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18/04/13

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DA RECLAMAO

DA RECLAMAO
Revista Brasileira de Cincias Criminais | vol. 38 | p. 75 | Abr / 2002 Doutrinas Essenciais de Processo Civil | vol. 6 | p. 1135 | Out / 2011DTR\2002\160 Ada Pellegrini Grinover rea do Direito: Geral Sumrio: - 1.Evoluo histrica - 2.Divergncias quanto natureza jurdica - 3.A reclamao e seu duplo objetivo - 4.A viabilizao da dplice funo da reclamao Resumo: A evoluo histrica da reclamao passou pela criao pretoriana, por sua incluso no Regimento Interno do STF, pela competncia constitucional de 1967 e culminou na previso da Constituio de 1988. As quatro fases do instituto refletem-se na divergncia quanto sua natureza jurdica, que devida, tambm, a sua dplice funo: a preservao da competncia do tribunal e a garantia da autoridade de sua deciso. A viabilizao desses dois objetivos faz-se nos termos da Lei 8.038 de 1990 e do Regimento Interno do STF. Palavras-chave: Reclamao - Competncia, preservao - Deciso, autoridade - STF. 1. Evoluo histrica O instituto da reclamao, previsto nos regimentos internos do STF e de outros tribunais brasileiros, com o objetivo de preservar-lhes a competncia e garantir a autoridade de suas respectivas decises, constitui produto de lenta elaborao pretoriana, pelo que sua natureza s pode ser bem compreendida luz dos dados histricos. 1 Como mostra Jos da Silva Pacheco em minucioso estudo sobre o tema, nessa elaborao quatro fases bem delimitadas.
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possvel distinguir

A primeira, que se inicia com a prpria criao do STF e vai at a incluso da providncia no Regimento Interno daquela Corte, caracterizada pela omisso de qualquer texto a respeito, o que no impedia entretanto que a medida fosse admitida em diversas ocasies. A construo jurisprudencial tinha ento por base, especialmente, a doutrina dos poderes implcitos, elaborada sob a influncia de decises histricas da Suprema Corte norte-americana, que pode ser bem resumida em uma citao de Black invocada pelo Min. Rocha Lagoa, em voto preliminar na Rcl 141, julgada em 25.01.1952: 3 "Tudo o que for necessrio para fazer efetiva alguma disposio constitucional, envolvendo proibio ou restrio ou a garantia a um poder, deve ser julgado implcito e entendido na prpria disposio." Dessa forma, assinalando que "vo seria o poder, outorgado ao STF, de julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia se lhe no fora possvel fazer prevalecer seus prprios pronunciamentos, acaso desrespeitados pelas Justias locais", o Supremo admitia o uso da reclamao para fazer cumprir as suas prprias decises. Sobre a natureza desse remdio, discutida desde suas origens, vale adiantar a lcida ponderao do Min. Nlson Hungria, igualmente manifestada na referida Rcl 141/52, no sentido de que: no se tratava de recurso, mas de simples representao, em que se pede ao STF que faa cumprir o julgado tal como nele se contm", acrescentado: "se um interessado verifica que mal-guardada uma deciso do STF e representa contra esse abuso, claro que no podemos cruzar os braos, alheando-nos ao caso, pouco importando que o nosso Regimento seja omisso a respeito". Como conseqncia natural dessa elaborao pretoriana, na sesso de 02.10.1957, a reclamao veio a ser expressamente includa no Regimento Interno do STF, criando-se ento o captulo V-A, no Ttulo II, para tratar da providncia. Para tanto, valeu-se o Tribunal da previso do art. 97, II, da Constituio de 1946, que lhe dava competncia para elaborar seus regimentos internos. Com a incluso da medida no Regimento Interno, iniciava-se assim aquela que Silva Pacheco denomina a segunda fase da reclamao. Um terceiro perodo instaurado com previso da Carta de 1967, reafirmada depois pela EC 1, de
