista no art. 4º, I, da Lei nº 7.990, de 1989, não se estende à cobrança pelo uso dos
recursos hídricos da União, prevista na Lei nº 9.433, de 1997". Isso porque, além do § 1º
do art. 20 da CF, bem como das Leis nºs 8.001/90, 9.433/97, 9.648/98 e 9.984/2000,
expressamente estabelecerem a compensação financeira devida aos entes federados e
a "órgãos da administração direta da União", ou seja, sem que se possa dizer que "as
compensações financeiras devidas pela utilização de recursos hídricos na produção de
energia elétrica visam compensar os entes federados pelos danos causados pelo
represamento das águas com a construção de hidrelétricas", a conclusão de que se a
isenção definida no inciso I do art. 4º da Lei 9.433/97, por se tratar de "uma exceção à
regra a todos imposta, a mesma deve ser interpretada restritivamente", sob pena do
intérprete usurpar a competência legislativa e criar uma nova exceção sem previsão
legal, seria reconhecer que, inconcebivelmente, o § 1º do art. 20 da Constituição
Federal, muito embora a sua importância, principalmente, econômica, até o momento
não teria sido regulamentado. 3. Apelação provida para suspender, em relação à autora,
a cobrança de compensação pelo uso dos recursos hídricos da Bacia do Rio Paraíba do
Sul, nas Pequenas Hidrelétricas de Marmelos, Joasal e Paciência, de sua propriedade,
referentes aos exercícios 2003 e 2004, cancelando-se os respectivos lançamentos de
débitos. (AC 0015288-30.2004.4.01.3800 / MG, Rel. JUIZ FEDERAL OSMANE ANTONIO
DOS SANTOS, 2ª TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 p.439 de 24/07/2013)

TRF4:
INDENIZAÇÃO. SUPRESSÃO DAS SETE QUEDAS PELA CONSTRUÇÃO DA USINA
ITAIPU BINACIONAL. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS
HÍDRICOS PARA FINS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. CRITÉRIOS QUE NÃO FORAM
REGULAMENTADOS. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO.
MÉRITO ADMINISTRATIVO. PREJUÍZOS ECONÔMICOS. BEM DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE
RESPONSABILIDADE. INDENIZAÇÃO DESCABIDA. 1. Embora o Decreto n. 01/91 tenha
deixado de regulamentar matéria, que por determinação legal (art. 5º da Lei n.
7.990/89), deveria ter sido regulamentada, não há como o Judiciário suprir a omissão
para escolher os demais critérios para compensação financeira mediante a valoração do

277
que possa ser considerado interesse público regional ou local. Essa escolha, envolve,
portanto, a discricionariedade da Administração. (APELREEX 199970040101767, MARIA
LÚCIA LUZ LEIRIA, TRF4 - TERCEIRA TURMA, 01/07/2009)

TRF5:
ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE CONCESSÃO DE USO DE ÁREA. UTILIZAÇÃO
DAS ÁGUAS PÚBLICAS. NÃO INCLUSÃO NO OBJETO DO CONTRATO. INADMISSIBILIDADE.
NECESSIDADE DE OUTORGA ESPECÍFICA ORIUNDA DO PODER PÚBLICO. ATO ILÍCITO.
NÃO CONFIGURAÇÃO. INDENIZAÇÃO. DESCABIMENTO. 2. Em primeiro lugar, imperioso
observar que o contrato de concessão citado não abrange em seu objeto a utilização das
águas públicas existentes na mencionada faixa de terra. 3. Em segundo lugar, ainda que
fosse o desejo das partes contratantes, a utilização dos recursos hídricos decorrentes
das águas públicas, segundo a legislação vigente, depende de outorga específica oriunda
da Administração Pública, o que inexistiu no caso. 4. Diante das leis que regulam a
utilização das águas públicas, sobretudo da formalidade imposta para tais autorizações
- que devem ser específicas -, inadmissível se mostra a tese de que a autorização, no
caso em apreço, havia sido tácita e decorrente do contrato de concessão de área. 5.
Recurso improvido.
(AC 200382000038142, Desembargador Federal Cesar Carvalho, TRF5 - Terceira Turma,
19/03/2010)

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ÁGUA MINERAL. EMPRESA


EXPLORADORA E COMERCIALIZADORA. REGISTRO NO CREA. EXIGÊNCIA PERTINENTE. LEI
5.194/1966. 2. Ademais, além da água ser um bem social indispensável à sobrevivência
da população - razão pela qual sua qualidade há de ser rigorosamente preservada, sob
pena, de assim não ocorrendo por em risco toda a sociedade que dela consumir
inadequadamente - não se pode olvidar que um dos objetivos da Política Nacional de
Recursos Hídricos é "assegurar à atual e as futuras gerações a necessária disponibilidade
de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos (AMS
200381000092602, Desembargador Federal Petrucio Ferreira, TRF5 - Segunda Turma,
28/01/2005).

278
16.5 POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA DE BARRAGENS

Por meio da Lei 12.334/2010, a União aprovou a Política Nacional de Segurança


de Barragens – PNSB – destinadas à acumulação de água para quaisquer usos, à
disposição final ou temporária de rejeitos e à acumulação de resíduos industriais, bem
como criou o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens. De
efeito, considera-se barragem qualquer estrutura em um curso permanente ou
temporário de água para fins de contenção ou acumulação de substâncias líquidas ou
de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas
associadas. A PNSB tem como objetivos:
I – garantir a observância de padrões de segurança de barragens de maneira a
reduzir a possibilidade de acidente e suas consequências; II – regulamentar as ações de
segurança a serem adotadas nas fases de planejamento, projeto, construção, primeiro
enchimento e primeiro vertimento, operação, desativação e de usos futuros de
barragens em todo o território nacional; III – promover o monitoramento e o
acompanhamento das ações de segurança empregadas pelos responsáveis por
barragens; IV – criar condições para que se amplie o universo de controle de barragens
pelo poder público, com base na fiscalização, orientação e correção das ações de
segurança; V – coligir informações que subsidiem o gerenciamento da segurança de
barragens pelos governos; VI – estabelecer conformidades de natureza técnica que
permitam a avaliação da adequação aos parâmetros estabelecidos pelo poder público;
VII – fomentar a cultura de segurança de barragens e gestão de riscos.
As barragens deverão ser classificadas pelo Poder Público por categoria de risco,
por dano potencial associado, e pelo seu volume, com base em critérios gerais
estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Para a implementação da
PNSB, serão manejados os seguintes instrumentos:
I – o sistema de classificação de barragens por categoria de risco e por dano
potencial associado; II – o Plano de Segurança de Barragem; III – o Sistema Nacional de
Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB); IV – o Sistema Nacional de
Informações sobre o Meio Ambiente (Sinima); V – o Cadastro Técnico Federal de
Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; VI – o Cadastro Técnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais; VII – o

279
Relatório de Segurança de Barragens.
De resto, também foi instituído o Sistema Nacional de Informações sobre
Segurança de Barragens, para registro informatizado das condições de segurança de
barragens em todo o território nacional, compreendendo um sistema de coleta,
tratamento, armazenamento e recuperação de suas informações, devendo contemplar
barragens em construção, em operação e desativadas.
Caso Samarco

Em 05 novembro de 2015, ocorreu o pior acidente da mineração brasileira no município


de Mariana, em Minas Gerais. A tragédia ocorreu após o rompimento de uma barragem
(Fundão) da mineradora Samarco, que é controlada pela Vale e pela BHP Billiton.

O rompimento da barragem provocou uma enxurrada de lama que devastou o distrito


de Bento Rodrigues, deixando um rastro de destruição à medida que avança pelo Rio
Doce.

Foram suscitados conflitos de competência perante o STJ. No Conflito de Competência


(CC) nº1.44.922, foi firmada a competência da Justiça Federal para analisar as ações
civis públicas que tenham por objeto questões decorrentes do rompimento da
barragem de Fundão, conforme acórdão abaixo. O CC nº 145.695, que tinha por objeto
fixar a competência para apreciação dos processos criminais relacionados à tragédia
ambiental, foi julgado prejudicado, ante a superveniente perda do objeto, uma vez
que Ministério Público de Minas Gerais apresentou pedido de arquivamento indireto
do inquérito penal, reconhecendo a competência da Justiça Federal - eventualmente
até mesmo de Júri Federal – para apreciação do feito.

CC nº1.44.922

PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÕES CIVIS


PÚBLICAS AFORADAS NO JUÍZO ESTADUAL E NA JUSTIÇA FEDERAL DE GOVERNADOR
VALADARES/MG. ROMPIMENTO DA BARRAGEM DE FUNDÃO EM MARIANA/MG.
FORNECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL. DANOS SOCIOAMBIENTAIS. RIO DOCE. BEM
PÚBLICO PERTENCENTE À UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. FORO
COMPETENTE. SITUAÇÃO DE MULTICONFLITUOSIDADE. IMPACTOS REGIONAIS E
NACIONAL. CONEXÃO ENTRE AS AÇÕES CIVIS PÚBLICAS OBJETO DO CONFLITO E
OUTRAS QUE TRAMITAM NA 12ª VARA FEDERAL DE BELO HORIZONTE/MG.

