CÂMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM PODER LEGISLATIVO

Lianna Cosme da Cunha

Arenas políticas e reeleição: onde os deputados federais focam

sua atuação para se reelegerem.

Brasília
2017
 Lianna Cosme da Cunha

Arenas políticas e reeleição: onde os deputados federais focam sua

atuação para se reelegerem.

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado

como requisito parcial para a obtenção do
certificado de Especialista em Processo
Legislativo do Programa de Pós-Graduação do
Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento da Câmara dos
Deputados/Cefor.

Orientador (a): Msc. Nivaldo Adão Ferreira Júnior

Brasília
2017
 Autorização

Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a

reprodução total ou parcial, exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos.

Assinatura: __________________________________

Data: ___/___/___

Cunha, Lianna Cosme da.

Arenas políticas e reeleição [manuscrito]: onde os deputados federais focam sua atuação para
se reelegerem / Lianna Cosme da Cunha. -- 2017.
57 f.

Orientador: Nivaldo Adão Ferreira Júnior.

Impresso por computador.
Monografia (especialização) – Curso de Processo Legislativo, Câmara dos Deputados, Centro
de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), 2017.

1. Atuação parlamentar, análise, Brasil. 2. Reeleição, Brasil. 3. Estratégia política, Brasil.

CDU 328(81)
Dedico esse trabalho a todos que contribuíram para a
realização deste estudo, especialmente aos meus
familiares pelo incentivo e carinho.
 Agradecimentos

Agradeço a Deus, a todos aqueles que de alguma forma

contribuíram para a realização deste estudo,
especialmente aos meus familiares e colegas de classe.
Ao meu orientador, pela dedicação, paciência, carinho e
incentivo todos os dias. Aos meus professores, aos
parlamentares e assessores que me concederam as
entrevistas.
“A política tem pelo menos duas caras. A que se expõe
aos olhos do público e a que transita nos bastidores do
poder” (Maquiavel)
 Resumo

Ao assumir o mandato, o deputado federal precisa decidir estratégias e mecanismos de atuação

para seguir na carreira política. A articulação entre os interesses de sua base eleitoral e os interesses
do partido político são fundamentais para se manter no poder e acumular capital político. Esta
pesquisa analisa a atuação dos deputados federais em busca da reeleição nas arenas eleitoral e
parlamentar. Para tanto, serão utilizadas duas correntes do Novo Institucionalismo: a teoria
partidária e a teoria distributivista. Além disso, também serão considerados conceitos de Ciclos
Eleitorais, capital político e carreira parlamentar. O estudo delimita-se a analisar os deputados
reeleitos pelo Partido da República para a 55ª Legislatura. Por meio dos relatos colhidos em
entrevistas, os parlamentares evidenciaram que as atribuições do mandato (as eleitorais e as
legislativas) não possuem o mesmo valor para o eleitor, destacando que eles estão sempre focados
nas questões voltadas à arena eleitoral. Mas, ainda assim, os deputados ressaltaram que é necessário
atender às orientações partidárias para conseguir desenvolver o trabalho no legislativo e viabilizar
a liberação de verbas para o estado e, desta forma, arregimentar votos para as próximas eleições.

Palavras-Chave: Novo Institucionalismo, Reeleição, Teoria Partidária, Teoria Distributivista.

 Abstract

When he takes office, the Federal Deputy must decide about strategies and the mechanisms of
action to follow a political career. The articulation between the electoral base and political party
interests is essential to maintain power and accumulate political capital. This research analyzes the
performance of Federal Deputies to pursue reelection on electoral and parliamentary arenas. To do
so, two currents of the New Institutionalism will be applied: a partisan and a distributive theory. In
addition, concepts of electoral cycles, political capital and parliamentary career will also be
considered. The study is delineate to analyze deputies reelected by the Party of the Republic for
the 55th Legislature. Through the data collected in interviews, the parliamentarian evidenced the
attributions of mandate (such as electoral and legislative) do not have the same value for the voter,
nothing that they are always focused only on issues related to the electoral arena. But still, Deputies
emphasized that it is necessary to follow the party guidelines to desenvolve legislative work and
make it possible to release funds to the state and, thus, to regiment votes for next elections.

Keywords : New Institutionalism, reelection, Partisan Theory, Distributive Theory.

 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..............................................................................................................................11
1. O NOVO INSTITUCIONALISMO...........................................................................................14
1.1 Teoria Distributivista ..................................................................................................... 16
1.2 Teoria Partidária ............................................................................................................. 22
2. TEORIA DOS CICLOS POLÍTICOS.........................................................................................26
2.1 Os Ciclos Políticos no Legislativo...................................................................................27
3. CARREIRA PARLAMENTAR E O CONTEXTO NACIONAL..............................................30
3.1 Sistema proporcional de listas abertas .......................................................................... .30
3.2 Teoria da ambição ......................................................................................................... .31
3.3 Capital Político .............................................................................................................. .33
4. PREMISSA.................................................................................................................................36
5. METODOLOGIA.......................................................................................................................38
6. A PERSPECTIVA DO MANDATO PARLAMENTAR A PARTIR DOS DEPUTADOS
REELEITOS DO PR.......................................................................................................................40
6.1 Ação Distributivista do Parlamentar .............................................................................. 40
6.2 Ação Partidária do Parlamentar ..................................................................................... 42
6.3 Estrutura dos Gabinetes Parlamentares para Recebimento de Demandas e Divulgação do
Mandato................................................................................................................................ 44
6.4 Arena Eleitoral, Arena Parlamentar e a Busca da Reeleição ......................................... 45
6.5 Influência do Orçamento e dos Ciclos Eleitorais na Reeleição ..................................... 47
6.6 Avaliação das premissas a partir das entrevistas............................................................ 48
CONCLUSÃO................................................................................................................................51
REFERÊNCIAS .............................................................................................................................53
ANEXOS........................................................................................................................................56
ANEXO A - Perguntas mestras para entrevistas com os parlamentares .............................. 56
ANEXO B- Perguntas mestras para entrevistas com os servidores de gabinetes ................ 57
 11

INTRODUÇÃO

No estudo da atuação parlamentar, identificam-se duas principais arenas: a eleitoral e a

legislativa. A primeira, refere-se aos trabalhos desenvolvidos pelo parlamentar junto a sua base
eleitoral. Nesse cenário, o deputado preocupa-se, primeiramente, em atender as demandas daqueles
que o elegeram. Já a arena parlamentar volta-se para a produção legislativa e está relacionada à
forma que o parlamentar atua no Parlamento, seja na apresentação de projetos, emendas, ou mesmo
em discursos proferidos no Plenário ou nas comissões. Segundo Bezerra (1999, p. 37), essas duas
atribuições não possuem o mesmo valor. De acordo com a Teoria dos Ciclos Eleitorais, dos
resultados da atuação parlamentar nessas duas arenas, os eleitores tendem a valorizar mais e
recompensar os incumbentes quando o produto da atuação do incumbente gera benefícios
individuais. A aprovação de leis nacionais, por exemplo, que teria efeitos para toda a nação, tende
a ser considerada menos relevante.
Nesse contexto, esta pesquisa busca entender como o deputado federal lida com o fato, à
primeira vista paradoxal, de deter mandato nacional, mas necessitar de sinalizar à base que se
preocupa com questões locais. Para tanto, dialoga com duas correntes do institucionalismo: o
modelo distributivista e o partidário. Se por um lado, a teoria partidária prediz que o Legislativo
funciona em torno do partido e que o parlamentar sozinho não tem atuação na arena legislativa, por
outro, a Teoria Distributivista defende que os deputados, preocupados com a reeleição, voltam a
atenção para a arena eleitoral e para o atendimento dos interesses da base eleitoral, agindo de forma
individual e personalíssima.
No caso brasileiro, percebe-se que na arena eleitoral a bandeira partidária torna-se algo de
menor relevância. Em contrapartida, na atuação no Parlamento, regras regimentais tornam central
a figura do líder partidário, elevando a relevância do partido no processo político decisório e
diminuindo a força individual do parlamentar e sua capacidade de alocar recursos em questões
localistas. Estudos, como o de Marcos Bezerra (Em nome das Bases: política, favor e dependência
social, 1999), ressaltam, contudo, que a estrutura e o funcionamento dos gabinetes, constituídos
como verdadeiros escritórios de atendimento às bases políticas dos estados de origem do deputado
federal, podem ser a válvula de escape que permita ao parlamentar contornar a concentração de
recursos legislativos do processo político decisório nas mãos dos líderes partidários. Portanto, o
 12

objetivo central da pesquisa é revelar relações entre o comportamento dos parlamentares nas duas
arenas e os mecanismos utilizados por eles como instrumentos voltados para a manutenção ou
aumento do capital político que lhe possibilitem uma eventual reeleição.
Para analisar e compreender o comportamento de seus membros, a pesquisa concentrou-se
em, primeiramente, um dos partidos da Câmara dos Deputados, com vistas a subsidiar possíveis
pesquisas posteriores para as demais bancadas. O estudo tem, ainda, caráter transversal, uma vez
que serão analisados os dados para a 55ª Legislatura. A metodologia adotada, de cunho qualitativo,
consiste, portanto, em estudo de caso dos 20 deputados do Partido da República (PR) reeleitos para
a 55ª Legislatura.
A razão dessa escolha está baseada em dois critérios: primeiro, tem-se que o PR, que
constitui a quinta maior bancada da Câmara dos Deputados, é um dos partidos médios da Casa, o
que exclui os partidos denominados nanicos e os partidos de maior capilaridade municipal, como
o PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro). Busca-se, com isso, evitar possível viés
na amostra devido ao tamanho do partido. Segundo, com a escolha do PR, bancada que não
apresenta defesas claras de nenhuma política pública, excluem-se partidos em que a ideologia ou a
bandeira partidária igualmente pudesse influenciar os resultados das eleições. Toma-se por
premissa que o PR, por não se apresentar como ator principal nas decisões políticas, teria
dificuldade, na arena eleitoral, de obter votos por meio da bandeira partidária. Ou seja, neste caso,
os parlamentares reeleitos pelo PR para a 55ª Legislatura, possivelmente, conservaram os seus
votos sem interferência das lideranças partidárias.
Como ferramentas metodológicas, foram adotadas entrevistas em profundidade com
assessores parlamentares dos gabinetes dos deputados para compreensão da atuação parlamentar
em prol da base. Também foram realizadas entrevistas com os parlamentares, para as quais adotou-
se os pressupostos da elite interviewing como forma de abordagem.
Durante a pesquisa, constatou-se que não há uma teoria que se aplique ao comportamento
do parlamentar brasileiro. Se, por um lado, é possível afirmar que os deputados têm como principal
objetivo a reeleição e, desta forma, direcionam seus esforços ao atendimento das bases eleitorais,
por outro, no Parlamento, os eleitos reconhecem a força das instituições partidárias e atuam para
atender às necessidades da legenda. Ora atendendo aos eleitores, ora atendendo ao partido, os
parlamentares podem ser vistos como verdadeiros conciliadores desta relação supostamente
antagônica. Com esse comportamento, os deputados têm obtido êxito e estão sendo reeleitos. No
 13

entanto, vale destacar, o sucesso da reeleição só tem acontecido porque os eleitores ainda não focam
seus olhares para a atuação do parlamentar no Congresso Nacional, mas, sim, unicamente, para o
atendimento dos interesses municipais.
 14

1. O NOVO INSTITUCIONALISMO

O Novo Institucionalismo é hoje uma perspectiva teórica central para a ciência política. A
corrente surgiu a partir da década de 1980, contrapondo-se às perspectivas behavioristas,
predominantes no período de 1960 e 1970, as quais se baseavam no comportamentalismo e no
pluralismo. Para o Novo Institucionalismo, as instituições são determinantes nos resultados sociais
e políticos, ou seja, os comportamentos e decisões dos atores sociais são fortemente impactados
pela forma como as instituições são desenhadas e estabelecidas na sociedade.
Limongi explica a origem do termo:
Institucionalismo porque, em contraste com as teorias explicativas anteriores, o
foco da explicação desloca-se das preferências para as instituições. Isto é, para a
análise de processos políticos, as variáveis independentes mais relevantes passam
a ser as instituições, em lugar das preferências dos atores políticos. Novo porque
era necessário distingui-lo do institucionalismo praticado antes do advento da
revolução comportamentalista (behavioralism), o institucionalismo dominante na
Ciência Política norte-americana antes da Segunda Guerra Mundial. (LIMONGI,
1994, p. 3)

