Preceito Fundamental

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Segunda, 02 de Janeiro de 2017 04h30
LEONARDO CORRÊA DOS SANTOS: Analista Judiciário na Justiça Eleitoral há mais de 11 anos.
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Goiás (2004). Especialista em Direito Público pela
Universidade Cândido Mendes/Praetorium (2008).
Preceitos fundamentais: identificação e conceituação
RESUMO: O artigo 102, § 1°, da Constituição de 1988 instituiu uma ação judicial específica
para a proteção dos preceitos fundamentais. Este trabalho tem por objeto a identificação desses
preceitos, bem como e conceituação do instituto. As principais conclusões foram: (1) Os preceitos
fundamentais são os princípios e regras basilares da CRFB. Eles tipificam o sistema jurídico
brasileiro, sendo de peculiar importância o respeito e preservação de tais normas; (2) referidos
preceitos necessitam preencher, simultaneamente, dois requisitos: (2.1) quanto à hierarquia

normativa, devem amoldar-se ao conceito de constituição formal; (2.2) quanto ao conteúdo,
devem se enquadrar no conceito de constituição material.
Palavras chaves: preceito fundamental; controle de constitucionalidade; arguição de

descumprimento de preceito fundamental; preceito fundamental.
SUMÁRIO: 1 – INTRODUÇÃO. 2 – ADPF: VISÃO GERAL. 3 – PRECEITOS

FUNDAMENTAIS. 3.1 – Significado da Expressão “Preceito”. 3.2 – Significado da Expressão
“Decorrente desta Constituição”. 3.3 – A não positivação de um conceito ou rol de preceitos

fundamentais. 3.4 – Identificação dos Preceitos Fundamentais e Conceituação da Expressão. 4 –
CONCLUSÕES. REFERÊNCIAS.
1 – INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), em seu artigo 102, § 1º, prevê a
arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), que foi regulamentada pela Lei N°
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9.882, de 03 de dezembro de 1999.
A ADPF é uma ação de cunho constitucional, que tem como um de seus pressupostos a
existência de ameaça ou lesão a preceito fundamental. Ausente esse requisito, o Supremo
Tribunal Federal (STF) não pode admitir a referido processo. Aliás, mais do que um mero
requisito, o objetivo da arguição é justamente evitar ou reparar tais lesões.
Ocorre que nem a CRFB, nem a Lei n° 9.882/99 conceituam o que seria preceito
fundamental ou estabelecem o rol de disposições que podem ser assim qualificadas. O STF não
fixou todos os contornos do instituto. Também não existe consenso na doutrina quanto às normas
que podem receber tal qualificação.
Razões pelas quais esse trabalho pretende identificar as normas que o § 1º do art. 102 da
CRFB pretendeu abarcar ao utilizar o termo “preceito fundamental”.
2 – ADPF: VISÃO GERAL
A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é uma ação constitucional

positivada no § 1º do art. 102 da Constituição da República, nos seguintes termos:
Art. 102. (...) § 1º A argüição de descumprimento de preceito
fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo
Tribunal Federal, na forma da lei. (Transformado em § 1º pela Emenda
Constitucional nº 3, de 17/03/93)
Trata-se de instituto criado pelo direito brasileiro na Constituição de 1988. Como o texto
constitucional estabeleceu que o Supremo Tribunal Federal (STF) apreciaria a arguição “na forma
da lei”, a referida Corte entendeu que se tratava de norma de eficácia limitada, isto é, de norma
que dependeria da superveniência de uma lei, estruturando o instituto, para que esse pudesse ser
utilizado.
EMENTA: (...) 1. O § 1º do art. 102 da Constituição Federal de 1988 é
bastante claro, ao dispor: "a argüição de descumprimento de preceito
fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo
Tribunal Federal, na forma da lei". 2. Vale dizer, enquanto não houver lei,
estabelecendo a forma pela qual será apreciada a argüição de

descumprimento de preceito fundamental, decorrente da Constituição, o
S.T.F. não pode apreciá-la. 3. Até porque sua função precípua é de guarda
da Constituição (art. 102, "caput"). E é esta que exige Lei para que sua
missão seja exercida em casos como esse. Em outras palavras: trata-se de
competência cujo exercício ainda depende de Lei. 4. Também não compete
ao S.T.F. elaborar Lei a respeito, pois essa é missão do Poder Legislativo
(arts. 48 e seguintes da C.F.). (...) 6. Não incide, no caso, o disposto no art.
4º da Lei de Introdução ao Código Civil, segundo o qual “quando a lei for
omissa, o Juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os

princípios gerais de direito”. É que não se trata de lei existente e omissa,
mas, sim, de lei inexistente. 7. Igualmente não se aplica à hipótese a 2a.
parte do art. 126 do Código de Processo Civil, ao determinar ao Juiz que,
não havendo normas legais, recorra à analogia, aos costumes e aos
princípios gerais de direito, para resolver lide "inter partes". Tal norma não se
sobrepõe à constitucional, que, para a argüição de descumprimento de
preceito fundamental dela decorrente, perante o S.T.F., exige Lei formal, não
autorizando, à sua falta, a aplicação da analogia, dos costumes e dos

princípios gerais de direito". (...)
(STF. Pet 1140 AgR/ TO – TOCANTINS. Relator(a): Min. SYDNEY
SANCHES. Julgamento: 02/05/1996. Órgão Julgador: Tribunal Pleno.
Publicação: DJ 31-05-1996 PP-18803; EMENT VOL-01830-01 PP-00001.
Decisão: “Por votação unânime, o Tribunal negou provimento ao agravo
regimental”. Fonte: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia. Acesso:
03/11/2016.)
Essa regulamentação veio onze anos após a promulgação da Constituição de 1.988. Trata-
se da Lei n° 9.882, de 3 de dezembro de 1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da
arguição de descumprimento de preceito fundamental e, em seu artigo 1º, prescreve:
Art. 1º A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal
será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar
ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.
Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de
preceito fundamental:
I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional
sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os
anteriores à Constituição; (Vide ADIN 2.231-8, de 2000)
II – (VETADO)
Como bem explica o Min. GILMAR FERREIRA MENDES, “...os preceitos fundamentais
identificáveis na Constituição” constituem o parâmetro de controle na ADPF (MENDES, 2016, p.
1298/1299).
A arguição (1) permite “...a antecipação das decisões sobre controvérsias constitucionais
relevantes”, (2) possibilita a solução de controvérsias “...sobre a legitimidade do direito ordinário
pré-constitucional em face da Constituição”, o que antes somente era possível mediante recurso
extraordinário e, (3) em razão da eficácia erga omnes e do efeito vinculante que possuem, as
decisões na ADPF fornecem “...a diretriz segura para o juízo sobre a legitimidade ou ilegitimidade
de atos de teor idêntico, editados pelas diversas entidades municipais” (MENDES, 2016, p. 1296).
Podem propô-la aqueles que são “legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade”
(Lei n. 9.882/1999, art. 2º, inc. I), cujo o rol está no art. 103, incs. I a IX, da CRFB[1].
Nesse ponto, cumpre destacar que qualquer cidadão pode “mediante representação,
solicitar a propositura de argüição de descumprimento de preceito fundamental ao Procurador-
Geral da República”. Entretanto, a própria Lei n. 9.882/1999 deixa claro que a referida solicitação
não vincula o PGR ao dispor que a autoridade, “examinando os fundamentos jurídicos do pedido,
decidirá do cabimento do seu ingresso em juízo” (art. 2º, § 1º).
O § 1º do art. 4º da Lei n° 9.882/1999 deu caráter de subsidiário à ADPF, ao estabelecer

que “não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver
qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
LUÍS ROBERTO BARROSO explica que existem três pontos de vista a respeito do
mencionado caráter subsidiário (BARROSO, 2006, p. 251 e ss.):
(1º) Não aceitar esse caráter subsidiário, por entender que o art. 102, § 1º, da Constituição
não autorizou que o legislador restringisse o conteúdo da arguição;
(2º) Entender a subsidiariedade corresponde à “... inadmissibilidade da ADPF sempre que