280
PREVENÇÃO. APLICAÇÃO DA REGRA ESTABELECIDA NA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
(...)
7. A Justiça Federal é, pois, competente para conhecer e julgar demandas
relacionadas aos impactos ambientais ocorridos e aos que ainda venham a ocorrer
sobre o ecossistema do Rio Doce, sua foz e sobre a área costeira.
8. Reconhecida a competência da Justiça Federal para o processamento das
ações civis públicas referidas no presente conflito, cabe definir o foro competente
para o seu julgamento. FORO COMPETENTE (BELO HORIZONTE).
9. A problemática trazida nos autos deve ser analisada à luz do microssistema
do processo coletivo, notadamente no que diz respeito à tutela de interesses difusos e
metaindividuais, decorrentes todos eles de um único evento, qual seja, o desastre
ambiental consistente no rompimento da barragem de Fundão, no dia 5 de novembro
de 2015, ocorrido na unidade industrial de Germano, entre os distritos de Mariana e
Ouro Preto (cerca de 100 km de Belo Horizonte). (...)
11. A questão que se coloca como premente na hipótese, decorrente da tutela
dos interesses difusos, caracterizados pela indeterminação dos sujeitos e
indivisibilidade do objeto, é como se dará a fixação do foro competente quando o
dano vai além de uma circunscrição judiciária. Outra resposta não há, senão pela
prevenção. (...)
13. Existente ação civil pública com escopo mais amplo (danos ambientais
strito sensu e danos pessoais e patrimoniais), já em curso na 12ª Vara Federal de Belo
Horizonte-MG, na qual o Ministério Público Federal se habilitou, inclusive, como
litisconsorte ativo (Processo n. 60017-58.2015.4.01.3800). Além dessa, tramitam na
12ª Vara Federal de Belo Horizonte-MG a Ação Popular n. 0060441-03.2015.04.01.3800
e a Ação Civil Pública n. 0069758-61.2015.4.01.3400, sendo partes nesta última a União
Federal e outros em face da Samarco Mineração S.A. e outros. (...)
15. Mostra-se caracterizada a relação de pertinência entre as ações civis
públicas manejadas em Governador Valadares/MG, com vistas ao abastecimento de
água potável à população local, com essa outra ação civil (n. 0069758-
61.2014.4.01.3400) que tramita na 12ª Vara Federal de Belo Horizonte, cujo objeto é
mais abrangente, englobando as primeiras, pois busca a garantia de fornecimento de
água potável à população de todos os Municípios que tiveram o abastecimento

281
interrompido em função da poluição do Rio Doce com a lama advinda do rompimento
da barragem de Fundão. (...)

17. Dessas circunstâncias, observa-se que a 12ª Vara Federal da Secção


Judiciária de Minas Gerais possui melhores condições de dirimir as controvérsias
aqui postas, decorrentes do acidente ambiental de Mariana, pois além de ser a Capital
de um dos Estados mais atingidos pela tragédia, já tem sob sua análise processos
outros, visando não só a reparação ambiental stricto sensu, mas também a
distribuição de água à população dos Municípios atingidos, entre outras providências, o
que lhe propiciará, diante de uma visão macroscópica dos danos ocasionados pelo
desastre ambiental do rompimento da barragem de Fundão e do conjunto de
imposições judiciais já direcionadas à empresa Samarco, tomar medidas dotadas de
mais efetividade, que não corram o risco de ser neutralizadas por outras decisões
judiciais provenientes de juízos distintos, além de contemplar o maior número
de atingidos. (...)
EXCEÇÕES À REGRA GERAL.
18. Há que se ressalvar, no entanto, as situações que envolvam aspectos
estritamente humanos e econômicos da tragédia (tais como o ressarcimento
patrimonial e moral de vítimas e familiares, combate a abuso de preços etc) ou mesmo
abastecimento de água potável que exija soluções peculiares ou locais, as quais poderão
ser objeto de ações individuais ou coletivas, intentadas cada qual no foro de residência
dos autores ou do dano. Nesses casos, devem ser levadas em conta as circunstâncias
particulares e individualizadas, decorrentes do acidente ambiental, sempre com base
na garantia de acesso facilitado ao Poder Judiciário e da tutela mais ampla e irrestrita
possível. Em tais situações, o foro de Belo Horizonte não deverá prevalecer, pois
significaria óbice à facilitação do acesso à justiça, marco fundante do microssistema da
ação civil pública.
19. Saliento que em outras ocasiões esta Corte de Justiça, valendo-se do
microssistema do processo coletivo, aplicou a regra específica de prevenção
estabelecida na Lei de Ação Civil Pública para definir o foro em que deveriam ser julgadas
as ações coletivas. Precedentes.

282
20. Conflito de competência a que se julga procedente para ratificar a liminar proferida
pela Ministra Laurita Vaz, no exercício da Presidência, e determinar a competência
definitiva do Juízo da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais, em Belo
Horizonte, para apreciar e julgar a causa, determinando a remessa da Ação Cautelar
n. 0395595-67.2015.8.13.0105 e da Ação Civil Pública n. 0426085-72.2015, ambas em
tramitação no Juízo de Direito da 7ª Vara Cível da Comarca de Governador
Valadares/MG, e da Ação Civil Pública n. 9362-43.2015.4.01.3813, em curso no Juízo
da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Governador Valadares/MG, ficando a
critério do Juízo da 12ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais a convalidação
dos atos até então praticados. (STJ, Primeira Seção, CC 144922 / MG, Ministra DIVA
MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3ª REGIÃO), DJe 09/08/2016)

BIBLIOGRAFIA
Antunes, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12a ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris,
2010.
Romeu, Maria Thomé. Manual de Direito Ambiental. Editora: JUSPODIVM, 2011.

283
17 PONTO 17 – MINERAÇÃO

17.1 INTRODUÇÃO

Há critica na doutrina aos incentivos explícitos concedidos à garimpagem pelo


legislador constituinte considerando que, hoje tal atividade constitui um dos mais graves
problemas nacionais, seja pelos aspectos ambientais, seja pelos aspectos sociais. Em
contraposição diz que, o art. 225, § 2o, da CF, serve de verdadeiro marco a indicar um
caminho que, deve ser percorrido pela sociedade e pelas autoridades, com o objetivo
de estabelecer um ordenamento razoável para o grave problema.

É importante observar que, o Estado brasileiro chamou a si a responsabilidade


de organizar a garimpagem que, como se sabe, é uma prática de alto impacto ambiental.
E mais, além de organizar a atividade garimpeira, o Estado brasileiro atribuiu prioridade
à autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos, jazidas, de minerais
garimpáveis nas áreas em que, os garimpeiros estejam atuando, e mesmo em áreas que,
posteriormente, venham a ser demarcadas.

17.2 PREVISÃO CONSTITUCIONAL

Dispositivos constitucionais: art. 20, IX; 21, XXV e 22, XII.

Art. 20. São bens da União: IX - os recursos minerais, inclusive os


do subsolo;

Art. 21. Compete à União: XXV - estabelecer as áreas e as


condições para o exercício da atividade de garimpagem, em
forma associativa.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: XII -


jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

Também tem relação: art. 174, § 3o e 4o; art. 176; art. 231, § 3°.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade


econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor público e indicativo para o setor privado.

284
§ 3º - O Estado favorecerá a organização da atividade
garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do
meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.

§ 4º - As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão


prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra
dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde
estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21,
XXV, na forma da lei.

Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais


e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade
distinta de da do solo, para efeito de exploração ou
aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao
concessionário a propriedade do produto da lavra.

§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento


dos potenciais a que se refere o "caput" deste artigo somente
poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da
União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa
constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e
administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as
condições específicas quando essas atividades se desenvolverem
em faixa de fronteira ou terras indígenas.

§ 2º - É assegurada participação ao proprietário do solo nos


resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

§ 3º - A autorização de pesquisa será sempre por prazo


determinado, e as autorizações e concessões previstas neste
artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou
parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.

§ 4º - Não dependerá de autorização ou concessão o


aproveitamento do potencial de energia renovável de
capacidade reduzida.

Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social,


costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários
sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à
União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
§ 3º - O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os
potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais
285
em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do
Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-
lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma
da lei.

É importante observar que o Estado brasileiro chamou a si a responsabilidade de


organizar a garimpagem, que é uma prática de alto impacto ambiental.
Além de organizar a atividade garimpeira, o Estado brasileiro atribuiu prioridade
à autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais
garimpáveis, nas áreas em que os garimpeiros estejam atuando, e mesmo em áreas
que, posteriormente, venham a ser demarcadas.

17.3 MINERAÇÃO EM TERRAS INDÍGENAS (ART. 231)

Importante notar que a mineração em terras indígenas não está proibida no


Brasil. O que a CF determinou foi, apenas e tão-somente, que (1) o Congresso Nacional
autorizasse a atividade e que (2) a comunidade indígena afetada fosse ouvida, (3)
assegurando-se à mesma a percepção de royalties. Até hoje o CN não aprovou a lei a
que se refere o citado dispositivo.

Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social,


costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários
sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à
União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

§ 3º - O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os


potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas
minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com
autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades
afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados
da lavra, na forma da lei.

Algumas atividades realizadas fora de áreas indígenas podem eventualmente,


gerar consequências em terras indígenas. O Serviço do Meio Ambiente das Terras
Indígenas (SEMATI), vinculado à Coordenadoria de Patrimônio Indígena da FUNAI, é o
órgão responsável pela aprovação de projetos. Obrigação de recuperação ambiental da

286
área degradada.

17.4 MINERAÇÃO E MEIO AMBIENTE

As únicas restrições são aquelas com imediato assento constitucional. Tais


restrições são:
a) ser praticada em áreas definidas como intocáveis;
b) ser realizada em áreas indígenas sem autorização do CN e sem que as
comunidades indígenas sejam consultadas.
Excetuando-se essas 02 vedações, a atividade mineraria será permitida, desde
que
(1) precedida de EIA (art. 225, §1o, inc. IV) e que
(2) sejam atendidas as condições do § 2o do art. 225.

