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Gestão Pública
II
Carga horária: 60hs
Conteúdo
Definição:
Administração Pública:
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DIFERENÇA ENTRE GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA
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O ESTADO
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apenas sujeita à superintendência do Governo e a administração
autônoma é controlada por um simples poder de tutela.
Estrutura Hierárquica: a administração direta do Estado encontra-se
organizada por um modelo constituído por órgãos e agentes com
atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um
vínculo de subordinação.
Supremacia: o Estado-Administração pelo seu caráter originário e
instrumental relativamente aos fins do Estado, exerce poderes de
supremacia, não só em relação aos sujeitos de direito privado como
também sobre as outras entidades públicas.
Poderes do Estado : Legislativo, Executivo e Judiciário.
ATENÇÃO:
Pimenta (1998) afirma que até o século XIX o Estado brasileiro pode
ser caracterizado como um Estado patrimonialista (para Martins, 1997, o
Estado patrimonialista é a cultura de apropriação daquilo que é público pelo
privado), devido à sua pequena participação na economia e na ordem social
do país. Mesmo com o início da República em 1889, quando ocorreram
alterações significativas no processo político de detenção do poder, que
deixou de ser centralizado por um imperador e passou a ser disputado pelas
oligarquias locais, o perfil das ações do Estado não mudou
significativamente.
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Segundo o mesmo autor, essas condições se estenderam até a
década de 1930, com o início da aceleração do processo de industrialização
brasileira, quando o Estado passou por uma transformação profunda,
surgindo como um Estado intervencionista, que para Ferreira (1999) significa
aquele governo onde o ato do poder central destina-se a impor medidas
necessárias a manter a integridade da União, quando algum dos seus
membros está submetido à anormalidade grave e que prejudique o
funcionamento da Federação. Essas transformações passaram a induzir o
crescimento econômico, ao mesmo tempo em que apoiaram a
profissionalização do funcionamento e a expansão das organizações
burocráticas públicas. Foi nesse período que surgiram as primeiras
características do Estado brasileiro como Estado do bem-estar, com a
criação de novas áreas de atuação, novas políticas e novos órgãos, tais
como o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e o Ministério da
Educação e Saúde Pública.
Martins (1997:174-175) afirma que do ponto de vista das
organizações públicas, essa fase (década de 1930) não implicou uma maior
demanda sobre a Administração Pública, nem registrou esforços
sistemáticos de reforma administrativa, senão reestruturações ministeriais
próprias da atividade governamental do Império e da implantação do
federalismo desconcentrado da República Velha.
Segundo Marcelino (2003), foi no período entre 1930 e 1945 que se
desenvolveram ações de renovação e inovação do poder governamental. As
premissas fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a
implantação e simplificação de sistemas administrativos e das atividades de
orçamento, para promover eficiência à Administração Pública.
Denota-se que a característica mais marcante desse período foi à
reforma dos meios, ou seja, das atividades de administração geral, em
detrimento da reforma dos fins, isto é, das atividades substantivas.
Conforme afirma Marcelino (2003), o impulso reformista entrou em
colapso após 1945, com a queda do Estado Novo, regime autoritário
implantado por Getúlio Vargas em 1937. A falência ocorreu devido à reforma
ter obedecido a uma orientação autocrática e impositiva por ocorrer num
período ditatorial (1937-45), como já foi citado anteriormente, o que
contribuiu para que a administração assumisse características de um
sistema fechado. Somente em 1952 esboçou-se um novo ciclo, que se
estendeu por 10 anos, durante os quais se realizaram estudos e se
elaboraram projetos que não chegaram, entretanto, a se concretizar.
Para Marcelino (2003), na década de 1960 consolidava-se o modelo
chamado "administração para o desenvolvimento", voltado
fundamentalmente para a expansão da intervenção do Estado na vida
econômica e social, para a substituição das atividades de trabalhadores
estatutários por celetistas e para a criação de entidades da administração
descentralizada para realização da intervenção econômica do Estado. O
clima político-institucional dos governos autoritários gerou um modelo
organizacional no país que se caracterizou pela centralização de um
complexo aparelho burocrático.
Ainda, segundo o mesmo autor, o desafio dos anos 1980 era instalar
sistemas administrativos que pudessem acelerar o desenvolvimento e
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possibilitar ao país o uso efetivo de seus recursos. No entanto, o complexo
processo de reforma administrativa vincula-se ao contexto econômico,
social, político e cultural do país, não podendo, dessa forma, ser enfatizado
somente sob os aspectos legais e técnicos.
