A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA AMÉRICA LATINA E NO BRASIL: da

construção do direito à ameaça do desmonte - Eixo temático: Desigualdades Sociais,

Pobreza e Políticas Públicas

Laura Paulo Bevilacqua1

Raquel Raichelis (Coordenadora da Mesa)2
Cleonice Correia Araújo3
Alba Maria Pinho de Carvalho4

EMENTA: Será considerada a Seguridade Social enquanto

Política não contributiva na América Latina e os rebatimentos
da atual conjuntura nessa Política. No caso do Brasil, será
apresentada uma proposta de investigação nacional sobre a
implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
em desenvolvimento e será debatida à conjuntura atual de
restrição dos direitos sociais e seus rebatimentos na
implementação do SUAS.

1
Asistente Social. Maestría en Políticas Públicas. Profesora adjunta da Universidad de la Republica
Uruguay (UdelaR). E-mail: equis@adinet.com/laura.paulo@cienciassociales.edu.uy
2
Assistente Social. Doutora em Serviço Social. Professora do Programa de Estudos Pós-
Graduados em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC -SP).
Coordenadora geral da pesquisa. E-mail: raichelis@uol.com.br
3
Assistente Social. Doutora em Políticas Públicas. Professora Adjunta do Departamento de Serviço
Social da Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: cleo.araujo.as@hotmail.com
4
Assistente Social. Doutora em Sociologia. Professora do Programa de Pós-Graduação em
Sociologia e dos Mestrados Profissional e Acadêmico em Avaliação de Políticas Públicas da
Universidade Federal do Ceará (UFC). E-mail: albapcarvalho@gmail.com
LA CONVERGENCIA POR DIFUSIÓN DE PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA DE
RENTA CONDICIONADA

Laura Paula Bevilacqua

Resumen

Las transferencias de renta condicionada fueron adoptadas por

la mayoría de los países latinoamericanos, más allá de sus
diferencias internas. Tal convergencia programática ocurrió
mediante un proceso de difusión que incluyó la ampliación del
espacio político, construcción polisémica de la idea inversión
social y la superación de las fronteras simbólicas. Estos
mecanismos certificaron una idea flexible que se estandarizó
como modelo discursivo adaptado a cada país. Así, la idea de
transferencia de renta condicionada fue lo suficientemente
flexible para captar la atención de diferentes receptores y
convertirse en una nueva herramienta para la política
asistencial de las naciones.

Palabras clave: Transferencia de renta condicionada; difusión

de políticas; asistencia social.

Abstract

Conditional income transfers were adopted by most Latin

American countries, beyond their internal differences. Such
programmatic convergence occurred through a diffusion
process that included the expansion of the political space, the
polysemic construction of the idea of social investment and the
overcoming of symbolic borders. These mechanisms certified a
flexible idea that was standardized as a discursive model
adapted to each country. Thus, the idea of conditional income
transfer was flexible enough to capture the attention of different
recipients and become a new tool for the care policy of nations.

Keywords: Conditional income transfer; Dissemination of

policies; social care.
I. INTRODUCCIÓN

En las últimas décadas del SXX se procesaron reformas que re-orientaron la

relación Estado-mercado-sociedad y produjeron diversidad de transformaciones. Una de las
metas durante ese período consistió en gestionar la pobreza para amortiguar los costos de
las reformas lo cual no necesariamente tuvo como objetivo su erradicación. En ese tránsito,
se interrumpió la expansión de las políticas sociales consolidadas por el Estado Social y se
sustituyó por un conjunto de intervenciones de nueva generación. El novel paradigma
introdujo cambios a nivel de la institucionalidad, los procesos de decisión, el financiamiento,
la asignación de los recursos, los objetivos, el criterio de prioridad, la población beneficiaria,
el enfoque y el indicador utilizado. (FRANCO, 1996).
Bajo la conducción de diversos organismos supranacionales, se continuaron las
reformas que pasaron por varias fases. Así se transitó desde la estrategia del riesgo social
hasta las versiones más actuales caracterizadas por la perspectiva de la inversión social.
Estas imposiciones de organismos internacionales quedaron arraigadas no solo en el diseño
de las políticas públicas sino también en el discurso de los investigadores. Muchos analistas
identifican a esa relación coercitiva como el factor que continúa explicando las decisiones
nacionales en materia social.
Sin embargo, cuando de programas de transferencia de renta condicionada se
trata, lo novedoso es que las instituciones de financiación internacionales - tan presentes en
las políticas latinoamericanas - no ejercieron tal dominio previo de tipo vertical mediante una
coordinación estratégica central. Por el contrario, el estudio de estos programas en los
diferentes países muestra que fueron adoptando estas innovaciones mediante influencias
combinadas (horizontales-verticales), procesos de lesson-drawing y emulación,
configurando un escenario complejo pero principalmente, de gestación local.
(BEVILACQUA, 2016)
No obstante, las instituciones de financiación internacionales fueron un elemento
de persuasión para adoptar el nuevo modelo concebido en América Latina. Lo que se presenta
en este documento, es cómo los programas no contributivos emergieron como noción flexible
a la vez que suficientemente consistente para difundirse sin perder su esencia significativa.
Resulta de interés analítico identificar los factores que operaron para que este proceso se
desarrollara con tanta efectividad. A continuación se expone una forma de analizar la
convergencia por difusión y se examina información empírica para dar cuenta de tal transcurso
en nuestro continente.
II. AMPLIACIÓN DEL ESPACIO POLÍTICO, POLISEMIA DISCURSIVA Y DERRUMBE DE
FRONTERAS SIMBÓLICAS

La convergencia alude al “[…] proceso de creciente semejanza global de las

políticas” (MESEGUER; GILARDI, 2008, p. 317) lo que no siempre implica interdependencia.
Cuando la convergencia es causada por la difusión, cabe preguntarse cuáles fueron los
mecanismos que permitieron desembocar en ese escenario. Un primer aspecto a observar
según Jenson (basada en Tilly, 2001), son los mecanismos ambientales que refieren al
espacio político. En este caso, implica observar la capacidad “[…] to expand the political
space for discussions of alternatives to standard neoliberalism whose proponents had made
TINA – there is no alternative– their mantra. […] Opposition to the TINA mantra appeared in
organizations less committed to this Washington Consensus”. (JENSON, 2010, p. 68).
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) cumplió un importante
rol abriendo el camino discursivo alternativo, introduciendo la idea del ajuste con rostro
humano. La constatación de falla de la promesa neoliberal de prosperidad y la
sistematización de evidencia empírica sobre el agravamiento de la situación social, permitió
que en los 80 UNICEF llamara la atención sobre la situación de pobreza. La presentó como
consecuencia de la versión neoliberal de ajuste estructural y logró colocar el debate a nivel
de otras organizaciones1. Agrega la autora que la herramienta Fondos de Inversión Social -
pensada por los neoliberales como un componente de la red de seguridad combinada con la
descentralización - también aportó a ampliar el espacio político para el debate. En esos
ámbitos, los proyectos sociales locales expandieron el uso del término inversión social y lo
vincularon a una diversidad de experiencias alternativas.

The discursive focus on social exclusion and inclusion mushroomed, and was often
expressed as a problem of child poverty as UNICEF weighed into the debate. The
agency contributed to social learning via its detailed and comparative analyses of
countries‟ situations, both in the global South and increasingly in the rich nations.
(JENSON, 2010, p. 70).

Visiblemente, este organismo internacional contribuyó con este mecanismo de

ampliar el espacio político y puso en cuestión supuestos y prácticas tanto para América Latina
como para Europa. No obstante, no puede dejar de reconocerse, que inicialmente las

1
Para el caso de Europa, este rol lo jugó principalmente la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OECD) que argumentó a favor de la inversión social, en Europa y otras
partes del mundo.
 […] ideas about „adjustment with a human face‟ involved more a recalibration of the
neoliberal position than a full-blown alternative. Nonetheless, with their diffusion the
terms of debate and of engagement changed, within UN and other agencies and
within civil society. (JENSON, 2010, p. 68, grifo del autor).

Una vez abierto el espacio político, se produjo un segundo mecanismo en este

proceso de convergencia en la difusión del nuevo paradigma de la inversión social. Los años
90 se caracterizaron por tener instalada la posibilidad de un nuevo rumbo para la política
social. Esto es el indicador de que el mecanismo cognitivo se puso en movimiento. Lo primero
a recordar es la gran influencia que los economistas han tenido y tienen, para moldear ideas.
Ese reconocimiento imprime especial relevancia a la selección que se hiciera del término
inversión social.

Among economists and those familiar with markets, „investments‟ will always appear
in a more positive light than will other instruments, such as „emergency transfers‟. The
social investment perspective retains a supply-side focus, but adds the notion that
lack of access to services (including education) can hinder adequate supply.
(JENSON, 2010, p. 72, grifo do autor).

Según Jenson, el término inversión social fue objeto de diversas interpretaciones:

por parte de los neoliberales y sus fondos de inversión, los economistas y su incidencia
conceptual, la OECD con su alcance en Europa, UNICEF, etc. No obstante, hay un factor
común que es la comprensión de que debe hacerse una inversión a largo plazo, pensando en
los réditos futuros.
La comunidad intelectual también aportó, desde la discusión académica del
concepto inversión social.

Perhaps the best-known intellectual promoting social investment in the European

context and in terms very similar to those already developed by the OECD in the mid-
1990s is GøstaEsping-Andersen. For him, a real „child-centred social investment
strategy‟ is what the Nordic welfare states have been doing, and is done best there
(Esping- Andersen et al., 2002: 51). This strategy is essentially one to ensure „social
inclusion and a competitive knowledge economy‟ via activation, making work pay and
reducing workless households, the need for all of which are included in the chapter
on child-centred social investment (Esping Andersen et al., 2002, p. 26-67).
His notions of social investment are quite different from those of another well-known
European intellectual, Anthony Giddens (1998), who called in the mid-1990s for a
„social investment state‟ that would invest in human and social capital. His formulations
were close to those of Tony Blair‟s New Labour, which frequently described its actions
as being social investments (Lister, 2003). In other words, Giddens‟ use of the idea of
social investment was more supply-side oriented and more limited in its proposed
interventions than were Esping- Andersen‟s proposals. It is not surprising, therefore,
that the latter is critical of New Labour and calls instead for his own „truly effective
and sustainable social investment strategy […] biased towards preventive policy‟
(Esping-Andersen et al., 2002:5). We see, in other words, not only a battle between
two well-known intellectuals struggling for policy influence but also the range and
ambiguity of the notion. Policy communities could appeal to one version or the other
or even combine the two, as the European Union did in its preparations for the
renewal of the Lisbon strategy between 2006 and 2008 (Jenson, 2008). (JENSON,
2010, p. 73).
 En América Latina se destaca el papel jugado por el BID, que se desvió de su
tradicional promoción al desarrollo industrial (energía; agricultura y pesca; transporte y
comunicaciones; industria y minería) y tomó para sí la idea de inversión social con foco en los
niños, para alcanzar sus nuevas metas de desarrollo. Según constata la autora, las iniciativas
desplegadas por este organismo en América Latina, fueron simultáneas a las promovidas por
la OECD en Europa. Es más, los recursos argumentativos, la evidencia empírica y conceptual
que utilizaba el Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), eran los mismos que los
difundidos por la OECD (capacidades de AmartyaSen por ejemplo).

A wide range of epistemic communities have been able to deploy the notion because
it has the flexible qualities of a quasi-concept. It has scientific credentials but also a
common-sense meaning. Moreover, both the scientific and common-sense versions
are open to multiple meanings. Sometimes the focus has been on children, and their
parents‟ needs have been quite secondary. Other times, investing in children was
proposed as a way to help parents; getting them into the labour force or empowering
parents were the key objectives. Sometimes the best investments were human capital
expenditures and other times health and social justice or even gender equity came to
the fore. (JENSON, 2010, p. 74).

Se observa de esta manera, cómo se produjo un mecanismo cognitivo por el cual,

la polisemia de la idea inversión social, permitió una diversidad discursiva a cargo de disímiles
actores y redes internacionales. Esta amplitud de participantes en el discurso, replicaron el
nuevo paradigma y ayudaron a su más amplia difusión. Pero para completar el proceso, se
produjo un tercer mecanismo de tipo relacional.
La difusión supone trasvasar límites y esto se logra en parte, por el entramado de
redes que operan como rutas por donde las ideas circulan, penetran y rediseñan marcos
referenciales en ámbitos a veces muy peculiares o en principio herméticos. Con la versatilidad
que la caracterizó, la noción de política social como inversión social (en sustitución a política
social como malla de seguridad) logró cruzar tres principales límites que le permitieron la
difusión combinada.
Por un lado se vehiculizó irrumpiendo a través de las fronteras de universidades y
organizaciones políticas, quienes superaron diferencias y entraron en una lógica de
argumentación y legitimación del concepto. Por otro, logró trascender la monolítica posición
de definición única de desarrollo (fueran países centrales o periféricos) instalada por los
economistas en los 80. Un hecho histórico que contribuyó en el mecanismo cognitivo y
superación de límites para los desarrollistas, fue la caída del Muro de Berlín y el desafío de
integración de países como la República Democrática Alemana, al mundo capitalista. Por
último, se cruzaron los límites de la acción institucional individual y se crearon nuevas
coaliciones entre organizaciones no gubernamentales y otros actores vinculados a ellas.
Varios ejemplos se nombran al respecto, uno de ellos
 […] comes from NGOs, which maintain broad-based contacts across regions. These
are too numerous to describe but one that is particularly relevant for the spread of the
social investment perspective is the Progressive Governance Summits, in existence
since 1999. Membership includes Chile and Uruguay, with Brazil partially
integrated. It has an ongoing focus on social policy, social cohesion, and investing in
children. (JENSON, 2010, p. 76).

El paradigma de la inversión social derivó de la convergencia entre países hacia

una nueva forma de definir la política social en el desarrollo de las naciones. Esa convergencia
abarcó tanto a Europa como a América Latina pero los mecanismos identificados (ampliación
del espacio político, creación de discurso polisémico y derrumbe de fronteras simbólicas),
señalan que no hubo un movimiento vertical de Europa hacia Latinoamérica sino avances
reticulares entre redes intelectuales y políticas.
Los programas de asistencia social suelen presentarse como un paquete de
medidas desvinculado de los programas de la seguridad social. Esta escisión comenzó a
problematizarse a partir de los cuidadosos diseños, monitoreo y evaluación de las
intervenciones de asistencia. Los programas de transferencia de renta condicionada, son un
ejemplo de estas innovaciones y dejan abiertas líneas de análisis en materia de cambio en
políticas públicas.

