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1- Introdução
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de férias, além, é evidente, daquela que tenha como objeto as condições do local
de trabalho1.
Não resta qualquer dúvida que o meio ambiente do trabalho deve ser preservado
e garantido aos trabalhadores condições seguras de exercer seu ofício. A questão
da proteção dos trabalhadores é indiscutível, restando tal somente a questão a
respeito da Justiça que seria a competente para conhecer as demandas coletivas
que tenham como objeto o meio ambiente de trabalho.
1
Nesse sentido Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos interesses difusos em juízo, 15ª ed., São Paulo,
Saraiva, 2002, p. 211: “No tocante ao meio ambiente do trabalho, as ações civis públicas
correspondentes serão processadas e julgadas pela Justiça do Trabalho quando sua causa de
pedir e seu pedido envolvam questões de natureza trabalhista (...)”. No mesmo sentido Samantha
Lopes Álvares e Guilherme José Braz de Oliveira, “Comentários à Lei de Ação Civil Pública – art.
2°”, in Comentários À Lei de Ação Civil Pública e Lei de Ação Popular, coord. Susana Henriques da
Costa, São Paulo, Quartier Latin, 2006, pp. 342-343.
2
Cfr. Competências da Justiça Federal Comum, São Paulo, Saraiva, 2001, p. 340.
3
Verificar com maior profundidade o tema em Raimundo Simão de Melo, Ação Civil Pública na
Justiça do Trabalho, 2ª ed., São Paulo, LTr, 2004, pp. 151-155.
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demais demandas coletivas, em especial a ação civil pública, que tem como objeto
o meio ambiente são de competência da chamada Justiça Comum.
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Apesar da limitação constitucional a respeito da qualidade jurídica desses entes
federais, a doutrina é tranqüila no sentido de que também por outras formas de
intervenção é possível seu ingresso no processo, o que já será o suficiente para
gerar a competência da Justiça Federal4. Sempre que um desses entes federais
participarem da relação jurídica processual da ação civil pública ambiental,
qualquer que seja sua qualidade jurídica não haverá qualquer dúvida da
competência da Justiça Federal para julgar a demanda. Essa, entretanto, é
somente a conclusão do pensamento, pacífica. O problema maior nas demandas
coletivas ambientais é descobrir se tais entes federais têm interesse suficiente a
permitir sua inclusão no processo.
4
Na realidade, qualquer que seja a qualidade jurídica desses entes federais, a competência será
da Justiça Federal, como na hipótese de denunciados à lide ou chamados ao processo. Nesse
sentido, Aluisio Gonçalves de Castro Mendes, Competência cível da Justiça Federal, 2ª ed., São
Paulo, RT, 2006, pp. 86-91; Raquel Fernandez Perrini, Competências da Justiça Federal Comum,
op. cit., pp. 132 -135; Daniel Amorim Assumpção Neves, Competência no processo civil, São
Paulo, Método, 2005, p. 144.
5
José Carlos Barbosa Moreira, “Ação civil pública”, in Revista Trimestral de Direito Público, vol 3,
1993, p. 195; Vladimir Souza Carvalho, Competência da Justiça Federal, 6ª ed., Curitiba, Juruá,
2005, p. 44; Patrícia Miranda Pizzol, A competência no processo civil, São Paulo, RT, 2003, p. 241.
6
Nesse sentido o Superior Tribunal de Justiça: CC 36206/MG, rel. Min. Paulo Medina, 3ª Seção,
DJ 16/06/2003, p. 258; REsp 601154/TO, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ 28/06/04, p. 442.
Registre-se que o mesmo Tribunal tem entendimento de que é a Justiça Federal competente para
as demandas que tenham como objeto dano em rios da União, em razão do interesse dessa em
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“Assim, nos exemplos acima apontados, se por um lado, a agressão recai
sobre bens corpóreos de domínio da União – o mar, as praias, os rios
interestaduais, as cavernas, os exemplares da fauna, as unidades de
conservação federal -, por outro lado, no âmbito da ação civil pública, a
reparação ou a prevenção de danos pretendida visa à preservação ou à
recomposição do meio ambiente e dos bens ambientais na condição,
respectivamente, de bem incorpóreo de uso comum do povo e de recursos
ambientais, sempre como bens que pertencem à coletividade como um
todo, que tem direito à sua manutenção de forma equilibrada em termos
ecológicos, direito difuso e a todos pertencente; não como bens
7
integrantes do patrimônio da União ou de entidades públicas federais”.