Nota-se que diante dos desafios dos anos de 1980, enfrentados pelo
Estado, a Constituição promulgada em 1988, segundo Pimenta (1998),
paradoxalmente criou uma série de direitos e garantias aos trabalhadores de
organizações públicas, que vieram a sobrecarregar as despesas do Estado.
É o caso da estabilidade dos trabalhadores, da obrigatoriedade de
implantação do regime jurídico na área de pessoal, que aumentou os seus
direitos e garantias em organizações públicas, e da igualdade de
vencimentos para cargos assemelhados, entre outros.
De acordo com Carbone (2000), a história da Administração Pública
no Brasil ainda é muito recente. Não é muito comparada a outras culturas,
mas é suficiente para gerar um modus operandi próprio. No Brasil, os
trabalhadores de organizações públicas sempre necessitaram possuir
habilidades diplomáticas nas suas relações de trabalho para não
provocarem divergências com a administração pouco competente dos
gestores. Nas organizações públicas, são as relações de estima e os jogos
de influência os verdadeiros indicadores de poder no Brasil.
Segundo Castor e José (1998), a história da administração brasileira é
uma repetição monótona da luta entre duas forças: de um lado, uma
burocracia formalista, ritualista, centralizadora, ineficaz e adversa às
tentativas periódicas de modernização do aparelho do Estado, aliada aos
interesses econômicos retrógrados e conservadores, embora politicamente
influentes; de outro, as correntes modernizantes da burocracia e seus
próprios aliados políticos e empresariais. A primeira quer perpetuar seu
controle social e seus privilégios por meio da centralização burocrática, de
natureza conservadora e imobilista. As forças modernizantes, por sua vez,
industrializadas e abertas ao exterior, exigindo novas missões para o
Estado, principalmente na área de ampliação da infraestrutura econômica e
social, hoje apontam para a globalização e o liberalismo.
De um lado tem-se a burocracia em seu sentido corporativo,
centralizadora e, portanto, contrária às mudanças na organização e nas
formas de operar do aparelho do Estado; e de outro, as forças inovadoras,
que, não raramente, encontram muita dificuldade para implementar de
maneira efetiva projetos de reforma. Essas forças inovadoras procuram
introduzir, nas organizações públicas, uma cultura de flexibilidade e de
gestão empreendedora que permita às organizações públicas atuarem de
forma eficiente, num mundo de rápidas transformações.
De acordo com Castor e José (1998), a elevada autonomia
operacional concedida às organizações públicas implica em privilégios
corporativistas, práticas de favorecimento e de clientelismo, quando não de
exercício duvidoso do cargo.
Por isso, entre as demandas das organizações públicas, a principal
que todos devem considerar é a tentativa de transformação da cultura
imposta a elas desde o princípio da criação do serviço público.
Isso fica evidente quando Guimarães (2000:127) afirma que "no setor
público, o desafio que se coloca para a nova Administração Pública é como
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transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um
processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras".
O mesmo autor afirma que essa transformação só é possível quando
ocorrer uma ruptura com os modelos tradicionais de administração dos
recursos públicos e introduzir-se uma nova cultura de gestão.
Para Gaster (1999), a baixa qualidade dos serviços públicos gera e
perpetua uma baixa expectativa em relação ao que pode ser oferecido, tanto
por usuários quanto por prestadores de serviços, contribuindo, assim, para
gerar um ciclo vicioso de insatisfação e frustração de gerentes e usuários.
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cujos objetivos e cultura foram formados no seio da organização, e o não
permanente é composto por administradores políticos que seguem objetivos
externos e mais amplos aos da organização.
3. ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
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Então de acordo com Weber, na Administração Privada às pessoas
tem a oportunidade de trabalhar para ter seu dinheiro, ter reconhecimento
profissional e ser promovido de cargo por mérito próprio. As pessoas podem
escolher em qual das classes sociais quer estar incluída e lutar por essa
posição.
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As empresas privadas realizam função produtiva fundamental em uma
economia. Como essas empresas pertencem a pessoas – totalmente
dependentes destas empresas – e não ao Estado, o trabalho que os
empregados desenvolvem neste tipo de empresa é muito maior do que se
trabalhassem em algum lugar que pertencesse ao Estado, ou seja, pertence
a todos e ao mesmo tempo a ninguém. O conceito a que me refiro é o de
produtividade, ou seja, maior eficiência das pessoas em diferentes
condições de trabalho.