Estos programas no son meramente un artificio técnico para combatir la pobreza: al

seleccionar a los beneficiarios con la condición de que se hagan "co-responsables"
de su propio bienestar, refuerzan la tendencia a dejar atrás las prestaciones
universales y marchar hacia un modelo limitado, "residual", de protección social. Al
mismo tiempo, al brindar a grupos escogidos de pobres subsidios en efectivo o
nuevas modalidades de créditos bancarios, en lugar de bienes y servicios públicos
desmercantilizados, constituyen un poderoso instrumento para arrojar a amplios
estratos de la población en los brazos de los mercados financieros. En tal sentido, la
difusión mundial de los TMC es parte de una reformulación más amplia de los
regímenes asistenciales, no solo en los países en vías de desarrollo sino también en
otros. (LAVINAS, 2014, p. 5, grifos del autor).

La afirmación de la autora llama la atención respecto a que el proceso de

convergencia en la difusión del paradigma antes expuesto, desencadenó el mecanismo
cognitivo de forma de instalar la polisemia discursiva que traspasó fronteras. Así, la idea de
transferencia de renta condicionada es lo suficientemente flexible para captar la atención de
diferentes receptores y convertirse en programas de heterogénea naturaleza, A la vez que
flexible, la idea es consistente como para no perder su esencia significativa.
III. LOS PROCESOS DE ESTANDARIZACIÓN PARA EL DESARROLLO DE PROGRAMAS
DE TRANSFERENCIA DE RENTA CONDICIONADA

El proceso antes descrito de ampliación del espacio político, polisemia discursiva

y derrumbe de fronteras simbólicas construyó el escenario internacional propicio para la
difusión de los programas de transferencia de renta condicionada en América Latina y el
Caribe. Fueron experiencias desarrolladas inicialmente en gobiernos municipales y
estaduales pasando luego a sucesivas formulaciones a nivel nacional como fue el caso de
Brasil. A su vez, el programa Progresa de México comenzó restringido a enclaves rurales
pobres y luego incluyó el medio urbano. En sus inicios, ambas experiencias registraron
importantes diferencias conceptuales y metodológicas. Sólo con el paso del tiempo, puede
hablarse de ciertos niveles de aprendizajes entre países. Tanto Progresa como Bolsa Escola
- con diferentes énfasis - pasaron por mecanismos cognitivos de creación de discurso
abarcativo, por el cual se obtuvo la estandarización de un modelo con la consecuente difusión
por el continente.

Mexico‟s CCT program Progresa/Oportunidades, for example, was an early

contender, and it remains the favorite of technical experts, in large part because it was
designed with built-in evaluations that underpin an enormous data collection, thus
empowering researchers. However, Brazil‟s BolsaFamılia has emerged as the
standard model for many countries seeking to reduce poverty. This popularity is
attributable to the certification it received in its early stages from more than one
international authority, and also to the efforts of the Brazilian government which
worked with IOs to promote its own model as appropriate for South–South learning
and transfer. (ANCELOVICI; JENSON, 2013, p. 305).

Para el caso de Bolsa Escola, se agrega que enfatizó más un enfoque de derechos
que el tema de las condicionalidades (más cercanas al pensamiento neo-liberal). Esto
facilitó trascender límites y pudo haber favorecido el mecanismo de trasvasamiento de
fronteras simbólicas. Derribadas esas fronteras, hubo mejores condiciones para convertirlo
en fuente de inspiración para el modelo a procesar hasta llegar a una versión estandarizada
de transferencias condicionadas, asimilable por gobiernos de diferentes ideologías.
Parte de la estandarización, ocurrió en la esfera pública internacional donde se
difundieron las bondades de la idea y los primeros resultados prometedores.
Simultáneamente, ese debate sobre los modelos locales, comenzó a formatear un tipo de
percepción del problema y de la solución, en los policymakers de otros países. El foro público
internacional contribuyó - entre otros - a consolidar un framing pasible de ser adoptado por
un amplio espectro de gobiernos. Fue fundamental la existencia de este foro público de
carácter abierto y centrado en asuntos de interés general. Las habilidades discursivas para
argumentar estos intereses generales, puede provocar procesos reflexivos en el auditorio y
eventualmente cambios de comportamiento respecto a cómo actuar frente a la temática
debatida.2 Así se ve facilitada la creación de consensos y estandarización de los modelos
originalmente con rasgos demasiado locales, que se expresan en adopciones reformuladas
de políticas públicas.
En el caso de los programas de transferencia de renta condicionada, el foro
público internacional operó para generar un framing que facilitó la difusión y adopción de esta
forma de intervención en lo social, luego de pasar por notorios procesos de certificación. La
producción de conocimiento a partir de la divulgación de resultados de
Progresa/Oportunidades y Bolsa Escola/Bolsa Família, captó la atención de hacedores de
política de otros países quienes - en muchos casos- realizaron viajes a Brasil y/o México para
conocer los detalles de la experiencia.

In Nicaragua, for instance, IADB staff and domestic policy-makers drew extensively
from Mexico‟s PROGRESA (Moore, 2009: 3). Since the establishment of
BolsaFamília in Brazil, the Ministry of Social Development has hosted many
international visitors wanting to learn about the operations of their program; some of
whom came to them with introductions from IFIs (V Sousa, interview, 2011, see note
9). Thus, international financial institutions appear to display multiple and overlapping
effects on diffusion; they help shape international norms and then reinforce them
through funding agreements. (SUGIYAMA, 2011, p. 264).

Los núcleos de pensamiento locales y los organismos internacionales

contribuyeron a la estructuración de un discurso prevalente para certificar un nuevo paradigma
basado en la transferencia directa de ingresos condicionados. Fueron múltiples y dispersos,
los encuentros organizados para debatir acerca de esta innovación paradigmática.

The first was in Mexico (May 2002), the second in Brazil (April 2004), followed by
Turkey (June 2006). Other meetings, including the „Latin American Meeting on
Conditional Cash Transfer Programmes (CCTs) from a Human Rights-Based
Approach‟, held in Costa Rica in November 2007, drew support from multiple
organizations, including the ILO, UNICEF, the UNDP and the Costa Rican
government. In addition to these policy- specific conferences, international meetings
on the Millennium Development Goals, child labor, education and health served as
opportunities for officials to learn about model programs such as PROGRESA and
Bolsa Família. (SUGIYAMA, 2011, p. 263).

Algunas versiones de la experiencia brasileña fueron premiadas por prestigiosas

instituciones que aumentaron su credibilidad como modelo. Asimismo, en 2004 se creó el
Centro Internacional de Políticas para el Crecimiento Inclusivo (IPC-IG por su sigla en inglés),
cuyo sitio web3 especifica que es un foro internacional sobre políticas de desarrollo,

2
De hecho, anteriormente se aludió al rol UNICEF ampliando el espacio político y encauzando la
polisémica noción de reforma con rostro humano. Fue esa tenacidad discursiva que tensionó la
concepción vigente y empujó a otras organizaciones a revisar su referencial y su accionar.
3
Disponible en:<http://www.ipc-undp.org/pt-br/sobre-o-ipc>.
originalmente instalado por un acuerdo entre el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y el Gobierno de Brasil.

Participar, o ser miembro, de organizaciones internacionales facilita el acceso a una

experiencia más amplia; además, los organismos internacionales ven la facilitación
como una de sus funciones y también, sin duda, el fomento del intercambio de
información destinado a facilitar el aprendizaje. (CASEY, 2009, p. 14).

El propósito del IPC-IG es promover la producción y difusión de estudios y

recomendaciones en materia de política pública, intercambio de prácticas innovadoras sobre
desarrollo y consolidar la cooperación sur-sur. “This close collaboration results in a certification
of Brazil‟s approach to CCTs. Nonetheless, the standard model that is presented has itself also
been framed and reframed as well as decontextualized.” (ANCELOVICI; JENSON, 2013, p.
307).
Por otra parte, este proceso de difusión internacional de aprendizaje, fue
acompañado por una sostenida cobertura de medios de prensa influyentes y por revistas
científicas de divulgación de conocimiento. Además, actores con capacidad de agencia,
alinearon su discurso a efectos de consolidar el marco referencial basado en transferencias
condicionadas.

Major international figures, such as United Nations Secretary General Kofi Annan,
former President Bill Clinton and former World Bank President Paul Wolfensohn,
gave speeches that praised either Brazil‟s or Mexico‟s programs. During the „Dakar
World Education for All‟ forum in April 2000, Kofi Annan suggested that BolsaEscola
should be considered around the world (MissãoCriança, 2001: 7). By 2005, Paul
Wolfensohn said „BolsaFamília has already become a highly praised model of
effective social policy. Countries around the world are drawing lessons from Brazil‟s
experience and are trying to produce the same results for their own people‟ (World
Bank, 2005). These leading actors in the international community helped place CCTs
on the international agenda. (SUGIYAMA, 2011, p. 263).

El modelo de transferencias condicionadas, logró captar la atención de los

hacedores de política en una dinámica entretejida por procesos simultáneos del tipo bottom-
up, horizontales y top-down. A los epicentros que fermentaron la idea, siguieron acciones de
certificación y reframing sobre los que se asentó un modelo estandarizado para su posterior
adopción. Esto constata que las fuerzas propulsoras de cambio en la hechura de las políticas
públicas, puede emerger de diferentes fuentes en cualquiera de las etapas de su construcción.
Pero como se dijera antes, el modelo estandarizado es una referencia inicial que
no necesariamente coincide con lo que finalmente se adopta porque a partir de allí pueden
ocurrir procesos de adaptación. Como ejemplo de esto –en el caso de los programas de
transferencia de renta condicionada- es ilustrativo el análisis comparado que realiza Bastagli
(2009). La autora revisa seis países que muestran experiencia prolongada de ejecución en
transferencias condicionadas y una primera afirmación que realiza es que estos programas
aunque “[…] are typically grouped under a single policy category, they display considerable
differences and these are identified in the comparative analysis.” (BASTAGLI, 2009, p. 4).
Particularmente destaca que, si bien los programas de transferencia de renta
condicionada tienen un diseño que podría consolidar una concepción residual de la asistencia
también afirma que algunas expresiones están imbricadas en sistemas más integrados e
inclusivos que les imprimen otra naturaleza. Si esto es así, más allá de la efectividad y los
impactos, se plantea la pregunta sobre cómo ocurren procesos de adaptación que derivan en
uno u otro formato, siendo que se parte de un modelo estandarizado de referencia.

IV. COMENTARIOS FINALES

Los programas de transferencia de renta condicionada originados en Brasil y

México entraron en el espacio político ampliado luego de certificar su credibilidad mediante
diversas publicaciones, informes de evaluación y eventos de intercambio. Estas producciones
fueron presentadas por las comunidades epistémicas locales ante actores estratégicos,
propiciando su difusión internacional. En términos sustanciales esta difusión fue posible aun
cuando los países receptores presentaban trayectorias muy disímiles en sus sistemas de
protección. En efecto, los países que rápidamente adoptaron las transferencias
condicionadas, tenían desempeños gubernamentales diversos, presidentes ideológicamente
divergentes, capacidades institucionales disímiles pero su cercanía geográfica permitió
compartir aprendizajes y adoptar para sí, una versión estandarizada de la idea original.
En este movimiento, los organismos supranacionales jugaron un nuevo rol, no ya
ejerciendo coerción directa para imponer programas foráneos sino facilitando diversos
canales para la efectiva difusión de la innovación representada por los programas de Brasil y
México. Organizaron la presentación del diseño y de los resultados de Oportunidades y Bolsa
Familia en eventos internacionales; financiaron misiones de trabajo entre tomadores de
decisión, respaldaron la publicación de investigaciones sobre las nuevas experiencias. Todo
ello paulatinamente fue moldeando una transición hacia esta forma de intervención que se
reforzó con la apertura de líneas de financiación para su efectiva adopción. La conjunción de
los núcleos de pensamiento locales y los organismos internacionales logró consolidar un
nuevo discurso legitimador del modelo emergente: las transferencias de rentas condicionadas.
A los epicentros que fermentaron la idea, siguieron otros países que la
adoptaron y que delinearon una curva cuyo ápice ya se dibujó en su primer tramo de
existencia. Un punto de máxima efervescencia se produjo en el año 2005 con la aparición de
nuevos programas y reformulación de algunos de los existentes. Así se fue conformando un
patrón de difusión en forma de ola que adquirió cierto punto de equilibrio por saturación y no
tanto por resistencias domésticas.
En suma, el proceso de ampliación del espacio político instauró nuevos
enfoques sobre los problemas sociales. Esa apertura coincidió con el desarrollo de un par
de experiencias concretas que se convirtieron en una forma práctica de materializar el nuevo
enfoque. Se desencadenó un movimiento recursivo por el cual los programas de transferencia
de renta condicionada implantados en Brasil y México, fueron transformados en una estructura
estándar capaz de ser aplicado en contextos diversos sin salirse del formato base. En la
configuración de esa estructura estándar participaron en primer término los intelectuales y los
tecno-políticos locales. A ese esfuerzo local siguió la promoción activa por parte de
organismos internacionales, actores con reconocimiento mundial y medios masivos de
comunicación. Ellos invocaron el modelo estandarizado que suponía una recursión indirecta
a Progresa y Bolsa Escola.
La financiación de soluciones adaptadas a las particularidades de cada país, logró
la invisibilidad del gran problema social de fondo. Su abordaje sub dividido en intervenciones
similares, mantuvo los parámetros deseados a la vez que imprimió cierta sensación de avance
en la resolución de la situación de la población objetivo de los programas no contributivos.
Pero la recursividad tiene su límite; cuando el asunto se divide en su abordaje, llega un
momento en que las últimas piezas ya no podrán ser divididas y esa es la oportunidad para
pensar programas que dejen de ser residuales y se constituyan en políticas universales e
incondicionales.

REFERENCIAS

ANCELOVICI, M.; JENSON, J. Standardization for Transnational Diffusion: The Case of

Truth Commissions and Conditional Cash Transfers. International Political Sociology, [S.
l.], v. 7, n. 3, p. 294-312, 2013.

BASTAGLI, F. From social safety net to social policy?: the role of conditional cash transfers
in welfare state development in Latin America. In: SOCIAL POLICY IN A GLOBALIZING
WORLD: Developing a North-South Dialogue, Italia, 2009. Anais… Italia: UNDP/IPC-IG,
2009.