O Concise Oxford Dictionary of Politcs também esclarece o conceito:

new institutionalism: Phrase coined by J.G. March and J. P. Olsen (1984) to
denote an approach to politics which holds that behavior is fundamentally
moulded by the institutions it is embedded in. This might seem a trivial truth, but
during the long ascendancy of behaviouralism in political science, it was often
ignored. (MCLEAN e MCMILLAN, 2009, p. 366)

Para os Novos Institucionalistas, as preferências individuais não permitem inferir a escolha

social. Eles chegaram a essa conclusão por meio do estudo de Kenneth J. Arrow (1963) e de
Richard D. Mckelvey (1976). Os dois teóricos, por meio do Teorema da Impossibilidade e o
Teorema do Caos, respectivamente, afirmam que se os atores apenas utilizassem suas estratégias
racionais para tomar decisões, estas seriam completamente instáveis.
Segundo o Teorema da Impossibilidade, é impossível uma decisão social única e estável.
De acordo com Arrow, a soma das racionalidades individuais não produz uma racionalidade
coletiva. Limongi (1994, p. 5) explica que, de acordo com essa teoria, ainda que se saiba as
preferências individuais, isso não significa a preferência da coletividade.
O Teorema do Caos, que também ficou conhecido como o Teorema Tudo é Possível, afirma
que pode, por exemplo, não haver uma relação entre as preferências individuais e o resultado final
 15

de uma proposta. De acordo com essa teoria, as decisões tomadas pela maioria podem sofrer
mudanças no decorrer do processo, logo, seriam instáveis. Para Limongi (1994, p. 5), dependendo
de quem formula a agenda, esse indivíduo será capaz de obter o resultado que desejar, independente
das preferências iniciais.
Essas duas teorias são centrais para o Novo Institucionalismo, porque questionavam
justamente os trabalhos de cientistas políticos que, até o momento, explicavam suas teses a partir
das preferências individuais. Assim, além de partir da premissa que as preferências individuais não
permitem inferir qual a escolha social, os novos institucionalistas defendem que a escolha social
depende diretamente da intervenção das instituições.
Para Limongi:
O que esta literatura sugere é que regras, leis, procedimentos, normas, arranjos
institucionais e organizacionais implicam a existência de constrangimentos e
limites ao comportamento. Em última análise, estes constrangimentos e limites
acabam por explicar os próprios resultados do comportamento. (LIMONGI, 1994,
p. 11)

Para os teóricos desta corrente, as instituições desempenham papel relevante e decisivo no

processo decisório, elas são consideradas, inclusive, responsáveis pelos resultados obtidos.
É importante ressaltar que não existe uma corrente de pensamento unificada sobre o Novo
Institucionalismo. No entanto, desde a publicação do trabalho clássico de Hall e Taylor (1996),
considera-se que existem pelo menos três abordagens centrais: o institucionalismo histórico, o de
escolha racional e o sociológico. “Todas elas buscam elucidar o papel desempenhado pelas
instituições na determinação de resultados sociais e políticos. As imagens que apresentam do
mundo político, contudo, são muito diferentes”. (HALL e TAYLOR, 1996, p. 194).
Para esta pesquisa, considera-se relevante apresentar os principais aspectos do
institucionalismo racional, uma vez que a análise do objeto de estudo será feita a partir dos
conceitos dessa corrente.
A perspectiva da escolha racional surge a partir de estudos voltados para o comportamento
no interior do congresso americano. As análises pretendiam entender como era possível a formação
de maiorias estáveis, apesar das diferenças entre seus membros e das questões a serem analisadas.
Se os postulados clássicos da escola da escolha racional são exatos, deveria ser
difícil reunir maiorias estáveis para votar leis no Congresso norte-americano, onde
as múltiplas escalas de preferência dos legisladores e o caráter multidimensional
das questões deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais cada nova maioria
invalidaria as leis propostas pela maioria precedente. No entanto, as decisões do
Congresso são de notável estabilidade. (HALL e TAYLOR, 1996, p. 202)
 16

É neste contexto que os teóricos começam a buscar explicação para essa estabilidade e
percebem que o resultado obtido pode ser atribuído ao papel desempenhado pelas instituições. Na
escolha racional, as instituições são consideradas essenciais para o comportamento estratégico do
agente político. Por meio delas, criam-se as regras do jogo: “Definem os atores que participam do
jogo, suas possibilidades de ação estratégica, as informações necessárias para a tomada de decisão
desses atores, bem como o resultado das escolhas individuais dos atores, ou seja, a escolha social”.
(RIBEIRO, 2012, p. 95)
Além disso, os teóricos da escolha racional afirmam que os atores políticos tendem a agir
com o intuito de maximizar a satisfação de suas preferências e os seus interesses, pressupondo um
número significativo de cálculos. “A teoria da escolha racional apresenta como suposição principal
o fato de que os atores têm objetivos e preferências com diversos graus de intensidade e fazem
escolhas para alcançar o objetivo preferido com maior intensidade”. (CAMPOS et al, 2016, p. 102)
Assim como na teoria da escolha racional, na qual os agentes sociais estariam sempre
interessados na maximização da riqueza e dos votos, as teorias resultantes desta corrente se
estruturam da mesma forma.
A partir da escolha racional, três modelos teóricos, originados no âmbito da Ciência Política
norte-americana, orientam o estudo sobre a organização e o comportamento legislativo, são eles:
as Teorias Distributivista, Informacional e Partidária. Para a presente pesquisa, partindo do
pressuposto que os parlamentares estão sempre buscando a reeleição e, por isso, precisam
potencializar os seus votos, agindo sempre de acordo com os interesses pessoais ou da instituição
partidária, serão estudados os modelos Distributivista e Partidário.

1.1 Teoria Distributivista

A principal premissa da corrente distributivista é a de que os parlamentares eleitos buscam

maximizar a satisfação dos seus interesses para garantir sempre sua reeleição. É nesse sentido que
o trabalho de Bezerra (1994) no livro “Em nome das bases: Política, Favor e Dependência pessoal”
apresenta um estudo sobre o gerenciamento das demandas que chegam aos gabinetes dos
parlamentares. De acordo com o autor, para se reeleger, o trabalho realizado pelo parlamentar é
 17

focado em atender as demandas do município pelo qual foi eleito, isso porque é neste papel que o
parlamentar se aproxima do eleitorado e consegue garantir votos para a reeleição.
Demostrar e ser visto como alguém que tem interesse e fez algo pelo município –
o que nos ajuda a entender a importância dada à realização das obras públicas e,
por conseguinte, à obtenção dos recursos federais – são elementos tidos como
essenciais para a vida política do parlamentar. O interesse do parlamentar pelo
município é avaliado em função dos benefícios que este é capaz de lhe
proporcionar. (BEZERRA, 1994, p. 43)

David Mayhew (1974, p. 37) em seu trabalho: Congress The electoral connection também
afirma que o parlamentar desenvolve seu trabalho tendo como principal objetivo a reeleição, de tal
forma que toda sua prática política vise tão somente à permanência no poder. Mayhew argumenta
que os congressistas podem perseguir outros objetivos ao lado do objetivo eleitoral, mas este deve
ser um dos principais propósitos do mandato parlamentar. “É possível conceber uma assembleia
na qual a necessidade de ser reeleito é o que inspira o comportamento dos seus membros. Seria
uma assembleia sem santos ou tolos, mas uma assembleia composta por políticos qualificados
sobre como agir sobre seus negócios.” 1
Segundo Mayhew, sendo a reeleição a principal meta do parlamentar, ele precisa estar
engajado em atividades direcionadas à maximização de suas chances de reeleição e, para isso,
algumas ações podem determinar o sucesso eleitoral do parlamentar: a publicidade, a busca de
crédito e a tomada de posição. A publicidade é o meio de manter sempre vivo o elo entre o eleitor
e o seu representante. A busca de crédito é importante na medida em que faz parecer ao eleitorado
que seu representante é o responsável direto pela liberação de recursos que levam à comunidade as
melhorias necessárias. A tomada de posição consiste na declaração pública de um julgamento sobre
qualquer assunto que possa ser de provável interesse dos atores políticos. De acordo com Mayhew
(1974, p. 70), “não há dúvida de que os congressistas acreditam que a tomada de posição pode
fazer a diferença. Uma consequência importante dessa crença é o costume dos parlamentares de
observar as eleições do outro candidato para tentar descobrir quais as posições são vendáveis”. 2
Segundo Cervi (2009, p. 159), de acordo com esse modelo, os deputados, sempre movidos
pelo interesse na reeleição, modelam seus comportamentos para alcançar o objetivo principal que
é reeleger-se e garantir a sua continuidade no Parlamento. “Sendo assim, toda relação que o

1
Trecho traduzido pela própria autora.
2
Trecho traduzido pela própria autora.
 18

parlamentar tem com o seu partido ou sua bancada no poder Legislativo é uma necessidade imposta
por melhores condições políticas para disputar e vencer eleições, não fazendo parte de uma
estratégia política autônoma.”
Apesar de a Teoria Distributivista ter sido estudada e aplicada a um país no qual se utiliza
o sistema eleitoral majoritário nas eleições para os representantes da House of Representatives, a
corrente apresenta elementos que podem ser aproveitados para compreensão do comportamento
dos deputados brasileiros e, por isso, será utilizada para o desenvolvimento deste trabalho.
No Brasil, as eleições para a Câmara dos Deputados ocorrem por meio do sistema
proporcional de listas abertas. Os parlamentares deveriam ser eleitos para representar todo o estado,
mas, na realidade, o que se tem percebido no país é que as eleições para deputado federal estão se
tornando cada vez mais municipalistas. Como explica Barry Ames (2003, p. 64), apesar de a lei
permitir que os candidatos peçam votos em qualquer região de seus estados, os políticos acabam
limitando geograficamente suas campanhas.
A fim de explicar as campanhas eleitorais no Brasil, Ames (2003, p. 65) propõe quatro
padrões de distribuição espacial de votação dos deputados, isto é, ele apresenta uma classificação
baseada na forma de atuação do parlamentar para obter votos. Um parlamentar pode, por exemplo,
restringir a conquista de seus votos a poucos municípios, outro, porém, pode usar uma estratégia
diferente e priorizar a obtenção de votos de um determinado segmento, não sendo relevante o
município ao qual esse eleitor pertença. Neste sentido, os quatro tipos descritos por Ames (2003)
são: concentrado-dominante, disperso-compartilhado, concentrado-compartilhado e disperso-
dominante.
No concentrado-dominante estão os deputados com votações extremamente concentradas
em poucos municípios. Os candidatos dominam um grupo de regiões próximas. As causas da
dominação podem ser várias: a família já pode ser reconhecida no ambiente político, ocupação de
outros cargos locais, entre outros. Nesta classificação a relação de clientelismo e empreguismo
entre os políticos e os eleitores está muito presente. “Portanto, são esses deputados que apresentam
os maiores incentivos para um comportamento paroquialista já que a sua votação é claramente
localizada”. (CÔRREA, 2014, p. 7)
No disperso-compartilhado estão as “bancadas de interesse”. Nesta classificação,
encontram-se os parlamentares eleitos para representar um segmento específico, ainda que pouco
expressivo numericamente em qualquer município. Por isso, formam alianças com diferentes
 19

regiões. É o caso, por exemplo, de deputados que representam os evangélicos, os professores, os