Weber, em seu tipo ideal, afirmava que as empresas devem ter suas
tarefas realizadas por profissionais. Nesse aspecto a empresa privada leva
vantagem sobre a empresa estatal, pois na empresa privada há uma
flexibilidade muito grande em relação à seleção de pessoal, e ainda, se a
pessoa selecionada não corresponder às expectativas ela pode ser
substituída sem grandes problemas. O que acontece na Administração
Pública é uma grande padronização da seleção de pessoas através de
concursos, isso pode, por um lado, diminuir o paternalismo, mas por outro
lado, causa ineficiência e, além disso, muitas vezes a pessoa selecionada
não possui as características aspiradas pelo cargo em questão.
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Na Administração Privada cada um é responsável pela sua qualidade
de vida. O seu sucesso ou fracasso vai depender única e exclusivamente de
si mesmo.
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As ONG’s (Organizações não governamentais) são organizações formadas
pela sociedade civil sem fins lucrativos e que tem como missão a resolução
de algum problema da sociedade, seja ele econômico, racial, ambiental, e
etc., ou ainda a reivindicação de direitos e melhorias e fiscalização do poder
público. Também chamado ―terceiro setor‖, embora essa definição não seja
muito clara, as organizações sem fins lucrativos são particulares ou públicas,
desde que não tenham como principal objetivo a geração de lucros e se
houver geração de lucros, estes sejam destinados para o fim a que se
dedica a organização não podendo ser repassado aos proprietários ou
diretores da organização.
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Orientados por esses princípios constitucionais, integrantes da base
de sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública, os
fundamentos apresentados a seguir com base no disposto no Instrumento
para Avaliação da Gestão Pública – Ciclo 2008/2009.
I- PENSAMENTO SISTÊMICO:
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interesse público. É exercida pela alta administração, entendida como o mais
alto nível gerencial e a assessoria da organização. Na prática, a alta
administração deve atuar como mentora, ter visão sistêmica e abrangente,
ultrapassando as fronteiras da organização e as restrições de curto prazo,
mantendo comportamento ético, habilidade de negociação e liderando pelo
exemplo. A sua atuação deve conduzir ao cumprimento da missão e ao
alcance da visão de futuro da organização.
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em relação às suas finalidades e metas, a comparação destes com
referenciais pertinentes e o monitoramento da satisfação de todas as partes
interessadas, obtendo sucesso de forma sustentada e adicionando valor
para todas elas.
X- DESENVOLVIMENTO DE PARCERIAS:
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XI- RESPONSABILIDADE SOCIAL:
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compartilhamento de informações e a confiança para delegar. Em resposta,
as pessoas assumem os desafios e os processos de trabalho dos quais
participam, tomando decisões, criando, inovando e gerando um clima
organizacional saudável.
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Visão de futuro - A busca da excelência nas organizações públicas é
diretamente relacionada à sua capacidade de estabelecer um estado
futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e que
permita à organização antecipar-se às novas necessidades e
expectativas dos cidadãos e da sociedade.
Aprendizado organizacional - O aprendizado deve ser internalizado
na cultura organizacional tornando-se parte do trabalho diário em
quaisquer de suas atividades, seja na constante busca da eliminação
da causa de problemas, na busca de inovações e na motivação das
pessoas pela própria satisfação de executarem suas atividades
sempre da melhor maneira possível.
Agilidade - A postura proativa está relacionada à noção de
antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente. Para tanto,
a organização precisa antecipar-se no atendimento às novas
demandas dos seus usuários e das demais partes interessadas.
Foco em resultados - O resultado é a materialização de todo o
esforço da organização para o atendimento das necessidades de
todas as partes interessadas.
Inovação - Inovação significa fazer mudanças significativas para
melhorar os processos, serviços e produtos da organização e criar
novos valores para as partes interessadas da organização.
Controle social - A gestão das organizações públicas tem que
estimular o cidadão e a própria sociedade a exercer ativamente o seu
papel de guardiãs de seus direitos e de seus bens comuns.
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XIV- PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
L egalidade
I mpessoalidade
M oralidade
P ublicidade
Eficiência
Administração Pública
Centralizada Descentralizada
Administração
Direta
Concessionária Por
Por outorga
Autorizadas delegação
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Serviço centralizado - é o que o Poder Público presta por seus
órgãos, em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade.