BEVILACQUA, L. P. Trazos e influencias de los Programas de Transferencia de Renta

Condicionada. Textos e Contextos, Porto Alegre, v. 15, n. 2, p. 322-339, 2016. DOI
https://doi.org/10.15448/1677-9509

CASEY, B. H. El aprendizaje entre países: mercado de trabajo y políticas sociales. Revista

Internacional de Seguridad Social, [S. l.], n. 62, v. 4, p. 3-21, 2009.

FRANCO, R. Los paradigmas de la política social en América Latina. Revista de la CEPAL,

Santiago, n. 58, p. 9-22, 1996.

JENSON, J. Diffusing Ideas for After Neoliberalism The Social Investment Perspective in
Europe and Latin America. Global Social Policy, [S. l.], v. 10, n. 1, p. 59-84, 2010.

LAVINAS, L. Políticas sociales en América Latina en el Siglo XXI: los programas de

transferencias monetarias condicionadas. Desarrollo Económico, v. 54, n. 212, p. 3-34,
2014.

MESEGUER, C.; GILARDI, F. Reflexiones sobre el debate de la difusión de políticas.

Política y gobierno, México, v. 15, n. 2, p. 315-351, 2008.

SUGIYAMA, N. B. The diffusion of Conditional Cash Transfer programs in the Americas.

Global Social Policy, [S. l.], v. 11, n. 2-3, p. 250-278, 2011.
ESTUDO AVALIATIVO DA IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTENCIA SOCIAL NO BRASIL: uma proposta de investigação em
desenvolvimento

Raquel Raichelis
Maria Carmelita Yazbek

Resumo

A pesquisa, em desenvolvimento, tem como objetivo a

avaliação do processo de implementação do SUAS em nível
nacional. Para isso realiza análise critica dos fundamentos
da PNAS e levantamento empírico com base em amostra
intencional de estados e municípios brasileiros,
considerando como unidades empíricas os CRAS, CREAS e
CENTROS POP. Tendo ocorrido mudanças na gestão
federal em função do golpe de Estado que afastou a
presidente eleita, o presente texto propõe um recorte dos
dados preliminares, realizando uma primeira aproximação
avaliativa do SUAS por meio do discurso das gestoras
federais da PNAS, tanto do governo deposto quanto do
governo imposto.

Palavras-chave: Avaliação; Política Nacional de Assistência

Social; Sistema Único de Assistência Social; golpe de
estado; gestão federal.

Abstract

The research, under development, aims to evaluate the

process of implementation of SUAS at the national. For this,
it performs a critical analysis of the PNAS fundamentals and
a empirical survey based on an intentional sample of
Brazilian states and municipalities, considering CRAS,
CREAS and POP CENTERS as empirical units. With
changes in federal management due to the State coup that
has driven the elected president away, the present text
proposes a preliminary data cut, performing a first evaluation
approach to SUAS through the discourse of federal PNAS
managers, both from the government deposed and from the
government imposed.

Keywords: Evaluation; National Social Assistance Policy;

Unique System of Social Assistance; state coup; federal
management.
I. INTRODUÇÃO: apresentando a proposta de pesquisa e seus fundamentos

A pesquisa em desenvolvimento, submetida à Chamada Universal –

MCTI/CNPq N. 14/2014, tem como objetivo a avaliação do processo de implementação
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em nível nacional. No estágio atual
encontra-se em processo de finalização do levantamento empírico nos estados e
municípios constantes da amostra. Tendo ocorrido mudanças na gestão federal em
função do golpe de Estado que afastou a presidente eleita, o presente texto, além de
apresentar a proposta da pesquisa e seus fundamentos, propõe um recorte dos dados
preliminares de entrevistas realizadas com as duas gestoras à frente da Secretaria
Nacional de Assistência Social do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (MDS - governo Dilma Rousseff), transformado em Ministério de
Desenvolvimento Social e Agrário (MDSA pelo governo Michel Temer), realizando
uma primeira aproximação avaliativa do SUAS por meio do discurso das secretárias
nacionais.
A investigação está sendo realizada mediante cooperação acadêmica entre
pesquisadores vinculados aos Programas de Pós-Graduação de três universidades
situados na Área de Serviço Social: Programa de Estudos Pós-Graduados (PEPG) em
Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP); Programa
de Pós- Graduação em Políticas Públicas (PPGPP) da Universidade Federal
do Maranhão (UFMA) e Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC/RS)1.
A proposta de intercâmbio envolve atividades de pesquisa e de formação de
recursos humanos, sendo orientada pelo eixo temático Política Nacional de Assistência
Social, mais especificamente, SUAS, considerando a implementação do SUAS,
implantado a partir de 2005, e os Centro de Referência de Assistência Social (CRAS),
Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) e Centro de
Referência Especializado para População em Situação de Rua (Centro POP) enquanto
unidades operativas do Sistema.

1
Com o mesmo escopo e agregada a esta pesquisa de abrangência nacional, está em
desenvolvimento um projeto especifico financiado pela Fundação de Amparo a Pesquisa do
Estado do Maranhão (FAPEMA), com o titulo: Avaliando a implementação do Sistema Único de
Assistência Social na região norte e nordeste: significado do SUAS para o enfrentamento à
pobreza nas regiões mais pobres do Brasil. Coordenado pela Profa. Dra. Maria Ozanira da
Silva e Silva (UFMA), a pesquisa reúne professores, doutorandos, mestrandos e bolsistas de
iniciação cientifica dos seguintes programas: PPGPP/UFMA; Programa de Pós-Graduação em
Sociologia da Universidade Federal do Ceará (UFC); Programa de Pós-Graduação em Serviço
Social da Universidade Estadual do Ceará (UECE); e Programa de Pós-Graduação em Serviço
Social da Universidade Federal do Pará (UFPA).
 O projeto está sendo conduzido por uma equipe constituída de
professores/as e alunos/as de mestrado, doutorado e bolsistas de iniciação científica
dos Programas de Pós-Graduação anteriormente especificados, integrantes dos
Grupos/Núcleos de Pesquisa, todos cadastrados no diretório de pesquisa do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ): Núcleo de Estudos e
Pesquisas Trabalho e Profissão2; Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Identidade3;
Grupo de Avaliação e Estudo da Pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza
(GAEPP) do PPGPP/UFMA4; e Núcleo de Estudos e Pesquisa em Políticas e Economia
Social (NEPE)5 do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da PUC/RS.
Apesar da significativa produção bibliográfica sobre a Politica de Assistência
Social é possível constatar uma lacuna quanto à realização de pesquisas de âmbito
nacional, que busquem captar a diversidade e heterogeneidade regionais por meio de
amplo levantamento empírico, em distintas dimensões como as integrantes deste
projeto. Nesses termos, a presente pesquisa ganha relevância pois pretende atualizar
investigação anterior realizada pelas equipes participantes 6, que analisou o SUAS em
seu período inicial de implantação, razão pela qual o estudo pretende cobrir seu
desenvolvimento posterior.

2
Coordenado pela Profa. Dra. Raquel Raichelis, proponente e coordenadora geral da pesquisa,
volta-se para estudos e pesquisas sobre as transformações contemporâneas do trabalho, do
Estado e das políticas públicas e suas incidências no trabalho profissional no âmbito das
políticas sociais, sendo composto por docentes, pesquisadores associados, pós-doutorandos e
alunos de mestrado e doutorado do PEPG em Serviço Social da PUC/SP.
3
Coordenado pela Profa. Dra. Maria Lúcia Martinelli, centra seus estudos teóricos nas a ções
profissionais cotidianas, priorizando as mediações culturais e socioeducativas, e o trabalho de
pesquisa com metodologias a partir do uso da fonte oral, na sua interação com demais fontes e
mídias, sendo composto por docentes, pesquisadores associados, pós-doutorandos e alunos
de mestrado e doutorado do PEPG em Serviço Social da PUC/SP.
4
Fundado em 1996 e coordenado pela Profa. Dra. Maria Ozanira da Silva e Silva, é um grupo
interdisciplinar que congrega professores de diversos Departamentos Acadêmic os e alunos de
graduação e de pós-graduação da UFMA. É vinculado ao Departamento de Serviço Social,
articulado ao PPGPP. Os temas relevantes para estudos do GAEPP são: pobreza e políticas
públicas direcionadas à pobreza; trabalho e políticas de geração de emprego e renda;
programas de transferência de renda; políticas sociais, com especial ênfase à política de
assistência social e metodologia de análise e avaliação de políticas públicas.
5
O NEPES foi criado em 2003, sendo composto por dois grupos de pesquisa: Grupo de
Pesquisa em Proteção Social e Direitos Sociais e Grupo de Pesquisa em Economia do Bem-
Estar Social. Este último, que integra o presente projeto, é coordenado pela Profa. Dra.
Berenice Rojas Couto, congregando professores, pesquisadores, mestrando e doutorandos do
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da PUC/RS, voltado para estudos, pesquisas e
proposição de alternativas de políticas para o enfrentamento das expressões da questão social,
cujo enfoque principal está na análise da assimetria resultante do crescimento econômico.
6
Os três programas de pós-graduação, com a participação das três coordenadoras da
presente proposta e outros pesquisadores, realizaram, com muito êxito, uma investigação
nacional no âmbito do Edital PROCAD no 01/2005. Como resultados dessa pesquisa, além de
muitas outras produções, merece destaque o livro O Sistema Único de Assistência Social no
Brasil: uma realidade em movimento, publicado pela Cortez Editora de São Paulo em 2010,
encontrando-se com uma 5ª edição no prelo, além de várias reimpressões das edições
anteriores.
 Para composição do espaço geográfico do estudo empírico foram
selecionados 7 Estados e o Distrito Federal, representativos de cada Região do país:
norte (Pará); nordeste (Maranhão e Ceará); centro-oeste (Brasília); sudeste (São Paulo
e Minas Gerais); sul (Rio Grande do Sul e Paraná). Em cada um dos Estados foram
selecionados 06 municípios de diferentes portes populacionais e outros critérios que
garantam diversidade da amostra, totalizando 42 municípios, mais o Distrito Federal,
onde estão sendo pesquisados 63 CRAS, 8 CREAS e 8 Centros POP.
Os procedimentos de pesquisa abrangem ampla revisão bibliográfica e
documental sobre a Política de Assistência Social no Brasil, bem como a realização de
grupos focais com técnicos e usuários; entrevistas semi-estruturadas com os
responsáveis pela gestão da politica de assistência social em cada nível de governo
(municipal, estadual/ distrital, federal) e com conselheiros do conselho municipal de
assistência social; e observação sistemática in loco com visitas às diferentes unidades
de operação do SUAS em cada município.