policiais, ou mesmo segmentos que apresentam grande identidade ideológica.
Para os dispersos-dominantes há dois tipos de candidatos: os que fazem acordo com líderes
políticos locais e os que já ocuparam cargos na administração estadual. Neste caso, o político
obteria votos em municípios não contíguos e seus votos fariam parte de uma aliança com o prefeito
da região, que pode ser do mesmo partido ou coligado, ou por candidatos que “exerceram algum
cargo no executivo estadual que permitisse controlar a distribuição de políticas públicas que
pudessem ter beneficiado algumas localidades em especial”. (CÔRREA, 2014, p. 8)
O concentrado-compartilhado é a votação típica de grandes áreas metropolitanas e capitais.
Neste caso, “certos setores podem ser tão grandes que sozinhos elegem muitos deputados”.
(AMES, 2003, p. 69) Há uma concentração de votação elevada em poucos municípios, mas vários
deputados conseguem atingir um total de votação suficiente para se eleger, ou seja, é possível que
um setor possa compartilhar a votação com outros candidatos.
Diante dessa classificação, é possível afirmar que os quatro modelos se enquadram na
política brasileira. Na Câmara dos Deputados, há parlamentares que representam os sindicalistas,
ruralistas, industriais, comerciantes, gays, religiosos; há outros que pertencem a famílias de
políticos; ou outros que reuniram seu capital político por meio da ocupação de distintos cargos
políticos, ou se elegeram por meio das alianças locais.
Outra forma utilizada pelos parlamentares para manter o vínculo com o eleitor é o
estabelecimento de Frentes Parlamentares, grupo formado por deputados que defendem o mesmo
posicionamento sobre um tema específico. Há ainda as comissões temáticas consideradas pela
Teoria Distributivista como fundamentais para a continuação deste elo. De acordo com essa teoria,
esses colegiados são essenciais para que o parlamentar conserve a conexão com o eleitor e atenda
seus interesses pessoais e maximize as chances de ser reeleito.
Segundo Lima, as comissões, na ótica distributivista, viabilizam o principal interesse do
legislador: atender às demandas das suas bases. Esse ambiente seria o ideal para troca de votos e
apoio entre os parlamentares. “Neste modelo, as comissões monopolizam as discussões sobre as
matérias para as quais têm o mérito e obtêm do plenário a garantia de interferência mínima na
tramitação”. (LIMA, 2009, p. 9)
Limongi explica:
Na versão distributivista, as comissões estruturam e permitem a ocorrência estável
das trocas de apoio necessárias à aprovação de políticas distributivistas. Dois
 20

traços do sistema de comissões são essenciais para que ele venha a desempenhar
este papel: o processo através do qual os congressistas são distribuídos pelas
diferentes comissões e os poderes legislativos a elas garantidos. (1994, p. 13)

Desta forma, as comissões funcionariam para os parlamentares como um ambiente propício

para atender a demandas do eleitorado, conquistando, assim, maior visibilidade política na sua área
temática de atuação. Para Limongi (1994), nesta perspectiva, o Plenário teria uma atitude passiva,
permitindo que o parlamentar, enquanto membro da comissão de seu interesse, aprovasse as
políticas das quais precisa para a sua sobrevivência eleitoral.
Segundo Pereira e Mueller:
Pela teoria distributivista, o sistema de comissões levaria a uma divisão do poder
de decisão em jurisdições dentro das quais seus membros teriam significativas
vantagens em impor suas preferências, mesmo que estas fossem distantes dos
interesses da maioria do plenário. (2000, p. 50)

Na Câmara dos Deputados, as comissões técnicas são a primeira instância da deliberação

da maior parte das proposições. Os colegiados são compostos de acordo com a proporcionalidade
partidária, sendo assegurada uma vaga de titular a cada deputado em, pelo menos, uma comissão
permanente. Segundo o art. 39 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (BRASIL, RICD,
1989), os presidentes do colegiado são eleitos para um mandato aproximado de 1 ano, quando
ocorre a posse dos novos eleitos na sessão legislação seguinte, sendo vedada a reeleição. A
composição do colegiado também é renovada a cada sessão legislativa.
Ao avaliar o caso brasileiro, tem-se que as comissões podem até funcionar como um
instrumento para que os parlamentares atendam às demandas da sua base eleitoral, mas não da
mesma forma que no Congresso Americano. Os deputados são indicados pelos seus líderes
partidários para integrarem as comissões, que podem substituí-los à conveniência do partido, ainda
que sem a concordância do parlamentar. Além disso, mesmo as matérias de tramitação conclusiva
– nas quais fica dispensada a apreciação do plenário –, podem, por meio de recurso, de um décimo
da Casa, serem apreciadas pelo Plenário (CF. 58, §2°, I), retirando, desta forma, o poder da
comissão de aprovar ou não a matéria. Assim, nota-se que, apesar da sua relevância no processo
legislativo brasileiro, as comissões não devem ser consideradas como o principal mecanismo do
parlamentar para responder aos pleitos do eleitorado.
Entretanto, ainda assim, ao se pensar na atuação legislativa em defesa dos interesses
paroquialistas, é preciso considerar, além da atuação nas comissões, a apresentação de projetos de
 21

lei, projetos de lei complementar, discursos em Plenário e em audiência pública, como formas e
tentativas de aproximar o parlamentar ao eleitor.
 22

1.2 Teoria Partidária

Diferentemente da corrente distributivista, a corrente partidária entende que o

funcionamento do Congresso Nacional é determinado pelos interesses partidários de forma global,
rejeitando-se a atuação isolada dos parlamentares. Segundo essa teoria, os parlamentares não são
movidos por interesses individuais, uma vez que se agissem de forma personalíssima, teriam pouco
ou praticamente nenhum poder de influenciar os trabalhos legislativos.
Com base na análise das votações nominais do período de 1988-2006, Figueiredo e Limongi
contrariam a visão do senso comum sobre a indisciplina partidária. De acordo com o estudo,
verificou-se alto grau de coesão partidária. Com base na pesquisa, ficou evidente que, na maioria
das vezes, o parlamentar vota de acordo com o partido, não contrariando as orientações do líder.
Refutando a ideia de que os eleitos, sempre preocupados com a reeleição, baseiam seus mandatos
na patronagem e no clientelismo, os autores evidenciam que “estratégias individualistas não
encontram solo fértil para se desenvolver no Congresso Nacional”.
Projetos e emendas ditadas exclusivamente por interesses eleitorais,
particularistas e imediatistas raramente saem das gavetas das comissões. Emendas
com este fim são derrubadas em votações simbólicas em que o o que conta são os
líderes. Assim, a indisciplina partidária também encontra pequeno espaço para se
manifestar. O que é passível de votação nominal é selecionado previamente de
acordo com critérios partidários. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1998, p.94)

No caso do Brasil, que em 2017 conta com 26 partidos com representação no Congresso
Nacional, é possível perceber a importância das lideranças partidárias. De acordo com a Teoria
Partidária, um Parlamento altamente centralizado, como o brasileiro, que apesar do
multipartidarismo concentra muito poder nas mãos do líder partidário, impede a implementação de
políticas com foco no distributivismo. A força dos partidos políticos, principalmente na figura do
líder partidário, centraliza os trabalhos e as decisões do legislativo, o que acaba neutralizando as
iniciativas individuais dos parlamentares. O mandato do deputado, neste ponto de vista, tem como
ponto central o sucesso das políticas governamentais, na aprovação de leis e projetos de acordo
com a orientação da legenda.
Para os teóricos dessa corrente, ainda que o sistema eleitoral brasileiro, no qual os
deputados são escolhidos pelo sistema de representação proporcional com listas partidárias abertas,
o que poderia personalizar a campanha eleitoral e cultivar o voto pessoal em detrimento do voto
 23

partidário, os incentivos e os retornos oriundos da arena eleitoral não são capazes de sobrepor os
benefícios que se obtêm na arena parlamentar ao respeitar a fidelidade partidária. Assim, o
parlamentar percebe que, para levar recursos a fim de atender a sua base eleitoral e conseguir se
manter na política, ele precisa participar do governo, se for da base, ou adotar outra estratégia, caso
seja de oposição, pois é baseado na sua fidelidade que o Executivo, detentor da chave do cofre
público, irá atender as suas demandas.
Pode ser que o comportamento de um certo parlamentar seja determinado
exclusivamente pela obtenção de patronagem ou que tudo o que ele queria seja
garantir sua reeleição e, por isto, busque atender aos interesses estreitos e
particulares do seu eleitorado. Mesmo que sejam estes os seus interesses, a
estratégia racional a ser seguida pode levá-lo a fortalecer o partido a que se filiou.
Só assim ele poderá ter o seu naco de patronagem. Para que parlamentares sigam
a linha partidária não é necessário que sejam altruístas ou ideologicamente
motivados. Para serem levados a sério nas barganhas políticas, precisam articular
seus pleitos e comunicá-los como membros de um grupo capaz de cumprir
promessas e ameaças. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1998, p. 99)

É neste contexto que Cheibub, Figueiredo e Limongi (2009, p. 269) apontam que a
influência do estado e das bases eleitorais na atuação do parlamentar na arena legislativa não é
predominante. Para eles, “a influência do estado sobre o comportamento dos legisladores
individuais e sobre as bancadas estaduais não é mais forte do que os partidos políticos nacionais e
do governo nacional”, o que vem de encontro ao que Bezerra (2009, p. 45) defende ao dizer que os
deputados são dependentes dos votos que são arregimentados nos estados e em seus municípios,
em parceria com os prefeitos, pois essa atuação e essa “parceria” é vista como condição para
viabilização da reeleição do parlamentar ou mesma para eleição de um novo cargo.
No estudo Partidos Políticos e Governadores como Determinantes do Comportamento
Legislativo na Câmara dos Deputados, 1988-2006, Cheibub, Figueiredo e Limongi (2009, p. 284)
afirmam que os “legisladores de partidos governistas tendem a votar com o governo, independente
de seu estado de origem, da posição dos partidos de seus respectivos governadores e do tipo de
matéria em votação”. Na Câmara dos Deputados, atualmente, é possível afirmar que nem sempre
as votações ocorrem desta maneira. Em votações muito polêmicas, tal como a Reforma Trabalhista,
verificou-se que houve entre deputados da base governista aqueles que votaram contra a orientação
 24

do partido e que acabaram perdendo cargos de confiança da administração federal, conforme

reportagem do G1 publicada em 2 de maio de 20173.
Segundo a Teoria Partidária, é preciso coagir e punir os parlamentares que tentam contrariar
os interesses da legenda. Uma das formas de coação é em relação ao fundo partidário, que, por
mais que seja calculado pelo número de parlamentares do partido, não é posse do parlamentar, mas,
sim, do partido.
Pode-se dizer, por esta corrente, que uma vez que o partido define uma posição de votação
em sua agenda partidária, este exige fidelidade de seus filiados por meio dos líderes, o que é
conhecido como leaders and whips. Nesse sentido:
A inclusão de uma votação na agenda partidária depende da atuação das lideranças
partidárias. Uma votação deve ser tomada como relevante para medir a unidade
partidária quando suas lideranças, de alguma forma, se envolvem e atuam no
sentido de influenciar o resultado. (...) No interior da agenda partidária, não ocorre
declínio da coesão partidária. A coesão partidária é menor e declinante com o
tempo fora da agenda partidária (LIMONGI, 1994. p. 50).