Serviço descentralizado – (descentralização política e
descentralização administrativa).
Descentralização política – possui autonomia.
Descentralização administrativa – possuem auto – administração.
ATENÇÃO
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CAPÍTULO II: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
SÍNTESE
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A LRF se apóia em quatro eixos:
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como a simples expressão de uma mera intenção de colaborar para um fim
de recíproco interesse, de modo que nada obriga as partes convenentes a
manterem-se dentro do convênio, podendo a ele renunciar a qualquer
tempo.
LICITAÇÃO
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art. 37 a previsão legal que obriga que as obras, serviços, compras e
alienações públicas sejam feitas através de processo licitatório, assegurando
igualdade de condições a todos os concorrentes.
A previsão constitucional foi regulamentada pela Lei Federal nº 8.666,
de 21 de junho de 1993, atualizada pelas Leis nº 8.883, de 8 de junho de
1994, 9.648, de 27 de maio de 1998 e pela Lei 9.854, de 27 de outubro de
1999. É a lei geral de Licitações e Contratos Administrativos.
Apesar de ter sido sancionada sobre o período de influência da
política gerencial, 1993, a lei que normatiza os processos de compras da
Administração Pública no Brasil, é caracterizada pela sua rigidez e elevado
controle burocrático. Entretanto, tem-se que considerar que se vinha de um
processo de impeachment do Presidente da República, exatamente por
suspeitas de favorecimentos em contratações no governo federal, sendo que
estes acontecimentos influenciaram para o engessamento da previsão legal
que estava por vir.
A Lei 8.666/93 é considerada por alguns especialistas como um dos
principais entraves à melhoria da gestão das aquisições governamentais.
Estes afirmam que a licitação traz regulamentações extremamente
complexas e morosas e que não garante a pretendida transparência e a
ausência de corrupção.
O excesso de formalismo e de uniformidade nos procedimentos desta
Lei leva a uma demora excessiva para a realização de qualquer processo de
compra além de se apresentar como uma forma de controle burocrático de
eficácia duvidosa (PIMENTA, 1998).
Barros (1995) explica que:
Com a licitação, entre outros fins, o legislador procurou garantir a
contratação contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de
que administradores e administrados não merecem confiança. Mas os
conluios subsistiram com a licitação, eles existem na licitação. Essa
impotência do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de
conluio que não deixa de existir e a perda de eficiência que passa a existir
com a licitação, a fim de reiterar o questionamento em face daquele
pressuposto de desconfiança. Os balanços recentes são mais negativos que
os precedentes, concluindo pela ineficácia da licitação perante os seus fins.
A corrente que defende a Lei afirma que é impossível controlar as
aquisições públicas sem os processos licitatórios e argumentam ainda que
este instrumento é o meio capaz de gerar economicidade, igualdade e
moralidade nas contratações públicas (PIMENTA, 1998).
No seu Artigo 1º a Lei 8.666/93 estabelece:
Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Segundo Justen Filho (2000), a licitação consiste em um
procedimento administrativo, composto de atos sequenciais, ordenados e
independentes, mediantes os quais a Administração Pública seleciona a
proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, devendo ser
conduzida em estrita conformidade com os princípios constitucionais e
aqueles que lhes são correlatos.
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A Lei 8.666/93 em seu Art. 3º prevê:
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e ao selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são
correlatos.
A Lei 8.666/93 estabeleceu cinco modalidades de licitação:
Concorrência; Tomada de Preços; Convite; Concurso; Leilão. Entretanto, a
Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a sexta modalidade de licitação
denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.
Para cada modalidade de licitação há exigências específicas de
procedimentos, formalização do processo e prazos. Respeitadas as
exceções estabelecidas na Lei, o que determina a modalidade da
contratação é o valor do objeto a ser contratado.
É importante salientar que a obrigatoriedade em utilizar as
modalidades Concorrência; Tomada de Preços e Convite, é dada para
valores superiores a um limite estabelecido nas legislações de cada Ente
Federativo; porém, valores abaixo do limite também podem ser licitados
através das modalidades mais complexas, caso seja necessário, ou seja,
pequenas compras podem ser realizadas através de Concorrência.