II. A PNAS E O SUAS: uma construção permeada de tensões, avanços e retrocessos

A Assistência Social, que integra constitucionalmente a Seguridade Social

brasileira, apresentou avanços significativos ao longo de mais de uma década desde a
aprovação da Politica Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004 e do SUAS em
2005, que representaram uma inovação no campo da reordenação das ações e dos
serviços socioassistenciais nos estados e principalmente nos municípios, impulsionando
a conquista de novos acessos e direitos, principalmente para os grupos sociais mais
subalternizados da classe trabalhadora.
Tais mudanças criaram nova arquitetura pública da Politica de Assistência
Social brasileira em distintos âmbitos - na oferta institucional, na gestão, no
financiamento e no controle social -, com participação ativa de assistentes sociais e de
múltiplos sujeitos e organizações que assumiram a luta pela sua efetivação como
campo de afirmação de direitos não contributivos.
A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), normativa infra-constitucional
datada de 1993, foi responsável pela criação da nova matriz identitária da assistência
social, impulsionando o difícil trânsito, ainda inconcluso, que a tornou visível como
política pública e direito dos que dela necessitarem. A inserção na Seguridade Social
reforçou seu caráter de proteção social articulada as demais políticas sociais voltadas à
garantia de condições dignas de vida para seus usuários, congregando a partir daí
esforços continuados em busca de reconhecimento da legitimidade das demandas dos
sujeitos que a acessam e espaço de ampliação de seu protagonismo.
A formulação da PNAS e do SUAS impulsionou a criação de instrumentos
direcionados à construção de uma política pública reclamável por todos aqueles a quem
ela se destina, fato inédito em se tratando de uma área que carecia de
institucionalidade legal, o que se estendeu aos seus possíveis demandatários, na
atenção aos seus interesses e necessidades sociais, como uma das estratégias de
enfrentamento à discriminação e à subalternidade econômica, política e cultural em que
vivem como integrantes da classe trabalhadora brasileira, notadamente de suas
camadas mais empobrecidas.
Mas como é próprio da politica pública nos quadros do capitalismo
dependente na formação sociohistórica brasileira, a política de assistência social
desenvolve-se em meio à contradição que reproduz sociabilidades funcionais ao capital
e, ao mesmo tempo, introduz dispositivos de afirmação de sujeitos políticos, a depender
da correlação das forças politicas em confronto.
Nessa ambiência politica defrontamo-nos cotidianamente com uma pesada
herança da história da assistência social, fruto do escravismo e do patrimonialismo que
instituíram a politica e a cultura do favor e marcaram (e ainda marcam) indelevelmente
as relações entre as classes sociais no Brasil, gerando uma particular simbiose entre o
público e o privado na sociedade brasileira. Tal cultura apresenta-se arraigada não
apenas nas relações entre governantes e governados, entre grupos populares com
parlamentares e membros do sistema politico-jurídico, mas também nas relações com
técnicos e de representantes da sociedade civil, atravessadas por corporativismos e
pela (re) filantropização que constrange e substitui a primazia do Estado.
Tal percurso recente da assistência social, em que pesem enfrentamentos e
superações, expressa esse processo permeado de contradições, de continuidades e
rupturas, de tendências conservadoras e progressistas, que disputam espaços de
hegemonia num campo fértil para regressões moralizantes e meritocráticas.
O acalorado debate que se observa em torno das diretrizes e concepções
que orientam os marcos regulatórios da PNAS e do SUAS, bem como os dispositivos
que vêm sendo acionados para a sua efetivação, evidenciam as polêmicas teóricas,
metodológicas e politicas que a presente investigação deverá enfrentar. Não sendo aqui
o espaço para este aprofundamento, o que deverá ser feito no desenvolvimento da
pesquisa, cabe, no entanto, uma sinalização.
Uma primeira questão refere-se à presença de um novo ecletismo
(IAMAMOTO, 2014) na politica social brasileira, expresso pela suposta relação de
complementaridade e de convivência harmoniosa entre campos conceituais e ídeo-
politicos que se antagonizam, como é o caso da luta por direitos sociais tensionada pela
sociedade de classes, e a proposta de manejo de riscos sociais, de inspiração liberal,
largamente incorporada pela politica de assistência social.
Esta tensão presente nos textos normativos da PNAS e do SUAS com a
incorporação de conceitos como risco social e vulnerabilidade, disseminados pelos
organismos internacionais (Banco Mundial - BM, Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD, Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID) para o
enfrentamento da pobreza no âmbito das politicas de proteção social, têm sido
adotados no discurso e nas práticas dos agentes sociais responsáveis pela condução
da politica de assistência social, sem a necessária crítica dos fundamentos teórico-
metodológicos que os orientam. O aprofundamento do debate sobre a pobreza e as
respostas pela via de programas de transferência de renda, que ganham centralidade
na atual politica social hegemônica, deverão merecer atenção no âmbito da análise a
ser desenvolvida. Assim como a reflexão sobre o processo complexo de redefinição do
perfil dos usuários da assistência social, em função das transformações estruturais do
capitalismo contemporâneo e das respostas do Estado às necessidades de reprodução
social da classe trabalhadora.
Um segundo bloco de questões relacionado ao anterior, e tratado
preliminarmente em publicação já veiculada (COUTO et al., 2014), refere-se às
contradições oriundas da ampliação da demanda por serviços e benefícios da
assistência social num contexto de aprofundamento do desemprego estrutural, de
precarização do trabalho e de insegurança social face à redução das proteções sociais
decorrentes da nova morfologia do trabalho (ANTUNES, 2013), de que são
características a flexibilização, a informalização e a terceirização do trrabalho.
O novo padrão de acumulação capitalista e as metamorfoses do mundo do
trabalho, sob a égide do capital financeiro e mundializado, vêm demonstrando que o
trabalho protegido tem sido destituído de sua potência protetiva, o que explica que um
número crescente de trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho demandem
proteção social pública na forma de serviços e benefícios assistenciais, em função da
perda da qualidade do emprego, do rebaixamento dos níveis salariais e, mais
recentemente, do agravamento dos níveis de desemprego.
Portanto, a relação entre trabalho e assistência social deverá ser objeto de
tematização, considerando ainda o silenciamento nos textos normativos da PNAS e do
SUAS sobre a categoria classe social para identificação dos sujeitos a que se destinam.
O que é importante destacar nesse momento, é que a assistência social não pode se
constituir no lugar da proteção social dos pobres em contraponto ao trabalho formal.
Reconhecer este movimento é fundamental para que não se atribua à politica de
assistência social tarefas que não lhe cabem, conferindo-lhe responsabilidades de
equacionar a pobreza e a desigualdade social que demandam politicas
macroeconômicas e macroestruturais que extrapolam o âmbito de uma politica setorial,
qualquer que seja ela.
É oportuno advertir também que os conceitos de vulnerabilidade e risco
social não podem ser empregados, como frequentemente se observa, como adjetivos
da condição do usuário de serviços, programas e benefícios do SUAS, culpabilizando
os indivíduos pelas suas carências, desvinculadas da análise crítica do movimento
estrutural de produção e reprodução da desigualdade social inerente ao sistema
capitalista, que a conjuntura atual só faz recrudescer e agravar.
Um terceiro bloco de questões remete ao novo ciclo de aprofundamento da
programática neoliberal no pais, conduzida pelas forças hegemônicas responsáveis
pelo golpe de Estado, numa conjunta de avanço das contrarreformas, tendo como
núcleo central as reformas trabalhista e previdenciária, com o objetivo de destravar
todos os limites do capital em sua busca incessante de super lucros, ao tempo em que
se aprofunda o braço penal e policial do Estado. E como base estruturante dessa
investida o neoconservadorismo apresenta-se como forma dominante de apologia da
ordem capitalista globalizada e financeirizada, combatendo o que no Brasil nem chegou
a se constituir em um Estado social. Trata-se ainda de buscar por um fim ao ciclo de
conciliação de classes e congelar a agenda de lutas por direitos da classe trabalhadora
contra a exploração desmedida do capital, de que são exemplos o projeto de
terceirização sem limites já aprovado pelo Congresso nacional.

III. APROXIMAÇÕES PRELIMINARES AOS DADOS DA PESQUISA: um olhar a partir

da gestão federal do SUAS

Para além do necessário aprofundamento da análise crítica dos

fundamentos que embasam e direcionam a PNAS e o SUAS, a pesquisa vem buscando
também, por meio do extenso levantamento empírico, cotejar o andamento do SUAS
em seus avanços, desafios e retrocessos, nos estados e municípios selecionados.
Os primeiros dados recolhidos evidenciam as dificuldades de estruturação e
de fortalecimento institucional do SUAS com entraves ao seu desenvolvimento,
carecendo-se ainda de sistematizações e análises que explicitem os fatores que
dificultam a constituição das equipes multiprofissionais e os desafios para a efetivação
do trabalho social requerido nos níveis da proteção social básica e especial. O veloz
crescimento quantitativo dos CRAS, CREAS e mais recentemente dos Centros POP,
não tem sido acompanhado de adequada infraestrutura material e humana, indicando a
persistência da improvisação, informalidade e imprevisibilidade da politica de
assistência social, que repõe marcas históricas que distanciam a politica de assistência
social do ideário que inspirou a sua definição como politica de Seguridade Social no
campo da proteção social e defesa dos direitos não contributivos.
Se, após mais de uma década de implantação, o SUAS vinha se
consolidando em meio às tendências sinalizadas, vislumbrava-se a preparação de um
novo estágio de aperfeiçoamento institucional e politico, necessário à correção de
rumos e consolidação mais qualificada e universalizada de serviços e benefícios em
articulação intersetorial e com a rede socioassistencial.
Cabe lembrar que o Plano decenal 2016-2026, aprovado pelo Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) em 18 de maio de 2016, às vésperas do golpe
de Estado que destituiu a presidente Dilma Rousseff, é um dos dispositivos pactuados
para o enfrentamento desse novo estágio do SUAS. Ao definir prioridades para
consolidar a Assistência Social brasileira, propor ampliação da cobertura de serviços
socioassistenciais e a universalização da cobertura do Benefício de Prestação
Continuada (BPC), mantendo-o vinculado ao salário mínimo, e sinalizar para a
universalização do SUAS em todas as regiões do país, respeitadas suas
especificidades, a sua implementação deverá significar mais serviços com qualidade,
mais trabalhadores atendidos, mais benefícios e maiores reajustes orçamentários nos
próximos anos. Os avanços propostos, se efetivados, asseguram, no mínimo, a 4.5
milhões de brasileiros a manutenção do BPC e a 13.5 milhões de Brasileiros o Bolsa
Família, considerando que em média a renda auferida pelo BPC constitui 79% do
orçamento das famílias beneficiadas e em 47% dos casos é a única renda.
Os acontecimentos que culminaram no golpe parlamentar, jurídico e
midiático que depôs a presidente democraticamente eleita representam um desvio
dessa rota, provocaram desmanches nos sistemas sociais públicos, entre os quais o
SUAS, e interpuseram travas regressivas aos avanços necessários da politica de
assistência social. Assistimos a um ataque sem precedentes às politicas de Seguridade
Social em nosso país, mais uma estratégia do capital para avançar sobre o Fundo
Público e tentar reverter a crise que provoca a queda tendencial das taxas de lucro e a
reprodução ampliada do capital.
A mais emblemática e nociva das medidas foi a aprovação pelo Senado
Federal da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 55/2016, chamada PEC do fim
do mundo, que determina o congelamento dos investimentos públicos pelos próximos
20 anos, afetando diretamente serviços públicos e salários dos servidores. Com isso,
tanto as políticas de seguridade social (previdência social, assistência social e saúde),
como também o seguro-desemprego, a educação, a habitação e o conjunto das
politicas públicas terão seus recursos orçamentários reduzidos em termos reais,
impedindo a garantia de direitos sociais e menos ainda a sua necessária expansão.
No que se refere à politica de assistência social as primeiras medidas, ainda
do governo interino, apontaram para um desmanche em maior proporção do que aquele
operado pelo governo neoliberal de FHC com a criação da estrutura paralela do
Comunidade Solidária, cujo Conselho de mesmo nome buscou anular o CNAS como
espaço de controle social da política pública de assistência social.
O primeiro ataque foi ao MDS, objeto da junção com o Ministério de
Desenvolvimento Agrário (MDA), o que significou a descaracterização de ambos, não
por acaso setores do governo federal responsáveis pela implementação de políticas
voltadas para os trabalhadores mais pobres do campo e da cidade.
As anunciadas mudanças no BPC, entre elas a desvinculação do salário
mínimo e ampliação da idade mínima para sua concessão, além de outras já em curso
como da retomada do modelo biomédico de avaliação da deficiência e a transferência
de responsabilidades do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) para os CRAS,
além da regressão no campo de um direito assistencial constitucionalizado, ferem as
especificidades da politica de assistência social e o pacto federativo, uma vez que os
municípios são os operadores diretos do SUAS e qualquer mudança nesse âmbito
precisa ser discutida, pactuada e deliberada nas instâncias colegiadas e de controle
social da Politica de Assistência Social.
As propostas em discussão de focalização do Programa Bolsa Família nos
5% mais pobres representam a inovadora fórmula de focalização da focalização, como
se referiu recentemente Marcelo Braz, com a exclusão de milhões de famílias e corte
drástico de direitos. Além disso, estão em curso processos que reatualizam o discurso
comunitarista de valorização das ações solidárias da sociedade civil, que ameaçam a
institucionalidade pública da Politica de Assistência Social e a continuidade da primazia
estatal na sua provisão e condução. Ganham força as alternativas privatistas
denominadas parcerias público-privadas; crescem as ações no campo da filantropia, do
solidarismo civil e do trabalho voluntário; aprofunda-se a moralização e criminalização
da questão social.
Entrevistas realizadas com as gestoras federais da Secretaria Nacional de
Assistência Social (SNAS) são emblemáticas ao revelarem, por um lado, na fala da ex-
gestora, a complexidade da atual conjuntura que interrompe abrupta e autoritariamente
um processo de construção ascendente e de maturação do SUAS, com dificuldades e
ambiguidades que vinham sendo enfrentadas no governo anterior; e, por outro, ao
confirmarem, por meio da fala da atual gestora, tendências regressivas e de
desconstrução do SUAS, sob o manto de um discurso gerencialista que encobre os
distintos projetos políticos em disputa.
Ao analisar o percurso da assistência social nesta última década, a ex-
gestora do SNAS no governo Dilma Rousseff desenvolve uma reflexão sobre o SUAS
sintetizando o que para ela configuraria três momentos em sua trajetória: um primeiro
momento, que tem início com a implantação e abrange o período de estruturação,
normatização, pactuação, busca de adesão e legitimação do SUAS; um segundo
momento, que abrange o primeiro governo de Dilma Rousseff e a criação do Brasil sem
Miséria, centrando-se nas orientações para a organização do serviços, no debate sobre
as funções da politica, nas ações intersetoriais voltadas à redução da pobreza, entre
outros, cujo marco é a aprovação da Norma Operacional Básica do Sistema Único de
Assistência Social (NOB/SUAS)/2012 e a reformulação da LOAS pela Lei 12.435, de 6 de
julho de 2011; e um terceiro momento, mais recente, em que a política de assistência
social vai chegando a um amadurecimento,

[…] quando vai saindo da lógica de Programa, que você apresenta o mérito e a
prefeitura ganha e passa a ter critérios claros, com aceites abertos, o município
vai lá e se candidata, sem interferência nem ingerência política, para ele ter
acesso ou não, desde que ele estivesse dentro dos critérios. (Informação
7
verbal) .

A importância do SUAS é reconhecida também pela atual secretária

nacional:

Olha, eu avalio super bem. Eu já estava na Secretaria de Estado da Assistência

e por isso eu retomei muito da Assistência Social, porque eu estava muito mais
na Educação do que na Assistência. E eu já estava encantada. E depois eu
assumi a Secretaria Nacional e também continuo absolutamente encantada. Eu
acho que a administração Lula/Dilma fez um belo trabalho no sentido de criar o
sistema. Então eu acho que isso é uma coisa que me apaixona, eu acho que a

7
Ieda Cruz, entrevista realizada em 7 de fevereiro de 2017.
 administração passada fez um belíssimo trabalho e um enorme esforço para dar
8
essa capilaridade. (Informação verbal) .

Apesar desse reconhecimento, é possível identificar visões contrapostas

sobre o Suas e o seu significado para a politica de assistência social. O esforço de mais
de uma década, ainda inconcluso, no sentido de romper com a lógica de programas em
prol da organicidade da gestão pública, de consolidação de um sistema público
participativo e descentralizado de serviços e benefícios socioassistencias no contexto
do pacto federativo, volta a dar lugar a iniciativas personalistas, clientelistas e
tuteladoras, implantadas verticalmente e ao largo dos espaços de pactuação e de
controle social. O Programa Criança Feliz é a expressão mais emblemática da
reatualização de antigas requisições dirigidas à assistência social, de moralização,
disciplinarização e controle das classes e grupos subalternos. E somente adquire
significado se inserido no cenário regressivo das contrarreformas neoliberais, onde
ganhou tal visibilidade que tende a subsumir a politica de assistência social, operando
evidente reducionismo de uma politica pública a um programa social.
O posto de embaixadora do Programa Criança Feliz atribuído à esposa do
governante repõe em cena a figura do primeiro-damismo - o avesso da esfera pública -
a desprofissionalização do SUAS, a condição subalterna da mulher. Trata-se de um
processo de (re) refilantropização, uma espécie de volta à filantropia estatal sempre
convocada quando o que está em questão é a anulação da assistência social como
politica pública no campo do direito, tal qual definida na Constituição Federal (CF) de
1988.
Ressurgem tendências históricas, de fato não superadas, da assistência
social como o lugar destinado às ações dirigidas aos pobres – dispositivo que
estigmatiza e discrimina os estratos subalternizados e provoca uma cisão entre pobres
e trabalhadores. A retorno da assistência social como moeda de troca politica entre
dominantes e dominados retoma seu longo caminho no pais cordial da sociabilidade do
favor, agora transmutada na sociabilidade do grande capital que toma de assalto o
fundo público e desconstrói décadas de luta pela constituição da esfera pública no
Brasil. Exemplo disso é o fato do ministro do Ministério do Desenvolvimento Social e
Agrário (MDSA), ao invés do debate/embate democrático nas instâncias do SUAS, ir
pessoalmente falar com alguns prefeitos para obter a adesão ao Programa, tentando
reverter as resistências ao Programa que começavam a se suceder em vários
Conselhos municipais que, a exemplo do Conselho Municipal de Assistência Social de
São Paulo, se recusaram a aprovar a adesão do munícipio.