17.5 CÓDIGO DE MINERAÇÃO (DL 227/67)

Conceitos básicos

É o principal instrumento normativo sobre o assunto. Conceitos básicos:


a) Jazida: ocorrência anormal de minerais constituindo um depósito natural que
existe concentrado em certos pontos da superfície do globo terrestre.
b) Mina: depósito mineral (jazida) em exploração pelo homem.
c) Lavra: lugar onde se realiza a exploração de mina, geralmente de ouro ou
diamante.
d) Garimpo: mina de diamantes ou carbonados; lugar onde se encontram tais
minas; lugar onde existem explorações diamantinas e auríferas; mineração ou
exploração clandestina de diamante e de ouro; povoação fundada e habitada pelos
garimpeiros.
Continuando no Código de Mineração, o Decreto-Lei N° 227/67 em seu artigo 70,
considera a garimpagem como:

“O trabalho individual de quem utiliza instrumentos


rudimentares, aparelhos manuais ou máquinas simples e
portáteis, na extração de pedras preciosas, semipreciosas e

287
minerais metálicos ou não metálicos, valiosos, em depósitos de
eluvião ou aluvião, nos álveos de cursos d'água ou nas margens
reservadas, bem como nos depósitos secundários ou chapadas
(grupiaras), vertentes e altos de morros, depósitos esses
genericamente denominados garimpos".

e) Pesquisa mineral: Entende-se por pesquisa mineral a execução dos trabalhos


necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do
seu aproveitamento econômico.

O Código de Minas e a proteção ao Meio ambiente

Há dispositivos tímidos, a exemplo do art. 47. Tais disposições não foram


revogadas com o advento da novel legislação de proteção ambiental mas, pelo
contrário, devem ser interpretadas de acordo com o sistema instituído pela política
nacional do MA.

17.6 COMPETÊNCIAS

A União tem competência privativa para legislar sobre “jazidas, minas, outros
recursos minerais e metalurgia” (art. 22, XII, CF/88). Os principais diplomas são o DL
227/67, a L. 7.805/89 e o Dec. 62.934/68. Há leis especiais para minérios sob monopólio
da União e águas minerais em fase de lavra, por exemplo.

O DNPM (Departamento Nacional de Produção Mineral) é a autarquia


responsável pela outorga dos títulos minerários e pela fiscalização da exploração em
vista da legislação ambiental da União, dos Estados e Municípios. O controle do Poder
Público Federal, por meio do DNPM, dá-se por meio de três procedimentos: Autorização
de Pesquisa, Concessão de Lavra e Permissão de Lavra Garimpeira (já abordados).

17.7 REGIMES DE APROVEITAMENTO

Os recursos minerais poderão ser aproveitados mediante (I) autorização de


pesquisa, (II) concessão de lavra, (III) permissão de lavra garimpeira, (IV) licenciamento
e (V) regime de monopolização, nos termos do artigo 2.º do CM.

288
Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias
minerais, para efeito deste Código, são: (Redação dada pela
Lei nº 9.314, de 1996)

I - regime de concessão, quando depender de portaria de


concessão do Ministro de Estado de Minas e
Energia; (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)

II - regime de autorização, quando depender de expedição


de alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento
Nacional de Produção Mineral - DNPM; (Redação dada pela
Lei nº 9.314, de 1996)

III - regime de licenciamento, quando depender de licença


expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e
de registro da licença no Departamento Nacional de Produção
Mineral - DNPM; (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)

IV - regime de permissão de lavra garimpeira, quando


depender de portaria de permissão do Diretor-Geral do
Departamento Nacional de Produção Mineral -
DNPM; (Redação dada pela Lei nº 9.314, de 1996)

V - regime de monopolização, quando, em virtude de lei


especial, depender de execução direta ou indireta do Governo
Federal. (Incluído pela Lei nº 9.314, de 1996)

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos


órgãos da administração direta e autárquica da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo-lhes
permitida a extração de substâncias minerais de emprego
imediato na construção civil, definidas em Portaria do Ministério
de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras públicas por eles
executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em
vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada a
comercialização. (Redação dada pela Lei nº 9.827, de 1999)

Obs. As autorizações e concessões somente podem ser transferidas mediante


anuência do Poder Público (art. 176, § 3°, CF/88).

Permissão de lavra

O regime de permissão da lavra garimpeira também é regulado pela Lei


7.805/1989, a ser outorgada pelo DNPM, pelo prazo de até cinco anos (renovável),

289
sendo o título pessoal e não podendo a área extrapolar a 50 ha, salvo se outorgada a
cooperativa.
Considera-se o regime de permissão de lavra garimpeira como o
aproveitamento imediato de jazimento mineral que, por sua natureza, dimensão,
localização e utilização econômica, possa ser lavrado, independentemente de prévios
trabalhos de pesquisa, segundo critérios fixados pelo Departamento Nacional de
Produção Mineral.
A Permissão de Lavra Garimpeira estabelece deveres ambientais para o seu
titular (art. 9°, da Lei nº 7.805/1989). A outorga de permissão depende de prévio
licenciamento concedido pelo órgão ambiental competente (art. 3°, da Lei nº
7.805/1989). O licenciamento pode se dar nos três níveis da federação, sem qualquer
hierarquia entre eles. Bastará o indeferimento de uma licença ambiental para que o
DNPM não possa outorgar a permissão da lavra garimpeira.

Garimpagem (lato sensu) abarca a faiscação e a cata, depende de permissão do


governo federal, sendo modalidades rudimentares de mineração, de índole individual e
por conta própria.
Nos regramentos do art. 10 da Lei nº 7.805/1989 garimpagem em sentido amplo
é “a atividade de aproveitamento de substâncias minerais garimpáveis, executadas no
interior de áreas estabelecidas para este fim exercida por brasileiro, cooperativa de
garimpeiro, autorizada a funcionar como empresa de mineração, sob o regime de
permissão de lavra de garimpeira”. A permissão também depende de aquiescência do
dono da propriedade.

Excepcionalmente, o artigo 7.º dessa Lei possibilita a outorga de permissão


garimpeira em área de manifesto de mina ou de concessão de lavra, a critério do
DNPM, se for possível a compatibilização de ambos os regimes.

Autorização de pesquisa

A autorização de pesquisa depende de prévia outorga do DNPM, autarquia


federal vinculada ao Ministério de Minas e Energia, consistindo na execução dos
trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da
290
exequibilidade do seu aproveitamento econômico.

O terceiro que explorou clandestinamente área objeto de


outorga para pesquisa de viabilidade de lavra de minérios deve
indenizar o particular que possuía o direito de pesquisa e de
lavra. Ainda que o Estado seja o proprietário exclusivo das
reservas minerais existentes no solo e subsolo, ao concessionário
particular é garantida a propriedade do produto de sua
exploração, fazendo emergir da nossa ordem constitucional o
princípio do livre acesso aos recursos minerais. Nesse cenário,
o Código de Mineração trouxe o importante instituto da
prioridade, ou seja: cumpridas as determinações legais, o
minerador faz jus à obtenção de um título minerário, obedecida
a prioridade prevista no art. 11, a, do Decreto-Lei227/1967.
Desse modo, para fins de fixação do direito de prioridade, o
referido dispositivo estabelece que se tomará em consideração
a data do requerimento relativo à pesquisa ou à exploração de
área considerada livre. Concedido o alvará de pesquisa e
verificada a viabilidade da exploração em conclusão dos
trabalhos de pesquisa, o autorizatário terá o prazo decadencial
ânuo para requerer a concessão da lavra ou negociar seu
direito com terceiros. Daí se extrai que, uma vez autorizada a
pesquisa para fins de mineração, nasce para o autorizatário o
direito subjetivo e exclusivo à futura exploração da mina, como
decorrência do direito de prioridade, durante o prazo decadencial
de um ano, contado da aprovação do relatório final da pesquisa.
Portanto, fixado legalmente o direito subjetivo à futura
concessão da lavra como decorrência da autorização de
pesquisa, a exploração indevida, exercida clandestina e
ilicitamente por terceiro, que não detinha nenhum título
minerário, resulta em prejuízo injusto ao legítimo autorizatário.
Dano esse que, portanto, deve ser-lhe integralmente ressarcido
na esteira do art. 927 do CC (REsp 1.471.571-RO)

Concessão de lavra

Já a concessão de lavra depende de ato do Ministério de Minas e Energia


(portaria), compreendendo o conjunto de operações coordenadas objetivando o
aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis
que contiver, até o beneficiamento das mesmas.
A outorga da lavra exige que (1) a jazida esteja pesquisada, (2) com relatório
aprovado pelo DNPM, bem como que (3) a área de lavra ser adequada à condução

291
técnico-econômica dos trabalhos de extração e beneficiamento, respeitados os limites
da área de pesquisa.
A concessão de lavras depende de prévio licenciamento do órgão ambiental
competente.
Não haverá lavra se esta for considerada prejudicial ao bem público ou
comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial, a juízo do
Governo. Será considerada ambiciosa a lavra conduzida sem observância do plano
preestabelecido, ou efetuada, de modo a impossibilitar o ulterior aproveitamento
econômico da jazida.
As obrigações ambientais do concessionário estão previstas no art. 47, incisos X
a XII, do DL 227/1967 e do art. 16 da Lei nº 7.805/1989 que, pondera ao prévio
licenciamento ambiental.