O inciso III do art. 109, CF, prevê a competência da Justiça Federal em causas
fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo
internacional. Parece não haver dúvidas que, havendo tratado internacional que
tenha como objeto a proteção ambiental, a competência será da Justiça Federal.
Ainda que tal conclusão pareça inquestionável, é preciso lembrar a raríssima
aplicação prática do dispositivo constitucional, ainda mais se levando em conta o
posicionamento do Supremo Tribunal Federal a respeito do tema, limitando a
aplicação da regra legal somente quando litígio versar sobre disposição do próprio
tratado, posição derivada do receio de hipertrofiar a Justiça Federal8. Digno de
nota nesse tocante são decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça no
sentido de que demandas que tenham como objeto o ressarcimento de danos
causados por vazamento de petróleo de navios, bem como todas as ações que
indiretamente dizerem respeito a essa matéria, como, por exemplo, as ações
cautelares antecedentes, serão de competência da Justiça Federal, por aplicação
do art. 109, III, CF.
participar do processo: CC 39111/RJ, rel. Min. Luiz Fux, 1ª Seção, DJ 28/02/05, p. 178; CC 33987,
rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 3ª Seção, DJ 17/12/02, p. 411.
7
Cfr. Álvaro Luiz Valery Mirra, “Ação civil pública em defesa do meio ambiente: a questão da
competência jurisdicional”, in Ação civil pública – Lei 7.347/1985 – 15 anos, coord. Edis Milaré, 2ª
ed., São Paulo, RT, 2002, p. 46. No mesmo sentido Hamilton Alonso Jr., A competência
jurisdicional na ação civil pública ambiental, Revista de Direito Ambiental, vol. 8, 1997, pp. 36-37 e
Marcelo Abelha Rodrigues, Instituições de direito ambiental – parte geral, São Paulo, Max
Limonad, 2002, p. 67, afirma que o bem ambiental não é de propriedade do Estado, mas res
omnium..
8
Aloísio Gonçalves de Castro Mendes, Competência cível da Justiça Federal, 2° ed., São Paulo,
RT, 2006, pp. 104-105.
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O fundamento dessas decisões é que a responsabilidade civil em danos causados
por poluição de óleo é regida pela Convenção Internacional a esse respeito,
promulgada pelo Decreto 79.347/19779.
3 – Foro competente
Uma vez definida a Justiça competente para processar e decidir a ação civil
pública ambiental, deve se determinar no caso concreto qual o foro competente,
ou seja, qual é a circunscrição territorial na qual deva seguir a demanda. O foro é
gênero, do qual são espécies a comarca (Justiça Estadual) e a seção judiciária
(Justiça federal). Determinar-se a competência do foro, portanto, é indicar qual a
comarca ou seção judiciária é a competente para o caso concreto.
Segundo o art. 2°, CPC, a competência para a ação civil pública é do foro do local
onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar
a causa. Ao mencionar o local no qual a demanda deverá tramitar, fica claro que o
dispositivo legal trata da competência territorial, ou seja, a competência do foro. O
dispositivo não é dos melhores em sua forma, já tendo sido corretamente criticado
em pelo menos dois aspectos.
9
STJ, CC 10445/SP, rel. Min. Demócrito Reinaldo, 1ª Seção, DJ 10/10/94, p. 27058; CC
16953/SP, rel. Min. Ari Pargendler, 1ª Seção, DJ 19/08/96; CC 3389/SP, rel. Min. Hélio Mosimann,
1ª Seção, DJ 21/06/93, p. 12330. Na doutrina, Raquel Fernandez Perrini, Competências da Justiça
Federal Comum, op. cit., pp. 360-361.
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Esqueceu-se o legislador que a ação civil pública também tem cabimento como
forma de se evitar o dano, em especial por meio das diferentes espécies de tutela
de urgência previstas em nosso ordenamento jurídico – cautelares, liminares e
tutela antecipadas10.
10
A respeito das diferentes espécies de tutela de urgência, Daniel Amorim Assumpção Neves,
11
Nesse sentido as lições de Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação civil pública, 8ª ed., São Paulo,
RT, 2002, pp. 66-67.
12
Luiz Guilherme Marinoni, Tutela inibitória, 3ª ed., São Paulo, RT, 2003, pp. 46-47. Joaquim
Felipe Spadoni, Ação inibitória, São Paulo, RT, 2002, pp. 50-55.