O controle da agenda decisória por parte dos grandes partidos é a maior fonte de poder
sobre a atuação isolada de seus liderados, usado para controlar o que será votado no sentido de
evitar que propostas com posições fortemente divergentes dentro do partido ou blocos venham a
ser objetos de votação. A agenda de votação é elaborada muito além das vontades individuais dos
parlamentares, sendo definida por acordos dos líderes partidários.
Diante deste cenário, percebe-se a importância e o poder do líder no Congresso Nacional.
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, em seu art. 10, traz as atribuições de um líder
partidário, entre as quais, indicar deputado para compor comissão, fazer uso da palavra, encaminhar
votação e outras (BRASIL, RICD, 1989). O líder faz parte do Colégio de Líderes, colegiado que
toma decisões importantes sobre as deliberações da Casa. É durante uma de suas reuniões que o
presidente negocia com os demais líderes a pauta do Plenário e direciona, desta forma, os trabalhos
legislativos.
A distribuição dos direitos parlamentares no interior do Poder Legislativo
favorece decisivamente os líderes partidários, tomados como agentes perfeitos das
bancadas partidárias nas decisões de caráter procedimental, tais como solicitações
de votação nominal, encerramento de debates e, mais importante ainda, pedidos
de urgência na tramitação de um projeto de lei. (CHEIBUB, FIGUEIREDO e
LIMONGI, 2009, p. 291)

3
http://g1.globo.com/politica/noticia/governo-demite-indicados-por-deputados-infieis-na-reforma-trabalhista.ghtml
 25

Além disso, diferentemente da perspectiva distributivista, na corrente partidária, as

Comissões Temáticas não possuem a mesma importância. Segundo esta teoria, os colegiados nada
mais são do que espaços de governo dos partidos, uma vez que estes são aqueles que indicam seus
membros. É comum inclusive a negociata de cargos das comissões entre os partidos políticos para
garantir interesses partidários, estando bem acima de vontades individuais.
Desta forma, se, por um lado, esta pesquisa reconhece a importância da Teoria Partidária
para explicar o mandato dos parlamentares, por outro, ela pressupõe que a arena eleitoral e o
trabalho realizado na base eleitoral também são relevantes para o deputado que pretende se
reeleger. É neste sentido que este estudo procura entender as variáveis que contribuem para que o
eleito consiga se manter no poder, considerando que ao mesmo tempo, ele precisa atender àqueles
que o elegeram e àqueles que detêm o poder na arena legislativa.
 26

2. TEORIA DOS CICLOS POLÍTICOS

Após a análise das Teorias Distributivista e Partidária sobre a atuação parlamentar,

considera-se que essas duas correntes explicam, em parte, o comportamento do parlamentar
brasileiro. Mas percebe-se que, além disso, é preciso avaliar se a questão da reeleição pode ser
influenciada por outros fatores, como por exemplo, a proximidade das eleições. Neste contexto, o
estudo vai abordar a Teoria dos Ciclos Políticos e verificar qual a sua relevância para as eleições
do Poder Legislativo no Brasil.
A Teoria dos Ciclos Políticos associa-se à ideia de que o período eleitoral pode influenciar
a política econômica dos estados. Isso porque, graças ao instituto da reeleição, os detentores de
mandatos eletivos muitas vezes agem oportunamente, maquiando índices econômicos para enganar
o eleitor, conseguir o seu voto e manter-se no poder.
Atualmente, existem muitos estudos que buscam comprovar uma relação direta entre o
calendário eleitoral e as flutuações econômicas. Para a teoria econômica da democracia elaborada
por Downs (1957), os partidos políticos formulam políticas públicas com o objetivo de ganhar
votos. De acordo com Queiroz et al (2016, p. 2), Downs acredita que os agentes públicos estão
focados em obter ganhos pessoais, tais como renda, prestígio e poder. Para esse teórico, os
governos “negligenciam os efeitos das políticas públicas sobre a atividade econômica, exceto na
medida em que influenciam as decisões dos eleitores.” Para Downs, os eleitores se baseiam em
informações sobre o comportamento anterior dos partidos.
Nordhaus (1975) apresenta um modelo de Ciclos Políticos oportunista. Neste caso, o
governo baseia-se no trade-off entre inflação e desemprego. Segundo explica Queiroz et al (2016,
p. 2), os gestores públicos reduzem o desemprego às vésperas das eleições e aplicam “medidas
corretivas após o pleito para reduzir o efeito inflacionário gerado pelas ações oportunistas. Esse
ciclo ficou conhecido como Political Business Cycle.”
O Political Business Cycle inicia-se na intervenção governamental para reduzir as
taxas de desemprego no período que antecede as eleições, buscando melhorar seu
desempenho no pleito. Passada as eleições, o governo interfere na economia
aumentando as taxas de desemprego para minimizar as crescentes taxas de
inflação, criando-se assim um ciclo político. (QUEIROZ et al, 2016. P.4)
 27

Nordhaus, em contraposição a Downs, acredita que a decisão do eleitor é feita apenas com
base no presente, ou seja, o que acontece durante o período eleitoral, sem levar em conta a
performance passada dos partidos.
Segundo Fialho (1999, p. 134), Nordhaus acredita que “os eleitores são míopes – ou têm
uma memória cadente de eventos passados – não entendendo, assim, o ciclo eleitoral ou o modelo
que relaciona inflação e desemprego. Dessa forma, podem, fácil e sistematicamente, ser
enganados.” Nesse sentido, o governo tem um suficiente controle da política econômica.
Por meio de abordagens diferentes, todos os estudiosos dos Ciclos Políticos, contudo,
ressaltam a relação existente entre a política econômica e o mandato eleitoral. No Brasil, não raras
vezes, percebem-se mudanças significativas nos instrumentos da política econômica ao se
aproximar das eleições. Práticas como, por exemplo, lançamentos de programas sociais ocorrem
sempre no período pré-eleitoral, bem como aumento dos gastos públicos, além de medidas para
diminuir o desemprego ou conter a inflação.

2.1 Os Ciclos Políticos no Legislativo

A busca pela reeleição não é algo recente no Brasil. Diferentemente do que ocorre para os
cargos do Executivo, no Legislativo, um deputado pode se reeleger indefinidamente. Prova disso
é que alguns parlamentares como o deputado Miro Teixeira, da Rede de Sustentabilidade do Rio
de Janeiro, já está no 11° mandato na Câmara dos Deputados.
Em 2015, tomaram posse os 513 deputados federais eleitos para a 55ª Legislatura. Desse
total, apenas 198 são deputados de primeiro mandato. Outros 25 não participaram da legislatura
anterior, mas já tiveram mandato em algum momento e retornaram à Câmara dos Deputados. Esses
223 parlamentares correspondem a uma renovação de 43,5%. Em 2010, a renovação foi de 46,4%.
Segundo dados da Câmara dos Deputados4, a média de substituição fica sempre em torno
de 40% a 50%. Nas últimas eleições, 289 foram reeleitos – incluindo suplentes que exerceram o
mandato entre 2011 e 2014 –, o que corresponde a 56,3%. A porcentagem daqueles que assumiram
o mandato pela primeira vez foi de 38,6%.

4
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/475450-INDICE-DE-RENOVACAO-DE-
PARLAMENTARES-NA-CAMARA-CHEGA-A-43,7.html
 28

Juntando-se pressupostos da Teoria Distributivista, na qual os eleitos visam sempre a

reeleição, com premissas da Teoria dos Ciclos Políticos, é possível supor que a atuação estratégica
durante o mandato, mais precisamente no período pré-eleitoral, com vistas a sinalizar ao eleitor
que está atuando em prol da base, não se restringe aos cargos do Poder Executivo. Um deputado,
eleito para o mandato de quatro anos, também pode usar a política econômica como forma de
conseguir votos para ser reeleito. Diferente do que acontece com o Poder Executivo, responsável
pela elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual, e que, por isso, pode influenciar de forma
mais direta a economia do país, os parlamentares podem alterar o Orçamento enviado pelo
Executivo e ainda apresentar emendas individuais à proposta.
As emendas individuais estão previstas no art. 49 da Resolução n° 1 do Congresso Nacional
de 2006. De acordo com a norma, o parlamentar pode apresentar até 25 emendas, sendo que pelo
menos a metade deve ser destinada para ações e serviços públicos de saúde. Desta forma, como
ressalta Bezerra (1999, p. 53), a participação na elaboração do orçamento não é vista pelos
deputados como algo desvinculado das eleições, mas, sim, como o mecanismo para “quitar” as
dívidas contraídas e as promessas feitas durante a campanha.
Atualmente, depois da promulgação da Emenda Constitucional 86, o Poder Executivo é
obrigado a executar as emendas individuais dos parlamentares ao Orçamento da União até o limite
de 1,2% da receita corrente líquida realizada no ano anterior. Antes da mudança, as aprovações das
emendas variavam de acordo com as relações de poder estabelecidas pelo parlamentar dentro do
Congresso e com o Poder Executivo.
Com essa obrigatoriedade, o parlamentar precisa saber onde irá investir e destinar os seus
recursos. Ao pensar na reeleição, ele precisa focar na construção de bases sólidas que irão auxiliá-
lo na próxima campanha eleitoral. É neste contexto que a dinâmica da relação entre parlamentares
e prefeitos torna-se tão relevante.
A disposição de deputados e senadores para atender aos pleitos das lideranças
políticas de suas bases eleitorais está relacionada às expectativas que estas
lideranças possuem em relação aos parlamentares. Contudo, o vínculo entre
parlamentes e prefeitos não é uma relação de mão única. Os parlamentares, do
mesmo modo, têm expectativas em relação às lideranças políticas que contam com
seu apoio e empenho. (BEZERRA, 1999, p. 121)

As principais demandas dos prefeitos referem-se à viabilização de transferência de recursos

para os municípios, não configurando uma grande preocupação dos prefeitos o trabalho legislativo
desenvolvido pelo parlamentar. Sabendo disso, o deputado procura obter verbas federais para levar
 29

aos municípios, estabelecendo contatos diretos com os ministérios com o objetivo de assegurar
benefícios à prefeitura.
De acordo com Bezerra (1999, p.123), o prefeito encaminha os seus pleitos, não
exclusivamente, mas, preferencialmente, ao parlamentar que foi apoiado por ele durante as
eleições, ou então, ao deputado que teve maior votação no município. Uma vez que o prefeito
ajudou o parlamentar a se eleger, é racional que ele se sinta no direito de exigir que, agora, o
segundo se mobilize para obtenção de recursos.
É nesse contexto que surge a relação de “troca de favores” entre parlamentares e prefeitos.
Se, por um lado, há a pressão para conseguir a liberação de verbas, por outro, os deputados se
mostram dispostos a lutar pelas demandas dos municípios. Neste sentido, a elaboração das emendas
individuais dos parlamentares deve estar alinhada às demandas prioritárias do município
(especialmente com o que o prefeito considera mais importante), afinal assim será possível
estabelecer uma melhor relação com o prefeito e contar, muitas vezes, com o seu apoio durante a
campanha eleitoral.
Bezerra (1999, p. 126) detalha essa relação:
A apresentação de emendas ao Orçamento da União constitui, para o parlamentar,
o caminho institucional através do qual ele pode buscar atender aos pedidos de
investimentos e verbas encaminhadas pelo prefeito. Por conseguinte, o momento
de elaboração das emendas e de sua apresentação à Comissão é estratégico para
as relações do parlamentar com as lideranças locais. De maneira geral, ele deve
administrar as pressões e definir as opções sobre o atendimento dos pleitos. Suas
decisões repercutem diretamente na ordenação de sua rede de relações políticas.

Diante disso, é possível supor que as ações dos parlamentares no intuito de conseguir a
liberação de mais verbas federais aos municípios, bem como o direcionamento das emendas
individuais aos pleitos dos prefeitos, ocorram, de forma mais recorrente, durante o período pré-
eleitoral. Em troca disso, os parlamentares esperam que os prefeitos e lideranças partidárias locais
o apoiem politicamente em suas candidaturas futuras. Afinal, para obter votos necessários para
reeleição, os parlamentares dirigem-se aqueles municípios com os quais mantêm uma vinculação
política.
 30

3. CARREIRA PARLAMENTAR E CONTEXTO NACIONAL

Até o momento, a discussão centrou-se na reeleição. No entanto, o estudo da carreira

parlamentar, entendida aqui como a busca do aumento do capital político, torna-se relevante, uma
vez que pode vir a ser considerada como um dos fatores que facilita a reeleição.
Eleger e manter-se na carreira política não é uma tarefa fácil, afinal muitos são os fatores
que podem influenciar a votação. O deputado precisa de estratégias para sobreviver politicamente.
Partindo do pressuposto que o parlamentar pretende ser reeleito, este capítulo vai analisar fatores
que podem influenciar o resultado da eleição. Assim, dividiu-se o tópico em três subitens: sistema
proporcional de listas abertas, teoria da ambição e capital político.