cabível outro processo objetivo – como a ação direita de inconstitucionalidade por ação ou
omissão e a ação declaratória de constitucionalidade – ou mesmo ações individuais ou recursos”.
(3º) Não caberia a arguição quando fosse possível a utilização de outra ação objetiva de
controle de constitucionalidade[2], de forma que o cabimento de processos ordinários ou recursos
extraordinários não impediriam, a priori, a utilização da ADPF.
Os dois primeiros pontos de vistas pecam pelo exagero. Entender que uma lei
infraconstitucional não poderia estabelecer caráter subsidiário à ADPF não encontra respaldo no
sistema jurídico nacional, pois (a) é frequente a disciplina infraconstitucional de direitos e garantias
constitucionais e (b) quando essas leis disciplinam ações constitucionais como o mandado de
segurança, a ação popular e a ação civil pública, elas dispõem a respeito de aspectos como
“decadência do direito, direito de propositura, objeto, efeitos da decisão, dentre outros aspectos
que não são estritamente processuais” (BARROSO, 2006, p. 252).
Por outro lado, tornaria a arguição inócua entender que ela é subsidiária mesmo em relação
a ações individuais ou recursos. Isso porque “... na prática, dificilmente deixará de haver no
arsenal do controle concentrado ou do controle difuso a possibilidade, em tese, de utilizar-se
alguma ação ou recurso contra o ato a ser questionado”. Além disso, “... a demora inevitável no
esgotamento de todas as outras vias compromete, naturalmente, os objetivos visados pela
argüição, dentre os quais o de se evitar a incerteza trazida por decisões contraditórias e de
promover a segurança jurídica”. (BARROSO, 2006, 253-54).
Razão pela qual, atualmente, no STF, prevalece o terceiro ponto de vista. De forma que,
conforme decidido na ADPF 33, “...a existência de processos ordinários e recursos extraordinários
não deve excluir, a priori, a utilização da argüição de descumprimento de preceito fundamental,

em virtude da feição marcadamente objetiva dessa ação”[3].
Trecho voto do Relator, Min. Gilmar Mendes, na ADPF 33:
...se se considera o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que
resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de sanar a lesão parece
ser aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma
ampla, geral e imediata.
( ... )
...tendo em vista o perfil objetivo da argüição de descumprimento, com
legitimação diversa, dificilmente poder-se-á vislumbrar uma autêntica relação
de subsidiariedade entre o novel instituto e as formas ordinárias ou
convencionais de controle de constitucionalidade do sistema difuso,
expressas, fundamentalmente, no uso do recurso extraordinário[4].
... ainda que, aparentemente, pudesse ser o recurso extraordinário o
meio eficaz de superar eventual lesão a preceito fundamental nessas
situações, na prática, especialmente nos processos de massa, a utilização
desse instituto do sistema difuso de controle de constitucional idade não se
revela plenamente eficaz, em razão do limitado efeito do julgado nele
proferido (decisão com efeito entre partes).
Assim sendo, é possível concluir que a simples existência de ações ou
de outros recursos processuais – vias processuais ordinárias – não poderá
servir de óbice à formulação da argüicão de descumprimento. Ao contrário,
tal como explicado, a multiplicação de processos e decisões sobre um dado
tema constitucional reclama, as mais das vezes, a utilização de um
instrumento de feição concentrada, que permita a solução definitiva e
abrangente da controvérsia.
Nesse sentido, as formas de controle concreto de constitucionalidade não impedem a

propositura dessa arguição, pois, por exemplo, ADI interventiva não é uma forma de controle
difuso de constitucionalidade (mas concentrado) e seria um absurdo falar que não cabe ADPF
numa questão por caber ADI interventiva. Amoldam-se a esses casos as seguintes situações:
(1) controle de constitucionalidade de lei ou ato normativo anterior à Constituição de 1.988

(Min. Celso de Mello, em decisão monocrática de 2007; MENDES, 2006, p. 1308[5]);
(2) lei ou ato normativo municipal (MENDES, 2016, p. 1308);
(3) atos normativos secundários ou infralegais (BARROSO, 2006, p. 268);
(4) medida provisória rejeitada, tendo por objeto as relações constituídas durante a sua
vigência, conforme expõe Gilmar MENDES, explicando que o STF já admitiu arguição (ADPF 84)
com tal objeto (MENDES, 2007, 78-79);
(5) demais atos normativos emanados da Administração Pública;
(6) declaração de constitucional idade de lei ou ato normativo estadual ou municipal

(MENDES, 2007, p. 72);
(7) lei ou ato normativo pós-constitucional que se encontra revogado (STF, ADPF 33[6] e
MENDES, 2007, p. 78) ou “cujos efeitos já se exauriram” (MENDES, 2016, p. 1308);
(8) “... ato judicial de interpretação direta de um preceito fundamental” quando essa
interpretação viola a norma constitucional (MENDES, 2007, p. 72, e ADPF 101[7]). Segundo
GILMAR MENDES essa hipótese refere-se a casos que “envolvam aplicação direta da
constituição”. Tais casos seriam de (a) “alegação de contrariedade à Constituição decorrente de
decisão judicial” ou de (b) “controvérsia sobre interpretação adotada pelo Judiciário que não cuide
de simples aplicação de lei ou ato normativo infraconstitucional”.
(9) decisão judicial sem base legal ou fundada em falsa base legal (MENDES, 2007, p. 73);
(10) quando a pretensão é de que seja “...declarada a constitucionalidade de lei estadual ou

municipal que tenha sua legitimidade questionada nas instâncias inferiores” (MENDES, 2016, p.
1308);
(11) “...nas controvérsias relacionadas ao princípio da legalidade (lei ou regulamento)”

(MENDES, 2016, p. 1308).
As leis federais que tratam de matérias que a nova Constituição passa a atribuir a
competência aos estados ou aos municípios subsistem, municipalizadas ou estadualizadas, até
que o ente que passou a ter a competência edite a respectiva lei. Nesses casos, cabe ADPF
quando se busca a declaração de inconstitucionalidade de lei federal que teve a competência
municipalizada (situação que escapa ao controle por ADI) ou quando se busca a declaração da
constitucionalidade de lei federal que teve a competência municipalizada ou estadualizada
(situações que escapam ao controle por ADC).[8]
Questão polêmica no STF é se a omissão (total ou parcial) na atuação legislativa pode ser
objeto de arguição. No julgamento da ADPF 4[9], que trata de um caso de omissão parcial do
legislador por estipular um valor insuficiente para o salário mínimo, a Corte decidiu, por 6 (seis)
votos a 5 (cinco) no sentido de conhecer da ação. No entanto, como se trata de julgamento
apertado e ocorrido a muito tempo (a conclusão do julgamento dessa questão preliminar ocorreu
em 17/04/2002), tendo a composição da o STF se alterado bastante de lá para cá, parece que a
questão encontra-se aberta.
Destaca-se que muitas outras possibilidades de utilização da ADPF podem ser descobertas
com o amadurecimento do instituto, pois a lei foi extremamente genérica ao se referir a “ato do
Poder Público” (art. 1°, caput).
No entanto, deve-se ter a cautela de sempre se levar em conta que a ADPF busca proteger
os valores constitucionais mais importantes. Motivo pelo qual essa arguição não pode ser utilizada
como remédio para todos os males ou como mera forma de se buscar um pronunciamento direto
do STF, tolhendo a atuação das instâncias ordinárias. [10]
Quanto às espécies de ADPF, ao menos duas classificações podem ser elencadas. Uma
diferencia a argüição de descumprimento em razão do seu objeto, pela qual existem: (I) ADPF
preventiva: busca evitar a lesão a preceito fundamental e (II) ADPF repressiva: tem a finalidade de
reparar uma lesão que já se operou (Alexandre de MORAES, 2007, p. 755-57).
A outra – de maior relevância prática – refere-se a forma pela qual a questão constitucional
foi levada ao Supremo Tribunal Federal, subdividindo as arguições em: (I) autônoma: quando a
questão é levada ao STF de forma completamente desvinculada a qualquer caso concreto ou (II)
incidental: quando a questão chega a Corte Superior paralelamente e em razão de uma lide em
curso.
A autônoma é prevista no art. 1, caput, da Lei N° 9.882/99 (BARROSO, 2006, p. 247). A

incidental, por sua vez, decorre do art. 1°, p., inc. I c/c art. 6°, § 1°, da lei em comento.
A última pode ser proposta “quando for relevante o fundamento da controvérsia

constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à
Constituição” (art. 1°, p., inc. I). Deve existir “controvérsia judicial ou jurídica relativa à
constitucionalidade da lei ou à legitimidade do ato para a instauração” da ADPF (MENDES, 2006,
p. 1304). Ela pressupõe “a existência de um litígio, de uma demanda concreta já submetida ao
Poder Judiciário” (BARROSO, 2006, p. 247/248).[11]
A controvérsia judicial aqui tratada deve ser interpretada como uma “...controvérsia jurídica
relevante, capaz de afetar a presunção de legitimidade da lei ou da interpretação judicial
adotada[12] e, por conseguinte, a eficácia da decisão legislativa” (MENDES, 2006, p. 1305).
Por ela “eventuais processos em tramitação ficarão sujeitos à suspensão liminar de seu
andamento ou dos efeitos da decisão acaso já proferida (art. 5°, § 3°[13]), bem como à tese
jurídica que venha a ser firmada, pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento final da ADPF,
que terá eficácia erga omnes e vinculante (art. 10, § 3°)” (BARROSO, 2006, p. 248-49).
Porém, deve-se destacar que nesta espécie de arguição, “o caso concreto pendente será
julgado pelo juiz ou tribunal competente e que já exercia jurisdição sobre a causa; nem um nem
outro poderá, todavia, ignorar a premissa lógica estabelecida na decisão da arguição”
(BARROSO, 2006, p. 249).
Portanto, como já visto, “mesmo na argüição incidental, o pedido não versará acerca da
providência material em última análise desejada, mas terá por conteúdo a fixação das ‘condições
e do modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental’ (art. 10[14])” (BARROSO, 2006,
p. 262).
Dessa forma, a ADPF tida com incidental não é um incidente que ocorre dentro de um
processo (um caso concreto), mas uma verdadeira ação autônoma promovida perante o STF, no
transcorrer de um processo que corre perante outro juízo ou tribunal. O processo que corre
perante o STF é objetivo, tendo sua decisão eficácia erga omnes e efeito vinculante. Razão pela
qual, talvez fosse melhor chamá-la de ADPF surgida em razão de um caso concreto.
Ademais, o STF pode conceder liminar tanto na ADPF autônoma, quanto na incidental, já
que o art. 5º da Lei n.º 9.882/99, que trata da concessão de liminares, não afirmou que suas
disposições só se aplicam a uma dessas espécies de arguição.[15]
3 – PRECEITOS FUNDAMENTAIS
3.1 – Significado da Expressão “Preceito”
Como visto, nem Constituição da República, nem na Lei N° 9.882/1999 trouxeram o

conceito do que é preceito fundamental ou o rol de disposições que podem receber tal
designação. ANDRÉ RAMOS TAVARES noticia que “...não se encontra na doutrina qualquer
referência expressa a uma modalidade de preceito como espécie ou gênero autônomo de normas
ou de princípios, ou mesmo de regras” e acrescenta que “não há uma categoria genérica e
diretamente denominada como ‘preceitos’, encontrável nas várias classificações tipológicas
apresentadas pelos mais diversos autores” (TAVARES, 2001, p. 116).
Esse mesmo autor percorre caminho interessante para interpretar o significado da

expressão, nos seguintes termos:
... com THOMAS RANSOM GILES, em seu Dicionário de Filosofia, tem-
se dois significados sugeridos para o termo "preceito", ambos indicando a
sua finalidade com a idéia de algo que contém prescrições: "Preceito 1.
Aquilo que é dado para servir de regra (máxima, princípio) de ação ou de
conduta, sobretudo de conduta, moral ou religiosa. 2. Aquilo que é aceito
como princípio regulatório ou funcional na organização e direção da
conduta".
Assim é que a idéia de "preceito", como se depreende de ambos os
significados apresentados, está acirradamente ligada àquilo que regula a
conduta (esta está referida expressamente nos dois conteúdos
desenvolvidos para o verbete). Ora, a regulamentação da conduta dá-se por
meio de normas, em especial de regras, mas também pelos princípios,
tomadas estas últimas expressões na sua significação restritiva aqui
adotada. A definição acaba por misturar ambos (princípios e regras, no
estrito sentido jurídico aqui adotado), porque na realidade o enfoque e a
preocupação está em acentuar que se trata de vocábulo preso à idéia de
prescricão de algo. Neste sentido, “preceito” estaria praticamente equiparado
a “norma”, no sentido de conjunto de regras e princípios.
Aliás, essa orientação filosófica encontra-se amparada na própria
etimologia do vocábulo, recurso sempre útil na elucidação de acepções
possíveis: “PRECEITO. Derivado do latim praeceptum exprime a ordem, a
regra ou o mandado que se deve observar e guardar".
Dentro do campo jurídico, encontra-se a seguinte orientação para o
termo, no traçado conferido por MARIA HELENA DINIZ: "PRECEITO. 1.
Teoria Geral do direito. a) Norma jurídica; b) norma que deve ser observada
e seguida”.
Nos quadrantes do Direito, portanto, a noção de preceito ancora-se na
idéia de “ordem”, “mandamento”, “comando”, identificando-se. uma vez mais,
com o sentido que se encontra tanto em regras como em princípios.
Parece, pois, que “preceito” engloba tanto as regras quanto os

princípios. Assim, toma-se sinônimo de “norma” no sentido empregado
acima, insista- se, designativo das regras e princípios jurídicos.
(TAVARES , 2001 , p.116-117)
O tradicional dicionário AURÉLIO conceitua preceito como “1. Regra de proceder; norma. 2.
Ensinamento, doutrina. 3. Ordem, determinação, prescrição. 4. ( ... )” (FERREIRA, 1999. p. 1623).
O Ministro EROS ROBERTO GRAU, por sua vez, no julgamento da ADPF 33, manifestou o
seguinte entendimento: “...para mim, preceito é princípio e regra; ou seja, preceito ou norma é
gênero, espécies são princípios e regras”.
No mesmo sentido, GILMAR MENDES levando em conta “as interconexões e

interdependências dos princípios e regras”, conclui que “...talvez não seja recomendável proceder
a uma distinção entre essas duas categorias, fixando um conceito extensivo de preceito
fundamental, abrangente das normas básicas contidas no texto constitucional” (MENDES, 2016,
p. 1327).
À luz do exposto, entende-se aqui que o legislador constituinte utilizou-se da expressão

“preceito” como sinônimo de “norma jurídica”, categoria que é composta por “regras” e “princípios”
jurídicos.
3.2 – Significado da Expressão “Decorrente desta Constituição”
Os preceitos fundamentais decorrem da Constituição, por esse motivo, não podem originar-
se de qualquer norma infraconstitucional.[16]
ANDRÉ RAMOS TAVARES afirma que a expressão “decorrente” enfatiza que podem ser
preceitos fundamentais aqueles “não diretamente encontráveis” no texto constitucional, o que não
afasta “todo aquele segmento de preceitos fundamentais diretamente insculpidos no Texto Maior”.
Assim, “preceitos decorrentes da Constituição são todos aqueles expressos da Constituição e
todos aqueles ligados à idéia central desta, embora não expressamente consignados” (TAVARES,
2001, p. 159).[17]
A conclusão é de que os preceitos fundamentais têm matriz, expressa ou implícita, na CRFB

– somente nela.
3.3 – A não positivação de um conceito ou rol de preceitos fundamentais
A preocupação em estabelecer o rol de normas que são abrangidas pelos chamados