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prevista tenha natureza funcional. Interessante notar que o Código de Defesa do
Consumidor em seu art. 93 não comete tal equívoco, deixando à doutrina a difícil
missão de definir qual a espécie de competência lá prevista.
13
Instituições de direito processual civil, 2º vol. 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 1969, p. 187.
Especificamente a respeito da “competência funcional” ora analisada, consultar José Carlos
Barbosa Moreira, “A expressão ‘competência funcional’ no art. 2° da Lei da Ação Civil Pública”, in A
Ação civil pública após 20 anos: efetividade e desafios, coord. Edis Milaré, São Paulo, RT, 2005,
247-254, em especial p. 254.
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domicilio do réu? Alguém duvidaria que nesse caso o processo tramitando no local
do acidente pudesse gerar um contato mais próximo do juiz com a instrução
probatória? E que supostamente tal contato faria com que a função a ser exercida
pelo juiz fosse mais fácil ou mais eficaz? Porque então nesse caso não estamos
diante de competência funcional?
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sendo distorcido e utilizado para atribuir eficácia “absoluta” à competência
de um órgão jurisdicional definido em razão do território simplesmente, ou
em razão do território conjugado a matéria (hipótese em que, aliás, a
competência já seria absoluta por força dos critérios utilizados. Mais
simples e coerente seria estabelecer, em vista dos direitos tutelados,
sempre que estes forem de ordem pública, em cuja tutela o Estado tenha
premente interesse, a competência absoluta, independentemente do
critério utilizado para a sua prévia definição. Improrrogável pela vontade
14
das partes, portanto”.
Significa dizer, portanto, que a competência prevista para a ação civil pública
ambiental – tema do presente artigo – não é de natureza funcional, mas
simplesmente de natureza territorial absoluta15. É certo que essa afirmação foge
da regra de que a competência territorial é sempre relativa, mas essa não é uma
novidade absoluta no direito brasileiro, podendo-se citar também o art. 95 do CPC,
que trata da competência territorial absoluta do foro do local do imóvel para as
demandas imobiliárias e o art. 80 da Lei do Idoso, que prevê a competência
absoluta do foro do local do domicilio do idoso16. Em todos esses casos, ou a
matéria que compõe o objeto do processo (ação civil pública e ação real
imobiliária) ou o sujeito envolvido (idoso) fez com que o legislador modificasse a
regra de que a competência territorial é relativa, não admitindo, assim, sua
prorrogação.
O curioso com relação á regra ora analisada é que somente na ação civil pública o
legislador acreditou que poderia colocar um fim a toda a discussão a respeito da
espécie de competência simplesmente prevendo expressamente que a
competência é de caráter funcional. Melhor seria simplesmente se manter alheio a
14
“Competência funcional – distorções”, in Revista de Processo nº 105, 2002, pp. 280/281. José
Frederico Marques, Instituições de direito processual civil, op. cit., p. 337, já havia criticado os
autores que entendiam o conceito de competência funcional aos casos particulares de
competência territorial improrrogável: “A improrrogabilidade ou não da competência é assunto da
divisão da competência em absoluta e relativa, e nada tem a ver com a competência funcional.
Impossível a mistura de coisas tão heterogêneas como a que fez Chiovenda”.
15
Nesse sentido Américo Bedê Freire Júnior, “Pontos nervosos da tutela coletiva: legitimação,
competência e coisa julgada”, in Processo Civil Coletivo, coord. Rodrigo Mazzei e Rita Dias
Nolasco, São Paulo, Quartier Latin, 2005, p. 72.
16
Para comentários mais aprofundados a respeito dessas duas normas, consultar Daniel Amorim
Assumpção Neves, Competência no processo civil, op. cit., pp. 109-111 e 117-120.
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tão polêmico debate, consignando somente que a competência é absoluta, como
acertadamente sugerido por Cândido Rangel Dinamarco:
17
Instituições de direito processual civil, p. 530. Nesse sentido Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos
interesses difusos em juízo, op. cit., p. 212, lembrando que o ECA, art. 209, foi bem mais técnico
ao se referir ao “foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, cujo juízo terá
competência absoluta para processar a causa”.
18
Gregório Assagra de Almeida, Direito processual coletivo brasileiro, São Paulo, Saraiva, 2003,
pp. 345/346; Ricardo de Barros Leonel, Manual do processo coletivo, São Paulo, RT, 2002, pp.