Regime de licenciamento

Os recursos minerais também poderão ser aproveitados pelo regime de


licenciamento, regulado pela Lei 6.567/1978, que se limita a substâncias minerais em
áreas restritas, sendo facultado exclusivamente ao proprietário do solo ou a quem dele
tiver expressa autorização, dispensando a pesquisa mineral.
Poderão ser objeto de licenciamento o aproveitamento de areias, cascalhos e
saibros para utilização imediata na construção civil, no preparo de agregados e
argamassas, desde que não sejam submetidos a processo industrial de
beneficiamento, nem se destinem como matéria-prima à indústria de transformação;
rochas e outras substâncias minerais, quando aparelhadas para paralelepípedos, guias,
sarjetas, moirões e afins; argilas usadas no fabrico de cerâmica vermelha e rochas,
quando britadas para uso imediato na construção civil e os calcários empregados como
corretivo de solo na agricultura.

17.8 DEVERES RELACIONADOS À EXPLORAÇÃO MINERÁRIA

Deveres do titular da concessão (art. 47 do Código de Mineração): dentre


outros, “II - Lavrar a jazida de acordo com o plano de lavra aprovado pelo D.N.P.M., e
cuja segunda via, devidamente autenticada, deverá ser mantida no local da mina; III -

292
Extrair somente as substâncias minerais indicadas no Decreto de Concessão; (...) V -
Executar os trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares; (...)
VII - Não dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o aproveitamento ulterior
da jazida; VIII - Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que resultarem, direta
ou indiretamente, da lavra; IX - Promover a segurança e a salubridade das habitações
existentes no local; X - Evitar o extravio das águas e drenar as que possam ocasionar
danos e prejuízos aos vizinhos; XI - Evitar poluição do ar, ou da água, que possa resultar
dos trabalhos de mineração; XII - Proteger e conservar as Fontes, bem como utilizar as
águas segundo os preceitos técnicos quando se tratar de lavra de jazida da Classe VIII;
XIII - Tomar as providências indicadas pela Fiscalização dos órgãos Federais; (...)”.

Deveres do DNPM (art. 3º da Lei nº 8.876/94): “V – fomentar a produção mineral


e estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais”; “VI – fiscalizar a pesquisa,
a lavra, o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais, podendo realizar
vistorias, autuar infratores e impor as sanções cabíveis, na conformidade do disposto na
legislação minerária”; “VII – baixar normas, em caráter complementar, e exercer
fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de
mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio
ambiente e pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores”.

17.9 SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

O artigo 59 do CM instituiu uma servidão administrativa incidente sobre o solo


e o subsolo nas propriedades onde se situam a pesquisa ou lavra, bem como nas
vizinhas.

Art. 59. Ficam sujeitas a servidões de solo e subsolo, para os fins


de pesquisa ou lavra, não só a propriedade onde se localiza a
jazida, como as limítrofes. (Renumerado do Art. 60 para
Art. 59 pelo Decreto-lei nº 318, de 1967)

Parágrafo único. Instituem-se Servidões para:

a) construção de oficinas, instalações, obras acessórias e


moradias;

293
b) abertura de vias de transporte e linhas de comunicações;

c) captação e adução de água necessária aos serviços de


mineração e ao pessoal;

d) transmissão de energia elétrica;

e) escoamento das águas da mina e do engenho de


beneficiamento;

f) abertura de passagem de pessoal e material, de conduto


de ventilação e de energia elétrica;

g) utilização das aguadas sem prejuízo das atividades pre-


existentes; e,

h) bota-fora do material desmontado e dos refugos do


engenho.

17.10 ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL E ATIVIDADES DE MINERAÇÃO

A mineração, assim como as demais atividades utilizadoras de recursos


ambientais, está submetida à necessidade de licenciamento, para que possa ser
exercido o licitamente, este deve ser em conformidade com a lei brasileira (art. 10 da
Lei nº 6.938/81). Há, entretanto, direito especial quanto ao regime jurídico do
licenciamento das atividades minerarias – Lei nº 7.805/89:

Art. 17. A realização de trabalhos de pesquisa e lavra em áreas


de conservação dependerá de prévia autorização do órgão
ambiental que as administre.

O licenciamento é obrigatório tanto para a permissão de lavra garimpeira (art.


3º da Lei nº 7.805/89) quanto para a concessão de lavra (art. 16 da Lei nº 7.805/89),
concedido pelos órgãos ambientais competentes na estrutura do SISNAMA.

O licenciamento ambiental da atividade mineraria é, prioritariamente, realizado pelos


órgãos estaduais integrantes do SISNAMA. Entretanto, nem sempre as atividades
294
minerárias são potencialmente causadoras de significativa degradação do MA
(Resolução CONAMA n. 10/90).

Obs. Exploração mineral em áreas de conservação: depende de prévia


autorização do órgão ambiental que a administre (art. 17, Lei nº 7.805/89).
EIA: sempre necessário (Resolução 01/86, art. 2º, IX; e Resolução nº 09/90,
ambas do CONAMA).

Previsões legais:

A Lei nº 7.805/89, no art. 3º exige prévio licenciamento ambiental para a outorga


de premissa de lavra garimpeira.

A Resolução do CONAMA nº 01/1986 em seu art. 2º, IX, disciplina que o EIA-
RIMA, elenca a atividade de extração de minérios como causadora de significativa
degradação ambiental, sendo obrigatória a prévia realização do referido estudo
ambiental.

A Resolução do CONAMA nº 09/1990 aduz que, a pesquisa mineral “demanda


prévio Licenciamento Ambiental quando demandar guia de utilização”, além disso, o
empreendedor deve requerer a licença de operação e apresentar plano de pesquisa
mineral, com avaliação do impacto ambiental e as medidas mitigatórias a serem
adotadas. A Resolução do CONAMA n. 9/90 cometeu ilegalidade ao exigir licenciamento
ambiental para as atividades de pesquisa mineral, pois, nos termos da legislação vigente
(art. 16 a 18 da L. 7.805/89 e Dec. 98.812/90), a pesquisa mineral só depende do
licenciamento exclusivamente minerário.

A Resolução CONAMA nº 10/1990 regula a exploração de minérios classe II


(minerais empregadas na construção civil, argilas em cerâmicas velhas, calcário na
agricultura), que prevê a possibilidade de dispensa o EIA-RIMA, devendo apresentar
somente o RCA – Relatório de Controle Ambiental.

Na hipótese de lavra, salvo a garimpagem, deverá submeter seu pedido de

295
licenciamento ambiental ao órgão estadual de meio ambiente ou ao IBAMA (quando
tiver que prestar todas as informações técnicas respectivas ao empreendimento, nos
meandros da legislação ambiental).

A Licença Prévia é requerida ao órgão ministerial competente, ocasião em que o


empreendedor deverá apresentar os “Estudos de Impacto Ambiental”, com os
respectivos “Relatórios de Impacto Ambiental” (Resolução do CONAMA nº 1/1986, art,
2, IX).

A Licença de Instalação é requerida ao órgão ambiental competente, ocasião em


que, o empreendedor deverá apresentar o “Plano de Controle Ambiental - PCA”, que
contém os projetos executivos de minimização dos impactos ambientais (avaliados no
LP).

A concessão da Portaria de Lavra fica condicionada à apresentação ao


Departamento Nacional de Proteção Ambiental, por parte do empreendedor, da Licença
de Instalação, sendo que após a obtenção da Portaria de Lavra e a implantação dos
projetos constantes no PCA, aprovados quando da concessão de Licença de Instalação,
o empreendedor deverá requerer a Licença de Operação, apresentando a
documentação necessária.

17.11 ATIVIDADES COM REPERCUSSÕES AMBIENTAIS

O legislador embora tenha exigido que, as atividades minerarias se façam com


respeito à legislação de proteção ao MA e mediante critérios bastante rígidos de
segurança, admitiu que, durante a fase de extração, são inevitáveis os resultados
negativos sobre o MA.

O titular de autorização de pesquisa, de permissão de lavra garimpeira, de concessão de


lavra, de licenciamento ou de manifesto de mina responde pelos danos causados ao
meio ambiente.

296
A recuperação dos danos ambientais causados pela mineração é,
precipuamente, uma atividade de compensação, pois raramente é possível o retorno,
ao status quo ante, de um local que tenha sido submetido a atividades de mineração.
É proibida a atividade de exploração e prospecção de minérios em parques
nacionais, estaduais e municipais, reservas biológicas (art. 5°, p. ún., L. 4.771/65);
estações ecológicas (L. 6.902/1981); áreas tombadas (art. 17, DL 25/1937); áreas de
preservação permanente - APPs (arts. 2° e 3° da L. 4.771/65); áreas de reserva legal -
ARLs (art. 16, L. 4.771/1965).
Nas áreas de proteção ambiental - APAs, a exploração somente é admitida se
for demonstrada pelo requerente sua compatibilidade com as regras estabelecidas para
aquela área específica, além das normas gerais previstas no art. 9° da L. 6.902/1981.
Nesse sentido, a Res. 10/88 CONAMA, art. 6°.
A realização de trabalhos de pesquisa e lavra em áreas de conservação
dependerá de prévia autorização do órgão ambiental que as administre.

A exploração mineral deve ser acompanhada de plano de recuperação da área


degradada (art. 225, § 2°, CF/88), que deve ser apresentado por ocasião do EIA/RIMA
(art. 6°, III, Res. 1/86 CONAMA). Aquele que deixa de recuperar a área pesquisada
incorre no crime (art. 55, Parágrafo único, da Lei nº. 9.605/1998).

A poluição da água e do ar sujeita o infrator às penas de advertência, multa e


caducidade da autorização de pesquisa mineral ou da concessão da lavra (art. 63, DL
227/67).

O art. 21, Parágrafo único, da Lei nº. 7.805/1989 permite a apreensão da


produção mineral e dos bens utilizados na exploração realizada de forma sem a
necessária permissão, concessão ou licença.