As modalidades Concurso, Leilão e Pregão têm procedimentos
diversos e não estão vinculadas a tabelas de valores. O Concurso é a
modalidade de licitação entre quaisquer interessados, para escolha de
trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou
remuneração aos vencedores.
O Leilão é a modalidade de licitação para a venda de bens móveis
sem serventia para a Administração e mercadorias legalmente apreendidas
ou penhoradas.
O Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e
serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado, onde a disputa pelo
fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública ou
por meio eletrônico.
Justen Filho (2000) descreve o Pregão nos seguintes termos: O
pregão é absolutamente peculiar, com duas características fundamentais:
uma consiste na inversão das fases de habilitação e julgamento, outra é a
possibilidade de renovação de lances por todos ou alguns dos licitantes, até
chegar-se à proposta mais vantajosa. Em segundo lugar, o pregão comporta
propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a
formação de novas proposições ("lances"), sobre forma verbal (ou, mesmo,
por via eletrônica). Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas,
inclusive aqueles não inscritos em cadastro. Sob um certo ângulo, o pregão
é uma modalidade muito similar ao leilão, apenas que não se destina a
alienação de bens públicos e à obtenção da maior oferta possível. O pregão
visa à aquisição de bens ou contratações de serviços comuns, pelo menor
preço.
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O Pregão tem uma peculiaridade em relação ao seu objeto, pois este
só pode ser bens e serviços de uso comum, cujos padrões de desempenho
e qualidade possam ser objetivamente definidos em edital, sendo vedada a
utilização para bens e serviços de engenharia, locações imobiliárias e
alienações.
Além de prever as modalidades de licitação, a Lei 8.666/93
estabelece em seu art. 45, os tipos de julgamento das propostas, que devem
ser previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os
fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição
pelos licitantes e pelos órgãos de controle. Os critérios podem ser por menor
preço, melhor técnica, técnica e preço ou maior lance ou oferta.
No Menor Preço, será vencedor o licitante que apresentar a proposta
de acordo com as especificações constantes no edital e ofertar o menor
preço.
Na Melhor Técnica, será selecionado o proponente melhor qualificado
para execução de uma técnica para atingir um determinado fim.
Na Técnica e Preço será selecionada a proposta que alcance a maior
média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de
acordo com os preços pré-estabelecidos.
No Maior Lance ou oferta vence o licitante que fizer a melhor proposta
quando da alienação de bens ou concessão de direito real de uso.
Apesar de o ordenamento jurídico brasileiro ter referendado a licitação
como regra para a contratação, por parte da Administração Pública, este
prevê exceções nas quais a contratação pode ser realizada de forma direta.
As previsões transcritas tanto no art. 17 quanto no art. 24 da Lei 8.666/93, só
devem ocorrer por razões de interesse público e nos casos expressamente
previstos.
Justem Filho (2000) assim descreve sobre a questão: a supremacia
do interesse público fundamenta a exigência, como regra geral, de licitação
para contratações da Administração Pública. No entanto, existem hipóteses
em que a licitação formal seria impossível ou frustraria a própria consecução
dos interesses públicos. (...). Por isso, autoriza-se a Administração a adotar
outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas por
outras.
Uma das formas de contratação direta é a inexigibilidade de licitação,
que tem como característica o fato da licitação não ser possível, haja vista
que um dos possíveis competidores possui qualidades que atendem de
forma exclusiva às necessidades da Administração Pública, inviabilizando os
demais participantes.
A utilização deste dispositivo deverá obedecer a comprovação de
exclusividade em relação a especificação do item a ser contratado, sendo
vedada a indicação de uma marca específica quando houver mais de uma
que atenda as exigências descritas no item.
Outra forma de contratação direta é através da dispensa de licitação,
que tem como característica a possibilidade da licitação, porém não se
realiza por conveniência administrativa.
Para caracterizar a dispensa, a Lei 8.666/93, no seu art. 24,
enumerou 24 situações que tornam facultativo o processo licitatório. Fatores
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como emergência e a relação custo-benefício, são exemplos do que deve
ser levado em consideração na opção deste tipo de contratação.
Em relação aos procedimentos para contratação, a Lei 8.666/93, nos
seus artigos 14 e 15, traz de forma bastante objetiva as regras que deverão
ser obedecidas nos procedimentos de contratação com a Administração
Pública.
A Lei 8.666/93 prevê:
Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização
de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento
sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado
causa.