216/217; Álvaro Luiz Valey Mirra, “Ação civil pública em defesa do meio ambiente: a questão da
competência jurisdicional”, in Ação civil pública, 2º ed., São Paulo, RT, 2002, p. 61.
19
Ação civil pública, 8ª ed., São Paulo, RT, 2002, p. 66.
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Mais uma vez se percebe a indevida confusão entre a razão de ser da fixação da
competência absoluta a certo território e os ganhos práticos que tal fixação
provavelmente trará ao processo. Não é, como faz parecer, a facilidade da
produção da prova e o maior contato do juiz com o evento que motivou o ingresso
da demanda judicial que fazem com que a competência da ação civil pública seja
obrigatoriamente a do local do dano. Essas circunstâncias são mera
conseqüência. O que determina a competência absoluta – e não funcional – do
local do dano é a natureza do direito controvertido (direito difusos, coletivos,
individuais homogêneos, ou seja, direito metaindividuais).
A questão que deve ser levantada nesse caso diz respeito a instituto já estudado
quando tratada a competência da Justiça Federal: a delegação por competência
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prevista pelo art. 109, § 3º, CF. Não havendo vara federal no local do dano será
possível que o processo tramite perante a Justiça Estadual investida de
competência federal ou será necessário que o processo se desloque até a vara
Federal, ainda que em local diverso daquele em que ocorreu ou em que deva
ocorrer o dano? A resposta a tal questão dependerá do entendimento a respeito
do art. 2º, Lei 7.347/85 ter efetivamente criado hipótese de delegação de
competência, conforme facultado pelo art. 109, § 3º, CF, ou não ter criado tal
delegação por ausência de norma expressa nesse sentido.
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justificativa, afastando o juiz do local do dano e, em tese, prejudicando a própria
entrega da prestação jurisdicional.20
Esse entendimento, entretanto, não foi o mesmo que o Supremo Tribunal Federal
teve sobre o tema, o que gerou inclusive a revogação da Súmula 183, STJ. Vale a
pena a transcrição de trecho do voto de lavra do Min. Ilmar Galvão (Pleno, RE
228955-RS, DJU 24.3.2000):
20
Nelson Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery, Código de Processo Civil comentado, op. cit., p.
1315; Ada Pellegrini Grinover, Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, 6ª ed., Rio de Janeiro,
Forense Universitária, 1999, p. 777; Voltaire de Lima Marques, “Dos bens jurídicos tutelados, da
legitimação passiva e do foro competente na ação civil pública”, in Ação Civil Pública, op. cit., p.
851; Ricardo de Barros Leonel, Manual do processo coletivo, op. cit., p. 219.
21
Manual do processo coletivo, op. cit., p. 220.
22
Esse sempre foi o entendimento de Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos interesses difusos em
juízo, op. cit., p. 223/224.
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Com o julgado acima a questão se pacificou, ainda que doutrinariamente seja
possível a adoção em sentido contrário. O próprio Superior Tribunal de Justiça
abdicou de seu entendimento originário e em homenagem ao princípio da
harmonização dos julgados passou a entender que a participação de ente federal
previsto pelo art. 109, I, CF, exige a competência da Justiça Federal, ainda que
em cidade diversa daquele em que se deu o dano ou na qual há a ameaça de tal
dano ocorrer.
Outra interessante questão que envolve a competência da ação civil pública, com
especial ênfase à questão ambiental, vem regulada pelo Código de Defesa do
Consumidor, em seu artigo 93, II (Lei 8.078/90). Trata-se da fixação da
competência para demanda que tenham como objeto a ocorrência de dano local,
regional ou nacional:
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judiciárias? Três, quatro, cinco? E caso sejam de diferentes Estados ou Regiões?
É natural que um dano ambiental que atinja todos os Estados da Federação seja
considerado nacional, mas e quando atingir somente alguns deles? Quantos
Estados precisariam ser atingidos para que o dano regional passe a ser
considerado dano nacional?
A tarefa de identificação do que seja dano local, regional e nacional poder ser
extremamente fácil no caso concreto, mas não se espere que em todas as
situações assim o seja, porque definitivamente existem zonas cinzentas entre
essas espécies diferentes de dano. Seja como for, é tarefa do doutrinador
estabelecer, ao mesmo academicamente, no que se consubstancia cada um
desses danos previstos pelo art. 93, CDC.
Segundo Ada Pellegrini Grinover, ao analisar o dano local: “Será o caso de danos
mais restritos, em razão da circulação limitada de produtos ou da prestação de
serviços circunscritos, os quais atingirão pessoas residentes num determinado
local”23.