3.1 Sistema proporcional de listas abertas

As regras do jogo eleitoral e a forma como são eleitos os parlamentares influenciam

diretamente nas ações e estratégias adotadas por esses autores para consecução de seus objetivos e
manutenção do poder. Pelas regras atuais no Brasil, as eleições para presidente, governador,
prefeito e senador seguem o sistema majoritário. No caso de deputados federais, estaduais, distritais
e vereadores, o sistema utilizado é o proporcional com lista aberta. Enquanto para os cargos
executivos é permitida apenas uma reeleição, nos cargos legislativos são permitidas quantas
reeleições possíveis.
Um dos princípios basilares na adoção de um sistema proporcional é a busca da expressão
de várias opiniões dentro do Parlamento, uma vez que a representação dos votos é equânime em
relação ao sistema majoritário. Partidos pequenos conseguem, dessa forma, cadeiras dentro do
parlamento, mesmo que representando uma pequena fatia da sociedade. Este sistema procura evitar
as distorções do sistema majoritário, entre elas, a exclusão de opiniões minoritárias do Parlamento.
Segundo Jairo Nicolau:
A fórmula proporcional tem duas preocupações fundamentais: assegurar que a
diversidade de opiniões de uma sociedade esteja refletida no Legislativo e garantir
uma correspondência entre os votos recebidos pelo partido e sua representação.
(NICOLAU, 2012, p. 37).
 31

No sistema proporcional de lista aberta, modelo seguido no Brasil, os eleitores podem optar
por qualquer candidato dentro da lista do partido, independente de ordem pré-estabelecida. Isso faz
com que os partidos busquem candidatos com bastante popularidade para “capitalizar” votos ao
partido.
Outra característica desse modelo é o quociente eleitoral, que é a cota que cada candidato
ou partido devem atingir para conseguir uma vaga. O total de votos do partido também conta para
conseguir vagas, ou seja, mesmo que um candidato não consiga individualmente atingir o quociente
eleitoral, o partido pode conseguir atingir esse número, tendo assim direito a uma vaga no
parlamento. Critica-se, nesse sistema, a competição gerada dentro do próprio partido entre os
candidatos, enfraquecendo o partido em si (NICOLAU, 2012, p. 56-57).
Muitas são as análises negativas feitas ao atual sistema, especialmente para a eleição dos
representantes do Poder Legislativo, isso porque, por meio desse sistema eleitoral, é possível que
os partidos formalizem uma aliança nas eleições, as coligações, e tenham seus votos tratados como
uma unidade para fins de distribuição de cadeiras. A coligação partidária é alvo das principais
críticas do sistema proporcional com lista aberta, pois o eleitor vota em um candidato de um partido
e, por consequência de seu voto, pode eleger um candidato de outro partido.

3.2 Teoria da Ambição

Após ser eleito e avaliar as perspectivas da sua carreira política, o parlamentar pode pensar
em se manter no cargo que ocupa, focando apenas na reeleição; pode almejar outros postos dentro
do meio político, ou mesmo desistir da política. Em seu livro Ambition and politics, Schlesinger
(1966) avalia o comportamento dos políticos nos Estados Unidos e estabelece três tipos de políticos
baseados em suas ambições política. São eles:

discreto – políticos que pretendem ocupar o cargo por pouco tempo e depois
retiram-se da vida pública; estático– manifestado por aqueles que têm a intenção
de permanecer no mesmo cargo por vários mandatos; progressivo – proveniente
de políticos que procuram chegar a um posto tido como mais alto.
(SCHLESINGER apud LIMA e BARRETO, 2013, p. 95)

Leoni et al (2003) também explica a definição de Schlesinger:

 32

A ambição estática é o desejo ou tendência a concorrer à reeleição, isto é, a ficar

no mesmo posto. Avançar para um cargo mais alto é chamado de ambição
progressiva. Essa escolha, evidentemente, seria constrangida pela estrutura de
oportunidades das carreiras políticas existentes. (LEONI et al, 2003, p. 49)

David Samuels (2000), utilizando o modelo proposto por Schlesinger, analisou a carreira
legislativa brasileira e concluiu que a rotatividade nos cargos é relativamente alta. Segundo
Samuels, os legisladores pensariam de duas formas: aqueles com melhores qualificações e que
esperam ter um grau maior de sucesso eleitoral, seriam candidatos a cargos mais altos, como de
senador, prefeito e governador. Os mais vulneráveis concorreriam à reeleição.
Ele afirma que os políticos brasileiros possuem um componente mais alto de
ambição progressiva, em vez de estática, orientando suas carreiras para os cargos
executivos principalmente, mas não de modo exclusivo, do nível municipal. Isso
é consequência da natureza da ambição política no país e do alto nível de
competição decorrente das regras eleitorais. (SAMUELS apud LEONI et al, 2003,
p.50)

Mas o que define a escolha desses atores políticos? Para Leoni et al (2003, p.46), o fator
decisivo é a viabilidade eleitoral dessa escolha. O político faz uma autoavaliação do “desempenho
no cargo e as chances de ter êxito nas eleições’’. Isso significa que o parlamentar pode preferir, na
maioria das vezes, manter-se no cargo que já ocupa a arriscar-se a um cargo maior e não ser eleito.
Entretanto, é preciso que a hierarquia dos cargos políticos esteja bem definida ao se falar
na Teoria da Ambição. No Brasil, não há muitos estudos sobre a estrutura da carreira parlamentar,
mas em seu trabalho Capital Político e Carreira Eleitoral: algumas variáveis na eleição para o
Congresso Brasileiro, Luís Felipe Miguel descreve como ela está estruturada:
O cargo de vereador ocupa a base, sendo posição eletiva de menor prestígio
político. O vereador que deseja ascender na carreira via de regra cogita disputa à
eleição para o deputado estadual ou então prefeito municipal, embora, caso trata-
se de uma cidade de grande porte, este último cargo seja elevado demais para suas
pretensões. E assim por diante, até a presidência à República, que está
indiscutivelmente no topo da carreira política brasileira. Na maior parte dos casos,
pretendentes à presidência já desempenharam a função de governador estadual ou
ministro de Estado. (MIGUEL, 2003, p. 116).

Este modelo de carreira não é rígido, afinal outros fatores podem influenciar a estratégia de
cada candidato. O político pode, por exemplo, dar preferência a um cargo menos importante, mas
obter uma vitória expressiva e marcante na carreira. Ou, por outro lado, concorrer a um cargo
hierarquicamente muito superior ao que ele ocupava anteriormente.
No Brasil, como em outros países, a maleabilidade própria da carreira política e a
incerteza característica das disputas eleitorais permitem “saltos” de patamar.
 33

Mudanças inesperadas no clima de opinião propiciam avanços rápidos de atores

vinculados a perspectivas antes minoritárias e, por vezes, premiam outsiders que
disputam posições consideradas inatingíveis e, por isso, rejeitadas por políticos
experientes. (MIGUEL, 2003, p.117)

Diante deste cenário, Lima e Barreto (2013, p. 96) ressaltam que, com o sistema federalista
brasileiro formado por três níveis (municipal, estadual e federal), a elevada oferta de cargos, as
eleições não concomitantes e a alta maleabilidade na carreira, não é possível definir quais seriam
os cargos mais desejados.
É possível traçar caminhos ascendentes ou descendentes, progressivos ou
regressivos nessa estrutura, bem como realizar “saltos” de patamar, sem que se
afirme um caminho unívoco. Assim, nem sempre há consenso se passar do cargo
X para o Y, constitui ambição progressiva ou regressiva. (LIMA e BARRETO,
2013, p. 96)

3.3 Capital Político

É interessante notar que independente da ambição política do parlamentar, ele precisa reunir
alguns requisitos para alcançar e se manter no poder. De acordo com Miguel et al (2015, p. 721),
o ingresso na carreira política está condicionado a dois fatores: “a vontade de participar da política
institucional e o acesso aos recursos necessários – tanto materiais quanto simbólicos – para que
esta participação se efetive”. Isto significa que é necessário capital para entrar e permanecer na
carreira. Mas este capital não se restringe a recursos financeiros. A tradição familiar, por exemplo,
pode ser considerada como uma forma de capital utilizada para se eleger. Para entender o conceito
de capital e o valor agregado ao seu significado, o significado de “capital político”, definido por
Pierre Bourdieu na sua obra O Poder Simbólico, será retomado brevemente.
Para Bourdieu (2010, p. 187), o capital político é uma espécie de capital simbólico, que
seria o “crédito firmado na crença e no reconhecimento ou, mais precisamente, nas inúmeras
operações de crédito pelas quais os agentes conferem a uma pessoa – ou a um objeto – os próprios
poderes que eles lhe reconhecem”. Isso significaria, de modo geral, que uma determinada sociedade
reconhece que o indivíduo possui “autoridade” para falar ou realizar determinadas atividades em
um campo específico. Sendo assim, o capital político seria reconhecer que aquele indivíduo tem
legitimidade para agir na política.
 34

Desta forma, entende-se que reunir capital político é um dos grandes desafios do indivíduo
que almeja a carreira política no Brasil. “É necessário capital para avançar na carreira, ao mesmo
tempo em que a ocupação de cargos mais elevados na hierarquia do campo político representa uma
ampliação do capital.” (MIGUEL, 2003, p.115)
E de que forma o político constrói seu capital político? Para entendermos isso, Bourdieu
faz uma distinção entre as espécies existentes, dentre elas:
1. Capital delegado: é aquele transferido ao parlamentar. É um capital detido e controlado
pela instituição e só por ela. O partido que acumulou durante anos um capital simbólico
e de fidelidade. Isto significa dizer que o capital é do partido pelo qual o deputado se
elegeu e não do parlamentar. O que levaria a conclusão que durante a eleição, o eleitor
consideraria, primeiramente, o partido, não o parlamentar.
2. Capital pessoal: Seria aquele que o candidato traz de outras áreas. Ele possui
notoriedade e popularidade graças a outras atividades e transfere para a vida política
esse reconhecimento. Este capital desaparece com a pessoa.
3. Capital heroico: “É o produto de uma ação inaugural, realizada em situações de crise,
no vazio e no silêncio deixados pelas instituições e aparelhos”. (BOURDIEU, 2010, p.
191)
Diante dessa classificação, é possível perceber que, em partes, o campo político brasileiro
reflete as premissas de Bourdieu. Uma vez que as instituições partidárias não são tão fortes e os
parlamentares, muitas vezes, mudam frequentemente de legendas, os recursos oriundos do capital
delegado não representam um grande diferencial. Já o capital pessoal e heroico, além de outros
recursos não descritos aqui, como por exemplo, o capital originário do próprio campo político,
conquistado graças a mandatos eleitores anteriores, podem significar um diferencial nas disputas
eleitorais.
Assim, no que se refere à vida política de um parlamentar, a eleição para a Câmara dos
Deputados pode ser considerada um ponto importante dentro da carreira política, uma vez que
eleger-se deputado federal significa uma transição da política local para a política nacional.
Além disso, percebe-se que não é apenas o trabalho desenvolvido pelo parlamentar durante
o mandato que o fará sair vencedor ou não de uma eleição. Ao se eleger, o deputado federal precisa
planejar e formular estratégias que o levem a alcançar os seus objetivos, entre eles o de se manter
no cargo que já ocupa ou se candidatar a outro posto mais alto. Essa avaliação se mostra tão
 35

relevante para a carreira do parlamentar, quanto o trabalho que ele desenvolve nas arenas eleitoral
e legislativa. O que se percebe é que, para manter-se no poder, o político precisa planejar suas ações
de uma forma global, considerando relevante todos os agentes envolvidos em seu mandato.
 36

4. PREMISSAS

Após apresentar ideias relacionadas ao Novo Institucionalismo, Teorias Distributivista e

Partidária, Ciclos Eleitorais e Carreira Parlamentar, este estudo buscará entender o que há de
diferente no parlamentar que consegue se reeleger. Para isso, a pesquisa vai relacionar os conceitos
estudados anteriormente ao comportamento do parlamentar.
Em uma primeira análise, é possível que se percebam traços das Teorias Distributivistas e
Partidárias nas ações dos deputados analisados. Considerando a reeleição como um fim a ser
atingido, não seria possível focar o mandato apenas nas demandas do partido político; também é
verdade que um parlamentar agindo individualmente não tem êxito na arena legislativa. Sendo
assim, ele deveria atuar de forma que correspondesse às expectativas tanto dos eleitores, quanto da
sua legenda. Mas seria isso possível? De que forma os parlamentares agiriam quando houvesse
conflito de interesses entre os envolvidos ou entre seus desejos e as premissas partidárias? Diante
dessas questões gerais, constroem-se as seguintes questões de pesquisas, que serão perseguidas
durante as análises das entrevistas a serem realizadas:
Questão 1: ao considerar as Teorias Partidárias e Distributivistas como excludentes, o
parlamentar ou atua em prol do partido, ou da base eleitoral, e também considerando os estudos
que Limongi já realizou no Brasil, nos quais a Teoria Partidária é predominante, a pergunta que se
coloca é a seguinte: o deputado age, como pressupõe Limongi, sempre observando a
orientação do partido? Ou há momentos em que o interesse será divergente entre o
parlamentar e seu partido? Que momentos são esses? Apenas na hora do voto?
O questionamento é importante, porque se sabe que no Brasil as legendas não possuem suas
bandeiras ideológicas muito consolidadas. Assim, poderíamos supor, de uma forma bem lógica,
que o deputado vota com o partido sempre que isso não lhe for frontalmente adverso. No entanto,
se isso lhe for adverso, como ele se posiciona? A base eleitoral preocupa-se com o desempenho
dos parlamentares na arena legislativa?
O que se pretende afirmar é que as ações dos parlamentares podem, sim, conforme afirma
Limongi, estarem focadas na Teoria Partidária. Entretanto, há momentos em que os parlamentares
podem vir a seguir os seus próprios desejos, sendo o principal deles, o de se reeleger, agindo assim
de acordo com a Teoria Distributivista.
 37