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1969 e, ainda, pela EC 7, de 13.04.1977 (art. 115, par. n., c ; art. 120, par. n., c; art. 119, 3., c, respectivamente). que, a partir desses textos, ficou expressamente conferida ao STF autorizao constitucional para estabelecer, no seu Regimento Interno, "o processo e o julgamento dos feitos de sua competncia originria ou recursal e da argio de relevncia da questo federal". Foi sob a gide dessa permisso que o Plenrio do STF, ao decidir representao do ProcuradorGeral da Repblica, atendendo a solicitao da Ordem dos Advogados do Brasil (Rp 1.092-DF), concluiu pela inconstitucionalidade de previso semelhante inserida no Regimento Interno do antigo Tribunal Federal de Recursos, assentando: "Reclamao. Instituto que nasceu de uma construo pretoriana, visando a preservao, de modo eficaz, da competncia e da autoridade dos julgados do STF. Sua incluso a 02.10.1957, no Regimento Interno do rgo maior na hierarquia judicial e que desfruta de singular posio. Poder reservado exclusivamente ao STF para legislar sobre 'o processo e o julgamento dos feitos de sua competncia originria ou recursal' institudo pela CF de 1967 (art. 115, par. n., c, hoje art. 119, 3., c)." 4 Mas preciso ter presente que o referido julgado enfrentou situao verificada sob a gide de um texto constitucional que atribua exclusivamente ao STF (e no a outros tribunais) competncia para estabelecer, em seu Regimento Interno, "o processo e o julgamento dos feitos de sua competncia originria e recursal". Mesmo assim, tambm oportuno ressaltar que naquela ocasio votaram contra a tese de inconstitucionalidade os Ministros Aldir Passarinho, Oscar Corra e Nri da Silveira, sendo certo que do voto deste ltimo se extrai transcrio de voto do Min. Carlos Mrio Velloso, que vale reproduzir: "Acentue-se, por outro lado, que no existe regra de Direito processual vedando essa medida. E, conforme falamos, no extinguiu o Regimento, com tal modo de proceder, nenhum recurso. Ao contrrio, colocou disposio das partes mais uma medida judicial, que, evidentemente, amplia a forma de prestao da tutela jurisdicional, dentro, portanto, do esprito da garantia da proteo jurisdicional (Constituio Federal (LGL\1988\3), art. 153, 4.), que no Direito angloamericano est traduzida na clusula do due process of law, intrnseco ao constitucionalismo liberal e associado ao regime democrtico." (Grifei.) Situao absolutamente distinta foi instaurada com o texto constitucional de 1988, dando lugar quela que Silva Pacheco designa como quarta fase na evoluo histrica da reclamao, pois a Carta vigente conferiu, de modo explcito, legitimidade ao instituto, inserindo-o expressamente nos arts. 102, I, l, e art. 105, I, f, da CF/1988 (LGL\1988\3), dentre os feitos de competncia do STF e do STJ. Com isso, como sustentamos em sede doutrinria, parece induvidoso que ficaram superadas as questes de constitucionalidade que foram suscitadas nos perodos precedentes da evoluo do instituto com relao sua previso em regimentos outros que no os do STF e STJ. 5 2. Divergncias quanto natureza jurdica Feitas essas observaes prvias, cabe ento examinar qual seja a natureza jurdica do instituto. Trata-se, na verdade, de questo a respeito da qual as opinies mais controvertidas so apresentadas e registradas especialmente nas decises do STF constantes dos anais forenses: para alguns seria um recurso; outros a vem como ao; e tambm h quem entenda resumir-se em simples incidente processual. do Min. Amaral Santos, no julgamento da Rcl 831 do STF, 6 a atribuio mesma da natureza de recurso ou de sucedneo de recurso. Pontes de Miranda, 7 acompanhado por Silva Pacheco, confere reclamao natureza de ao, afirmando este ltimo tratar-se de "ao fundada no direito de que a resoluo seja pronunciada por autoridade judicial competente; de que a deciso j prestada por quem tinha competncia para faz-lo tenha plena eficcia, sem bices indevidos ou se elidam os estorvos que se antepem, se pem ou se pospem plena eficcia da deciso ou competncia para decidir". 8 Mais recentemente, em monografia sobre o assunto, defende a mesma posio Marcelo Navarro Ribeiro Dantas. 9 Diversa a opinio de Moniz de Arago, para quem "a reclamao, longe de ser uma ao ou um recurso, um incidente processual, provocado pela parte ou pelo Procurador-Geral, visando a que o Supremo Tribunal imponha a sua competncia quando usurpada, explcita ou implicitamente, por
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outro qualquer tribunal ou juiz"

(grifei).