“preceitos fundamentais” existiu em momento anterior a aprovação da Lei N° 9.882/99, conforme
pode ser constatado nos fatos históricos que influenciaram decisivamente a elaboração da
mencionada lei, destacados, de forma resumida, abaixo.
(1) Por intermédio da Portaria n. 572, de 04/07/1997, o então Ministro da Justiça, Sr. Íris
Rezende, instituiu Comissão destinada a elaborar estudos e anteprojeto de lei para disciplinar a
ADPF. Essa Comissão era composta pelos Professores Celso Ribeiro Bastos (presidente),
Arnoldo Wald, Ives Gandra Martins, Oscar Dias Corrêa e Gilmar Ferreira Mendes. O anteprojeto,
acompanhado de relatório, foi encaminhado ao Ministro da Justiça em 20/11/1997 (MENDES,
2007, p. 3-5).
Em relação a esse projeto, destaca-se que: (a) em suas fases iniciais, ele enumerava, de
forma exemplificativa, os preceitos fundamentais decorrentes da Constituição, quais sejam: (I)
soberania nacional; (II) estado democrático de Direito; (III) separação e harmonia entre os
poderes; (IV) dignidade dos poderes; (V) dignidade da pessoa humana; (VI) isonomia; (VII) não-
subalternização das funções jurisdicionais; (VIII) legalidade e moralidade administrativa; (IX)
buscada economicidade na Administração; (X) acesso ao Judiciário e ampla defesa; (b) apesar
disso, um dos membros da Comissão, o Dr. Ives Gandra combateu esse caráter exemplificativo.
Para ele, isso permitiria ao Presidente invocar “...relevância (no caso, fundamentalidade) da
questão (vale dizer, do preceito)”, de forma similar a alegação de relevância e urgência que faz
quando edita Medidas Provisórias, o que imporia ao STF a apreciação a arguição; (c) por cautela,
foi suprimida a referência ao caráter exemplificativo; (d) Porém, Gilmar Mendes continuava “...
sugerindo a exclusão de todo o art. 2°, que dispunha sobre os preceitos fundamentais em
espécie”; (e) posteriormente, também foi retirado esse dispositivo da redação do anteprojeto
(essas informações foram obtidas em TAVARES, 2001, p. 25/28).
(2) Ocorre que “...desde março de 1997 tramitava no Congresso Nacional o Projeto de Lei
n. 2.872, de autoria da ilustre Deputada Sandra Starling, objetivando, também, disciplinar o
instituto da ADPF, sob o nomen júris de reclamação” (MENDES, 2007, p. 5).
Este outro projeto era composto de apenas três artigos. O art. 1º afirmava caber a referida
reclamação “quando ocorrer descumprimento de preceito fundamental do texto constitucional, em
face de interpretação ou aplicação dos regimentos internos das respectivas Casas, ou comum, no
processo legislativo de elaboração de normas previstas no art. 59 da Constituição”.
Essa era a única finalidade que este projeto dava a arguição. Além disso, nem nesse artigo,
nem nos dois outros existentes são ditos quais são o que e/ou quais seriam esses preceitos
fundamentais do texto constitucional.
(3) “Em 4 de maio de 1.998 o projeto da Deputada SANDRA STARLlNG recebeu parecer
favorável do Deputado PRISCO VIANA, então relator, sugerindo sua aprovação na forma” de um
substitutivo, de autoria do referido Deputado. Esse último documento “...teve inspiração ampla e
irrestrita na proposta apresentada pela Comissão Celso Bastos” (TAVARES, 2001, p. 31).
(4) O substitutivo foi “...aprovado na Comissão de Constituição e Justiça, e Redação, da

Câmara dos Deputados, referendado pelo Plenário da Câmara e, posteriormente, pelas
Comissões e Plenário do Senado Federal” (TAVARES, 2001, p. 32).
(5) A finalidade que a Deputada Sandra Starling pretendia dar a ADPF não prosperou,
porque o Presidente da República vetou o dispositivo que buscava criar a ADPF nos moldes
pretendidos pela referida Parlamentar.
(6) Em suma, no texto da Lei N° 9.882/1999 não consta qualquer definição ou conceito de
preceitos fundamentais, nem rol – exemplificativo ou taxativo – desses preceitos.
Acredita-se que o legislador infraconstitucional perdeu uma grande oportunidade de

enumerar, exemplificativamente, os preceitos fundamentais. Tal rol traria um norte maior para o
instituto. Além disso, o legislador é um interprete legítimo da Constituição. As leis são feitas para
concretizar os comandos e as políticas estabelecidas na CRFB. Quando se vai fazer uma lei, ela
deve ser elaborada de acordo com essa Constituição.[18]
Prova dessa viabilidade foi a regulamentação legal dada ao art. 102, § 3°, da CRFB
(parágrafo acrescido pela EC N° 45/2004).[19] No caso, a demonstração da repercussão geral é
um requisito constitucional de admissibilidade do recurso extraordinário. A referida repercussão é
um instituto constitucional, que foi regulamentado inicialmente no art. 543-A do Código de
Processo Civil de 1973 e, atualmente, no art. 1.035 do Código de Processo Civil[20].
Referidas normas conceituaram e exemplificaram o que vem a ser repercussão geral. STF,
em decisão plenária, já se apoiou no citado art. 543-A, § 1°, do CPC, para conceituar o que seja
repercussão geral das questões constitucionais suscitadas em um Recurso Extraordinário,
afirmando que a disciplina dada se aplica, inclusive, aos Recursos Extraordinários que versam
sobre matéria criminal.[21]
Da mesma forma, o fato da expressão “preceito fundamental” ser conceito de índole

constitucional, bem como de as normas que se incluem dentro de tal conceito serem encontradas
dentro da CRFB, de forma expressa ou implícita, não são impede que o legislador
infraconstitucional identifique, exemplificativamente, tais normas.
Seria inadequado e inconstitucional o legislador, por intermédio de lei, elaborar um rol

taxativo desses preceitos. Inadequado, porque representaria um engessamento do conceito.
Inconstitucional, porque impediria que o STF viesse a entender, por intermédio da construção
jurisprudencial, quais normas constitucionais não elencadas nesse rol são preceitos fundamentais.
Não é aceitável que o Guardião da Constituição (CRFB, art. 102) sofra esse tipo de restrições.
3.4 – Identificação dos Preceitos Fundamentais e Conceituação da Expressão
O objetivo deste tópico não é fácil de ser tateado. Ante a ausência de definição na CRFB e
na legislação infraconstitucional, existem diversas perspectivas doutrinárias a respeito do instituto.
O STF já manifestou entendimento de que “compete ao Supremo Tribunal Federal o

juízo acerca do que se há de compreender, no sistema constitucional brasileiro, como
preceito fundamental”[22].
Como se verá adiante, a referida Corte já alocou algumas normas constitucionais
entre esses preceitos. No entanto, não estabeleceu um conceito ou um rol preciso de quais
seriam os princípios e regras constitucionais que se enquadrariam no instituto.
Consequentemente, até que o STF se pronuncie “...acerca do efetivo alcance da expressão
preceitos fundamentais, ter-se-á de assistir o debate entre os defensores de uma intepretação

mais ampla e aberta e os defensores de uma leitura restritiva e fechada do texto constitucional”
(MENDES, 2016, p. 1299).
Como já tratado, preceito é sinônimo de norma. Essa é um gênero do qual as “regras” e os

“princípios” são espécies. A expressão “decorrente desta Constituição”, também prevista no
aludido § 1º do art. 102 da CRFB, significa que as regra ou princípio em questão devem estar
presente Constituição de 1.988, de forma expressa ou implícita.
Porém, resta abordar o significado do adjetivo “fundamental” que consta no referido §1º do
art. 102. Tal adjetivo deixa claro que não é qualquer norma constitucional que autoriza o
ajuizamento da ADPF. Se assim não fosse, bastaria mera referência a “preceito” ou a “norma” ou
mesmo a “princípios e normas”, sem se utilizar do adjetivo “fundamental”.
Assim, “a expressão ‘preceito fundamental’ importa no reconhecimento de que a violação

de determinadas normas (...) traz maiores conseqüências ou traumas para o sistema jurídico
como um todo” (BARROSO, 2006, p.250).
Intuitivamente, preceito fundamental não corresponde a todo e qualquer
preceito da Constituição. Por outro lado, impõe-se reconhecer, por força do
princípio da unidade, que inexiste hierarquia entre as normas constitucionais.
Nada obstante, é possível distinguir entre os conceitos de Constituição
material e Constituição formal, e, mesmo entre as normas materialmente
constitucionais, haverá aquelas que se singularizam por seu caráter
materialmente estrutural e por sua estrutura axiológica.
(BARROSO, 2006, p. 250)
Portanto, do ponto de vista jurídico, as normas constitucionais estão no mesmo patamar

hierárquico, o que não impede de classificá-las por sua forma de incidência – algumas possuem
aplicabilidade imediata, outras não, por exemplo – ou importância.
Logo, não há equívoco em afirmar que uma norma constitucional é mais importante para o
ordenamento jurídico do que outra. Seria absurdo, por exemplo, entender que têm a mesma
importância para o ordenamento jurídico as seguintes normas constitucionais: (I) a que afirma que
a República Federativa do Brasil é “...formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e
do Distrito Federal...” (art. 1°, caput) e (II) a que dispõe que “o Colégio Pedro II, localizado na
cidade do Rio de Janeiro, será mantido na órbita federal” (art. 242, § 2°).
Nesse ponto, irrepreensível a lição de CELSO RIBEIRO BASTOS no sentido de que a