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
I. Atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade
de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o
caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantias
oferecidas;
II. Ser processadas através de sistema de registro de preços;
III. Submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes
às do setor privado;
IV. Ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para
aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
V. Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e
entidades da Administração Pública.
De acordo com o art. 15 da Lei 8.666/93, as compras, sempre que
possível, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços.
Este consiste em uma forma de contratação, onde a Administração Pública
promove uma concorrência para estabelecer preços para itens que virá a
necessitar, gerando para o fornecedor vencedor uma expectativa de venda
de acordo com a necessidade futura da administração, até o limite do
quantitativo previsto no processo licitatório.
Este modelo traz características bastante positivas para a
Administração Pública, tais como, a redução significativa de gastos com
gestão de grandes estoques e a não necessidade de disponibilizar um
grande volume de capital em uma única compra, haja vista que estas serão
realizadas de forma paulatina, atendendo a cada necessidade que possa
surgir.
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CAPÍTULO IV: LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
CONCEITO IMPORTANTE
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CAPÍTULO V: GESTÃO FINANCEIRA EM ORGANIZAÇÕES
PÚBLICAS
ORÇAMENTO PÚBLICO
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Valdecir Pascoal, citando Régis Fernandes de Oliveira e Estevão
Hovarth, conceitua o orçamento público, numa visão moderna, como sendo:
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A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 165, três leis
orçamentárias: o Plano Plurianual - PPA (instrumento de planejamento
governamental de longo prazo), a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
(instrumento de planejamento de curto-prazo) e a Lei Orçamentária Anual -
LOA, esta, por sua vez, nos termos do art. 165, § 5º compreende: o
orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da
seguridade social.
RECEITA PÚBLICA
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O terceiro estágio da receita é a arrecadação, ocasião em que o
Estado recebe os valores que lhe são devidos.
O último estágio é o recolhimento, ou seja, a entrega pelos
agentes arrecadadores (repartições fiscais, agentes, rede
bancária) dos recursos arrecadados à Conta Única do Tesouro.
DESPESA PÚBLICA
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da realização fática do objeto contratado que dá ensejo à
materialização do direito do credor.
Já o último estágio da despesa, corresponde ao pagamento, ocasião
em que o Estado faz a entrega do numerário correspondente ao
credor, recebendo a devida quitação.
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Por fim, cumpre falar dos valores democráticos que preconizam a
construção de uma sociedade em que esteja presente a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, e, sobretudo, o respeito à vontade do povo,
conforme resta consubstanciado no art. 1º, ―caput‖ e parágrafo único, da
Constituição Federal de 1988.
PARA REFLETIR
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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A burocracia tem as seguintes características:
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com as forças externas e controlar os problemas dos mercados. A economia
sendo forte e planejada para atender a coletividade do Estado traz
estabilidade para todos.
O modelo Ideal de Max Weber falava que cada tarefa deveria ser
executada por um especialista, então cada pessoa da Administração Pública
teria que ser responsável por uma tarefa. A promoção deve ser por mérito e
competência devendo oferecer a estabilidade no cargo. É fundamental haver
a formalização dos processos para que todos tenham conhecimento de
quais os procedimentos a serem realizados de tal forma que os torne
impessoal. A linha de comando deve ocorrer de maneira que cada
subordinado realize as tarefas se reportando somente a um superior
imediato.
Weber também julgava que a burocracia era o maior perigo do
homem, descrevendo ela como uma doença e não como remédio.
Ter a possibilidade da igualdade social, pois todos terão oportunidade de
serem tratados de forma semelhante, pois todos possuem os mesmos
direitos
Com o domínio da Administração Pública, e as teorias de Marx, a
população em geral teria remuneração igual, sendo assim um médico teria
exatamente os mesmos benefícios salariais de um profissional de limpeza,
permitindo assim a igualdade dos valores e condições sociais, onde não
existira teoricamente nenhuma pessoa ―superior‖ a outra na sociedade,
permitindo assim que cada pessoa seguisse uma profissão que lhe
agradasse, e não devido a remuneração.
A formação estudantil básica seria a mesma para cada membro desta
sociedade, possibilitando o crescimento mútuo e dando oportunidade para
todos, que teriam os mesmos direitos e deveres. Desta forma o consumismo
se extinguiria por que cada um teria direito de adquirir os mesmos bens de
outra pessoa qualquer. Sendo assim cada pessoa teria papel fundamental
na evolução interpessoal e cultural da sociedade, pois para o sucesso
comum todos teriam que cooperar sendo eficientes em suas funções para
que o sistema funcionasse em equilíbrio e consistência.
ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
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Eficiência dos funcionários;
Normas;
Promoção por mérito e estabilidade no cargo;
Formalização de procedimento.
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produtividade, ou seja, maior eficiência das pessoas em diferentes
condições de trabalho.
Weber, em seu tipo ideal, afirmava que as empresas devem ter suas
tarefas realizadas por profissionais. Nesse aspecto a empresa privada leva
vantagem sobre a empresa estatal, pois na empresa privada há uma
flexibilidade muito grande em relação a seleção de pessoal, e ainda, se a
pessoa selecionada não corresponder as expectativas ela pode ser
substituída sem grandes problemas. O que acontece na Administração
Pública é uma grande padronização da seleção de pessoas através de
concursos, isso pode, por um lado, diminuir o paternalismo, mas por outro
lado, causa ineficiência e, além disso, muitas vezes a pessoa selecionada
não possui as características aspiradas pelo cargo em questão.
Dessa perspectiva, pode-se dizer que as empresas privadas são
muito eficientes frente às empresas públicas, pois o objetivo principal dessas
empresas consiste em buscar a maximização dos lucros, ou seja, aumentar
a diferença entre suas receitas e seus custos. Partindo dessa análise,
conclui-se que a Administração Privada gera eficiência. Eficiência causa
aumento nos lucros. O aumento nos lucros propicia, entre outros, o
investimento e o crescimento da economia. Além disso, o PIB e a riqueza
das nações se maximizam.
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faz com que esses dois tipos de gestão caminhem lado a lado e ao mesmo
tempo uma contra a outra.
Contudo, a organização privada depende da pública e vice-versa,
para que haja estabilidade e não hajam oscilações nas ações tomadas por
ambas no contexto social. Isso faz com que uma gestão fiscalize a outra,
havendo assim, o já citado, equilíbrio da sociedade.
4.Resumo:
43
fundações públicas, as empresas públicas, sociedades de economia mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo poder público.
Modalidades
a) Concorrência – usada para contratos de vulto, de acordo com valores
estabelecidos na lei.
- Fases da Concorrência:
a) edital - lei interna da licitação
b) habilitação dos concorrentes – licitantes apresentam documentos
pessoais
c) exame e classificação das propostas
d) homologação – ratificação da legalidade do procedimento até então
realizado
e) adjudicação – entregar o objeto da licitação
44
6. AGÊNCIAS REGULADORAS - são autarquias de regime especial, são
responsáveis pela regulamentação, o controle e a fiscalização de serviços
públicos transferidos ao setor privado.
7. AGÊNCIAS EXECUTIVAS - autarquias e fundações que por iniciativa da
Administração Direta celebram contrato de gestão visando a melhoria dos
serviços que prestam em troca de uma maior autonomia gerencial,
orçamentária e financeira.
8. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS - integram a Administração Pública e a
iniciativa privada mas atuam ao lado do Estado, cooperando com ele
estabelecendo parcerias com o poder público. São pessoas jurídicas de
direito privado sem fins lucrativos criadas por particulares para a execução
de serviços públicos não exclusivos do Estado, previsto em lei. A lei
9637/98 autorizou que fossem repassados serviços de: pesquisa científica,
ensino, meio ambiente, cultura e saúde. O instrumento para o repasse é
contrato de gestão – art. 37, § 8º (é um contrato diferente já que o contrato
de gestão se celebra entre a Administração direta e a indireta), dispensa
licitação como acontece em todos os outros casos de transferência de
serviço público (facilita o desvio do dinheiro público). Podem receber:
dotações orçamentárias, bens públicos através de uma permissão de uso,
recebem servidores públicos.
9. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS - rótulo atribuído a todas as
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da iniciativa privada que
foram criadas para desenvolver atividades de auxílio a determinadas
categorias profissionais que não tenham finalidade lucrativa. Ex. SESI,
SENAC, SESC (a finalidade é fomentar o desenvolvimento de certas
categorias privadas e, por isso, interessa a Administração ajudar). Podem
receber incentivos com dotações orçamentárias e titularizam contribuições
parafiscais.
45
CAPÍTULO VI: POLÍTICAS PÚBLICAS – SOCIAIS
Componentes do Estágio:
Identificação de alternativas.
Avaliação das opções.
Formulação do programa.