8
Maria do Carmo Brant, entrevista realizada em 16 de fevereiro de 2017.
IV. CONSIDERAÇÕES INCONCLUSAS

As reflexões desenvolvidas atestam que a crise politica que se instaurou

com o golpe de Estado tem levado à desconstrução das bases que estruturam o SUAS
como sistema público de responsabilidade estatal, que inaugurou, não sem
contradições, um novo paradigma de gestão e de financiamento de serviços e
benefícios socioassistenciais, que vinha se firmando em meio às contramarchas do
desmonte dos direitos sociais na cena contemporânea, que no contexto do governo
ilegítimo de Michel Temer e do novo ciclo de contrarreformas neoliberais só avançam e
ganham hegemonia.
Na verdade o que está em jogo nessa conjuntura politica é a ruptura do
pacto que se construiu em torno da CF/1988, com base na ideia que ela não cabe no
orçamento, que os direitos sociais oneram demais o fundo público, disseminando-se a
cultura da crise como responsabilidade de toda a sociedade. O processo golpista está
em pleno curso e não é possível prever o seu desfecho. Cabe, no entanto, um
chamamento à unidade politica das forças progressistas em defesa da democracia e
dos direitos sociais.

REFERÊNCIAS

ANTUNES, Ricardo. A nova morfologia do trabalho e suas principais tendências In:

______. (Org.). Riqueza e Miséria do Trabalho no Brasil II. São Paulo: Boitempo
Editorial, 2013.

COUTO, B. R. et al. (Orgs.). O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma

realidade em movimento. 4. ed. São Paulo: Cortez Editora, 2014.

IAMAMOTO, M. V. O novo ecletismo na política social brasileira: entre o “risco social” e

a luta por direitos. In: ENCONTRO NACIONAL DE PESQUISADORAS(ES) EM
SERVIÇO SOCIAL, 14., Natal, 2012. Anais… Natal: ABEPSS, 2014.
A REALIDADE EMPÍRICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: a atualidade de sua
implementação no estado do Maranhão

Cleonice Correia Araújo

Resumo

O presente artigo discute o processo de implementação do

SUAS referenciado em resultados de pesquisa avaliativa em
estados brasileiros das regiões norte e nordeste. Apresenta
reflexão crítica da Política de Assistência Social e análise da
visão dos gestores, técnicos, conselheiros e usuários sobre
a Política e sua implementação nos municípios pesquisados
no Maranhão. Destaca fatores internos e externos,
conjunturais e estruturais oriundos da formação da
sociedade brasileira e do contexto da sociedade capitalista
atual. Conclui destacando avanços e desafios a partir dos
elementos centrais da percepção dos sujeitos e seus
rebatimentos sobre a implementação da Política no contexto
do SUAS.

Palavras-chave: Política de Assistência Social; Sistema

Único de Assistência Social; SUAS.

Abstract

This article discusses the implementation process of SUAS

referenced in evaluative research results in Brazilian states
of the north and northeast regions. It presents critical
reflection on the Social Assistance Policy and analysis of the
vision of managers, technicians, advisers and users on the
Policy and its implementation in the municipalities surveyed
in Maranhão. It highlights internal and external factors,
conjunctural and structural resulting from the formation of
Brazilian society and the context of current capitalist society.
It concludes by highlighting advances and challenges from
the central elements of the subjects' perception and their
refutations about the implementation of the Policy in the
context of SUAS.

Keywords: Social Assistance Policy; Unique System of

Social Assistance; SUAS.
I. INTRODUÇÃO

O presente artigo se propõe a desenvolver algumas reflexões críticas sobre

a Política de Assistência Social (PAS), no Estado do Maranhão, tomando como
referência dados e informações coletadas em alguns municípios maranhenses no
contexto da pesquisa Avaliando a implementação do Sistema Único de Assistência
Social na Região Norte e Nordeste: significado do SUAS1.Entendemos que discutir a
PAS implica, dentre outros aspectos, em reconhecer a Política como um processo em
construção, bem como as concepções dos sujeitos sociais que a constroem. Considera-
se que a inserção desses sujeitos, expressa, não apenas o lugar que ocupam no
processo da Política, mas as determinações sociais, políticas, econômicas e culturais,
bem como as contradições que fundamentam o contexto em que essa Política é
concebida e implementada.
Nesse sentido, partimos da compreensão de que a concepção de
Assistência Social integra o processo de construção histórica da proteção social
brasileira. O padrão brasileiro de intervenção estatal no âmbito da proteção social
apresenta uma trajetória marcada por contradições e limites que moldaram e
sustentaram um padrão caracterizado por respostas fragmentadas às diversas formas
de demandas sociais, pautado no princípio do mérito a partir da posição ocupacional e
de renda no âmbito da estrutura produtiva, e incipiente no que diz respeito à
abrangência e cobertura da sua população. Essa caracterização expressa a forma de
enfrentamento da questão social em um contexto marcado por especificidades
estruturais e conjunturais históricas típicas do desenvolvimento econômico e político de
uma sociedade de capitalismo periférico e tardio.

1
A pesquisa Avaliando a implementação do Sistema Único de Assistência Social na Região
Norte e Nordeste: significado do SUAS para o enfrentamento à pobreza nas regiões mais
pobres do Brasil realizada pelos pesquisadores do Grupo de Avaliação e Estudos da Porebza e
de Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP) vinculados a Universidade Federal do Maranhão
(UFMA). Se volta para a análise do Processo de Implementação da PAS/ Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) nas regiões Norte e Nordeste, a partir de uma amostra intencional,
em municípios dos estados do Maranhão, Ceará e Pará, buscando verificar como está sendo
feita a implementação do SUAS no âmbito dos Centros de Referência de Assistência Social
(CRAS), dos Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) e dos Centros
de Referência Especializado para População em Situação de Rua (Centros POP), nos municípios
selecionados. Foram elaborados critérios para escolha dos municípios e a amostra toma por
base estes critérios. Desse modo, foram selecionados 06 municípios de cada Estado, incluindo
as capitais, totalizando, portanto, 18 municípios nos 03 Estados. O presente artigo se propõe a
apresentar alguns resultados dessa pesquisa, no Estado do Maranhão, considerando os
municípios de São Luís (capital), Barreirinhas, Açailândia e Davinópolis, cujos relatórios de
pesquisa encontram-se finalizados. Os relatórios dos outros dois municípios pesquisados, no
Estado, estão em processo de elaboração. Ressaltamos, ainda, que a pesquisa de campo foi
realizada nos 06 (seis) municípios maranhenses no ano de 2016.
 Destaca-se, ainda, no sistema de proteção social brasileiro o controle sobre
os movimentos sociais no sentido de inibir a constituição de sujeitos organizados que
politizam suas necessidades sociais no espaço público. Em decorrência direitos foram
inscritos no campo das concessões e a cidadania estratificada a partir da inserção no
sistema produtivo, de forma que eram considerados não cidadãos os trabalhadores
pobres, sobretudo aqueles que desenvolviam atividades não reconhecidas pela
legislação trabalhista. O sistema de proteção social brasileiro se desenvolveu, portanto,
com traços paternalistas, conservadores, configurando-se insuficiente, incompleto ou
até mesmo perverso, demonstrando as debilidades e fragilidades tanto do processo
econômico, quanto organizativo, marcado pela cultura do autoritarismo e do favor na
medida em que a relação entre a sociedade e a burocracia estatal era fortemente
mediada pelo clientelismo presente até os dias atuais na sociedade brasileira.
Pode-se afirmar, portanto, que a intervenção social no Brasil emerge e se
consolida com uma baixa perspectiva de inclusão social, dissociada da lógica do direito
e forte caráter assistencialista-filantrópico e clientelista. Desse modo, apesar dos
avanços em certos indicadores sociais como expectativa de vida ou mortalidade infantil,
verificou-se que este padrão de intervenção social pouco contribuiu em termos mais
gerais para superação dos níveis de desigualdade no país e melhoria das graves
condições de vida e trabalho da maioria da população.
A consolidação da proteção social do Estado, a partir da década de 1930,
privilegiou a regulação do trabalho formal, referenciada na lógica do sistema
bismarkiano, via constituição de caixas de seguro social, organizadas por setor
econômico, financiadas e geridas por empregados, empregadores e pelo Estado,
visando proteger os trabalhadores e seus familiares de certos riscos e contingências
coletivas. Essa forma de enfrentamento da questão social deixava de fora amplos
segmentos populacionais que não eram participantes do mercado formal de trabalho.
Enquanto isso, a proteção social a essas populações vulneráveis e excluídas do
mercado de trabalho assalariado era viabilizada pela assistência social como ação
privilegiada no trato “[…] compensatório e filantrópico da pobreza” conforme assevera
Teixeira (2007, p. 51).
A assistência social constituía uma ação paralela ao sistema de seguros.
Sua relação histórica com a filantropia não sofre rupturas ao ser assumida pelo Estado
que passa a regular essa relação dando seguimento a lógica de gestão filantrópica da
pobreza mediante ações configuradas como ajuda, vinculadas ao mérito da carência.
Ademais, essa lógica de gestão se ancorava num vasto esquema de instituições
privadas com repasse de financiamento público, evidenciando um traço específico da
proteção social brasileira que é a estreita vinculação público e privado nas provisões
sociais. Emerge então uma rede de ajuda e assistência aos pobres, pautada no enfoque
caritativo e na benemerência praticamente dissociadas das ações de regulação do
Estado e da responsabilidade pública.
Na década de 1980 foram efetuadas amplas reformulações nas diferentes
áreas das Políticas Sociais, com alterações significativas na forma de organização do
padrão de intervenção social brasileiro. Uma agenda de reformas de cunho
progressista foi impulsionada, de um lado, pelo movimento politico de redemocratização
do país, em torno do qual amplos setores sociais se articularam e reorganizaram
demandas sociais reprimidas desde a instalação do regime militar. De outro lado, a
crise do modelo econômico se explicitava, expondo os seus limites no que se refere
à dinâmica de inclusão dos setores mais empobrecidos contribuindo para a
legitimação de um novo projeto social a ser incorporado na agenda constituinte.
Assim, a Constituição Federal (CF) de 1988 expressa os ideais
universalistas articulados a uma ideia ampliada de cidadania, em busca da expansão da
cobertura de políticas sociais no que diz respeito ao usufruto de bens e serviços
socialmente produzidos, garantias de renda e equalização de oportunidades na
perspectiva de superar um sistema excludente e não distributivo marcado pelo
autofinanciamento buscando assim ampliar à noção de Proteção Social. (BRASIL,
1988). Desse modo, o Sistema de Proteção Social brasileiro ganha contornos
diferenciados (pelo menos no aspecto formal-legal) mediante a introdução de
dispositivos de cunho democrático, buscando alterar o princípio organizativo, até então
vigente, que era fundado no mérito individual e no status ocupacional de caráter
excludente e segmentador, por outro, orientado pela lógica da universalização vinculada
à ideia de cidadania universal e, portanto, de direitos inscritos num código de
pertencimento à nação, inserindo a noção de direitos sociais e de responsabilidade
pública a partir da instituição da Seguridade Social composta por um tripé de
composição mista (securitária/universal) integrando a Previdência: política contributiva;
a Saúde: política universal; e a Assistência Social: política não contributiva direcionada
a quem dela necessitar.
É essa concepção de proteção social e os pressupostos subjacentes na
Carta de 1988 que vai se expressar na PAS a partir da Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS – Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993) e da sua inserção no campo
da Seguridade Social. Desse modo, a partir da Seguridade Social,
 A Assistência Social passa a ser enfatizada, não como um mecanismo de
enfrentamento moral das desigualdades sociais, nem como solução para
combater a pobreza. Ao contrário, em sua dimensão imediata, ela é vista como
espaço de resposta às necessidades e aos carecimentos de segmentos sociais
de trabalhadores os quais não vêm tendo respeitadas as suas condições de
cidadania plena. Mas, ainda nessa mesma perspectiva ela é, e pode se
constituir em possível espaço de ampliação da consciência das contradições
sociais tendo como horizonte a emancipação social e humana. (BATTINI, 2007,
p. 11).

Na década de 1990, destaca-se como um ganho importante a aprovação da

LOAS, Lei nº 8.742/1993 que impulsiona uma trajetória de construção da gestão pública
e participativa da assistência social. (BRASIL, 1993). Nessa construção destaca-se, em
2004, a edição da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e a instituição do
SUAS que estabelece novo modelo de gestão. (BRASIL, 2004). Além desses marcos
regulatórios registram-se normas operacionais básicas voltadas para orientar o
processo de implementação da Política em todo o território nacional, com a hierarquia,
dos vínculos das responsabilidades do sistema de serviços, benefícios e ações de
assistência social. Essa Política, segundo Couto e Silva (2009, p. 34-35)

[...] tem a tarefa de trazer para a arena política as demandas de grande parcela
da população brasileira e o faz na condição de direito social, desmercadorizável
e universal. Reconhece que há necessidade de um pacto social, onde os direitos
da população mais pobre devam ser garantidos, que o Estado deva ter primazia
na condução dessa política e que haja um compartilhamento das decisões a
serem tomadas entre sociedade civil e Estado.

O SUAS enquanto modelo de organização e gestão confere nova

institucionalidade a PAS como Política de Seguridade Social ao especificar serviços,
benefícios e ações que podem ter caráter permanente ou eventual. Em ambos os
casos, são executados e providos por pessoas jurídicas de direito público sob critério
universal e lógica de ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da
sociedade civil. Caracteriza-se como um sistema articulador e provedor de ações de
proteção social básica e especial, afiançador de seguranças sociais próprias da PAS.
É incontestável que o SUAS inova na construção de um novo desenho
institucional para a Política de Assistência Social ao reafirmar a articulação entre
econômico e social e com outras políticas públicas (intersetorialidade); o Controle Social
da sociedade na formulação, gestão, execução e avaliação da Política; o Comando
Único; a Centralidade na Família e aqui ressaltamos a busca de superação da visão
fragmentadora, embora, contraditoriamente expresse uma visão repressora,
conservadora, moralizadora e de responsabilização da família; o protagonismo dos
usuários como sujeitos de direitos; a Garantia de financiamento compartilhada pelos
três níveis de Governo; as Garantias de Proteção Social dentre outros aspectos.
No entanto, observamos que a história recente da PAS vem expressando os
efeitos dos determinantes estruturais e conjunturais impostos pelo contexto ideopolítico
neoliberal que rebatem na implementação das políticas públicas em geral, e na
assistência social em particular. Os atuais processos de regulação do capital sob a
orientação neoliberal, as prerrogativas para as políticas sociais em países como o
Brasil, norteadas, em grande parte, por organismos internacionais, seguem na direção
do que Soares (2000) assinala como uma crescente fragmentação da gestão do social,
bem como um movimento de restrição e retrocesso das políticas sociais, dado o seu
caráter cada vez mais focal e emergencial direcionado a situações extremas de
pobreza.