297
18 PONTO 18 - EFETIVAÇÃO DA PROTEÇÃO NORMATIVA AO MEIO AMBIENTE: PODER
JUDICIÁRIO, MINISTÉRIO PÚBLICO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

18.1 PODER JUDICIÁRIO

Cabe à Justiça Comum (Federal e Estadual) a competência para processo e


julgamento de questões ambientais. Excepcionalmente, caberá à Justiça do Trabalho o
julgamento de causas fundadas em questões atinentes ao meio ambiente do trabalho
(STF, RE 213.015).
O juiz, na tutela dos interesses difusos, assume o papel de guardião da atividade
programada, seja garantindo a efetivação das medidas administrativas, seja garantindo
a legalidade do procedimento administrativo, e de estímulo ao seu cumprimento pelas
partes.
São fundamentais as medidas judiciais preventivas de proteção ao meio
ambiente, já que é quase impossível ao retorno ao status quo ante.
Assim, o sistema constitucional de proteção ao meio ambiente ocorre,
principalmente, por meio das tutelas inibitórias previstas nos arts. 461, do CPC, e 84, do
CDC, possibilitando a antecipação da ocorrência do dano.
Também é destacada a ação mandamental preventiva do art. 102, do CDC,
tratando-se de ação de rito ordinário movida contra o Poder Público, do que pode
resultar um provimento judicial de natureza mandamental, inclusive antecipatório de
tutela (art. 84, § 3º, CDC), tendo como objeto obrigação de fazer, a ser cumprida sob
pena de multa
Apesar do acesso ao Judiciário se dar por diversas vias, Paulo Affonso Leme
Machado lista, como principais formas de tutela jurisdicional do meio ambiente: a) a
ação popular; b) a participação do Ministério Público (inquérito civil, recomendações e
compromisso de ajustamento de conduta); c) e a ação civil pública.

Microssistema de tutela coletiva

Com a formação jurídica dos direitos difusos, a jurisdição civil apresenta-se em


dois sistemas de tutela processual: a) um destinado às lides individuais, cujo principal
instrumento é o Código de Processo Civil; b) e outro voltado para a tutela coletiva,
baseado fundamentalmente nas Leis 7.347/85 e 8.078/90 (CDC).
Considerando que o meio ambiente é um bem difuso, sua defesa recebe
298
tratamento nas normas procedimentais previstas na jurisdição coletiva (Título III do
CDC, Lei da Ação Civil Pública, Lei da Ação Popular e Mandado de Segurança Coletivo),
com a aplicação subsidiária do CPC.
A promulgação do Código de Processo Civil de 2015 não traz mudanças
significativas ao microssistema coletivo, pois o CPC15 deixou de contemplar o processo
coletivo: só contém normas esparsas a respeito, com algumas referências à tutela
coletiva. Hugo Nigro Mazzilli destaca que o CPC15: “remeteu expressamente ao
sistema da Lei da Ação Civil Pública e do Código de Defesa do Consumidor, como no art.
139, X; quis que os casos repetitivos fossem julgados por meio do incidente de resolução
de demandas repetitivas (art. 976 e s.); alargou a atuação do Ministério Público nos
litígios coletivos que envolvessem a posse de terra rural ou urbana (art. 178, III), o que
não é de todo uma novidade, pois o CPC de 1973, em seu art. 83, III, já previa a
participação do Ministério Público em conflitos coletivos possessórios; previu a
suspensão dos processos individuais nos casos em que a repercussão geral tivesse sido
reconhecida (art. 1.037, II); previu também a aplicação da tese jurídica fixada no IRDR a
processos individuais e coletivos (art. 985)”.

O autor sustenta que “não é verdade que o Código de Processo Civil de 2015 seja
voltado para o coletivo. Ele contemplou, sim, incidentes que tornariam as teses dos
tribunais vinculantes para os juízes inferiores ou resolveriam lides repetitivas, mas
omitiu totalmente a disciplina do processo coletivo”.

Termo de Ajustamento de Conduta – TAC

É possível, nos termos do art. 5º, §6º, Lei 7347/85, que os órgãos legitimados
firmem TAC objetivando tratar de temas ambientais. Tal termo não poderá transacionar
sobre a matéria ambiental, mas tão somente sobre a forma de cumprimento das
obrigações ambientais.
O STJ decidou que a assinatura de TAC ambiental não é capaz de afastar a
tipicdade penal, pois a extensão nesta seara não é alcançada pela esfera administrativa
ou civil - independência de instâncias. O cumprimento do TAC servirá, no máximo, para
atenuar a sanção penal imposta (Informativo STJ 467 e REsp 1.294.980)
299
19 PONTO 20 – OS INDÍGENAS E AS SUAS TERRAS.

 Atenção! Este ponto não consta no edital do XVI concurso do TRF 4, mas optamos
por atualizá-lo e mantê - lo.

19.1 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DOS DIREITOS INDÍGENAS

A proteção aos direitos indígenas ganhou capítulo próprio na CF/88. Trata-se do


Capítulo VIII, que engloba os artigos 231 e 232, os quais reconhecem o direito originário
dos índios (declaratório, e não constitutivo) sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, ou seja, as ocupadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades
produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu
bem estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural.
A CF assegura às comunidades indígenas a posse permanente sobre tais terras,
bens da União, tendo este estado de fato contornos constitucionais, não se aplicando o
regime jurídico tradicional do Código Civil, acerca da posse, apenas utilizados
supletivamente, no que for compatível com o direito publicístico constitucional.
O art. 231 da Lei Maior reconhece aos índios sua organização social, costumes,
línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens.
A CF ainda prevê a competência privativa da União para legislar sobre
populações indígenas (art. 22, XIV) e a necessidade de autorização do Congresso
Nacional para mineração em terras indígenas (art. 49, XVI).

20.2. Organização social dos índios: comunidade, etnia e nação


Segundo lição de José Afonso da Silva, o sentimento de pertinência (ou
pertenciamento) a uma comunidade indígena é que identifica o índio. A dizer, é índio
quem se sente índio. Essa auto-identificação, que se funda no sentimento de pertinência
a uma comunidade indígena, e a manutenção dessa identidade étnica, fundada na
continuidade histórica do passado pré-colombiano que reproduz a mesma cultura,
constituem o critério fundamental para a identificação do índio brasileiro.
O substantivo “índios” é usado pela Constituição Federal de 1988 por um modo
invariavelmente plural, para exprimir a diferenciação dos aborígenes por numerosas

300
etnias. Propósito constitucional de retratar uma diversidade indígena tanto interétnica
quanto intra-étnica. Índios em processo de aculturação permanecem índios para o fim
de proteção constitucional. Proteção constitucional que não se limita aos silvícolas,
estes, sim, índios ainda em primitivo estádio de habitantes da selva. (...) (STF, Pleno, Pet
3388, Rel. Min. Carlos Britto, DJe de 24/09/2009)

Obs.: Índios x Quilombolas – as comunidades quilombolas são grupos étnicos


predominantemente constituídos pela população negra rural ou urbana, que se
autodefinem a partir das relações com a terra, o parentesco, o território, a
ancestralidade, as tradições e práticas culturais próprias. Estima-se que existam mais de
3 mil comunidades quilombolas no País.
Há um conceito legal de comunidade tradicional, que tem como elemento de
diferenciação cultura e social em relação à sociedade envolvente ou, como diria a
Constituição, formas próprias de criar, fazer e viver (art.216, II), o autorreconhecimento
dessa condição, a transmissão dessa cultura de geração em geração pela via da tradição
e o vínculo da comunidade com um território – local geográfico intimamente vinculado
à comunidade e sua cultura sem o qual ela terá grandes dificuldades de se perpetuar.
Índios e quilombolas são as únicas comunidades tradicionais referidas na
Constituição, mas existem outras como os grupos faxinais ou as quebradoras de coco
babaçu. A simples ausência de previsão constitucional expressa, não impede que estas
sejam reconhecidas como comunidades tradicionais.
Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam
ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-
lhes os títulos respectivos.

Obs.2: Ementa de Acórdão – Dra. Maria Isabel Klein (membro da Banca TRF4) –
dano moral coletivo a quilombola.
APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5043925-95.2013.4.04.7100/RS
RELATORA : Juíza Federal MARIA ISABEL PEZZI KLEIN APELANTE : ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL APELADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EMENTA CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. POLÍCIA MILITAR DO ESTADO
DO RIO GRANDE DO SUL. USO EXCESSIVO E IMOTIVADO DE FORÇA POLICIAL.

301
COMUNIDADE REMANESCENTE DO QUILOMBO FAMÍLIA SILVA. DANOS MORAIS
COLETIVOS. CARACTERIZADOS. INDENIZAÇÃO.
(...)
A jurisprudência dos tribunais pátrios consolidou entendimento segundo o qual
a possibilidade de indenização por dano moral, prevista no art. 5º, inciso V, da
Constituição Federal, não se restringe a hipóteses de violação à esfera individual, sendo
plenamente viável a caracterização da lesão extrapatrimonial coletiva, quando a
avaliação direcionar-se-á a valores e interesses fundamentais de um grupo, ou seja, à
defesa do patrimônio imaterial de determinada coletividade. Precedentes do STJ e deste
Tribunal.
- In casu, estão caracterizados a conduta estatal (violência promovida pelos
policiais contra membros da 'Família Silva'), dano antijurídico (lesão à honra e à
dignidade da comunidade, posto estar latente o preconceito social e de raça) e o nexo
de causalidade entre ambos (efetivamente a abordagem policial gerou toda essa
situação de consequências jurídicas nefastas ao patrimônio imaterial), requisitos que
configuram o dever do Estado do Rio Grande do Sul de, exemplarmente, reparar o dano
coletivo sofrido por Quilombo historicamente esquecido das mais básicas políticas
estatais (como saneamento e assistência social) e que tardiamente obteve o
reconhecimento formal das áreas de sua propriedade. - Deverá o valor da indenização
ser utilizado com acompanhamento e fiscalização do Ministério Público Federal e
prestação de contas ao juízo federal, tudo em prol preferencialmente da Comunidade
Quilombola. Porto Alegre, 27 de janeiro de 2016.