ADPF não cuida de fiscalizar a lesão[23] a qualquer dispositivo constitucional, “...mas tão-somente
aos grandes princípios e regras brasileiras deste diploma” (apud VELLOSO, 2002, p. 5).
ANDRÉ RAMOS TAVARES afirma que pertencem à categoria dos preceitos fundamentais
os princípios e regras de caráter essencial (TAVARES, 2001, p. 123). Ressalta-se que o referido
autor apresenta uma visão muito restritiva, ao entender que “o fundamental (. .. ) apresenta a
conotação daquilo sem o que não há nem como se identificar uma Constituição. São preceitos
fundamentais aqueles que conformam a essência de um conjunto normativo-constitucional”
(TAVARES, 2001, p. 124).
Liberdade e igualdade, por exemplo, são dispositivos sem os quais não se poderia
caracterizar uma Constituição. Tais preceitos podem, seguramente, ser enquadrados como
fundamentais. Ocorre que, nem toda precisa ter essa contundência dentro da ordem constitucional
para ser essencial. Caso contrário, a ADPF seria uma ação de caráter muito restrito.
Portanto, preceitos fundamentais são os princípios e regras maiores da Constituição de

1988, os quais devem ser entendidos como aqueles cuja ausência tornaria o sistema
constitucional pátrio sensivelmente diferenciado – para pior.
Destarte, pensa-se que um bom caminho é entender como “fundamentais” os preceitos

constitucionais que se qualificam como basilares na CRFB, tipificando o sistema jurídico do povo
brasileiro, sendo de peculiar relevo o seu respeito e preservação.
Nesse sentido, entende-se aqui que o ingresso no serviço público, como regra, mediante
concurso público é preceito fundamental, por se tratar de uma norma que particulariza o atual
ordenamento jurídico brasileiro, representando uma clara rejeição à Administração Pública
Patrimonialista, caracterizado pelo favorecimento aos “amigos do rei”. Razão pela qual, o
concurso é corolário do princípio basilar da isonomia. Entretanto, se em uma Constituição não for
consagrada tal regra, essa Constituição não deixa de ser, juridicamente, um texto constitucional, o
que não rechaça a grande importância dessa norma.
Para GUILHERME PENÃ DE MORAES são preceitos fundamentais, dentre outros, “os
princípios setoriais da Administração Pública, subdivididos em princípio da legalidade, princípio da
impessoalidade, princípio da moralidade, princípio da publicidade e princípio da eficiência, com
fulcro no art. 37, caput” (Guilherme Pena de MORAES, 2004, p. 291). (destaque presente no texto
original)
Outro ponto importante, é que se encontrará muito mais princípios do que regras que se
enquadram dentro do conceito de direitos fundamentais. Isso se dá em razão de duas
características das normas principiológicas: (I) Seu maior grau de abstração e (II) seu caráter
normogenético (princípios como os fundamentos de regras, princípios sendo os alicerces sistema
jurídico). Essas características fazem com que, geralmente, os valores mais importantes da
Constituição sejam consagrados por intermédio de princípios, e não de regras.
O fato de determinado princípio ser de ordem constitucional já indica que ele é muito
relevante dentro de um sistema jurídico. Isso se dá, pois os princípios constitucionais, “...explícitos
ou não, passam a ser a síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico. Eles espelham a
ideologia da sociedade, seus postulados básicos, seus fins.” (BARROSO, 2002)
Entretanto, tal constatação não leva a conclusão de que todos princípios constitucionais
sejam preceitos fundamentais, pois nem todos aqueles possuem a característica de
fundamentalidade.
Um exemplo claro disso é o princípio orçamentário da exclusividade, pelo qual “a lei

orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa
(...)” (CRFB, art. 165, § 8°). Apesar de possuir natureza constitucional, essa diretriz jamais poderá
ser vista como fundamental. Sua violação configura uma falta de técnica legislativa que afronta a
Constituição, mas tal desrespeito, por si só, não representa afronta a valores essenciais do Estado
brasileiro – ainda que a referida violação ocorresse em razão de interesses políticos, financeiros
ou pessoais reprováveis.
Outra questão importante é que os princípios de caráter fundamental não são apenas
aqueles presentes no Título I da Constituição de 1988, nos arts. 1° a 4°. Se fossem identificados
como preceitos fundamentais somente o que está disposto nesses artigos, o resultado seria
inaceitável, pois a maioria dos direitos e garantias individuais não estariam entre os preceitos
fundamentais. Aliás, nem todas as cláusulas pétreas (art. 60, § 4°, inc. I a IV) teriam tal status.
“Preceitos fundamentais” não é expressão sinônima de "princípios
fundamentais". É mais ampla, abrange estes e todas as prescrições que dão
o sentido básico do regime constitucional, como por exemplo, as que

apontam para a autonomia do Estado, do Distrito Federal, e especialmente
as designativas de direitos e garantias fundamentais (Tít. II)[24]
(SILVA, 2005, p. 562) (destacou-se)
Quanto às cláusulas pétreas, pode-se afirmar, com relativa certeza, que elas constituem
preceitos fundamentais à luz do tratamento que Constituição lhes deu, consagrando-as como
intangíveis.[25]
LUÍS ROBERTO BARROSO, de forma acertada, afirma que “...existe um conjunto de
normas que inegavelmente devem ser abrangidas no domínio dos preceitos fundamentais". Em
seguida, entende estar nessa classe: (1) os fundamentos e objetivos da República e as decisões
políticas estruturantes, “...todos agrupados sob a designação geral de princípios fundamentais,
objeto do Título I da Constituição (arts. 1° a 4°)”; (2) os direitos fundamentais, “o que incluiria,
genericamente, os individuais, coletivos, políticos e sociais (arts. 5° e ss.)”, observando o
eminente autor que “aqui se travará, por certo, a discussão acerca da fundamentalidade ou não de
determinados direitos contemplados na Constituição brasileira, não diretamente relacionados à

tutela da liberdade e do mínimo existencial”; (3) as normas que se abrigam nas cláusulas pétreas
(art. 60, § 4°) e as que delas decorrem diretamente e (4) os princípios constitucionais ditos
sensíveis (art. 34, VII[26]), “... que são aqueles que por sua relevância dão ensejo à intervenção
federal” (BARROSO, 2006, p. 250).
GILMAR FERREIRA MENDES reconhece ser difícil indicar os preceitos fundamentais.

Porém, afirma que alguns deles “estão enunciados, de forma explícita, no texto constitucional”.
Ademais, de forma semelhante à doutrina anterior, enumera algumas normas que inegavelmente
se enquadraria em tal conceito, quais sejam: (1) “direitos e garantias fundamentais (art. 5º, dentre
outros)”; (2) “demais princípios protegidos pela cláusula pétrea do art. 60, § 4º, da CF: o princípio
federativo, a separação de Poderes e o voto direito, secreto, universal e periódico”; (3) “os
princípios constitucionais sensíveis” previstos no art. 34, VII, da Constituição (MENDES, 2016, p.
1325).
Neste momento é oportuno destacar que o STF, apesar de não ter feito um rol definitivo de
quais são os preceitos fundamentais, já manifestou entendimento, em decisão plenária, que são
preceitos fundamentais: (I) diretos e garantias individuais (art. 5°, dentre outros); (II)“...demais
princípios protegidos pela cláusula pétrea do art. 60, § 4°, da Constituição, quais sejam, a forma
federativa de Estado, a separação dos Poderes, o voto direto, secreto universal e periódico”; (III)
princípios sensíveis (art. 34, inc. VII, da CRFB) e (IV) a proibição de vinculação de salários a
múltiplos do salário mínimo (art. 7°, inciso IV, in fine, da Constituição Federal).[27]
Isso é um sinal de que o STF não está adotando uma perspectiva restritiva de preceitos
fundamentais. A norma do art. 7°, inc. IV, in fine, é (I) uma regra constitucional (II) que se insere
entre os direitos sociais (e não individuais). Além disso, (III) tal regra, aparentemente, não está
entre as mais relevantes do art. 7° da Constituição. Por exemplo, pagar um salário inferior ao
mínimo, violando o inc. VII do mencionado artigo, é um desrespeito muito mais grave à
Constituição da República. Mesmo assim, o STF a enquadrou aquela regra como preceito
fundamental.
No presente trabalho, entende-se que o rol trazido pelo STF, bem como aqueles defendidos
por BARROSO e MENDES estão corretos. Contudo, advoga-se aqui que são preceitos
fundamentais os arts. 34 e 35 da CRFB como um todo – e não apenas os princípios
constitucionais sensíveis previstos no inc. VII do art. 34 da CRFB –, porque o desrespeito a
qualquer das determinações dos referidos artigos autoriza a intervenção da União nos Estados e
Municípios localizados em território federal, e dos Estados em seus Municípios. Ademais, ressalta-
se que os direitos fundamentais abrangem também os direitos difusos, como os previstos no art.
225[28].
Superado esse ponto, é oportuno esclarecer que, conforme destacado por GILMAR
MENDES, a tendência atual é que seja dada uma interpretação restritiva dos princípios protegidos
pelas cláusulas pétreas. MENDES destaca ter um entendimento diverso. Para o doutrinador, são
as próprias cláusulas pétreas que devem ser interpretadas restritivamente (taxativamente) e não
os princípios por ela protegidos. Explica que o conteúdo das cláusulas pétreas deve ser obtido
mediante esforço hermenêutico, o qual poderá descortinar “...princípios constitucionais que, ainda
que não contemplados expressamente nas cláusulas pétreas, guardam estreita vinculação com os
princípios por ela protegidos e estão, por isso, acobertados pela garantia de imutabilidade”. Além
disso, afirma que o STF já adota esse entendimento em relação aos princípios sensíveis, bem
como defende sua aplicação às cláusulas pétreas e aos preceitos fundamentais (MENDES, 2016,
p. 1325/1327).
Aqui, concorda-se apenas em parte com a doutrina de GILMAR MENDES. De fato, não faz
sentido buscar-se a restrição de princípios constitucionais previstos no art. §4º do art. 60 ou dos
princípios e regras que compõe os preceitos fundamentais. Tais normas estruturam o sistema
jurídico brasileiro, traçando os contornos de valores à democracia e à dignidade humana. Se um
dispositivo está estreitamente vinculado com as cláusulas pétreas ou a normas que são
reconhecidamente preceitos fundamentais, ele deve ser incluído, respectivamente, entre as