II. A IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS NO MARANHÃO: elementos da realidade

empírica a partir da percepção dos sujeitos

A compreensão dos diferentes sujeitos sociais envolvidos no processo de

implementação do SUAS: gestores, técnicos, conselheiros e usuários se constitui
aspecto importante para uma avaliação da PAS, porque expressa o entendimento de
sujeitos com níveis de inserção, experiências e envolvimento diferenciados no âmbito
dessa Política e do seu sistema de gestão.
Importa ressaltar que as diferentes percepções aqui expostas e analisadas
foram obtidas mediante entrevistas2 com gestores e Grupos focais com usuários,
técnicos e conselheiros, além de observações registradas em diário de campo no
âmbito da pesquisa já informada nesse artigo. As entrevistas e grupos focais foram
orientadas pelas seguintes questões: O que é a PAS e o SUAS para os diferentes
sujeitos? Quais as percepções sobre o processo de implementação do SUAS? As
respostas foram gravadas em áudio com a permissão dos participantes, foram
transcritas, sistematizadas conforme os eixos elencados na pesquisa.
As percepções do conjunto dos sujeitos denotam que há contraposição entre
o desenho da política e sua implementação bem como um avanço lento do SUAS
expresso, principalmente, na secundarização da Política de Assistência Social no

2
Nos 04 (quatro) municípios pesquisados foram realizados: 04 entrevistas com gestores, 17
(dezessete) grupos focais com a participação de 53 técnicos, 76 usuários e 16 conselheiros,
totalizando 149 participantes.
âmbito municipal o que se reflete na estrutura precarizada do SUAS e, principalmente,
na distribuição insuficiente dos recursos e, em decorrência, dos serviços.
Dentre as gestoras e técnicas(os) participantes, a maioria demonstra
conhecer a PAS e a forma de gestão através do SUAS como sistema afiançador de
direitos. Contudo, o conhecimento se restringe aos enunciados e normas regulatórias.
Foram poucos os sujeitos que se destacaram pela reflexão crítica dos impasses na
execução da política de proteção social em meio a um sistema de produção que gera
riscos e vulnerabilidades de forma permanente, ou seja, a partir da sistematização das
reflexões das suas intervenções, estudos e discussões que participam. No geral,
constatamos entre gestoras e técnicas(os) dificuldade em compreender a PAS no
contexto da Seguridade Social, as tensões e contradições enfrentadas por essa Política
para assegurar direitos em uma conjuntura adversa, de prevalência de programas
reducionistas, da continuidade do ranço assistencialista, da escassez de recursos e da
dificuldade na garantia de direitos sociais.
Parte significativa dos participantes demonstra o não reconhecimento da
Assistência Social como direito, sobretudo, os(as) usuários(as) entre os(as) quais
predomina a compreensão da Assistência Social como ajuda reiterando a histórica
lógica do favor e da gratidão (cultura assistencialista). Além disso, muitos(as)
usuários(as) também associam a PAS ao CRAS, aos serviços e algumas ações
específicas, o que também denota conhecimento restrito.
Depoimentos de técnicos apontam que a troca de favores no contexto da
implementação da política ainda é uma prática rotineira da qual os próprios políticos se
aproveitam. Constatamos também que parte significativa de gestores e técnicos
expressam entendimento confuso sobre a PAS e o SUAS como direito, demonstrando
as vezes um conhecimento genérico, pouco consistente, impregnado de pré-
concepções. Verificamos a necessidade de debates e reflexões críticas sobre os
conceitos que fundamentam a PAS a exemplo de pobreza, território e família no sentido
de confrontar esses conceitos com a compreensão de gestores e técnicas(os), em
geral, eivadas de estigmas que se reproduzem na relação com os(as) usuários(as), sob
a forma de julgamentos sociais e morais que comprometem a concepção do(da)
usuário(a) como inserido(a) em um contexto sócio-histórico de desigualdades e
injustiças sociais que inviabilizam sua visão enquanto sujeito de direitos.
Os depoimentos evidenciam ainda que a maioria dos conselheiros também
não demonstra protagonismo que expresse conhecimento da Política Municipal de
Assistência Social (implementação), embora alguns a entendam como direito, em
especial os conselheiros da capital, São Luís, que demonstraram ter mais conhecimento
sobre a PAS. Contudo foi expressiva a fragilidade na participação da sociedade civil,
que, no geral, mantém uma relação de subalternidade em relação ao poder público,
bem como a dificuldade de estratégias de viabilização da participação dos usuários
restrita a uma formalidade burocrática no âmbito dos Conselhos ante a ausência de
conhecimento sobre a Política e a inexistência de embates entre os diferentes
segmentos que compõem o Conselho. Sendo o Conselho um espaço político composto
por diferentes sujeitos com racionalidades, concepções e propostas divergentes as
dissenções deveriam fazer parte. Os conselheiros apontaram a responsabilidade e a
dimensão de envolvimento que o controle exige e as condições concretas para sua
efetivação. Isto evidencia uma questão nodal: a estruturação das instâncias de controle
como exigência formal burocrática, uma vez que o controle efetivamente não ocorre.
Outra questão refere-se às relações políticas, considerando-se que os
Conselhos são espaços de embate, de dissenções e de poder. A presença do gestor
(em geral, membro e dirigente dos Conselho Municipal de Assistência Social - CMAS)
tende a inibir confrontos e questionamentos tanto por parte de conselheiros da
sociedade civil quanto do poder público.
No que se refere à compreensão sobre a Implementação do SUAS, parte
dos gestores e técnicas(os) destacou que com o SUAS houve melhor apreensão do que
é a PAS, em termos da definição das suas atribuições e competências. Todavia, há o
reconhecimento de que a PAS não vem sendo executada plenamente de acordo com
as determinações do SUAS. Os entrevistados disseram que há uma organização da
PAS no formato do SUAS apenas no plano formal, mas, não se materializa no âmbito
dos municípios.
A pesquisa também mostrou que a inserção e alocação dos trabalhadores do
SUAS ainda se faz em condições precárias – vínculos instáveis, poucos trabalhadores
concursados, salários baixos, inexistência de Plano de Cargos, Carreiras e Salários
(PCCS) em observância a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social (NOB/SUAS)/2006 (BRASIL, 2006). O número de profissionais é insuficiente para
desenvolver as ações compatíveis com o desenho da Política. Ademais, também foram
pontuadas outras dificuldades que também rebatem no trabalho, como, por exemplo: as
estruturas físicas dos equipamentos onde funcionam as ações da política; o tempo de
horas de trabalho que a equipe técnica disponibiliza para a execução das ações; a
concentração do trabalho dos técnicos em dias ou horários previamente definidos –
desconsiderando as demandas dos territórios; a precarização das relações de trabalho
dos trabalhadores e trabalhadoras do SUAS; a ausência ou insuficiência de
equipamentos (computador, impressora;) e a ausência ou insuficiência de internet,
telefone, carro, combustível, etc.
Os trabalhadores e trabalhadoras situados no campo da Assistência Social
ainda que busquem balizar suas ações de acordo com as normativas da Política,
confrontam-se com vieses como o clientelismo, o patrimonialismo, o paternalismo, o
mandonismo, a apropriação privada da coisa pública, o que se reflete em Benefícios a
exemplo dos eventuais, amplamente utilizados por prefeitos, gestores, primeiras damas
e lideranças políticas para fins eleitoreiros, numa visível reiteração dos traços históricos
definidores da cultura conservadora e privatista brasileira e que se contrapõem à
concepção de democracia, de cidadania e de direito. A maioria dos técnicos expressa a
discrepância entre a arquitetura do SUAS e sua operacionalização e o esforço
despendido para superar os obstáculos presentes no cotidiano da política.
Além disso, enfatizamos que esse conjunto de fatores estruturais e
conjunturais, aliados à frágil apreensão dos conteúdos teóricos, conceituais e mesmo
metodológicos do trabalho que a PAS e o SUAS preconizam, tem rebatimentos,
sobretudo no trabalho da equipe técnica e das(dos) e gestoras(es). Destaca-se que a
limitada compreensão crítica sobre as bases materiais fundantes da sociedade
capitalista se expressam na percepção desses sujeitos. Desse modo, o trabalho
socioassistencial planejado e desenvolvido se volta para ações que tem o caráter mais
de disciplinamento e moralização dos trabalhadores pobres e quase ou nenhum
enfoque político pedagógico e organizativo, ou seja, são ações que reiteram a condição
de subalternidade dos sujeitos demandatários da Política.

III. CONCLUSÃO

Como elementos conclusivos ainda parciais podemos afirmar que no atual

contexto de crise a intervenção do Estado brasileiro tem se direcionado para a
assistencialização da questão social tomando a pobreza na sua expressão mais
absoluta. A assistência social apesar de vir assumindo, nesses termos, a condição
estratégica de principal política de proteção social, faz isto de forma tímida e precária,
tanto no que diz respeito às estruturas físicas, materiais e tecnológicas disponibilizadas
para a sua implementação, quanto no tocante à questão de pessoal técnico contratado
para o desenvolvimento das ações.
 Nesse sentido, ainda que possamos dizer que a PAS, no Maranhão, tem
apresentado avanços significativos quanto a sua institucionalidade, o que se pode
constatar no esforço de ordenamento legal dos órgãos gestores, de cumprimento da
tipificação dos serviços socioassistenciais e no esforço, também de romper com o
assistencialismo na perspectiva de tornar os serviços direitos reclamáveis. Ainda
constatamos limites de caráter conceitual, estruturais e conjunturais incidindo
sobremaneira na a Política e sua materialização como direito.
No conjunto dos sujeitos foram poucos os destaques com percepções que
revelassem domínio da concepção da PAS e dos desafios que estão postos à gestão da
PAS no âmbito municipal. Ressaltamos que o conhecimento sobre a PAS facilita as
parcerias, a articulação com as demais políticas públicas, legislativo e iniciativa privada
na redução dos limites e potencialização de possibilidades, isto contribui para o avanço
na implantação dos serviços e ampliação do atendimento. Neste sentido, o inverso, ou
seja, o desconhecimento ou conhecimento restrito e equivocado reduz as possiblidades
de afirmação do SUAS enquanto sistema de gestão e garantia de direitos.
Na compreensão da PAS, por parte dos sujeitos foi constatada a dificuldade
de sua contextualização em âmbito nacional, estadual e municipal, bem como, a
discussão da Política como processo e produto de relações históricas, sociais, políticas.
A discussão, em geral, isola e restringe a PAS aos seus aspectos legais, normativos e
operacionais, expondo a necessidade de aprofundamento de conhecimentos, saberes,
bem como adoção de instrumentos apropriados para a qualificação do atendimento aos
usuários, do exercício da vigilância socioassistencial e desenvolvimento das ações de
caráter preventivo e protetivo.
Nesse aspecto destacamos que a cultura clientelista e assistencialista é
expressiva nas concepções de gestores, técnicos(as), conselheiros(as) e usuários(as),
sendo que os serviços prestados ainda são utilizados como moeda de troca. Ademais, a
política partidária local, ainda de cariz conservador, autoritário, clientelista e, portanto,
antidemocrático, impõe dificuldades a ruptura com essas concepções tão persistentes
na assistência social, de forma que a lógica de acesso aos serviços socioassistenciais,
como direito, considerando as desigualdades sociais, não vem sendo percebida ou
incorporada pelos sujeitos.
Assim, assistência social como direito e como benesse ainda se misturam e
se conflitam nas concepções e ações cotidianas de gestores, técnicos(as),
conselheiros(as) e usuários(as). Neste sentido, urge o desafio de discutir a dimensão
conservadora que historicamente permeia a assistência social mediante reflexões
críticas e questionamentos, que tenham como foco os(as) usuários(as) dos serviços e
benefícios da PAS. Isto, considerando que a cultura assistencialista consolidou práticas
tuteladoras que dificultam a compreensão dos (das) usuários (as) acerca dos serviços
sociais a que têm direito e, em decorrência, sua emancipação como sujeitos sociais e
políticos.
É incontestável que a LOAS e o SUAS avançam no reconhecimento
dos(das) usuários(as) como sujeitos de direitos, contudo esse reconhecimento não é
suficiente. É necessário que se tornem efetivamente sujeitos de direitos, incluindo-se o
direito de lutar por seus direitos. Assim, devem ser construídas estratégias que
possibilitem aos usuários(as) o envolvimento em ações coletivas visando novas
sociabilidades pautadas em ideais democráticos, igualitários e solidários.
Contribui para uma concepção restrita, embora não seja o seu principal
determinante, a reduzida capacitação dos(das) conselheiros(as), gestores e
técnicos(as) acerca da Política no sentido de viabilizar debates e reflexões acerca da
PAS como processo de produto de relações históricas, sociais e políticas. Os
depoimentos dão conta de que, no cotidiano de trabalho no âmbito da assistência social
muitos saberes são necessários para a qualificação do atendimento e melhoria das
condições de trabalho dos trabalhadores e trabalhadoras do SUAS, contudo a ausência
de espaços compartilhados de discussão para debater e refletir criticamente os
processos de trabalho em que estão inseridas as equipes impõe limites para que o
cotidiano de trabalho se torne um espaço de aprendizagem.
Além da sobreposição da rotina de atividades, o saber mais disseminado
entre as equipes acaba por se restringir ao saber institucional representado pelas
normas e orientações técnicas. Os serviços socioassistenciais, particularmente os
serviços de média e alta complexidade, exigem a constituição de equipes
multidisciplinares compostas por profissionais com elevado grau de especialização nas
temáticas que envolvem os serviços prestados. Entendemos que se trata de uma
especialização que excede os manuais normativos e se constrói na problematização
coletiva fundamentada em reflexões, debates e estudos críticos sobre as temáticas
trabalhadas.
E, por fim apontamos como um dos agravantes para a implementação da
PAS no Maranhão a quase ausência da esfera estadual no cofinanciamento da PAS,
revelando o descumprimento das responsabilidades dos entes federados, pactuadas
nacionalmente, e que fragiliza a gestão da PAS, mediante a lógica do SUAS nos
municípios.
REFERÊNCIAS

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COUTO, B. R.; SILVA, M. B. A política de assistência social e o sistema único de

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SOARES, L. T. Os custos sociais do ajuste neoliberal no Brasil. São Paulo: Cortez,

2000.