Questão 2: corroborando com essa premissa maior, tem-se que Bezerra (1999), em seu
estudo de cunho antropológico denso, percebeu que os gabinetes parlamentares são verdadeiros
escritórios de “despachante”, uma vez que o deputado, a partir de solicitações variadas da
comunidade que o elegeu, intervém junto aos órgãos dos poderes Legislativo, Judiciário e
Executivo. Isso demonstra indícios de distributivismo na atuação parlamentar, uma vez que ele
foca seu mandato em questões municipalistas e espera com isso ser reeleito.
Assim, a segunda questão de pesquisa apresentada é: se os deputados agem ora
distributivamente, ora partidariamente, será que os eleitores percebem esse jogo? E de que
forma? Essa questão será analisada do ponto de vista do parlamentar, afinal não faz parte
do escopo deste estudo ir à base eleitoral verificar como os eleitores percebem a atuação
parlamentar. Desta forma, a pergunta que se coloca é: ao escolher estratégias que atendam
tanto ao partido, quanto à base eleitoral, que efeitos, do ponto de vista do parlamentar, essas
ações têm na base eleitoral? Como os eleitores percebem esse comportamento, segundo a
perspectiva do parlamentar? Qual o valor da sinalização da base?
Questão 3: A terceira questão decorre da primeira grande indagação: uma vez que há
indícios de espaço para atuação focada no distributivismo, é possível perceber a existência de
Ciclos Eleitorais no Legislativo, assim como ocorre no Executivo em períodos pré-eleitorais?
Questão 4: por fim, se restar comprovado que mais de uma teoria pode explicar o
Legislativo e o comportamento de seus membros, cabe nos perguntar: há a prevalência de uma
teoria sobre as outras?
Ressalta-se que essas são apenas questões iniciais a serem respondidas pelas análises que
se seguem. Acredita-se, ainda, que a pesquisa é apenas um projeto inicial, que poderá ser estendido
às demais bancadas da Câmara dos Deputados posteriormente.
 38

5. METODOLOGIA

O corpus da pesquisa foram os 20 deputados do PR, reeleitos em 2014 para a 55ª legislatura.
Deste universo, foram realizadas 14 entrevistas, com 8 parlamentares e 6 assessores de gabinetes,
entre esses, apenas 3 são mulheres. Foram 41 eleitos pela sigla para 55ª Legislatura, sendo 20
reeleitos, entre esses, constatou-se que dois encontram-se fora de exercício e outros dois trocaram
de partido, restando 16 parlamentares reeleitos e que permaneceram no PR. Desses 16, um
parlamentar recusou-se a dar entrevista; o outro, por sua vez, pediu que entrasse em contado com
sua assessoria por e-mail. O contato foi feito, mas mesmo após inúmeros telefonemas solicitando
um retorno, até a conclusão deste trabalho, não havia resposta do referido gabinete. As entrevistas
foram realizadas nos gabinetes parlamentares, em Plenário ou nas Comissões, no período entre 15
de março a 27 de abril de 2017.
As entrevistas foram realizadas para compreender o que os parlamentares têm em comum
como prática para mantença de contato com a base e aumento de capital político. Servidores dos
gabinetes desses deputados igualmente foram entrevistados com o intuito de entender como os
escritórios são estruturados para atender as demandas eleitorais e legislativas.
Foram realizadas pesquisas em profundidade com assessores parlamentares e, nas
entrevistas com os deputados, adotou-se os pressupostos da elite interviewing como forma de
abordagem, técnica muito utilizada na ciência política para determinar as perspectivas daqueles
que estão no centro do processo de elaboração de políticas públicas. Em seu trabalho Conducting
and Coding Elite Interviews Aberbach e Rockman ressaltam alguns pontos a serem observados na
entrevista com elites:
Having a good “spiel” prepared for the appointments secretary and later for the
respondent prior to be interview; and fending off questions about your hypotheses
until after the interview is over. That prevents contamination of the respondents
and also puts this part of the conversation on the respondent’s “time” and not the
time reserved for the interview. Obvious advice included the need to be persistent
and to insist firmly, but politely (and with convincing explanation) that no one but
the person sampled, i.e., the principal will do for the interview. (ABERBACH e
ROCKAMN, 2002, p. 674)

A partir da percepção que as entrevistas com deputados precisariam de cuidado maior, viu-
se a necessidade de se elaborar dois questionários, um destinado aos parlamentares, outro aos
assessores. As principais perguntas foram:
 39

 Aos parlamentares:
 Quais são as estratégias utilizadas para o senhor se manter como político? Entre
essas estratégias, o que o senhor considera mais prioritário: o trabalho legislativo
ou o atendimento à base?
 Em um tema polêmico, como, por exemplo, a maioridade penal ou a reforma da
previdência, o senhor votaria de acordo com a orientação do seu partido ou de
acordo com sua base eleitoral?
 Quando o senhor vota de acorda com o governo, o senhor explica para o seu eleitor
o porquê de ter votado assim?
 O que é mais importante destacar durante uma campanha eleitoral? O seu trabalho
na arena legislativa (projetos aprovados, relatorias, discursos) ou benefícios para o
município (tais como construção de escolas, pontes e etc.)?
 Aos assessores:
 De que forma o trabalho do gabinete é organizado?
 Que tipos de pleitos chegam ao gabinete?
 Vocês têm um controle da votação do deputado por município?
 Como são elaboradas as emendas individuais apresentadas ao Orçamento?
Além das entrevistas, foi realizado levantamento bibliográfico acerca dos conceitos do
Novo Institucionalismo, com foco nas Teorias Distributivista e Partidária, Carreira Parlamentar e
Ciclos Eleitorais. Todas essas teorias subsidiaram a construção dos questionários e foram utilizadas
para analisar o comportamento do parlamentar na tentativa de entender que ações padronizadas
possuem aqueles parlamentares que conseguem ser reeleitos.
 40

6. A PERSPECTIVA DO MANDATO PARLAMENTAR A PARTIR DOS

DEPUTADOS REELEITOS DO PR

Neste capítulo, serão descritos e analisados trechos das entrevistas com os parlamentares e
assessores de gabinete. A partir dos assuntos abordados nas entrevistas, optou-se por dividir o
capítulo em tópicos a fim de facilitar a compreensão da pesquisa.
A sistemática para apresentação das análises é teoricamente orientada, não refletindo,
necessariamente a sequência do discurso ou a data da realização das entrevistas. Os dados seguem,
ainda, a premissa do anonimato do entrevistado, que não é identificado quer pelo nome, quer pelo
gênero.

6.1 Ação Distributivista do Parlamentar

Com base nos relatos, constatou-se que gabinetes e parlamentares, concentram a maior
parte de suas ações para o atendemento a base eleitoral. Apesar disso, tentam harmonizar os
interesses dos eleitores com os do partido. Os entrevistados ressaltaram que, ao se pensar em
reeleição, o mais importante é buscar votos nos municípios onde o parlamentar já é conhecido e já
realizou muitos trabalhos, centralizando, desta forma, as campanhas geograficamente.
O deputado a destaca a importância do trabalho realizado junto à base.
Manter as suas bases, não esquecer suas origens e ter presença é o que me faz ser
reeleito. Além de ter resultados com obras, com todos os recursos que você
consegue levar para o estado e para os seus municípios, você não pode distanciar
da sua base. Eu sei que eu não sou político, eu estou político e isso só acontece
porque a população reconhece o meu trabalho e me quer aqui. Sou muito dedicado
a minha base. Toda semana visito de 5 a 6 municípios.

Esse parlamentar afirmou ainda que para ser reeleito, o trabalho que realiza na Câmara
quase não é considerado pelos eleitores. “Eu posso afirmar que o que me reelege é o que faço junto
à base. Digamos que 80% é o trabalho no município e 20% o que desenvolvo no Congresso”. O
fato comprova o que Bezerra (1999) afirma quando diz que:
Demostrar e ser visto como alguém que tem interesse e fez algo pelo município –
o que nos ajuda a entender a importância dada à realização das obras públicas e,
por conseguinte, à obtenção dos recursos federais – são elementos tidos como
essenciais para a vida política do parlamentar. O interesse do parlamentar pelo
 41

município é avaliado em função dos benefícios que este é capaz de lhe

proporcionar. (1999, p. 4)

Isso sugere o que motiva o parlamentar. Ele concentra seus esforços em levar benefícios e
programas federais ao município que o elegeu, porque é isso que irá render lucros para as suas
futuras eleições. O deputado federal, ainda que tenha sido eleito para um mandato nacional, acaba
sendo visto como uma “ponte” ou mesmo um intermediário entre as necessidades dos municípios
(pleitos vindos de vereadores, prefeitos e eleitores) junto àqueles que podem liberar recursos
orçamentários ou atender de outras formas as demandas individuais ou do estado.
Ao se entrevistar parlamentares e seus assessores, acompanhar suas ações e o
trabalho desenvolvido por seus gabinetes na Câmara e no Senado, observa-se que
uma parcela significativa de deputados e senadores, em graus diferentes, atribui
importância e mobiliza parte de suas energias para o atendimento de pedidos de
caráter particularista provenientes do que designam como suas bases eleitorais.
Isto é considerado por deputados e senadores como um item do que experimentam
como dever parlamentar. (BEZERRA, 1994, p. 12)

O deputado b também acredita que as ações realizadas na base são mais importantes para
a reeleição. Segundo ele, ainda que se faça um bom trabalho no Parlamento, que se apresente e
aprove projetos de lei, permanecer em contato com aqueles que o elegeram e atender as suas
demandas é o que garante votos.
Em todas as minhas campanhas eleitorais, em todo o contato que eu tenho com o
povo, confesso que raramente me questionam sobre o trabalho que faço aqui no
Congresso. No máximo, chegam a mim alguns setores específicos, como por
exemplo, agricultores. Se não forem esses setores próprios, posso afirmar com
propriedade que os demais eleitores estão preocupados com o que vou levar para
o município. No Brasil, as eleições são assim. Não levam em consideração o
partido a que pertencemos ou o que realizamos em âmbito nacional.