cláusulas pétreas ou entre os preceitos fundamentais. Também deve existir um rol taxativo de
cláusulas pétreas. Mesmo porque a imutabilidade deve ser a exceção, não a regra.
Entretanto, buscar uma interpretação restritiva ou construir um rol taxativo de preceitos

fundamentais parece ser inadequado, porque se, de um lado, existem normas constitucionais que
são indiscutivelmente essenciais, estruturantes; por outro, existem outras nas quais a condição de
fundamentalidade ou não dependerá do contexto político, social ou econômico de determinado
momento histórico. Ademais, reduzir o objeto da ADPF terminaria por também diminuir a
importância prática do instituto.
Em outras palavras: não se deve estabelecer uma lista fixa de preceitos fundamentais. O
legislador constituinte estabeleceu um rol de cláusulas pétreas (art. 60, § 4°) e outro de princípios
constitucionais sensíveis (art. 34, inc. VII), mas não trilhou o mesmo caminho quanto aos preceitos
aqui estudados. Isso parece ter sido um caminho proposital. Em outras palavras, talvez o
constituinte tenha deixado para a doutrina e para a jurisprudência do STF identificar tais preceitos.
Dito isso, defende-se aqui que a ideia de preceitos fundamentais relaciona-se a de

constituição em sentido substancial (ou material estrito). Por outro lado, os preceitos fundamentais
devem também estar, de forma expressa ou implícita, no texto constitucional, sendo formalmente
constitucional também. Em outras palavras, os preceitos fundamentais são as normas que são, ao
mesmo tempo, materialmente e formalmente constitucionais.
As constituições, em relação ao seu conteúdo, classificam-se em: (I) Formal: a Constituição

escrita; e (II) Material: aquela que trata de matérias tipicamente constitucionais (direitos
fundamentais, organização do Estado e a separação dos Poderes).
No Brasil, tudo o que está na CRFB é constitucional, portanto, o que está em tal texto e não
for matéria substancialmente constitucional, continua tendo status de norma constitucional, mas
apenas em sentido formal. Exemplo clássico desse tipo de dispositivo é aquele previsto no § 2º do
art. 242 da CRFB, que assim dispõe: “O Colégio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro,
será mantido na órbita federal”. Essa norma, por óbvio, é apenas formalmente constitucional.
A Constituição material reúne as normas “...que dão essência ou substância ao Estado”,

isto é, “regulam um aspecto fundamental da comunidade política, indispensável à sua concepção
ou à sua permanência” ou tratam “da distribuição do poder dentro da sociedade” ou versam “sobre
algo que alterando, abalaria as próprias vigas mestras do ente”. Tais normas dizem respeito “...às
relações basilares, fundamentais, entres os órgãos do Estado ou entre estes e os indivíduos”
(BASTOS, 1999, p. 43/44).
Em razão disso, entende-se que o conceito de preceitos fundamentais amolda-se ao

conceito de Constituição material em sentido estrito no seguinte aspecto: ambos dizem respeito às
normas basilares do Estado brasileiro.
Entretanto, eles se diferem em outro ponto: os preceitos fundamentais somente podem ser
encontrados na Constituição de 1988, expressamente ou implicitamente, o que nem sempre
ocorre com as normas que compõe a Constituição substancial.
Tal concepção deixa em aberto o rol de normas que podem ser consideradas preceitos
fundamentais. Porém, isso não é ruim. Pelo contrário, evita-se uma enumeração taxativa, o que
não só petrificaria o instituto, como provavelmente levaria à injustiça. Por exemplo: Determinações
constitucionais que num futuro próximo, em razões de circunstâncias políticas, econômicas,
dentre outras, ganhassem contornos de essencialidade não seriam consideradas como preceitos
fundamentais por não estarem dentro de um rol exaustivo pré-estabelecido.
Acrescenta-se, também, que a ideia de constituição substancial é um norte relativamente

seguro e trabalhado pela doutrina há muito tempo.
4 – CONCLUSÕES
I – Preceito é sinônimo de norma – gênero do qual os princípios e as regras são espécies.
II – O art. 102, § 1º, da CRFB, ao incluir o adjetivo “fundamental” deixa claro que não se
refere a todas as normas constitucionais. Se assim não o fosse, bastaria se referisse a “preceito”
ou a “norma” ou mesmo a “princípios e normas”, sem utilizar esse adjetivo.
III – O Supremo Tribunal Federal ainda não estabeleceu todos os contornos do que são
preceitos fundamentais, mas, em decisão Plenária já entendeu que se enquadram na expressão
as seguintes normas constitucionais: (a) os Diretos e garantias individuais (art. 5°, dentre outros);
(b) os “...demais princípios protegidos pela cláusula pétrea do art. 60, § 4°, da Constituição, quais
sejam, a forma federativa de Estado, a separação dos Poderes, o voto direto, secreto universal e
periódico”; os (c) princípios sensíveis (art. 34, inc. VII, da CRFB) e (d) a proibição de vinculação de
salários a múltiplos do salário mínimo (art. 7°, inciso IV, in fine, da Constituição Federal).
IV – Entende-se que o instituto estudado amolda-se à concepção de Constituição material

em sentido estrito, por serem normas estruturantes do sistema jurídico pátrio. Entretanto, eles se
diferem em outro ponto: os preceitos fundamentais somente podem ser encontrados na
Constituição de 1988, expressamente ou implicitamente, o que nem sempre ocorre com as
normas que compõe a Constituição substancial.
V – Portanto, os referidos preceitos necessitam preencher, simultaneamente, dois

requisitos: (a) quanto à hierarquia normativa, devem amoldar-se ao conceito de Constituição
formal; (b) quanto ao conteúdo, devem se enquadrar no conceito de Constituição material
VI – Em razão de todo o exposto, apresenta-se o seguinte conceito: Os preceitos

fundamentais são os princípios e regras jurídicas essenciais, basilares do Estado brasileiro que
estão presentes de forma explícita ou implícita na Constituição da República.
REFERÊNCIAS
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exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 2 ed. rev. e atual. São
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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 20 ed. atual. São Paulo: Saraiva,
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HOUAISS, Antônio e VILLAR, Mauro de Salles. Minidicionário Houaiss da língua

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102, § 1°, CF). Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 38, jan. 2000. Disponível em:
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MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
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OLIVEIRA, Márcio Luís. Aulas de Direito Constitucional no curso “Direito Público”.