19.2 DIREITOS SOBRE AS TERRAS INDÍGENAS

A questão das terras se transformara no ponto central dos direitos


constitucionais dos índios, pois, para eles, ela tem um valor de sobrevivência física e
cultural. Não se ampararão os seus direitos se não se lhes assegurar a posse
permanente, a riqueza das terras por eles tradicionalmente ocupadas. Conforme já dito,
sem a proteção de uma local geográfico intimamente ligado à cultura e a tradição,
dificilmente a comunidade consegue se perpetuar.
Portanto, a disputa dessas terras e de sua riqueza constitui o núcleo da questão

302
indígena hoje no Brasil.
Declara-se, em primeiro lugar, que essas terras são bens da União (artigo 20, XI).
A outorga constitucional dessas terras ao domínio da União visa precisamente preservá-
las e manter o vínculo que se acha embutido na norma, cria-se aí uma propriedade
vinculada ou propriedade reservada como fim de garantir os direitos dos índios sobre
ela. Por isso são terras inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas,
imprescritíveis. Essas terras destinam-se à posse permanente dos índios, cabendo-lhes
o usufruto exclusivo das riquezas do solo dos rios e dos lagos nela existentes.
Disto também origina a irremovibilidade dos índios de suas terras, o que só é
permitido com o referendo do Congresso Nacional, e apenas em caso de catástrofe ou
epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País,
garantido, em qualquer hipótese o retorno imediato logo que cesse o risco (art. 231,
§5°, da CF).
São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos os atos que tenham por
objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras indígenas (art. 231, §5°, da CF).

Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios

A base do conceito acha-se no art.231, §1º, fundado em quatro condições,


todas necessárias e nenhuma suficiente sozinha, a saber: 1. Serem habitadas em
caráter permanente; 2. Serem por eles utilizadas para suas atividades produtivas; 3.
Serem imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-
estar; 4. Serem necessárias a sua reprodução física e cultural.
Costuma-se afirmar que os índios tem direito congênito às terras
tradicionalmente ocupadas, revelando o indigenato o fundamento da sua posse
constitucional especial, sendo mais que um direito adquirido, pois já nasceu com os
índios como um direito natural, reconhecido pelo ordenamento jurídico brasileiro.
Ao analisar o instituto do indigenato, José Afonso da Silva diz que “(…) o
indigenato não se confunde com a ocupação, com a mera posse. O indigenato é a fonte
primária e congênita da posse territorial; é um direito congênito, enquanto a ocupação
é um título adquirido”.
Segundo o Professor José Ribas Vieira, indigenato é “um instituto tradicional do
303
direito luso-brasileiro que remonta ao Alvará de 1º de abril de 1680 e define o direito
dos índios às suas terras como congênito, legítimo por si, podendo ser exercido de forma
imediata, independentemente de posterior legitimação e registro, ao contrário do que
ocorre com a posse por ocupação (que é título adquirido).
A primeira constituição brasileira a tratar de forma expressa sobre o instituto do
indigenato foi a Constituição de 1934, que dispunha: “Art. 129. Será respeitada a posse
de terras de silvícolas que nelas se achem permanentemente localizados, sendo-lhes no
entanto, vedado aliená-las”.
As Constituições subsequentes também trataram sobre o tema:
E, conforme o art. 231, § 1º, CF/88: “São terras tradicionalmente ocupadas pelos
índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades
produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu
bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos,
costumes e tradições”.

Teoria do fato indígena x Teoria do indigenato no STF5:


Essa diferenciação ganhou relevância depois do voto-vista do ministro Menezes
Direito (STF) no julgamento sobre a demarcação da reserva indígena denominada
Raposa Serra do Sol (PET 3388).
Nesse julgamento, aplicou-se a teoria do fato indígena em substituição à teoria
do indigenato, no tocante à verificação da posse indígena e a delimitação do seu marco
temporal.
Enquanto na teoria do indigenato defende-se que a posse é imemorial, ou seja,
os índios são donos da terra por tanto tempo, que não é possível dizer qual a data inicial;
na teoria do fato indígena, aplicada pelo ministro, diz-se que o direito dos indígenas
começou com a Constituição de 1988 (Dos Índios – Capítulo VIII).
Importante ressaltar que as duas teorias visam definir, na prática, quais são,
segundo a Constituição, as terras indígenas, ou seja, as terras tradicionalmente
ocupadas pelos índios, sendo que um dos requisitos constitucionais para o

5 Fonte: http://blog.ebeji.com.br/o-que-se-entende-por-indigenato/
304
reconhecimento destas é o fato de serem por eles habitadas em caráter permanente
(art. 231 § 1°).
Segundo o ministro Menezes Direito, esse caráter permanente não pode ser
considerado como imemorial ou remoto, excessivamente ligado ao passado longínquo
das tribos indígenas e do próprio território, conforme determina a teoria do indigenato.
A teoria do fato indígena, em sua opinião, exige requisitos mais plausíveis para a
constatação da posse, sendo suficiente para isso averiguar a presença constante e
permanente dos índios nas terras em questão, com base na data da promulgação do
Texto Maior.
Resumindo: O STF (Pet. 3388/RR) adotou a Teoria do Fato Indígena para definir
a partir de qual momento se consideraria como “terras indígenas” a área a ser
demarcada. Com isso, a data fixada para esse limite temporal foi 05 de outubro de 1988,
quando a Constituição da República foi promulgada. Afastou-se a Teoria do Indigenato,
segundo a q qual a posse indígena é imemorial, ou seja, sem data inicial aferível.
Entretanto, a doutrina, bem como os TRF’s e o MP adotam a Teoria do
Indigenato em detrimento da Teoria do Fato Indígena: Vejamos alguns julgados:
TRF da 1ª Região:

A Constituição Federal de 1988, assim como as que a antecederam, preocupou-


se em proteger os direitos e interesses das populações indígenas, acolhendo o instituto
do indigenato ao reconhecer os direitos originários dos índios sobre as terras que
tradicionalmente habitam (art. 231) (AC 2006.36.00.014647-0/MT, publicação
08/03/2013).

TRF da 5ª Região:

O direito dos silvícolas à posse permanente das terras mencionadas no art. 231,
parágrafo 1º, da Constituição, funda-se no indigenato, a revelar fonte primária e
congênita da posse territorial. Daí que, tais terras se destinam à posse permanente dos
índios, constituindo garantia para o futuro da cultura indígena, sendo inalienáveis e
imprescritíveis (AC 505872/CE, julgamento 21/08/2012).

305
Obs.: Exceção à Teoria do Fato Indígena no STF (ARE 803462/MS – 04/08/2014 –
Rel. Min. Teori Zavascki)
Como regra, se os índios não estavam na posse da área em 05/10/1988, ela não
será considerada indígena. Existe, contudo, uma exceção a essa regra. Trata-se do
chamado renitente esbulho. Assim, se, na época da promulgação da CF/1988, os índios
não ocupavam a terra porque dela haviam sido expulsos em virtude de conflito
possessório, considera-se que eles foram vítimas de esbulho e, assim, essa área será
considerada terra indígena para os fins do art.231. O renitente esbulho se caracteriza
pelo efetivo conflito possessório, iniciado no passado e persistente até o marco
demarcatório temporal da data da promulgação da Constituição, materializado por
circunstancias de fato ou por controvérsia possessória judicializada. Vale ressaltar que,
para que se caracterize o renitente esbulho, é necessário, que no momento da
promulgação da CF/88, os índios ainda estivessem disputando a posse da terra ou
tivesse sido dela expulsos há pouco tempo. Se eles foram expulsos muitos anos antes
de entrar em vigor a CF/88, não se configura o chamado “renitente esbulho”.

Posse permanente

Isso significa uma garantia para o futuro, no sentido de que estas terras são
inalienáveis e indisponíveis e são destinadas para sempre ao seu habitat.
O reconhecimento do direito dos índios ou comunidades indígenas à posse
permanente das terras por eles ocupadas, nos termos do art. 231, §2º, independe de
sua demarcação, e cabe ser assegurado pelo órgão federal competente, atendendo à
situação atual e ao consenso histórico.

Usufruto exclusivo

Completa o conjunto de direitos dos índios, outorgado no art. 231 da CF, o


reconhecimento de seu direito ao usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios, e
dos lagos existentes nas terras que tradicionalmente ocupam. Esse usufruto é
intransferível e é pleno, compreende o uso e a fruição, quer se trate de minerais, de
vegetais ou de animais.
306
Mineração em terras indígenas

O art. 231, §3º, dispõe que o aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os
potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas
só podem ser efetivadas com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as
comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra,
na forma da lei.
Nem mesmo se admite a atividade garimpeira, em cooperativa ou não,
mencionada no art.174, §§ 3º e 4º, salvo, evidentemente, a atividade garimpeira dos
próprios índios.