TEIXEIRA, S. M. Políticas sociais no Brasil: a histórica (e atual) relação entre o “público”

e o “privado” no sistema brasileiro de proteção social. Sociedade em Debate, Pelotas,
v. 13, n. 2, p. 45-64, jul./dez. 2007.
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA CONJUNTURA ATUAL DE
DESCONSTRUÇÃO DE DIREITOS NO BRASIL

Alba Maria Pinho de Carvalho

Resumo

No cenário do Brasil na segunda década do século XXI, este

artigo analisa o momento histórico do presente, a incidir na
desestruturação da Política de Assistência Social. Discute,
como marco fundante, o Golpe de Estado de 2016, no contexto
da crise contemporânea brasileira. Circunscreve a política de
espoliação social, a encarnar um momento peculiar da luta de
classes. Delineia a arquitetura do Golpe, em meio à
radicalização da ortodoxia neoliberal e desmonte da
seguridade social. Enfoca a interrupção do processo de
consolidação da Política de Assistência Social, apontando
inflexões e formas de desmanche, a impor a resistência como
exigência histórica.

Palavras-chave: Golpe de Estado; Crise

Contemporânea; Política de Espoliação; Ortodoxia Neoliberal;
Desmonte; (Des)proteção Social; Seguridade Social; Política
de Assistência Social.

Abstract

In the Brazilian scenario in the second decade of the 21st

century, this article analyzes the historical moment of the
present, to focus on the restructuring of the Social Assistance
Policy. It discusses, as a founding landmark, the Coup d'Etat of
2016, in the context of the Brazilian contemporary crisis. It
circumscribes the politics of social predation, to embody a
peculiar moment of class struggle. It outlines the architecture of
the coup, amid the radicalization of neoliberal orthodoxy and
dismantling of social security. It focuses the interruption of the
process of consolidation of the Social Assistance Policy,
pointing inflections and forms of dismantling, imposing
resistance as a historical requirement.

Keywords: Coup d'Etat; Contemporary Crisis; Spoliation

Policy; Neoliberal Orthodoxy; Disassemble; (Des) Social
Protection; Social Security; Social Assistance Policy.
I. À GUIZA DE INTRODUÇÃO: a cena brasileira em meados da segunda década do século
xxi

O Brasil nesta segunda década do século XXI está a viver um gravíssimo

momento a constituir-se a partir de um marco histórico de fundo: o Golpe de Estado de 2016
e, em curso, em 20171, no contexto da crise contemporânea brasileira. Em verdade, crise e
Golpe de Estado são dois fenômenos estruturantes que se imbricam nas tessituras da cena
brasileira do presente, a exigirem a devida configuração, em uma análise das forças sociais
em confronto.
O chão histórico que se implanta e se institucionaliza o Golpe de 2016 é o chão
da crise. De fato, está em questão a Crise Brasileira Contemporânea, organicamente
vinculada à crise estrutural do capital, a assumir múltiplas dimensões. A rigor, esta crise
brasileira, que implode em meados da segunda década do século XXI, é uma expressão
peculiar, no Brasil, da geopolítica da crise em nível mundial e está estreitamente vinculada
ao modelo de ajuste do Brasil ao capitalismo financeirizado, instituído desde 1990, em
diferentes ciclos de ajuste. (CARVALHO; GUERRA, 2015, 2016). Ao longo destes 27 anos,
vivenciamos distintos ciclos, com configurações específicas e inflexões, na implementação
deste modelo de ajuste2, que ora vivencia o esgotamento de sua versão circunscrita nos
ciclos de governos petistas. Trata-se do modelo rentista-neoextrativista, a encarnar a
composição orgânica entre o rentismo e suas formas exorbitantes de lucros e os segmentos
do capital neoextrativista que acumulam riquezas pela via do agronegócio e da mineração.
(CARVALHO; GUERRA, 2015). Tal modelo de ajuste bem expressa uma dependência

1
Neste momento da vida brasileira, ao longo de 2016 e 2017, marcado por crises, turbulências,
desmontes de direitos e de políticas públicas, a colocar em questão a democracia brasileira,
compartilho a perspectiva analítica que sustenta o desenrolar de um Golpe de Estado, com a
utilização ilegítima da alternativa constitucional do impeachment para usurpar a Presidência da
República. A rigor, tem-se em curso um Golpe que, por meio de dispositivos legais e
instrumentalizados por parlamentares, juízes e por oligarquias empresariais e financeiras,
efetivaram a deposição da Presidente Dilma Rousseff, conseguindo que o Congresso forjasse e
aceitasse acusações sem o devido respaldo jurídico. Nessa perspectiva, várias obras têm sido
publicadas, sustentando esta tese do Golpe de Estado. Dentre estas obras, eminentemente
contemporâneas, publicadas em 2016, destaco: Por que Gritamos Golpe? - Para entender o
impeachment e a crise política no Brasil da Boitempo; A Radiografia do Golpe de Jessé de Sousa,
da Leya e O Golpe 16 da Fórum e Publisher.
2
Em análises desenvolvidas por Carvalho e Guerra (2015, 2016) são demarcados distintos ciclos de
ajuste, nos percursos brasileiros, na implementação do modelo rentista-neoextrativista, quais sejam:
ciclo de estabilização da economia (governos Collor/Itamar Franco e era FHC); ciclo de
consolidação das políticas de ajuste e reconstituição do mercado interno de consumo de massas
(primeiro Governo Lula e parte do segundo); ciclo de articulação das políticas de ajuste e
neodesenvolvimento (dois últimos anos do segundo Governo Lula; primeiro governo Dilma
Roussef); ciclo do enfrentamento da crise via ajuste fiscal (segundo governo Dilma Roussef,
interrompido pelo Impeachment). Hoje, cabe avançar nesta categorização, em um quinto ciclo, nos
marcos da intensificação das políticas neoliberais e da (des) proteção social (Governo Temer). E, a
história está em aberto!...
redobrada do Brasil, nos circuitos do capitalismo financeirizado, na instigante síntese de
Leda Paulani (2012).
A crise contemporânea brasileira, de fato, é o esgotamento deste modelo
rentista-neoextrativista, na perspectiva assumida pelos governos petistas de um pacto
conciliatório de classes. Concretamente, este pacto materializou-se, por um lado, no apoio
irrestrito aos interesses do capital, em suas composições orgânicas, notadamente o capital
rentista com o capital do neoextrativismo e, por outro lado, na inserção pontual dos
segmentos populares via políticas de enfrentamento à pobreza, alterando o próprio tecido
social brasileiro, com a ascensão de segmentos dos setores populares pela via do consumo.
É o chamado modelo de ajuste petista em que todos ganham, claro, ganham de forma
extremamente desigual, mas todos ganham. Este modelo esgotou-se em um contexto
internacional desfavorável, fechando um ciclo de ajuste. E as elites burguesas articulam,
dentro e fora do parlamento, uma ruptura do pacto conciliatório de classes, empreendendo
um Golpe de Estado. É preciso atentar que são as elites que efetivam a ruptura do pacto e
não as esquerdas. É um contexto de crise econômica e política, a propiciar as tessituras do
Golpe de Estado em 2016.
A rigor, emerge e constitui-se, na vida brasileira, um Golpe com configurações
contemporâneas peculiares, constituindo uma estratégia das forças de direita, no interior da
América Latina, assemelhando-se aos Golpe de Honduras, em 2009 e do Paraguai, em
2012. Em verdade, é um Golpeachment3, com a imposição de uma nova configuração de
Estado, de caráter conservador e autoritário, com um crescente fechamento democrático. É
um Estado submetido aos interesses do financismo, nos marcos de uma exarcebação do
neoliberalismo, com um amplo retrocesso no campo dos direitos sociais e trabalhistas que
remontam a um Brasil de 80 anos atrás, um Brasil pré-Vargas.
De fato, o Golpe 164, em um perverso crescendo, vem aprofundando uma
política de espoliação de direitos, das riquezas nacionais, do fundo público, das políticas
públicas, intensificando a superexploração da força de trabalho no Brasil. (BRAGA, 2016).
De forma inconteste, em 2016-2017, estamos vivendo um tempo de radicalização
conservadora, A rigor, vivenciamos, neste Brasil do presente, um momento singular da luta
de classes. Estamos imersos em um momento de confronto de interesses das forças
vinculadas ao capital e ao trabalho. Ruy Braga (2017, p. 1) sustenta a tese da “guerra de
classes”, afirmando: “Não há dúvidas de que adentramos uma quadra histórica marcada
pela guerra da burguesia contra o povo pobre e trabalhador”. Em verdade, o tempo histórico

3
Golpeachment é um neologismo propugnado por Paulo Kliass, em seu artigo Temer e o Financismo,
publicado na Carta Maior, em 2017.
4
É esta uma expressão cunhada em livro das edições Fórum e Publisher, intitulado, justamente,
Golpe 16.
é de avanço das forças do capital, em uma forte ofensiva, com as classes trabalhadoras na
defensiva.
Com efeito, o Golpe de 2016 encarna, de forma nítida, o projeto das classes
burguesas, vinculadas aos diferentes segmentos do capital, sobremodo o capital financeiro,
no sentido de recuperar e manter, em tempos de crise, as taxas de lucro e de acumulação,
por meio de uma dupla estratégia: intensificação da superexploração da força de trabalho5;
assalto aos fundos públicos, com deslocamento de bilhões das políticas de proteção social,
sobretudo da educação e da saúde, para os cofres do capital6. Do lado dos interesses do
trabalho, segmentos do campo democrático e das esquerdas vem construindo resistências
neste confronto de forças. Não tivemos acúmulo de forças para barrar o Golpeachement e a
série de golpes daí decorrentes que vem se dando em ritmo avassalador. Em 2017, em
meio ao desmonte das leis trabalhistas e à Reforma da Previdência, estamos a deflagrar um
novo ciclo de lutas, a expressar-se em mobilizações de rua que crescem e se avolumam
(WEISSHEIMER, 2017), já impondo recuos às contrarreformas do governo golpista. É um
crescendo em mobilizações de rua, que, neste contexto-limite, afirmam-se como a forma
estratégica de exercício do controle social, capaz de interferir nesta arquitetura de
desmontes e espoliações. (CARVALHO, 2017a).
É inegável que, estamos imersos em um momento peculiar da luta de classes no
Brasil que não sabemos, exatamente, os desdobramentos e o desfecho. Temos
possibilidades, e tendências a desenharem possíveis cenários para o segundo semestre de
2017 e para 2018. No entanto, a imprevisibilidade é a marca deste tempo histórico na
contemporaneidade brasileira.

II. ARQUITETURA DO GOLPE 16: perversa lógica do capital de “saída da crise” e de

“acesso à modernidade”

No esforço de adentrar na construção do Golpe 16, em suas múltiplas tessituras,

é decisivo demarcar a sua gênese, partindo do pressuposto que um golpe não é algo que
irrompe, mas, sim, vai sendo processualmente urdido no jogo contraditório das relações de
força. Como afirma Renato Rovai (2016) um golpe não é, um golpe vai sendo. Assim,
impõe-se o exercício da crítica, no sentido de compreender a História que está por trás do
5
Neste sentido da intensificação da superexploração da força de trabalho, destaca-se, na arquitetura
do Golpe, uma dupla investida: Lei da Terceirização – Projeto de Lei (PL) nº 4.302, de 19 de março
de 1998, liberando a terceirização para atividades fins, aprovada em março de 2017; a Reforma
Trabalhista – PL nº 6.787, de 23 de dezembro de 2016, com consideráveis perdas e riscos impostos
aos trabalhadores e ao movimento sindical, em tramitação, em ritmo intensivo no Senado.
6
É emblemática a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 55/241, aprovada em 13 de
dezembro de 2016, congelando por 20 anos, recursos para as chamadas políticas sociais.
Golpe 16. Logo, precisamos mergulhar na História Econômica e Política da Brasil nos
últimos 26 anos (1990-2016), inclusive e sobretudo, nos treze anos de governos petistas
(2003-2016). Para tanto, se faz necessário analisar modelos, posicionamentos, tensões,
omissões, contradições, equívocos, conquistas e avanços dos ciclos de governos petistas
em seu modelo de ajuste, alicerçado em um instável e perigoso pacto de conciliação de
classes. É decisivo adentrar e avaliar a amplitude da crise a atravessar a vida brasileira em
uma explosiva convergência de crise econômica, crise política e crise ético-cultural7.
(CARVALHO, 2016). Naomi Klein (2016), em suas formulações da Doutrina do Choque,
abre preciosas pistas para o entendimento do Golpeachment no contexto brasileiro, ao
sustentar que as ideias neoliberais se aproveitam de momentos de crise para avançar. De
fato, em meio à grave crise brasileira, as elites não mais se satisfizeram com o chamado
social liberalismo petista, efetivando um Golpe para impor o neoliberalismo mais violento e
brutal.
Esta radicalidade de políticas neoliberais vem sendo violentamente imposta à
sociedade brasileira, em uma pesada arquitetura, a materializar o projeto das classes
burguesas de saída da crise e de retomada do crescimento. Inegavelmente, é preciso estar
atento e vigilante para acompanhar e desvendar a perversa arquitetura do Golpe 16: são
golpes dentro de golpes. São golpes consecutivos, em ritmo vertiginoso. (CARVALHO,
2017a, 2017b). Os golpistas têm pressa em aprovar medidas e os chamados mecanismos
de ajuste fiscal como via para a propalada volta do crescimento da economia. É a forte
ofensiva das elites, no sentido de colocar o Brasil em perfeita coadunância com esta onda
de acirramento contemporâneo do neoliberalismo, a atingir o mundo, neste contexto de uma
civilização do capital em crise. (BRAGA, 2016).
Um marco decisivo na construção do Golpe 16 é a Operação Lava-Jato que, ao
longo dos últimos anos da segunda década do século XXI, assume um papel central nas
tessituras golpistas, como centro da vida política brasileira, no sentido de difundir o
descrédito no PT, o descrédito nas esquerdas. A corrupção é transformada em grande
móvel de luta em manifestações de massa, em uma reatualização contemporânea da
chamada cruzada da corrupção.
Nas engrenagens constitutivas do golpe é fundamental e decisivo a atuação da
mídia oficial, a desenvolver o que Leda Paulani denominou de terrorismo midiático, no
sentido de legitimar ideologicamente o Golpe 16, com diferentes estratégias, em distintos
momentos, acompanhando todos seus desdobramentos, em sua pesada arquitetura.
(PAVAN, 2014). Com competência técnica e em versões peculiares para todos os gostos, a