Parece, porm, que as referidas posies no so adequadas a explicar a natureza jurdica da reclamao, em sua dupla funo. o que se passa a examinar. 3. A reclamao e seu duplo objetivo Como sabido, dois so os objetivos para os quais est predisposta a reclamao constitucional: a) a preservao da competncia; e b) a garantia da autoridade das decises (arts. 102, I, l, e 105, I, f, da CF/1988 (LGL\1988\3)). Por sua vez, a Lei 8.038, de 28.05.1990, estabelece que, julgando procedente a reclamao, "o Tribunal cassar a deciso exorbitante do seu julgado ou determinar medida adequada preservao de sua competncia" (art. 17 da Lei 8.038/1990). Desse dualismo, nem sempre levado em conta pela doutrina e pela jurisprudncia, parecem surgir as divergncias a respeito da natureza jurdica da reclamao, freqentemente devidas a vises parciais do instituto e de suas finalidades. Assim, a posio que v a reclamao como recurso no leva em conta aquela que visa a garantir a autoridade da deciso, porque esta: a) no visa a impugnar uma deciso, mas justamente a assegur-la; b) no utilizada antes da precluso, mas, ao contrrio, depois do trnsito em julgado da deciso que quer preservar; c) no se faz na mesma relao processual, mas depois que esta se encerrou; d) no objetiva reformar, invalidar, esclarecer ou integrar uma deciso, mas sim garantir a autoridade de uma deciso cujo contedo se quer justamente assegurar. Do mesmo modo, reclamao destinada a garantir a autoridade da deciso no se pode atribuir a natureza jurdica de incidente processual, o qual s pode surgir num processo em curso, enquanto essa modalidade de reclamao visa a restaurar a autoridade da deciso final, em processo j encerrado. Difcil, tambm, aceitar completamente a natureza jurdica de ao com relao mesma reclamao, voltada a garantir a autoridade da deciso, uma vez que o direito de ao ativa a jurisdio e tem como contedo o direito ao processo, assegurando s partes as garantias do devido processo legal e notadamente o contraditrio. Ao invs disto, nessa modalidade de reclamao, no se pretende que o Estado exera a jurisdio, at porque a prestao jurisdicional j foi obtida, cuidando-se apenas de assegurar a eficcia do provimento definitivo que a concedeu; e muito menos se poderia cogitar de assegurar aos interessados, atravs dessa modalidade de reclamao, a reabertura da discusso contraditria que precedeu a tal provimento, muito embora o art. 15 da Lei 8.038/1990 preveja a eventual impugnao, por qualquer interessado, do pedido do reclamante. Por isso que sustentei, em sede doutrinria, 1 1 especialmente em face da atual constitucionalizao do instituto, a partir da Carta de 1988, que a soluo deve hoje ser buscada na prpria Constituio. Essa viso j estava presente, de certo modo, na obra de Jos Frederico Marques, escrita luz de texto constitucional que no contemplava expressamente a providncia, quando afirmava o mestre tratar-se de " remdio ou medida de Direito processual constitucional para garantir o cumprimento das decises do Supremo Tribunal Federal" (grifei), acrescentando: "Pode a ordem jurdica, atravs de normas regimentais, criar providncias dessa natureza para a garantia da observncia de julgados em que interfere o guardio supremo e ltimo da prpria Lei Magna" 1 2 (grifei). Qual seria ento, na ordem vigente, a natureza desse "remdio ou medida de Direito processual constitucional"? A meu ver, a providncia em questo constitui uma garantia especial que pode ser subsumida na clusula constitucional que assegura "o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra a ilegalidade ou abuso de poder"( art. 5., XXXIV, a, da CF/1988 (LGL\1988\3)). Esse entendimento est corroborado pela posio de Nlson Hungria que, como visto, ponderava, na Rcl 141/52, no tratar-se "de recurso, mas de simples representao, em que se pede ao STF que faa cumprir o julgado tal como nele se contm", acrescentando cuidar-se de hiptese em que o interessado, verificando ser mal guardada a deciso, representa contra esse abuso. Alis, direito de petio e de representao sempre andaram de mos dadas nos textos constitucionais brasileiros anteriores. A Constituio de 1946 falava em "direito de representar, mediante petio dirigida aos poderes pblicos, contra abusos de autoridades, e promover a responsabilidade delas" (art. 141, 37). E a Constituio de 1967 (art. 150, 30), assim como a Emenda 1/69 (art. 153, 30) guardavam a mesma dico:
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" assegurado a qualquer pessoa o direito de representao e de petio aos Poderes Pblicos, em defesa de direitos ou contra abusos de autoridades." Foi a Constituio vigente que subsumiu expresso "direito de petio" o de representao (art. 5., XXXIV, da CF/1988 (LGL\1988\3)). proveitoso lembrar, a propsito do direito de petio, que o prprio direito de ao pode ser vinculado a esse gnero. Como ensinou Eduardo J. Couture, durante longos perodos histricos o direito de petio abrangeu, de maneira quase inseparvel, as pretenses aduzidas perante o Poder Legislativo, perante o Executivo e perante o Judicirio; o que aconteceu com o direito de petio que se veio operando um processo de diversificao, de tal modo que ante o Judicirio ele assume uma feio particular: enquanto perante os outros poderes configura apenas uma relao entre o particular e a autoridade, perante o Judicirio ele envolve um terceiro. 1 3 Mas essa vinculao do direito de ao garantia mais ampla e antiga do direito de petio no impede que se possam vislumbrar, mesmo em relao ao Judicirio, situaes diversas da ao, nas quais o cidado se acha investido daquele poder mais geral de se dirigir ao Poder Pblico para defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder. o que ocorre claramente quando se cuida da reclamao aos tribunais, com o objetivo de assegurar a autoridade de suas decises: no se trata de ao, uma vez que no se vai rediscutir a causa com um terceiro; no se trata de recurso, pois a relao processual j est encerrada, nem se pretende reformar a deciso, mas antes garanti-la; no se trata de incidente processual, porquanto o processo j se encerrou. Cuida-se simplesmente de postular perante o prprio rgo que proferiu uma deciso o seu exato e integral cumprimento. Parece, portanto, que, ao menos na modalidade que visa a assegurar a autoridade das decises, a reclamao configura exerccio do direito de petio, levando o tribunal que a julgar procedente cassao da deciso exorbitante (art. 17 da Lei 8.038/1990). E a reclamao que objetiva a preservao da competncia do tribunal? A esta poderia atribuir-se natureza jurdica de recurso, incidente processual ou mesmo de ao, caso se aceitasse que outra - a destinada a garantir a autoridade das decises - se pudesse conferir natureza jurdica distinta. Mas, a ser nica a soluo, somente se poderia atribuir a ambas as modalidades de reclamao a natureza de exerccio do direito constitucional de petio, levando o tribunal, na segunda hiptese, determinao de medida adequada preservao de sua competncia (art. 17 da Lei 8.038/1990). Seja como for, para alm da discusso a respeito da natureza jurdica da reclamao, o que vale frisar sua dupla funo, verificando, a partir da, como seus objetivos se viabilizam em concreto. Emblemtico, a esse respeito, o pronunciamento do prprio STF, sendo relator seu atual Presidente, Min. Marco Aurlio: "Reclamao. Natureza jurdica. Alegado desrespeito a autoridade de deciso emanada do STF. Inocorrncia. Improcedncia. - A reclamao, qualquer que seja a qualificao que se lhe d - ao (Pontes de Miranda. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil (LGL\1973\5), Forense, t. V/384), recurso ou sucedneo de recurso (Moacyr Amaral Santos, RTJ 56.546-548; Alcides de Mendona Lima, O Poder Judicirio e a nova Constituio, Aide, 1989, p. 80), remdio incomum (Orosimbo Nonato, apud Cordeiro de Mello, O processo no Supremo Tribunal Federal, vol. 1.280), incidente processual (Moniz de Arago, A correio parcial, 1969, p. 110), medida de Direito processual constitucional (Jos Frederico Marques, Manual de direito processual civil, 9. ed., item 653, 2. parte, Saraiva, 1987, vol. 3, p. 199), ou medida processual de carter excepcional (Min. Djaci Falco, RTJ 112/518-522) - configura, modernamente, instrumento de extrao constitucional, inobstante a origem pretoriana de sua criao (RTJ 112/504), destinado a viabilizar, na concretizao de sua dupla funo de ordem poltica-jurdica, a preservao da competncia e a garantia da autoridade do STF (art. 102, I, l, da CF/1988 (LGL\1988\3)) e do STJ (art. 105, I, f, da CF/1988 (LGL\1988\3))". 14 (Grifei.) Veja-se, portanto, independentemente da natureza jurdica da reclamao, como se viabiliza, em concreto, sua dplice funo. 4. A viabilizao da dplice funo da reclamao na Lei 8.038/1990 e no Regimento Interno do STF que se deve procurar o modo pelo qual se viabiliza a dplice funo da reclamao. A lei, que institui normas procedimentais para os processos que especifica, perante o STJ e o STF, prescreve, nos artigos que interessam a esse estudo:
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"Art. 14. "Ao despachar a reclamao, o relator: (...) II - ordenar, se necessrio, para evitar dano irreparvel, a suspenso do processo ou do ato impugnado. (...) Art. 17: Julgando procedente a reclamao o Tribunal cassar a deciso exorbitante de seu julgado ou determinar medida adequada preservao de sua competncia." Por sua vez, so do Regimento Interno do STF as seguintes normas: "Art. 158. O Relator poder determinar a suspenso do curso do processo em que se tenha verificado o ato reclamado, ou a remessa dos respectivos autos ao Tribunal. (...) Art. 161. Julgando procedente a Reclamao, o Plenrio poder: I - avocar o conhecimento do processo em que se verifique usurpao de sua competncia; II - ordenar que lhe sejam remetidos, com urgncia, os autos do recurso para ele interposto; III - cassar deciso exorbitante de seu julgado, ou determinar medida adequada observncia de sua jurisdio." Extraem-se da as seguintes concluses: a) a reclamao, em suas duas modalidades, contempla a possibilidade de provimento liminar, destinado a evitar dano irreparvel. A liminar pode consistir na suspenso do processo ou do ato impugnado, ou na remessa dos autos ao tribunal; b) julgando procedente a reclamao voltada preservao da competncia, o tribunal determinar medida adequada referida preservao, avocando o conhecimento do processo em que se verifique usurpao de sua competncia ou ordenando que lhe sejam remetidos os autos do recurso para ele interposto; c) julgando procedente a reclamao que objetiva a garantia da autoridade de suas decises, o tribunal cassar a deciso exorbitante de seu julgado ou determinar medida adequada observncia de sua jurisdio. Desta combinao das regras legais e regimentais, resulta a concluso de que o provimento cautelar consiste na suspenso do processo ou ato impugnado, ou na remessa dos autos ao tribunal. E, no julgamento definitivo favorvel, a reclamao voltada preservao da competncia leva avocao ou determinao de remessa do processo em que se verificou a usurpao da competncia, enquanto a reclamao que objetiva garantir a autoridade das decises leva cassao da deciso exorbitante ou s medidas adequadas observncia da referida competncia. Disto resulta uma importante concluso, em termos de eficcia da deciso final da reclamao: na primeira hiptese (preservao da competncia), o acolhimento tem inquestionavelmente eficcia ex nunc , porquanto seu efeito limitado a determinar a avocao ou a remessa do processo em que se verificou a usurpao da competncia. Mas, na reclamao voltada a garantir a autoridade das decises, a cassao da deciso exorbitante poder ter eficcia ex nunc ou ex tunc, dependendo das circunstncias do caso concreto: tanto assim que o Regimento Interno alude no s cassao, mas tambm determinao da medida adequada observncia da jurisdio do tribunal (art. 161, III).

(1) V. tambm, sobre o tema, a ltima edio de Os recursos no processo penal (Ada Pellegrini Grinover, Antonio Magalhes Gomes Filho e Antonio Scarance Fernandes). 3. ed. So Paulo: RT, 2001. p. 423-432). (2) Jos da Silva Pacheco. "A 'reclamao' no STF e no STJ de acordo com a nova Constituio", RT 78(646)/19-32, 1989. (3) Silva Pacheco, op. cit., p. 20-21. (4) Acrdo publicado na RTJ 112/504. (5) Cf. Ada Pellegrini Grinover. "A reclamao para garantia da autoridade das decises dos
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tribunais". Revista ID, Doutrina 10, 2. ed. Rio de Janeiro, 2000. p. 349-358, principalmente p. 353. (6) RTJ 56/539-50. (7) Pontes de Miranda. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil (LGL\1973\5). Rio de Janeiro: Forense. t. V. p. 384. (8) Jos da Silva Pacheco, op. cit., p. 30. (9) Marcelo Navarro Ribeiro Dantas. Reclamao constitucional no direito brasileiro. Porto Alegre: Fabris, 2000, principalmente p. 459-462. (10) Egas D. Moniz de Arago. A correio parcial. So Paulo: Bushatsky, 1969. p. 110. (11) Ada Pellegrini Grinover. "A reclamao para garantia da autoridade das decises dos tribunais", cit., especialmente p. 355-357. (12) Jos Frederico Marques. Instituies de direito processual civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1963. v. IV, p. 394-395 e nota 18. (13) Eduardo J. Couture. Fundamentos do direito processual civil. Trad. Rubens Gomes de Souza. So Paulo: Saraiva, 1946. p. 48-53. (14) Rcl Crim 336-DF, j. 19.12.1990, DJ 15.03.1991, p. 2.644.
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