Demarcação das terras indígenas

Compete à União demarcar as terras indígenas (art. 231, CF). Mas não é da
demarcação que decorre qualquer dos direitos indígenas. Estes direitos preexistem
antes mesmo da demarcação.
O processo administrativo de demarcação das terras indígenas é regulado pelo
Decreto 1.775/1996, validado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS
24.045, de 28/04/2005:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS.
RESPEITO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. SEGURANÇA INDEFERIDA.
Imprescindibilidade de citação da FUNAI como litisconsorte passiva necessária e
ausência de direito líquido e certo, por tratar a questão de matéria fática. Preliminares
rejeitadas. Ao estabelecer um procedimento diferenciado para a contestação de
processos demarcatórios que se iniciaram antes de sua vigência, o Decreto 1.775/1996
não fere o direito ao contraditório e à ampla defesa. Proporcionalidade das normas
impugnadas. Precedentes. Segurança indeferida. (MS 24045, Relator(a): Min. JOAQUIM
BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 28/04/2005, DJ 05-08-2005 PP-00006 EMENT
VOL-02199-01 PP-00197 LEXSTF v. 27, n. 322, 2005, p. 145-154)

Com propriedade, restou assentado pelo TRF da 3ª Região que a "orientação


307
jurisprudencial é no sentido da necessidade de produção de estudo histórico-
antropológico para quaisquer questões acerca da posse de imóvel que estaria localizado
em região tradicionalmente ocupada por indígenas" (AI 2001.33.00.029599-3).
Processo Administrativo de Demarcação: O primeiro passo é identificar e
delimitar a área a ser demarcada, sendo fundamentado em trabalho desenvolvido por
antropólogos. Há previsão de designação de grupos complementares, composto por
servidores da FUNAI, preferencialmente. Se solicitados, os órgãos públicos devem
prestar informações sobre a área demarcada num prazo máximo de 30 dias.
Uma vez apresentado o relatório delimitando a área a ser demarcada, caberá ao
Presidente da FUNAI aprová-lo e publicá-lo no Diário Oficial da União, em um prazo de
15 dias. Os Estados e Municípios interessados em questionar a área demarcada poderão
fazê-lo em um prazo de até 90 dias da publicação do resumo no D.O. As referidas
objeções deverão ser instruídas com todas as provas pertinentes, como títulos dominais,
laudos periciais, pareceres, declarações de testemunha, fotografias, mapas (...)
podendo, ainda, pleitear indenização e demonstrar os vícios dos relatórios.
Assim, as terras indígenas serão administrativamente demarcadas por iniciativa
e orientação da FUNAI, com fundamento em estudo antropológico de identificação, com
a participação da comunidade indígena interessada.
Em seguida, caberá a participação do Ministro da Justiça no processo de
demarcação, a quem competirá declarar, mediante portaria, os limites da terra
indígena, determinando a sua demarcação, ou então desaprovar a identificação e fazer
retornar os autos ao órgão federal de assistência ao índio.
A decisão é ato vinculado, de modo que o Ministro da Justiça não pode avaliar a
conveniência e oportunidade da demarcação. Caso a área demarcada tiver a presença
de ocupantes não índios, o INCRA, órgão fundiário federal, deverá dar prioridade ao
reassentamento.
O ato final será do Presidente da República, que, via decreto, irá homologar a
demarcação da terra indígena, a sofrer registro imobiliário e na Secretaria de Patrimônio
da União.
De acordo com o STF, "a demarcação administrativa, homologada pelo
Presidente da República, é ato estatal que se reveste de presunção juris tantum de
legitimidade e de veracidade" (RE 183.188), além de se revestir de natureza declaratória

308
e força autoexecutória (Pet. 3.388, de 19/03/2009).

Obs,: Terras indígenas marcadas anteriormente à CF/88 e possibilidade de


remarcação.
STF:
Segundo já decidiu o STF, é vedada a remarcação de terras indígenas demarcadas
em período anterior à CF/1988, tendo em conta o princípio da segurança jurídica.
A União poderá até ampliar a terra indígena, mas isso não deverá ser feito por
meio de demarcação (art. 231 da CF/88), salvo se ficar demonstrado que, no processo
originário de demarcação, houve algum vício de ilegalidade e, ainda assim, desde que
respeitado o prazo decadencial de 5 anos (art. 54 da Lei nº 9.754/99).
No caso concreto, essa remarcação não seria possível porque, ainda que tivesse
havido alguma ilegalidade, como afirma o Ministério da Justiça, já teria se passado o
prazo decadencial para rever esse ato.
STF. 2ª Turma. RMS 29542/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 30/9/2014
(Info 761).

STJ:
O STJ decidiu que a alegação de que a demarcação da terra indígena não
observou os parâmetros estabelecidos pela CF/1988 não justifica a remarcação
ampliativa de áreas originariamente demarcadas em período anterior à sua
promulgação.
Desde o julgamento da Pet 3.388-RR (Caso Raposa Serra do Sol), a jurisprudência
passou a entender que é vedada a ampliação de terra indígena já demarcada, salvo em
caso de vício de ilegalidade do ato de demarcação e, ainda assim, desde que respeitado
o prazo decadencial.
É inegável que a CF/88 mudou o enfoque atribuído à questão indígena e trouxe
novas regras mais favoráveis a tais povos, permitindo a demarcação das terras com
critérios mais elásticos, a partir da evolução de uma perspectiva integracionista para a
de preservação cultural do grupamento étnico. Isso, contudo, não é motivo suficiente
para se promover a revisão administrativa das demarcações de terras indígenas já
realizadas, especialmente nos casos em que se passou o prazo decadencial.

309
STJ. 1ª Seção. MS 21.572-AL, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 10/6/2015 (Info
564).
3.6 Terra Indígena Raposa Serra do Sol
Em 25/09/2013 foi publicado o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal
no julgamento da Pet 3.388, que trata da demarcação da Terra Indígena Raposa Serra
do Sol. Trata-se de Ação Popular ajuizada por Augusto Affonso Botelho Neto em
impugnação à Portaria n. 534/2005, do Ministério da Justiça, homologada pelo
Presidente da República em 15/04/2005, que estabeleceu a demarcação da terra
indígena denominada “Raposa Serra do Sol”.
O ato questionado revogou a Portaria n. 820/98, contra a qual foram ajuizadas
inúmeras ações, todas encaminhadas ao Supremo Tribunal Federal por força da decisão
proferida na RCL 2.388, as quais foram posteriormente extintas sem julgamento de
mérito, em decorrência da revogação da referida Portaria.
O emblemático caso “Raposa Serra do Sol” é de grande relevância não apenas
porque envolveu a posse e a propriedade de vasta extensão territorial - açambarcando
uma considerável fatia do território de uma unidade federativa (Estado de Roraima) –
mas também porque definiu importantes aspectos ligados à tutela constitucional dos
povos indígenas
Neste resumo, serão transcritas as condicionantes fixadas pela Corte Maior. No
mais, recomenda-se a leitura do acórdão:

1 – O usufruto das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras
indígenas pode ser relativizado sempre que houver como dispõe o artigo 231 (parágrafo
6º, da Constituição Federal) o relevante interesse público da União na forma de Lei
Complementar;
2 - O usufruto dos índios não abrange o aproveitamento de recursos hídricos e
potenciais energéticos, que dependerá sempre da autorização do Congresso
Nacional;
3 - O usufruto dos índios não abrange a pesquisa e a lavra das riquezas minerais,
que dependerá sempre de autorização do Congresso Nacional, assegurando aos índios
participação nos resultados da lavra, na forma da lei.
4 – O usufruto dos índios não abrange a garimpagem nem a faiscação, devendo

310
se for o caso, ser obtida a permissão da lavra garimpeira;
5 - O usufruto dos índios não se sobrepõe ao interesse da Política de Defesa
Nacional. A instalação de bases, unidades e postos militares e demais intervenções
militares, a expansão estratégica da malha viária, a exploração de alternativas
energéticas de cunho estratégico e o resguardo das riquezas de cunho estratégico a
critério dos órgãos competentes (o Ministério da Defesa, o Conselho de Defesa
Nacional) serão implementados independentemente de consulta a comunidades
indígenas envolvidas e à Funai;
6 – A atuação das Forças Armadas da Polícia Federal na área indígena, no âmbito
de suas atribuições, fica garantida e se dará independentemente de consulta a
comunidades indígenas envolvidas e à Funai;
7 – O usufruto dos índios não impede a instalação pela União Federal de
equipamentos públicos, redes de comunicação, estradas e vias de transporte, além de
construções necessárias à prestação de serviços públicos pela União,
especialmente os de saúde e de educação;
8 – O usufruto dos índios na área afetada por unidades de conservação fica sob
a responsabilidade imediata do Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade;
9 - O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade responderá pela
administração da área de unidade de conservação, também afetada pela terra indígena,
com a participação das comunidades indígenas da área, que deverão ser ouvidas,
levando em conta os usos, as tradições e costumes dos indígenas, podendo, para tanto,
contar com a consultoria da Funai;
10 - O trânsito de visitantes e pesquisadores não-índios deve ser admitido na
área afetada à unidade de conservação nos horários e condições estipulados pelo
Instituto Chico Mendes;
11 – Deve ser admitido o ingresso, o trânsito, a permanência de não-índios no
restante da área da terra indígena, observadas as condições estabelecidas pela Funai;
12 – O ingresso, trânsito e a permanência de não-índios não pode ser objeto de
cobrança de quaisquer tarifas ou quantias de qualquer natureza por parte das
comunidades indígenas;
13 – A cobrança de tarifas ou quantias de qualquer natureza também não poderá

311
incidir ou ser exigida em troca da utilização das estradas, equipamentos públicos, linhas
de transmissão de energia ou de quaisquer outros equipamentos e instalações
colocadas a serviço do público tenham sido excluídos expressamente da homologação
ou não;
14 - As terras indígenas não poderão ser objeto de arrendamento ou de qualquer
ato ou negócio jurídico, que restrinja o pleno exercício do usufruto e da posse direta
pela comunidade indígena;
15 – É vedada, nas terras indígenas, qualquer pessoa estranha aos grupos tribais
ou comunidades indígenas a prática da caça, pesca ou coleta de frutas, assim como de
atividade agropecuária extrativa;
16 - As terras sob ocupação e posse dos grupos e comunidades indígenas, o
usufruto exclusivo das riquezas naturais e das utilidades existentes nas terras ocupadas,
observado o disposto no artigo 49, XVI, e 231, parágrafo 3º, da Constituição da
República, bem como a renda indígena, gozam de plena imunidade tributária, não
cabendo a cobrança de quaisquer impostos taxas ou contribuições sobre uns e outros;
17 – É vedada a ampliação da terra indígena já demarcada;
18 – Os direitos dos índios relacionados as suas terras são imprescritíveis e estas
são inalienáveis e indisponíveis.
19 – É assegurada a efetiva participação dos entes federativos em todas as etapas
do processo de demarcação.