A percepção de que a atuação focada na arena eleitoral é a mais relevante para a reeleição
foi compartilhada por quase todos os parlamentares. Do total de entrevistados, apenas um
parlamentar considerou que os trabalhos, tanto na base quanto no Parlamento, possuem a mesma
importância. Ou seja, 87,5% dos entrevistados acreditam que para se reeleger é preciso agir
distributivamente.
 42

6.2 Ação Partidária do Parlamentar

Se na arena eleitoral, a legenda não determina o voto do eleitor, o trabalho dentro do

Congresso Nacional pode ser influenciado pelas diretrizes estabelecidas pela sigla. Cheibub,
Figueiredo e Limongi (2009) já afirmavam que os “incentivos gerados na arena eleitoral são
neutralizados pelas regras procedimentais a serem seguidas na arena legislativa”.
Assim, um parlamentar precisa sinalizar aos seus eleitores que está agindo de acordo com
suas demandas, mas também precisa apontar para o próprio partido que vai atuar em sintonia com
suas orientações, caso contrário, como já visto em capítulo anterior nesta pesquisa, o trabalho do
parlamentar fica sem expressividade e sozinho ele não consegue levar adiante as suas iniciativas.
Conforme explica Cheibub, Figueiredo e Limongi:
Os procedimentos legislativos são, portanto, altamente centralizados, e
essa centralização limita de forma significativa não apenas os direitos
legislativos individuais dos membros do Congresso, mas também sua
capacidade de influenciar a legislação. (2009, p. 291)

Neste contexto, o deputado precisa definir suas estratégias para atender aos interesses dos
eleitores e aos do partido. Os parlamentares foram questionados como agiriam se precisassem votar
de acordo com o partido, mas contrários aos pensamentos dos seus eleitores. Todos afirmaram que,
na maioria das vezes, votam de acordo com a orientação do partido. Mas que, em temas polêmicos,
é preciso discutir o assunto com a base eleitoral.
O deputado b ressalta que, ao votar, é preciso ir até a base e explicar o porquê de estar
votando daquela forma, especialmente quando o voto vai de encontro ao que o eleitorado deseja:
“Eu voto de acordo com minhas convicções, principalmente em momentos de crise como este, com
as Reformas Trabalhista e Previdenciária. É preciso ir até às bases eleitorais e explicar que essas
reformas precisam ser feitas para que o país possa voltar a crescer”.
O deputado c explica que é necessário encontrar soluções que atendam tanto a base
eleitoral, quanto o partido:
O povo tem que entender que as decisões a serem tomadas aqui devem
corresponder ao que é bom tanto para o país, quanto para a população. Estamos
vivendo o exemplo da Reforma da Previdência. É evidente que o Brasil precisa
dela, mas talvez não da forma que o governo enviou para o Congresso. Então,
neste caso, é preciso ouvir o que o eleitorado também tem a dizer. É preciso formar
uma proposta sólida que beneficie toda a nação.
 43

Já o deputado a defende que a orientação do partido seja sempre seguida:

O conflito entre o que a nossa base eleitoral quer e o que o partido deseja ocorre
em 70% das votações hoje aqui na Câmara. O eleitor precisa entender que o
parlamentar nem sempre vai poder votar de acordo com o seu ponto de vista, mas
tem de votar com a orientação partidária. Não fazemos simplesmente o que
queremos, mas, sim, o que é bom do ponto de vista partidário. Porque como
fazemos parte da base do governo, não podemos abandoná-lo quando ele precisa,
ainda mais um partido como o PR, que tem recebido tantas benesses.

Percebe-se assim que a instituição partidária tem papel relevante na arena parlamentar. O
deputado está vinculado às orientações do partido. E é por meio da sua fidelidade nas votações que
ele terá acesso aos recursos necessários para defender seus interesses municipalistas e acumular
capital político para sua reeleição. Cheibub, Figueiredo e Limongi afirmam que não importa qual
seja o interesse do deputado ao votar de acordo com a legenda partidária ou seguir suas
determinações, porque, independente disso, é dessa forma que ele está garantindo a sua
participação no governo e criando vínculos com a sigla. Com isso, o eleito está traçando uma
carreira dentro do próprio partido, no qual ele poderá, inclusive, ocupar cargos de grande
relevância.
É por meio de sua participação no governo que o legislador individual terá acesso
aos recursos de que necessita para a sobrevivência política, não importando tanto
se seu interesse central se volta para a definição de políticas públicas ou para a
obtenção e a distribuição de patronagem. Em ambos os casos, seu interesse será
atendido por intermédio de sua participação no governo. (CHEIBUB,
FIGUEIREDO e LIMONGI, 2009, p. 292)

Diante de uma instituição centralizadora, como a Câmara dos Deputados, na qual muitas
decisões podem, por força regimental, serem tomadas pelos líderes partidários, como por exemplo,
apresentação de destaques de bancadas nas votações, a atuação individual do parlamentar fica
muito restrita. Sem o apoio de sua bancada, o deputado não tem voz para atuar no Parlamento.
Além disso, há punições para aqueles que vão contra às decisões partidárias, conforme conta o
deputado d:
O governo pede, o partido pressiona. Eu sou bem fiel ao partido, mas em alguns
temas, como por exemplo, o impeachment da Dilma, eu votei a favor da saída dela
e acabei perdendo muitas coisas dentro do partido por conta desta votação. Perdi
cargos que eu já ocupava. Enfim, tive muitas perdas e dificuldades. Existe essa
parte, mas tem horas que é preciso escolher.
 44

6.3 Estrutura dos Gabinetes Parlamentares para Recebimento de Demandas e

Divulgação do Mandato

Ora atendendo à base eleitoral, ora atendendo aos interesses partidários, é possível afirmar
que para se manter no poder, o parlamentar precisa encontrar estratégias para conciliar os pedidos
que partem do Executivo aos interesses do seu eleitorado.
Para entender melhor como essas negociações são realizadas entre todos os agentes
políticos envolvidos, é necessário entender que tipos de pleitos chegam ao gabinete. Por meio das
entrevistas, especialmente com os assessores parlamentares, percebe-se que não há uma
padronização no tipo de demanda. Na maioria das vezes, as que chegam dos prefeitos referem-se
ao orçamento, mas, além disso, há diferentes tipos de solicitações. São pedidos de empregos,
acompanhamento de processos judiciários, de compra de remédios, de procura de vagas nas escolas
públicas, entre outras.
O assessor 1 comenta que hoje o parlamentar recebe solicitações até mesmo pelo aplicativo
de celular WhatsApp. “Muitos eleitores têm o celular dele, então pequenas dúvidas são enviadas
diretamente por mensagem. Também gostam de mandar sugestões de como o deputado deveria
votar, especialmente em matérias polêmicas, como é o caso da Reforma da Previdência”.
Também há demandas por e-mails, correspondências, lideranças comunitárias e pelo
próprio eleitor, que vai até o parlamentar no gabinete estadual ou na própria Câmara dos Deputados.
Em meio a tantos pleitos, é importante entender como esses requerimentos são atendidos. Nos
casos analisados, constatou-se que há uma hierarquização das demandas. As solicitações dos
municípios onde os deputados obtiveram maior votação, por exemplo, são atendidas
primeiramente. Além disso, há prioridade nos pedidos dos prefeitos aliados durante a campanha
eleitoral. Os pleitos mais imediatos dos eleitores são repassados aos assessores e respondidos,
normalmente, por e-mail.
Para o assessor 2, o importante é sempre dar um retorno ao eleitor:
Seja respondendo uma mensagem de celular, seja interferindo na burocracia
governamental para que os pleitos dos prefeitos sejam atendidos. Mas o deputado
precisa demonstrar interesse naquilo que está sendo solicitado. É com essa
assistência que ele vai conseguir ser reeleito.

O assessor 3 corrobora com esse pensamento:

 45

Não conseguimos resolver todos os problemas que chegam até o deputado, até
porque são muitas as solicitações. Mas aquela pessoa que veio até nós, precisa de
uma resposta, que pode ser um ‘sim’ ou um ‘não’. Independente de atendermos
ou não, não existe a possibilidade de ela ficar sem um retorno.

Para atender às solicitações, os gabinetes dos parlamentares em Brasília são, em sua grande
maioria, formados por um chefe de gabinete, um assessor de orçamento, uma secretária e um
assessor para assuntos legislativos de forma geral. A figura do assessor de comunicação, aquele
que seria responsável pela divulgação das atividades do parlamentar, não aparece em nenhum dos
casos analisados. Normalmente, esse profissional encontra-se no estado e trabalha com dados
repassados por algum dos assessores.
Em relação à divulgação do trabalho do parlamentar, o assessor 4 explica que eles até
“tentam” levar para o eleitorado as ações legislativas realizadas na Câmara dos Deputados, tais
como, apresentação de projetos, relatorias e discursos em Plenário, mas afirma “isso realmente não
é o que importa, o que eles querem saber é o que está sendo feito diretamente no município’’. O
assessor ressalta:
O que a gente percebe é que eles querem saber se aquela ponte foi construída e
facilitou a vida dele, se a escola para o menino estudar foi construída e se o posto
de saúde tem como atendê-lo. Normalmente são essas as preocupações principais
do nosso eleitor. A não ser que o assunto seja muito importante, igual está
acontecendo com a Reforma da Previdência, não surgem muitas demandas nesse
sentido. A outra exceção é para segmentos específicos que aparecem pedindo o
apoio do deputado para algum projeto de lei. Mas como eu disse, essa não é a
regra.

6.4 Arena Eleitoral, Arena Parlamentar e a Busca da Reeleição

Diante deste cenário, percebe-se que o eleitor faz uma diferenciação da atuação do
parlamentar nas duas arenas. A preocupação do cidadão está voltada para questões locais e,
raramente, para assuntos de interesses nacionais. Segundo Bezerra (1999, p. 45), “a necessidade de
dar assistência às bases é reforçada pela crença, partilhada por parlamentares e seus assessores, de
que um bom trabalho como congressista, não é suficiente para viabilizar a eleição”.
Assim, segundo a maioria dos entrevistados, para aumentar seu capital político, o
parlamentar que pretende se reeleger, deverá focar seu trabalho ao atendimento das demandas da
comunidade.
O deputado d conta como se dá o seu trabalho:
 46

É claro que as duas frentes de atuação têm sua importância, mas quando estamos
falando de reeleição é evidente que o trabalho precisa estar centralizado naqueles
que nos elegeram, porque o eleitor acompanha de perto a vida do seu
representante. Você precisa ter a confiança da sociedade para poder exercer o seu
mandato, se você não tem essa confiança, você é logo excluído do processo
eletivo. Eu apresento e relatos projetos, mas a prioridade é atender a base.

Já o deputado e acredita que os trabalhos, tanto na arena legislativa, quanto na arena eleitoral,
possuem a mesma relevância para o eleitorado: “As duas ações são importantes. Você precisa ter uma
agenda propositiva dentro da Câmara dos Deputados, que tenha coerência com as suas convicções
e com o pensamento do partido. Mas você também precisa ter um projeto de visitas permanente
nas suas bases”.
De acordo com as entrevistas, é possível supor que o eleitor, na hora de escolher seu voto,
irá dar prioridade àqueles que mais fizeram pelo município. Desta forma, o deputado, partindo da
premissa de que os votos os quais ele precisa para ser reeleito serão oriundos do estado de origem,
atua em favor desses, o que viabilizaria a sua reeleição com muito mais probabilidade do que se
focasse seu mandato em questões nacionais.
É possível pressupor que a maioria dos eleitores não possuem identificação com nenhum
partido, até mesmo porque falta no país legendas com ideologias consistentes. Atualmente, com 35
partidos, onde nem mesmo os próprios parlamentares são fiéis às legendas pelos quais foram
eleitos, é possível esperar que o eleitor leve em consideração a ideologia partidária na hora do voto?
Os próprios parlamentares reconhecem que não. Segundo o deputado f, os eleitores são muito
motivados por gratidão:
Estou no meu 4o mandato e o que eu posso afirmar é que até hoje os votos que eu
recebi foram por gratidão. Eu recebi votos por aquilo que eu fiz por aquela rua,
aquela família, por aquele segmento, por aquelas pessoas. Os meus votos vieram
todos daí. Eles representam um reconhecimento daquilo que fiz pelo município
durante o meu mandato.

Em todas entrevistas, afirmou-se que o voto é dado de forma pessoal, que o eleitor foca sua
decisão na figura individual do parlamentar, não o associando ao partido ou bandeiras ideológicas.
Segundo os relatos, o voto é dado por empatia ao candidato. O assessor 5, que trabalha como chefe
de gabinete há mais de 9 anos, acredita que ainda não há um fortalecimento do partido a ponto de
o eleitor votar na sigla e não na figura do parlamentar. “Já participei de muitas campanhas eleitorais
e posso afirmar que muitas vezes eles (os eleitores) não sabem a qual legenda o candidato pertence.
Isso não faz muita diferença para eles”.
 47

O deputado g ratifica o ponto de vista do assessor:

A eleição no Brasil não é vinculada a partidos políticos, mas, sim, ao candidato.
É um voto pessoal. Eu posso garantir que se eu mudasse de partido hoje, nas
próximas eleições, todos os meus eleitores continuariam votando em mim,
independente da sigla a que eu estivesse vinculado. Os brasileiros não estão
preocupados com isso, eles querem saber o que você faz, qual o segmento que
você irá defender e quais serão as suas prioridades de mandato. O partido é o que
menos importa neste momento.