Instituição: Praetorium. Em 13/11/2007, 27/11/2007 e 04/12/2007.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25. ed. São Paulo:
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TAVARES, André Ramos. Tratado de argüição de preceito fundamental: (Lei n. 9.868/99 e

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VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Argüição de descumprimento de preceito

fundamental. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização
Jurídica, n.º 12, março de 2002. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>.
http://www2.planalto.gov.br/acervo/legislacao
http://www.stf.jus.br
[1] “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória
de constitucionalidade: / I - o Presidente da República; / II - a Mesa do Senado Federal; / III -
a Mesa da Câmara dos Deputados; / IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara
Legislativa do Distrito Federal; / V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; / VI - o
Procurador-Geral da República; / VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil; / VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; / IX - confederação
sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”
[2] GILMAR MENDES afirma que cabe ADPF quando não forem admissíveis as “ações
direitas de constitucionalidade ou inconstitucionalidade” (MENDES, 2016, p. 108).
[3] STF. ADPF 33 MC / PA. Relator(a): Min. GILMAR MENDES. Julgamento: 29/10/2003.
Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 06-08-2004 PP-00020; EMENT VOL-02158-01
PP-00001. Decisão: “O Tribunal, por unanimidade, referendou a decisão monocrática que
determinou a suspensão de todos os processos em curso e dos efeitos das decisões judiciais que
versem sobre a aplicação do dispositivo ora questionado, até o julgamento final da ação”. Fonte:
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudência. Acesso: 03/11/2016.
[4] Exceção ocorre quando o Recurso Extraordinário (RE) ataca decisão de Tribunal de
Justiça (TJ) em controle concentrado de constitucionalidade de norma da Constituição Estadual
de repetição obrigatório da Constituição da República. Nesse caso, não cabe ADPF, pois o
recurso extraordinário terá os normais efeitos inter partes, mas sim os mesmos efeitos do Acórdão
proferido pelo respectivo TJ em processo objetivo. Situação em que não cabe ADPF (conforme
Relator, Min. CARLOS BRITTO, da ADPF 111. Fonte de pesquisa: MENDES, 2016, p. 1310, nota
de rodapé).
[5] Na ADPF 126, o Min. Celso de Mello (Relator), em decisão monocrática, entendeu que foi
satisfeito o requisito da subsidiariedade, porque “pretensão ora deduzida nesta sede processual,
que tem por objeto normas legais de caráter pré-constitucional”, situação que é “insuscetível de
conhecimento em sede de ação direta de inconstitucionalidade” (ADPF 126 / DF, Julgamento:
19/12/2007, Publicação: DJe-018 DIVULG 31/01/2008 PUBLIC 01/02/2008. Fonte:
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia. Acesso em: 26/11/2016)
[6] “Revogação da lei ou ato normativo não impede o exame da matéria em sede de ADPF,
porque o que se postula nessa ação é a declaração de ilegitimidade ou de não-recepção da
norma pela ordem constitucional superveniente.” (Excerto da ementa da já aludida ADPF 33)
[7] “Ementa: (...) 1. Adequação da arguição pela correta indicação de preceitos
fundamentais atingidos, a saber, o direito à saúde, direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (arts. 196 e 225 da Constituição Brasileira) e a busca de desenvolvimento
econômico sustentável: princípios constitucionais da livre iniciativa e da liberdade de
comércio interpretados e aplicados em harmonia com o do desenvolvimento social saudável.
Multiplicidade de ações judiciais, nos diversos graus de jurisdição, nas quais se têm
interpretações e decisões divergentes sobre a matéria: situação de insegurança jurídica
acrescida da ausência de outro meio processual hábil para solucionar a polêmica pendente:
observância do princípio da subsidiariedade. Cabimento da presente ação. 2. Argüição de
descumprimento dos preceitos fundamentais constitucionalmente estabelecidos: decisões
judiciais nacionais permitindo a importação de pneus usados de Países que não compõem o
Mercosul: objeto de contencioso na Organização Mundial do Comércio – OMC, a partir de
20.6.2005, pela Solicitação de Consulta da União Europeia ao Brasil. (...)”
(STF. ADPF 101 / DF. Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA. Julgamento: 24/06/2009.
Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJe-108 DIVULG 01-06-2012 PUBLIC 04-06-
2012; EMENT VOL-02654-01 PP-00001; RTJ VOL-00224-01 PP-00011.)
[8] A respeito, confira MENDES, 2016, p. 1312/1015, depreendendo-se do contexto a
afirmação acima.
[9] STF. ADPF 4 MC / DF. Relator(a): Min. ELLEN GRACIE. Julgamento: 02/08/2006.
PP-00001; LEXSTF v. 28, n. 335, 2006, p. 157-180.
[10] Nesse ponto, GILMAR MENDES chega a defender que “...o Supremo tribunal federal
poderá, ao lado de outros requisitos de admissibilidade, emitir juízo sobre a relevância e o
interesse público contido na controvérsia constitucional, podendo recusar a admissibilidade da
ADPF sempre que não vislumbrar relevância jurídica na sua propositura” (MENDES, 2016, p.
1310).
[11] Com isso, deve-se destacar que “...simples controvérsia doutrinária não se afigura
suficiente para objetivar o estado de incerteza apto a legitimar a propositura da ação, uma vez
que, por si só, ela não obsta à plena aplicação da lei” (MENDES, 2006, p. 1304).
[12] Essa última possiblidade foi chancelada pelo STF na ADPF 167, onde a referida Corte
admitiu arguição que tem por objeto uma interpretação dada pelo TSE a respeito da competência
dele – interpretação essa que o arguente alega ser inconstitucional (ADPF 167 MC-REF / DF.
Relator(a): Min. EROS GRAU. Julgamento: 01/10/2009. Órgão Julgador: Tribunal Pleno.
Publicação: DJe-035 DIVULG 25-02-2010 PUBLIC 26-02-2010; EMENT VOL-02391-03 PP-
00631. Fonte: http://www.stf.jus.br/portal/ jurisprudência. Acesso em: 26/11/2016).
[13] Nesse ponto, importante relatar que o Min. GILMAR MENDES noticia a existência da
ADI 2231, que questiona a constitucionalidade de toda a Lei n. 9.882/1999. Nesta ação,
“O Ministro Néri da Silveira, na sessão do dia 5-12-2001, acolheu em parte a arguição,
para suspender, com eficácia ex nunc e até o julgamento final da ação, a vigência do § 3º do
art. 5º da referida Lei, por estar relacionada com a arguição incidental em processos em
concreto, e conferir interpretação conforme à Constituição ao inciso I do parágrafo único do
art. 1º, excluindo de sua aplicação controvérsia constitucional concretamente já deduzida em
processo judicial em curso.
“(...)
“A discussão foi interrompida em razão de pedido de vista do Ministro Sepúlveda
Pertence e aguarda julgamento desde novembro de 2008.”
Todavia, MENDES explica que,
“Embora ainda penda de decisão a ADI 2.231, o julgado do STF sobre a admissibilidade
da ADPF 54 parece ter superado o debate sobre a constitucionalidade da Lei n. 9.882/99.
Também no julgamento do mérito da ADPF 33 (sessão de 7-12-2005), o Tribunal, por
unanimidade, rejeitou pedido formulado por amicus curiae, com objetivo de suspender o
julgamento da ação até o pronunciamento definitivo sobre a constitucionalidade do instituto.”
(MENDES, 2016, p. 1296)
[14] “Art. 10. Julgada a ação, far-se-á comunicação às autoridades ou órgãos
responsáveis pela prática dos atos questionados, fixando-se as condições e o modo de
interpretação e aplicação do preceito fundamental. / § 1o O presidente do Tribunal
determinará o imediato cumprimento da decisão, lavrando-se o acórdão posteriormente. / §
2o Dentro do prazo de dez dias contado a partir do trânsito em julgado da decisão, sua parte
dispositiva será publicada em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da
União. / § 3o A decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos
demais órgãos do Poder Público.”
[15] No mesmo sentido, Luís Roberto BARROSO (BARROSO, 2006, p. 249-nota de roda
pé).
[16] No mesmo sentido, ANDRÉ RAMOS TAVARES afirma que tais preceitos “... não podem
decorrer da lei” (TAVARES, 2001, p. 160). Contudo, o mencionado autor liga essa ideia à
argumentação dele de que uma lei não poderia elucidar o conceito, nem explicitar quais seriam os
preceitos fundamentais (TAVARES, 2001, p. 113-114 e 160). Ideia com a qual não se concorda,
como se descreverá adiante.
[17] Reforça esse argumento a constatação de que “no próprio controle abstrato promovido
pela via da ação direta, o Supremo Tribunal Federal tem admitido a invocação de princípio
constitucional implícito, como ocorre no caso do princípio da proporcionalidade das leis”.
(TAVARES, 2001, p. 159)
[18] Em sentido contrário, André Ramos TAVARES entende que “... por ser conceito próprio
conceito próprio da Constituição, a expressão ‘preceito fundamental’ só pode ser haurida na
própria Carta Suprema”, apegando-se aos seguintes argumentos para alicerçar tal afirmação: (a)
esses preceitos só podem ser aferidos à luz da Constituição e (b) eles não podem decorrer de lei
(TAVARES, 2001, p. 112).
[19] “§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral
das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal
examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois
terços de seus membros.”
[20] “Art. 1.035. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do
recurso extraordinário quando a questão constitucional nele versada não tiver repercussão
geral, nos termos deste artigo. / § 1o Para efeito de repercussão geral, será considerada a
existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou
jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo. /§ 2o O recorrente deverá
demonstrar a existência de repercussão geral para apreciação exclusiva pelo Supremo
Tribunal Federal. / § 3o Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar acórdão
que: / I - contrarie súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal; / II –
(Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) / III - tenha reconhecido a
inconstitucionalidade de tratado ou de lei federal, nos termos do art. 97 da Constituição
Federal.”
[21] Referência: STF, AI-QO 664567 / RS. Relator: Min. MIN. SEPÚLVEDA. PERTENCE.
Julgamento: 18/06/2007. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJE-096 DIVULG 05-
09-2007; PUBLlC 06-09-2007; DJ 06-09-2007.
[22] STF. ADPF 1 QO/ RJ. Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA. Julgamento: 03/02/2000.
PP-00001. Fonte: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia. Acesso: 03/11/2016.
[23] Acrescente-se aqui “ou ameaça”.
[24] Destaca-se que JOSÉ AFONSO DA SILVA, quando fala de princípios fundamentais,
está se referindo aos arts. 1º a 4º da CRFB (conferir SILVA, 2005, p. 93).
[25] No sentido de que as cláusulas pétreas são preceitos fundamentais: GUILHERME
PENÃ DE MORAES (MORAES, 2004, p. 291/292), LUÍS ROBERTO BARROSO (BARROSO,
2006, p. 250), GILMAR FERREIRA MENDES (MENDES, 2007, p. 80), ANDRÉ RAMOS TAVARES
(TAVARES, 2001, p. 150/151), CELSO RIBEIRO BASTOS (apud VELLOSO, 2002, p. 5).
[26] ANDRÉ RAMOS TAVARES (TAVARES, 2001, p. 151) também defende que os princípios
constitucionais sensível são preceitos fundamentais.
[27] ADPF 33 (ADPF 33 / PA – PARÁ. ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL Relator(a): Min. GILMAR MENDES. Julgamento: 07/12/2005. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno. Publicação: DJ 27-10-2006 PP-00031; EMENT VOL-02253-01 PP-00001; RTJ
VOL-00199-03 PP-00873. Fonte: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia. Acesso: 03/11/2016).
Na referida ementa constam como preceitos fundamentais somente o princípio federativo e a
proibição de vinculação de salários a múltiplos do salário mínima (CRFB, arts. 60, § 4º, inc. I, e
art. 7º, inc. IV, in fine). Porém, no mérito da decisão, a Corte, de forma unânime, julgou procedente
a arguição, nos termos do voto do relator. O referido voto do relator que afirma que são preceitos
fundamentais as outras normas constitucionais citadas no corpo do texto.
[28] Nesse ponto, importante destacar a doutrina de GUILHERME PENÃ DE MORAES, pela
qual são princípios fundamentais “os direitos fundamentais, subdivididos em direitos individuais,
direitos metaindividuais, direitos sociais, direito à nacionalidade e direitos políticos...” (Guilherme