7
Um aporte reflexivo sobre a crise brasileira contemporânea vem sendo trabalhado por Alba Maria
Pinho de Carvalho, em suas produções de 2016 e 2017, considerando especificamente seus textos-
base de conferências, com destaque, os anos de 2016, 2017a, 2017b e 2017c.
mídia global difunde o pensamento golpista, no interior do qual tudo se justifica em nome do
ajuste, do crescimento, da modernidade. São usadas todas as estratégias midiáticas, desde
a espetacularização de determinados fatos e notícias até os pseudodebates com
especialistas de uma única visão. É o poder midiático a instituir o mundo da pós-verdade, a
trabalhar com as emoções, através de um jogo em que os fatos efetivos e reais não contam;
o que conta são as ideias que se lançam, que podem ser falsas e, muitas vezes o são, mas
despertam as emoções, mediante mecanismos que não tem a ver com a convicção política,
mas com a persuasão. A pós-verdade não precisa da razão, jogando com as emoções e
não com os fatos. (SANTOS, 2017).
E, assim, em meio a pactos forjados na corrupção e na pós-verdade, a
arquitetura do golpe vai articulando, como peças de um quebra cabeça, o desmonte da
proteção social brasileira, impondo reformas constitucionais que desestruturam a lógica de
afirmação de direitos, estruturante da Constituição de 1988. E tudo se justifica como vias de
saída da crise, como passaporte à modernidade que os tempos exigem. (CARVALHO,
2017c).
Inegavelmente, o golpe vai se aprofundando nas medidas e contrarreformas do
Governo Temer que tem, como projeto, destruir, em dois anos - 2016/2017 – de uma só vez,
três pactos construídos ao longo dos últimos 80 anos: o pacto da Constituição de 1988,
representado pelos serviços públicos universais; o pacto lulista, materializado nos
programas sociais; o pacto varguista, com suas garantias trabalhistas e previdenciárias.
(BOULOS, 2017). E, e os golpes dentro do golpe continuam, com graves desdobramentos,
colocando a democracia brasileira à risco. Como avalia Naomi Klein (2016, p. 5), “[...] há um
profundo ataque à democracia brasileira acontecendo”. E, a autora, com base em suas
teses, na obra Doutrina do Choque, sustenta que esta saída da crise pela via do
neoliberalismo não veio para resolver as causas das crises, mas, apenas para impor
políticas que enriquecem as elites e causam mais crises.

III. A RADICALIZAÇÃO DA ORTODOXIA NEOLIBERAL E DESMONTE DA

SEGURIDADE SOCIAL: a (des)proteção social como marca do nosso tempo histórico

O governo ilegítimo de Michel Temer, em sua política macroeconômica, mantém

o modelo rentista-neoextrativista, agora, em uma nova versão, fundada na intensificação de
políticas neoliberais, com processos de desmonte de direitos, de desmanche de políticas,
notadamente a Seguridade Social, atingindo fortemente a classe trabalhadora. Pode-se
dizer que mantém o modelo de ajuste rentista-neoextrativista, com intensivo processo de
precarização das classes trabalhadoras e um pesado ônus sobre os pobres, com graves
rebatimentos na sociedade brasileira. No jargão político, saiu a conciliação e entrou a
exploração.
Nesta perspectiva, o Governo Temer assume, como diretriz norteadora,
processos intensivos de neoliberalização, propugnando a falácia do ajuste fiscal e da
austeridade, impostas como ideologia. Ajuste e austeridade passam a ser palavras de
ordem oficiais, como justificativa de contrarreformas e da avalanche de medidas a
desmontar direitos e conquistas8. Em verdade, encarna a lógica neoliberal de radicalização
do ajuste fiscal, a qualquer custo, executando o projeto do capital financeiro,
consubstanciado no documento Ponte para o Futuro9 que, no dizer da economista Leda
Paulani é, na verdade, Ponte para o abismo. (ROZOWYKWIAT, 2016). Neste projeto estão
circunscritos os elementos fundamentais das propostas do sistema financeiro para a solução
da crise econômica brasileira: fala-se explicitamente em abertura comercial voltada para o
EUA; aprofundamento do rigor fiscal por meio de cortes orçamentários; flexibilização das leis
trabalhistas; reforma da previdência; privatização das empresas estatais.
O governo, então, com adesão, em bloco, de sua Base Aliada - que começa a
apresentar fissuras nos últimos tempos - e o respaldo do Judiciário, vem realizando
mudanças na Constituição Federal de 1988, introduzindo, no interior mesmo do texto
constitucional, a lógica da dominância do financismo, Neste sentido, é emblemática a PEC
55, a aprofundar a perspectiva consubstanciada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
propugnada no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso. (KLIASS, 2016). A rigor,
introduz na Constituição de1988 o que vem sendo denominado de novo regime fiscal - NRF.
A aprovação de contrarreformas oferece aos investidores internacionais a garantia de uma
etapa na saga de exploração de nossas riquezas. (KLIASS, 2017). E sintetiza ironicamente
Kliass (2017, p. 2): “A destruição da nossa Previdência Social parece estar sendo encarada
como o troféu de caça mais cobiçado pela turma do financismo internacional”. É inconteste,
o laço estreito entre os golpistas e o financismo!

8
É fundamental discutir criticamente e desvendar as chamadas políticas de austeridade ironicamente,
denominadas políticas de austericídio, que, na verdade, são políticas de desmanche de direitos
trabalhistas, direitos previdenciários e direitos sociais, preservando, acima de tudo, as taxas de lucro
dos segmentos do capital, sobremodo o capital rentista. É preciso atentar que as ditas políticas de
austeridade não tocam os interesses do capital; pelo contrário, preservam e garantem estes
interesses no âmbito do Estado.
9
Trata-se do Programa do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) lançado, ao Brasil,
em 29 de outubro de 2015, intitulado Uma Ponte para o Futuro que circunscreve uma proposta de
radicalização do neoliberalismo, como via de saída da crise e da retomada do crescimento. Este
documento é considerado o programa do governo de Michel Temer. (FUNDAÇÃO ULYSSES
GUIMARÃES, 2015).
 Com efeito, o Golpe 16 constitui-se a maneira de implementar uma agenda de
mudanças bem mais radicais, em atendimento às exigência contemporâneas do capital,
buscando consolidar o que David Harvey (2016) chama de política de acumulação por
espoliação, com ataques sistemáticos a direitos trabalhistas e previdenciários, direitos
sociais e, desse modo, desmontando a cidadania e a seguridade social por diferentes vias.
A rigor, Harvey (2016 apud BRAGA, 2017, p.3) “[...] logrou alcançar uma compreensão das
formas de acumulação por espoliação social, capaz de colocar, em um primeiro plano, as
políticas de austeridade, propostas aos diferentes países pelas forças do mercado
mundial”10. Logo, a limitação ou mesmo a eliminação de direitos conquistados pelos
trabalhadores amplia a espoliação racionalizada por trás das chamadas políticas de
austeridade e, fez-se necessário, como corolário das políticas de austeridade, a imposição
da racionalização da violência política monopolizada pelo Estado Nacional. (BRAGA, 2016).
De fato, cada dia fica mais evidente que, em meio à Democracia formal e/ou oficial,
predomina um Estado de Exceção em que direitos são desmontados, liberdades são
atingidas. Tudo pode acontecer e ser oficialmente aprovado. Um Congresso reacionário e
corrupto, a constituir a base de governo, costurada em acordos espúrios e conchavos, a
votar em bloco e a evidente cumplicidade do Judiciário com a ruptura democrática, permite
ao governo golpista, em composições orgânicas com os setores do capital, desmontar a
Constituição de 1988, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), marcos regulatórias,
políticas públicas, em ritmo intensivo. E, este Estado de Exceção na cena brasileira do
Golpe 16, utiliza, com a competência dos usurpadores, a dupla dimensão da atuação
estatal: força e repressão para conter os que se rebelam e resistem; consenso na busca de
ganhar a adesão da população no âmbito de um governo ilegítimo, com baixíssima
popularidade, fundado no reino da pós-verdade.

IV. A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL EM TEMPOS DE GOLPE 16:

interrupção de um processo, em meio a inflexões e desmontes

O Banco Mundial (BM), em estudo de fevereiro de 2017, aponta que o número

de pessoas vivendo na pobreza no Brasil deverá aumentar entre 2,5 e 3,6 milhões até o fim
de 2017. Assim, o efeito mais perverso do Golpe 16 está a delinear-se: a explosão da

10
David Harvey (2016, p. 60), em seu programa de reconstruir a teoria de Marx à luz das
contradições capitalistas contemporâneas, circunscreve uma via analítica fecunda ao afirmar que
“[...] no centro daquilo que define fundamentalmente o capitalismo existe uma economia baseada na
espoliação”. Assim, delineia, como uma forma de acumulação deste tempo histórico de crise, a
acumulação por espoliação social, consubstanciada, inclusive, nas chamadas políticas de
austeridade.
pobreza, desmontando o processo de ascensão social, conquistado pelos programas de
enfrentamento à pobreza dos governos petistas! É justamente neste contexto de regressão
social, a atingir violentamente os pobres, que se impõe a discussão do desmonte da Política
de Assistência Social, no âmbito da Seguridade Social. Para bem avaliar o espectro de tal
desmonte, cabe demarcar que, nos governos petistas, a Política de Assistência Social foi
uma das que mais encarnou avanços e conquistas em suas configurações institucionais e
efetivas, com a implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), em 2005, e,
oficialmente reconhecido em 2011, mediante o sancionamento da Lei 12.435, de 6 de julho
de 2011.
A rigor, ao longo dos anos, a partir da publicação da Lei Orgânica de Assistência
Social (LOAS), em 1993, vem se constituindo o chamado Sistema Público de Assistência
Social, como proteção social não-contributiva no campo dos direitos, em um modelo de
abrangência nacional, com responsabilidades compartilhadas entre os entes federados,
organizado de modo descentralizado e participativo, a partir das dinâmicas sociais de cada
território. Em seus primeiros dez anos, o SUAS ganhou imensa capilaridade, com presença
nos 5.565 municípios brasileiros e no Distrito Federal, acessível a trinta milhões de famílias.
(CASTRO, 2017). E, a expectativa era de continuar avançando... Em 2015, o Ciclo de
Conferências de Assistência Social em todo o país, a culminar com a X Conferência
Nacional de Assistência Social, assumiu como temática Consolidar o SUAS de vez, rumo a
2026. Desde os municípios, o processo conferencial mobilizou mais de um milhão de
pessoas, a debater o SUAS que temos e o SUAS que queremos.
De forma inconteste, o Golpe de 2016 constituiu um ponto de inflexão na
consolidação do SUAS, interrompendo, de forma brusca e autoritária, o processo de
avanços da Política de Assistência Social na contemporaneidade brasileira. São desmontes
em curso, comprometendo o Sistema de Proteção Social Pública, assim configurados por
Ieda Castro (2017), Secretaria Nacional de Assistência Social quando do golpecheament:
restringe a abrangência da Previdência Social Pública (cobertura e valores dos benefícios;
reduz a base de financiamento da Seguridade Social, na medida em que transforma as
contribuições sociais em impostos; cria alternativas para o trabalho não-protegido; restringe
a abrangência de benefícios socioassistenciais; restabelece o poder federal centralizado,
atropelando o pacto federativo. E, Castro, em uma cartografia do desmonte, aponta sinais
de inflexão nos conceitos, na gestão da Assistência Social Pública e no financiamento
público. Neste sentido, cabe destacar: o subfinanciamento do SUAS; o contingenciamento
de 30% no orçamento da Assistência Social; mudança nas regras do co-financiamento
federal, adotando-se o critério da meritocracia para as transferências dos recursos federais
aos municípios, agora, condicionadas ao bom desempenho das gestões municipais; retorno
de emendas parlamentares carimbadas para entidades filantrópicas. Em verdade, é uma
regressão de décadas, desmontando avanços e conquistas!...
Ademais, há de se considerar as graves mudanças regressivas no Benefício de
Prestação Continuada (BPC), tanto no que refere à redução do número de beneficiários,
quanto ao valor do benefício, com a sua desvinculação do salário-mínimo.
É deveras pertinente a avaliação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA, 2016) sobre as consequências do Novo Regime Fiscal (NRF), arbitrariamente
instituído na Constituição de 1988, via PEC 241/55, em relação à Política de Assistência
Social e a todo o Sistema Público de Proteção Social. Afirma o documento que “[...] o
esforço de ajuste fiscal proposto pela PEC 241/55 poderá comprometer os avanços
realizados em relação ao combate à pobreza e à desigualdade e à promoção da cidadania
inclusiva.” (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2016, p. 4). Sustenta,
então, que o novo regime fiscal “[...] poderá impor uma descontinuidade da oferta
socioprotetiva, o que constrangerá as proteções já afiançadas pela Política Assistencial.”
(INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2016, p. 4).
Amélia Cohn (2017) denuncia como um assassinato cruel essa desconstrução
radical dos direitos no campo da Seguridade Social, questionando o presente e o futuro de
gerações, justamente neste contexto de condenação da sociedade às incertezas do
mercado em todas as dimensões da vida social, da educação e saúde até a previdência, o
trabalho e a assistência social. Particularmente, cabe demarcar o perverso paradoxo do
desmonte da Assistência Social, precisamente em um cenário de explosão da pobreza no
contexto do Golpe 16.
Impõe-se, como exigência histórica, o exercício da crítica, no sentido de pensar
as drásticas consequências que essa violenta interrupção do processo de consolidação da
Política de Assistência Social traz para a vida brasileira na contemporaneidade deste século
XXI.

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WEISSHEIMER, M. Stédile e Boulos apontam cenários e riscos da crise e desafios

para a esquerda. Rede Brasil Atual, São Paulo, maio 2017. Disponível
em:<http://www.redebrasilatual.com.br/politica/2017/05/stedile-e-boulos-apontam-cenarios-
e-riscos-da-crise-e-os-desafios-para-a-esquerda>. Acesso em: 9 jun. 2017.