6.5 Influência do Orçamento e dos Ciclos Eleitorais na Reeleição

A influência do orçamento em um contexto eleitoral é o fator relevante adotado pela Teoria

do Ciclo Eleitoral para explicar o comportamento dos candidatos às vésperas das eleições. De
acordo com os pensadores dessa corrente, os detentores de mandatos eletivos agem de forma
oportunista nas vésperas das eleições para maquiar os índices econômicos e enganar o eleitor. Essa
teoria é muito utilizada para explicar o que ocorre no Poder Executivo, já no Legislativo sua
aplicação não é tão evidente, pelo menos não ao que se refere às questões econômicas.
Diferentemente do que ocorre no Executivo, os parlamentares liberam verbas durante todo
o mandato. Segundo todos os entrevistados, nenhuma ênfase é dada no período pré-eleitoral. “O
eleitor observa o que estamos fazendo durante todo o mandato. Não é possível construir uma ponte
da noite para o dia. Ou colocar um hospital para funcionar tão rápido. Ou levamos verbas durante
os quatro anos, ou não somos reeleitos”, afirmou o deputado h.
O deputado h ressalta ainda que o “corpo a corpo” também não pode ser feito apenas no
período pré-eleitoral: “Não existe mais essa história de que político só aparece apenas na época das
eleições. O nosso trabalho é contínuo. Não há um final de semana que eu não visite pelo menos 4
municípios”.
O assessor 6 explica como funcionam as visitas do deputado:
Assim que acabam as eleições, fazemos um mapeamento de todos os municípios
que o parlamentar recebeu votos. Aqueles que ele obteve a maioria, é onde iremos
centrar os nossos esforços. É claro que ele vai visitar todo o estado, mas a nossa
prioridade é onde ele já tem alianças sólidas.

Para atender as demandas do município, o parlamentar precisa definir para onde irá destinar
as suas emendas orçamentárias. Além disso, é por meio de verbas destinadas aos municípios que
os parlamentares podem retribuir o apoio que tiveram durante a eleição. A elaboração do orçamento
 48

é considerada pelos assessores dos gabinetes como uma das tarefas mais relevantes. Segundo eles,
este é o processo que o parlamentar faz questão de acompanhar e concluir com o assessor.
O assessor 6 explica que critérios são utilizados durante a elaboração das emendas:
Temos uma tabela com o nome de todos os prefeitos que nos apoiaram nas
eleições. Sempre antes de mandarmos nossas emendas, ligamos para cada
prefeitura e questionamos quais são as solicitações dos municípios. Depois disso,
fazemos uma análise e contemplamos o que é possível. Em seguida, retornamos
as ligações às prefeituras e, caso o pleito não tenha sido atendido, avisamos que o
parlamentar o incluirá no ano seguinte.

De acordo com Bezerra (1999, p.70), o eleitor considera como um dos papéis do
parlamentar “correr, brigar e lutar” pelas emendas para os estados. “Se a aprovação de emendas é
uma demonstração do poder do parlamentar, a incapacidade para obter os recursos é, ao contrário,
interpretada pelos prefeitos como falta de poder e ineficiência”.
Desta forma, conseguir verbas significa proporcionalmente o aumento do capital político.
Se o parlamentar é reconhecido como alguém que viabiliza a realização de obras e concede
benefícios ao seu reduto eleitoral, ele terá grandes chances de formar alianças sólidas com os
prefeitos da região durante as eleições.

6.6 Análise de resultados e retomada das premissas

As entrevistas nos dão indícios de que o parlamentar busca satisfazer o Executivo, votando
de acordo com a orientação partidária, e, ao mesmo tempo, sinaliza à base que está atuando em
prol do eleitorado. O parlamentar habilidoso, que consegue transitar pelas duas arenas, é o que será
reeleito. Esses achados são confirmados a partir das análises das perguntas mestras, abaixo
descritas.
Assim, ao retomar as premissas do Capítulo 4 observa-se que:

Questão 1:
 49

Segundo 87,5 % dos parlamentares entrevistados, na maioria das vezes vota-se de acordo com
a orientação do partido, ainda que contrarie os interesses do eleitorado. Quando isso ocorre, o
deputado ressalta que é importante explicar à base as razões do voto.
As exceções nas votações ocorrem em relação a temas muito polêmicos, nas quais o deputado
busca conciliação entre as demandas da sociedade e a posição do partido.
Tanto parlamentares, quanto assessores de gabinete acreditam que os eleitores não consideram
relevante o trabalho desenvolvido na arena legislativa. Seus interesses estão voltados para questões
municipalistas.

Questão 2:
A partir das entrevistas pressupõe-se que o parlamentar age ora distributivamente, ora
partidariamente. Os eleitores não percebem o “jogo” de atuação dos eleitos, principalmente porque
não acompanham o mandato parlamentar.
Os eleitores são míopes e se preocupam com questões recentes, focando apenas nos
benefícios que receberam, não se atendo a questões nacionais.

Questão 3:
Apesar de acreditar que há Ciclos Eleitorais também no Legislativo, não foi possível
identificá-los por meios das entrevistas. Nenhum parlamentar afirmou que há mudanças nas suas
ações às vésperas das eleições. As alterações de estratégiaS ocorrem durante os 4 anos do mandato.
Talvez os Ciclos Eleitorais sejam menores e definidos pelo partido e pelo eleitor.

Questão 4:
O mandato federal não está centrado apenas na função distributivista ou partidária, mas, sim,
na união das duas, as duas correntes se potencializam. Para ser reeleito, o parlamentar precisa
conciliar racionalmente os recursos partidários e as necessidades do eleitorado. Isso explica a
atuação dos parlamentares no Legislativo nacional brasileiro.
Esse é o comportamento padrão encontrado entre os reeleitos. Eles atuam beneficiando
eleitores e legenda partidária. É fiel às orientações partidárias e, simultaneamente, atende à base
eleitoral. Talvez, ao parlamentar seja possível agir assim, devido à falta de interesse do cidadão
pelo trabalho legislativo.
50
 51

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Uma vez que as análises e conclusões já foram feitas no capítulo anterior, agora serão feitas
apenas algumas considerações finais sobre a pesquisa.
Por meio do estudo, é possível supor que são reeleitos no Brasil aqueles que se sujeitam
ao jogo político, atendendo simultaneamente a interesses diversos, ora para atender os interesses
de o parlamentar se manter no poder via reeleição, ora para garantir influência dentro do partido.
Isso aponta que as Teorias Distributivista e Partidária caminham juntas durante todo o mandato
parlamentar. Se, por um lado, as eleições no Brasil são personalíssimas, nas quais a instituição
partidária não tem grande relevância, por outro, não há espaço para atuação do parlamentar
individualmente na arena legislativa.
A pesquisa sugere também que os parlamentares, atuando de forma distributivamente,
buscam maximizar a satisfação dos seus interesses para garantir sempre sua reeleição. Durante o
mandato, o eleito atende às demandas da base a fim de acumular capital político e, desta forma,
manter-se no poder. Da mesma forma, os gabinetes parlamentares são estruturados para
hierarquizar as demandas do eleitorado e priorizar o atendimento daqueles que possivelmente irão
gerar votos no futuro. Assim, é possível inferir que um parlamentar, já detentor de mandato eletivo
tem, em tese, mais chance de se eleger que um candidato ainda inexperiente, uma vez que ao
atender os pleitos de uma comunidade, o parlamentar está, em contrapartida, conseguindo votos.
Percebe-se, ainda, que esse comportamento do parlamentar só é possível, porque a eleição
brasileira é centrada na figura individual do candidato. Tal fato ocorre, possivelmente, porque os
brasileiros ainda não são muito vinculados a ideologias partidárias. No Brasil há poucas legendas
com raízes e identidade marcantes e bem definidas. Não raramente, os eleitores votam em
candidatos de diferentes partidos na mesma eleição. O voto do eleitor se dá, muitas vezes, por
gratidão ou mesmo por alguma promessa de algum benefício a ser recebido após o candidato ser
eleito.
O estudo dá indícios que o parlamentar age distributivamente na arena eleitoral, no entanto,
evidencia que o deputado atua partidariamente na arena legislativa, isso porque sozinhos teriam
pouco ou praticamente nenhum poder de influenciar os trabalhos legislativos.
O conteúdo da literatura e as entrevistas realizadas indicam que não há uma única teoria
que se aplique ao comportamento do parlamentar brasileiro. Para ser reeleito, o deputado direciona
 52

seus esforços ao atendimento das bases eleitorais, bem como aos interesses das instituições
partidárias no Parlamento. Apesar de não terem sido constatados Ciclos Eleitorais no Poder
Legislativo, ressalta-se a importância das emendas orçamentárias para o mandato federal. É por
meio das verbas liberadas que ele sinaliza à base que está agindo em prol do eleitorado.
Depreende-se ainda da pesquisa que é possível ao parlamentar atuar de forma distinta nas
duas arenas políticas por dois motivos principais: os eleitores são individualistas, assim só pensam
em benefícios próprios; os eleitores não se interessam pelo trabalho legislativo. Desta forma, uma
vez que o eleitor não acompanha as discussões, votações e posições do parlamentar no Parlamento,
o deputado se sente livre para atuar atendendo as necessidades do partido, pois acredita que as
posições adotadas nessa arena influenciam pouco ou não influenciam nas eleições.
 53

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ANEXOS

Anexo A - Perguntas mestras para entrevistas com os parlamentares

1 - Qual a importância da reeleição na sua carreira?

2 - Qual são as suas estratégias para o senhor se manter como político? Entre essas estratégias, o
que o senhor considera mais prioritário: o trabalho legislativo ou o atendimento à base?
3 - O que é prioridade no seu mandato?
4 - Quais as suas ações voltadas para a base?
5 - O senhor faz algum trabalho específico direcionado para prefeitos?
6 - Em um tema polêmico, como, por exemplo, a maioridade penal ou previdência, o senhor votaria
de acordo com a orientação do seu partido ou de acordo com sua base eleitoral?
7 – Quando o senhor vota de acorda com o governo, o senhor explica para o seu eleitor o porquê
de ter votado assim?
8 - Quando o senhor está em campanha, é relevante ressaltar a bandeira ideológica do partido?
9 - O seu partido tem uma bandeira? Ou o senhor acha que, na hora de votar no senhor, o eleitor
considera a sua figura mais relevante que a bandeira do partido?
10 - O que é mais importante destacar durante uma campanha eleitoral? O seu trabalho na arena
legislativa (projetos aprovados, relatorias, discursos) ou benefícios para o município (tais como
construção de escolas, pontes e etc.)?
11 - Qual dos dois fatores o senhor acredita que influencia mais a sua reeleição: os projetos
apresentados ou as emendas do orçamento liberadas?
12 – Deputado, nas últimas eleições a gente percebeu, tanto nas eleições municipais, quanto na
federal, que o parlamento praticamente parou, teve um recesso branco de janeiro a outubro. Nesse
período o senhor retorna à base com mais ênfase? O senhor faz alguma ação que o senhor não tem
tempo de fazer enquanto está tendo votação aqui na CD toda terça, quarta e quinta? Que ações
seriam essas?
O senhor percebe algum resultado?
Alguma dessas ações influenciou na sua reeleição?
Nesses períodos pré-eleitorais é mais importante estar aqui ou lá na base?
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Anexo B- Perguntas mestras para entrevistas com os servidores de gabinetes

1 - Desde quando você assessora o parlamentar?

 Quantos anos atua na área?
 Já trabalhou com outros parlamentares?
2 - Qual a estrutura do gabinete?
 Quantos servidores vocês têm efetivamente?
3 - De que forma o trabalho é organizado?
4 - Quantos funcionários no gabinete do estado?
5 - Vocês trabalham em conjunto? Brasília e estado?
6 - Como vocês se estruturam para atender a base?
7 - Que tipos de pleitos chegam ao gabinete?
8 - Você dá diferenciação entre uma demanda e outra? Como isso é feito?
9 - Vocês têm um controle dos prefeitos aliados?
10 - Vocês têm um controle da votação do deputado por município?
11 - Há uma diferenciação entre pleitos individuais e de lideranças políticas dos municípios onde
se obteve uma votação expressiva?
12 - Como são elaboradas as emendas individuais apresentadas ao Orçamento?
 Quais são as principais ações? Há uma área mais prioritária?
13 – Como vocês divulgam o trabalho do parlamentar na Câmara dos Deputados a suas bases
eleitorais?
 Vocês contabilizam o trabalho aqui da Câmara para a arena eleitoral na época das eleições?
14 - Se há compromissos legislativos e compromissos políticos, o que é priorizado?
15- Como está a estrutura de recepção a prefeitos a Brasília? Há alguma atenção especial por parte
do gabinete?