23
Cfr. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, São
Paulo, Forense Universitária, 2005, p. 878.
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dano, havendo nessa hipótese de dano atingindo mais de um foro uma espécie de
foro concorrente, sendo a competência no caso concreto fixada pela prevenção24.
Como se nota da redação dos dispositivos legais acima transcritos, não é nem o
despacho inicial (conforme previsto no art. 106, CPC), nem a realização de citação
(art. 219, caput, CPC), os atos processuais determinantes da prevenção do juízo,
mas sim a mera propositura da ação. Essa diversidade de tratamento entre o
Código de Processo Civil e as leis extravagantes que tratam da ação civil pública,
improbidade administrativa e ação popular, já foi percebida pela melhor doutrina:
24
No exato sentido do texto, Pedro Lenza, “Competência na Ação Civil Pública: dano de âmbito
local, regional e nacional”, in Tutela coletiva, coord. Paulo Henrique dos Santos Lucon, São Paulo,
Atlas, 2006, pp. 204-205: “O mesmo se verifica se o dano abranger mais de duas comarcas,
restritas ao território do Estado, como, por exemplo, dano com amplitude al longo do Rio Tietê”.
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“O critério de prevenção para processamento e julgamento simultâneo de
ações civis públicas e fundadas na Lei de Improbidade Administrativa
conexas (e continentes) é, destarte, regido pelo art. 263 do Código de
Processo Civil: basta a propositura da ação. Os critérios dos arts. 106 e
219 tratam de causas reguladas pelo próprio Código e outras causas que
não tenham disciplina específica como a que, mercê da Medida Provisória
25
n. 2.180, têm as ações regidas pela Lei n. 8.429/92 e pela Lei 7.347/85”.
A diferença entre dano regional e nacional também não é muito nítida, sendo difícil
determinar no caso concreto quando o dano ambiental, por extrapolar limites
territoriais de dois ou mais Estados seja regional ou nacional. Embora a regra de
competência para essas duas espécies de dano seja a mesma – Art. 93, II, CDC –
indicando como foros competentes de forma concorrente o foro da Capital do
Estado ou do Distrito Federal, sua distinção tem alguma importância em razão de
corrente doutrinária que defende a competência exclusiva do Distrito Federal na
hipótese de dano nacional. Nesse sentido Ada Pellegrini Grinover:
25
Cfr. Cássio Scarpinella Bueno, O Poder Público em juízo, 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 2003, p.
156. No mesmo sentido Hugo Nigro Mazzilli, A defesa dos interesses difusos em Juízo, op. cit., pp.
221/222; Gregório Assagra de Almeida, Direito processual coletivo brasileiro, São Paulo, Saraiva,
2003, p. 347. Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação civil pública, op. cit., p. 79, menciona tanto os
dispositivos do Código de Processo Civil como das leis extravagantes, sem entretanto, tomar
posição sobre o tema.
26
Cfr. “A ação civil pública por dano ao meio ambiente”, in Ação Civil Pública – Lei 7.347/85 -15
anos, 2ª ed., coord. Édis Milaré, São Paulo, RT, 2002, p. 228.
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“Sendo o dano de âmbito nacional, entendemos que a competência
deveria ser sempre do Distrito Federal: isso para facilitar o acesso á justiça
e o próprio exercício do direito de defesa por parte do réu, não tendo
sentido que seja ele obrigado a litigar na capital de um Estado, longínquo
talvez de sua sede, pela mera opção do autor coletivo. As regras de
competência devem ser interpretadas de modo a não vulnerar a plenitude
27
da defesa e o devido processo legal.”
27
Cfr. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, op. cit., p. 878. Também Luiz Paulo da Silva
Araújo Filho, Comentários ao Código de Defesa do Consumidor – direito processual, São Paulo,
Saraiva, 2002, p. 126.
28
Nesse sentido, Aluísio Gonçalves de Castro Mendes, Ações coletivas no direito comparado e
nacional, São Paulo, RT, 2002, pp. 237/238; Hugo Nigro Mazzili, A defesa dos direitos difusos em
juízo, op. cit., pp. 220/221; Pedro Lenza, “Competência na Ação Civil Pública: dano de âmbito
local, regional e nacional”, op. cit., pp. 204-205.
29
Dentre vários julgados recentes com praticamente o mesmo teor, destaca-se: STJ, CC 17.533-
DF, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, 2ª Seção, DJ 30/10/01.
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