Pena de MORAES, 2004, p. 291) (destaques do texto original).
Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico
eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SANTOS, Leonardo Corrêa dos. Preceitos fundamentais: identificação e
conceituação. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 02 jan. 2017. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?
artigos&ver=2.57776>. Acesso em: 10 nov. 2018.

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10/11/2018 Imprimir:

Preceitos fundamentais: identificação e conceituação

preceitos necessitam preencher, simultaneamente, dois requisitos: (2.1) quanto à hierarquia

devem se enquadrar no conceito de constituição material.

Palavras chaves: preceito fundamental; controle de constitucionalidade; arguição de

SUMÁRIO: 1 – INTRODUÇÃO. 2 – ADPF: VISÃO GERAL. 3 – PRECEITOS

“Decorrente desta Constituição”. 3.3 – A não positivação de um conceito ou rol de preceitos

9.882, de 03 de dezembro de 1999.

2 – ADPF: VISÃO GERAL

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é uma ação constitucional

estabelecendo a forma pela qual será apreciada a argüição de

4º da Lei de Introdução ao Código Civil, segundo o qual “quando a lei for

omissa, o Juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os

autorizando, à sua falta, a aplicação da analogia, dos costumes e dos

O § 1º do art. 4º da Lei n° 9.882/1999 deu caráter de subsidiário à ADPF, ao estabelecer

(2º) Entender a subsidiariedade corresponde à “... inadmissibilidade da ADPF sempre que

não deve excluir, a priori, a utilização da argüição de descumprimento de preceito fundamental,

Nesse sentido, as formas de controle concreto de constitucionalidade não impedem a

(1) controle de constitucionalidade de lei ou ato normativo anterior à Constituição de 1.988

(2) lei ou ato normativo municipal (MENDES, 2016, p. 1308);

(3) atos normativos secundários ou infralegais (BARROSO, 2006, p. 268);

(5) demais atos normativos emanados da Administração Pública;

(6) declaração de constitucional idade de lei ou ato normativo estadual ou municipal

(10) quando a pretensão é de que seja “...declarada a constitucionalidade de lei estadual ou

(11) “...nas controvérsias relacionadas ao princípio da legalidade (lei ou regulamento)”

A autônoma é prevista no art. 1, caput, da Lei N° 9.882/99 (BARROSO, 2006, p. 247). A

A última pode ser proposta “quando for relevante o fundamento da controvérsia

disposições só se aplicam a uma dessas espécies de arguição.[15]

3.1 – Significado da Expressão “Preceito”

Como visto, nem Constituição da República, nem na Lei N° 9.882/1999 trouxeram o

Esse mesmo autor percorre caminho interessante para interpretar o significado da

Parece, pois, que “preceito” engloba tanto as regras quanto os

No mesmo sentido, GILMAR MENDES levando em conta “as interconexões e

À luz do exposto, entende-se aqui que o legislador constituinte utilizou-se da expressão

A conclusão é de que os preceitos fundamentais têm matriz, expressa ou implícita, na CRFB

A preocupação em estabelecer o rol de normas que são abrangidas pelos chamados

(4) O substitutivo foi “...aprovado na Comissão de Constituição e Justiça, e Redação, da

Acredita-se que o legislador infraconstitucional perdeu uma grande oportunidade de

Da mesma forma, o fato da expressão “preceito fundamental” ser conceito de índole

Seria inadequado e inconstitucional o legislador, por intermédio de lei, elaborar um rol

O STF já manifestou entendimento de que “compete ao Supremo Tribunal Federal o

Como se verá adiante, a referida Corte já alocou algumas normas constitucionais

Consequentemente, até que o STF se pronuncie “...acerca do efetivo alcance da expressão

preceitos fundamentais, ter-se-á de assistir o debate entre os defensores de uma intepretação

(MENDES, 2016, p. 1299).

Como já tratado, preceito é sinônimo de norma. Essa é um gênero do qual as “regras” e os

Assim, “a expressão ‘preceito fundamental’ importa no reconhecimento de que a violação

Portanto, do ponto de vista jurídico, as normas constitucionais estão no mesmo patamar

Nesse ponto, irrepreensível a lição de CELSO RIBEIRO BASTOS no sentido de que a

Portanto, preceitos fundamentais são os princípios e regras maiores da Constituição de

Destarte, pensa-se que um bom caminho é entender como “fundamentais” os preceitos

Um exemplo claro disso é o princípio orçamentário da exclusividade, pelo qual “a lei

fundamentais". É mais ampla, abrange estes e todas as prescrições que dão

o sentido básico do regime constitucional, como por exemplo, as que

as designativas de direitos e garantias fundamentais (Tít. II)[24]

(SILVA, 2005, p. 562) (destacou-se)

LUÍS ROBERTO BARROSO, de forma acertada, afirma que “...existe um conjunto de

políticas estruturantes, “...todos agrupados sob a designação geral de princípios fundamentais,

determinados direitos contemplados na Constituição brasileira, não diretamente relacionados à

GILMAR FERREIRA MENDES reconhece ser difícil indicar os preceitos fundamentais.

reconhecidamente preceitos fundamentais, ele deve ser incluído, respectivamente, entre as

Entretanto, buscar uma interpretação restritiva ou construir um rol taxativo de preceitos

Dito isso, defende-se aqui que a ideia de preceitos fundamentais relaciona-se a de

As constituições, em relação ao seu conteúdo, classificam-se em: (I) Formal: a Constituição