Por oportuno, registre-se que as "chamadas condições ou condicionantes foram


consideradas pressupostos para o reconhecimento da validade da demarcação
efetuada. Não apenas por decorrerem, em essência, da própria Constituição, mas
também pela necessidade de se explicitarem as diretrizes básicas para o exercício do
usufruto indígena, de modo a solucionar de forma efetiva as graves controvérsias
existentes na região. Nesse sentido, as condições integram o objeto do que foi decidido
e fazem coisa julgada material. Isso significa que a sua incidência na Reserva da Raposa
Serra do Sol não poderá ser objeto de questionamento em eventuais novos processos"
"Pet 3388 ED, Relator(a): Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 23/10/2013,
Acórdão Eletrônico DJe-023 divulg 03-02-2014 public 04-02-2014).

312
19.3 DEFESA DOS DIREITOS E INTERESSES DOS ÍNDIOS

Os direitos e interesses dos índios têm natureza de direito coletivo, direito


comunitário. A CF reconhece legitimação para defendê-los em juízo aos próprios índios,
às suas comunidades e organizações, intervindo o Ministério Público em todos os atos
do processo.

19.4 CONHECIMENTO TRADICIONAL ASSOCIADO DOS ÍNDIOS AO PATRIMÔNIO


GENÉTICO

A Medida Provisória 2.186-16/2001 (Lei nº13.123/2015) assegura às


comunidades indígenas o direito ao seu conhecimento tradicional associado ao
patrimônio genético, inclusive com garantia de participação nos benefícios decorrentes
da exploração comercial.
Com efeito, o legislador reconheceu expressamente o direito desses povos de
decidir sobre o uso de seus conhecimentos tradicionais associados ao patrimônio
genético, inclusive declarando-o patrimônio cultural brasileiro, não podendo ser
obstados a preservação, a utilização e o desenvolvimento de conhecimento tradicional
de comunidade indígena ou comunidade local.
Como consectário dessa titularidade, foram conferidos direitos às comunidades
indígenas, como o de ter indicada a origem do acesso ao conhecimento tradicional em
todas as publicações, utilizações, explorações e divulgações, assim como o de impedir
terceiros não autorizados de: a) utilizar, realizar testes, pesquisas ou exploração,
relacionados ao conhecimento tradicional associado; b) divulgar, transmitir ou
retransmitir dados ou informações que integram ou constituem conhecimento
tradicional associado.

19.5 CASO DA USINA BELO MONTE

Notícia STF, Sexta-feira, 24 de agosto de 2012


AGU questiona acórdão sobre a Usina de Belo Monte
A Advocacia-Geral da União (AGU) ajuizou no Supremo Tribunal Federal (STF)

313
uma Reclamação (RCL 14404), com pedido de antecipação de tutela, contra decisão da
5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1). O acórdão questionado
impediu que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (Ibama) praticasse qualquer ato de licenciamento da Usina Hidrelétrica de
Belo Monte, no Estado do Pará, além de tornar insubsistentes os atos já praticados,
determinando a imediata paralisação de atividades necessárias à implementação do
empreendimento.
A autoridade de decisão do Supremo no julgamento da Suspensão de Liminar
125, conforme a AGU, estaria sendo desrespeitada. Nessa decisão, a Presidência da
Corte manteve o Decreto Legislativo 788/2005 e autorizou ao lbama que procedesse "à
oitiva das comunidades indígenas interessadas", além de manter a determinação para
realização do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do laudo antropológico, a fim de
permitir os atos necessários à viabilização do empreendimento.
Conforme a AGU, a decisão do TRF-1 declarou a invalidade do Decreto Legislativo
788/2005 por violação à Convenção 169, da Organização Internacional do Trabalho
(OIT), e à Constituição Federal, bem como decidiu impedir que o Ibama praticasse
qualquer ato de licenciamento da Usina Hidrelétrica de Belo Monte. “Assim, tal acórdão
do TRF-1 descumpre o que ficou estabelecido na decisão proferida no âmbito do
Supremo Tribunal Federal, cujos efeitos valerão até o trânsito em julgado do processo
principal, conforme determina o § 9°, art. 4° da Lei n° 8.437/92”, ressalta a AGU.

Histórico
O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública com o objetivo de paralisar
as atividades administrativas relacionadas ao processo de licenciamento da UHE Belo
Monte, sob o fundamento da suposta nulidade do Decreto Legislativo 788/2005, tendo
em vista a existência, em tese, de vícios formais e materiais. Porém, o juiz federal da
Vara Única de Altamira (PA) julgou improcedente o pedido.
O MPF interpôs recurso de apelação, mas a 5ª Turma do Tribunal Regional
Federal da 1ª Região negou seu provimento, “entendendo não existirem vícios que
maculem a legalidade e a constitucionalidade do Decreto Legislativo 788/2005, que
autoriza o aproveitamento hidroelétrico de Belo Monte”. Após isso, o MPF apresentou
outro recurso (embargos de declaração) e, na análise deste, o TRF-1 declarou a

314
invalidade do Decreto Legislativo 788/2005, por violação à Convenção 169 da OIT e à
Constituição Federal. Decidiu, ainda, impedir que o Ibama praticasse qualquer ato de
licenciamento da UHE Belo Monte, bem como tornar insubsistentes os já praticados e
conferiu imediata eficácia à sua decisão, ordenando a paralisação do empreendimento.

Pedido
Segundo a AGU, o cumprimento do ato reclamado “está prestes a inviabilizar o
empreendimento, do qual, presentemente, depende o planejamento da política
energética do país”. “São incalculáveis as consequências dessa proibição de realização
de qualquer ato de licenciamento da Usina Hidrelétrica de Belo Monte por parte do
IBAMA no cronograma governamental de planejamento estratégico do setor elétrico do
país”, afirma.
Além disso, assevera que além de desrespeitar decisão do Supremo, a decisão
do TRF-1 “invade completamente a esfera de discricionariedade administrativa e
repercutirá na formulação e implementação da política energética nacional”. Assim,
pede, liminarmente, a suspensão da eficácia do acórdão da 5ª Turma do Tribunal
Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) a fim de evitar dano irreparável ao patrimônio
público e, no mérito, solicita a anulação da decisão questionada por desrespeitar a
autoridade da decisão proferida pelo STF no julgamento da Suspensão de Liminar 125.

Notícia STF, Segunda-feira, 27 de agosto de 2012


Belo Monte: ministro Ayres Britto defere liminar requerida pela AGU
O presidente do Supremo Tribunal Federal, ministro Ayres Britto, deferiu hoje
(27) pedido de liminar formulado pela Advocacia-Geral da União (AGU) e suspendeu
decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) que, ao julgar embargos de
declaração, determinou a paralisação das atividades na Usina Hidrelétrica de Belo
Monte, no Pará, e impediu que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (Ibama) praticasse qualquer ato de licenciamento da usina. O
ministro considerou “evidente a plausibilidade jurídica do pedido” da AGU na
Reclamação (RCL 14404), na qual foi requerida a liminar.
Na Reclamação, a AGU, em nome da União e do Ibama, sustenta que a última
decisão do TRF desrespeitou a autoridade do STF no julgamento da Suspensão de

315
Liminar (SL) 125. Nela, a então presidente do STF, ministra Ellen Gracie (aposentada),
autorizou o Ibama a ouvir as comunidades indígenas interessadas, além de manter a
determinação para realização de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do laudo
antropológico, a fim de permitir os atos necessários à viabilização do empreendimento.
Esta decisão, assinalou o ministro Ayres Britto, “vigora até o trânsito em julgado da
decisão de mérito na ação principal”.
Ele explicou que, na SL 125, o que estava em discussão era a interpretação do
parágrafo 3º do artigo 231 da Constituição Federal: se a audiência das “comunidades
afetadas” deveria preceder a autorização do Congresso Nacional para o aproveitamento
de recursos hídricos em terras indígenas ou se, ao contrário, a autorização do
parlamento é etapa anterior ao processo de licenciamento da obra. Embora no exame
da SL 125 não se tenha entrado no mérito da causa, a ministra Ellen Gracie, “em
homenagem à ordem e economia públicas, autorizou a atuação do Ibama e dos demais
órgãos responsáveis pela continuidade do processo de licenciamento ambiental da
obra, não obstante continuar existindo a pendência judicial”.
No julgamento de embargos de declaração, porém, o TRF decidiu em sentido
contrário, proibindo o Ibama de praticar os atos administrativos referentes ao
licenciamento e invalidando os já praticados. Ao determinar a intimação do presidente
do Ibama “para fins de imediato cumprimento”, o acórdão do TRF “violou, neste juízo
provisório, a autoridade da decisão deste Supremo Tribunal Federal na SL 125”,
concluiu.
A liminar deferida suspende