Implementação do programa.
Avaliação do programa - exame da engenharia institucional e dos
traços constitutivos dos programas. A avaliação de Políticas Públicas
utiliza dos recursos da distinção entre eficiência, relação do esforço
empregado na implementação de uma dada política e os resultados
alcançados.
Eficácia - consiste na obtenção e confiabilidade das informações
obtidas. Pesquisa capaz de reconstruir o processo de implantação da
política sob análise.
46
Efetividade - exame da relação entre a implementação de um
programa e seus impactos e/ou resultados (houve efetiva mudança na
população alvo?)
Decisão sobre o futuro da política.
Programa.
47
Segundo Koh et al. (2005), e- gov pode ser definido como o uso da
Internet e de tecnologias da informação para simplificar ou melhorar o
método pelo qual cidadãos, funcionários, parceiros e outras organizações de
governo interagem e realizam negócios. Abstraída a necessidade do uso da
internet, e-gov tornou-se uma realidade a partir do momento em que a
tecnologia da informação surgiu como instrumento de racionalização de
processos. A diferença pós-web está nas possibilidades que a internet e a
conectividade global trazem à construção da sociedade do conhecimento.
Nesta, não basta às soluções e-gov racionalizar custos públicos ou mesmo
atender exclusivamente ao órgão governamental patrocinador. Para
viabilizar o compartilhamento de informações e o estabelecimento de
espaços de cooperação, as soluções e-gov devem ser abertas, flexíveis,
robustas e, sobretudo, abrangendo o interesse de todos os atores afetos ao
domínio para o qual a plataforma e-gov está sendo desenvolvida.
Desde 1998, estas diretrizes têm sido a base da concepção de
metodologia e de arquitetura tecnológica aplicadas na construção de
plataformas de governo eletrônico de diferentes setores públicos no Brasil
(PACHECO, 2003, PACHECO; KERN, 2003).
Holmes (2001, p. 1-2) afirma que há um movimento pela reinvenção
do governo em muitos países, mas que essa reinvenção precisa muito de
um instrumento habilitador, ―alguma coisa como a internet‖. Esse
instrumento habilitador da transição do governo da era industrial para o da
sociedade da informação é o governo eletrônico ou e-gov.O foco na entrega
de serviços de forma eletrônica como um fator chave para a definição de
governo eletrônico, presente nas primeiras concepções, tem sido
considerada insuficiente.
Devem ser consideradas para a definição de governo eletrônico:
48
Orientação para resultados e disposição para obter resultados mesmo
com recursos escassos:
A Gestão Pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral,
pública e eficiente.
Infância
Na era classificada por Oliveira (2009) como a infância do
desenvolvimento capitalista a abrangência da atuação do Estado era restrita.
Com a predominância do mercantilismo, período de transição com
elementos do feudalismo e do capitalismo futuro, o Estado deveria evitar
interferir na economia. Visto como um mal necessário, o seu papel era a
criação de condições para a produção de riqueza com a implantação de
políticas voltadas para o desenvolvimento do comércio, da manufatura e da
integração do mercado nacional.
49
Adolescência
A unificação entre a esfera pública e a privada com o advento do
absolutismo, onde o governante era o próprio governo, elevou o Estado a
um poder divino. Tal poder, paradoxalmente, conduziu o Estado ao seu
enfraquecimento, pois ele passou a ser visto como crescente obstáculo para
o desenvolvimento das cadeias produtivas impulsionado pelos tributos
cobrados e empréstimos contraídos pelos governantes.
O enfraquecimento do Estado, já na era considerada por Oliveira
(2009) como a adolescência do desenvolvimento capitalista, ocorreu com o
questionamento do papel deste diante do desenvolvimento e da necessidade
de liberdade da sociedade. O poder divino do soberano foi descartado e
desmantelado pela divisão dos poderes Executivo, o Legislativo e o
Judiciário. Ainda, a separação do Estado de seu governante trouxe
instrumentos e canais para que a sociedade influenciasse e controlasse as
decisões estatais.
Maturidade
A grande assimetria produzida pelo capitalismo, que teve início no
final do século XIX, ampliou a necessidade da intervenção do Estado na era
classificada por Oliveira (2009) como a maturidade. O Estado passou a ser
importante como força externa ao sistema na garantia da reprodução do
próprio sistema. Mesmo assim, caberia ao Estado atuar apenas em áreas
que dizem respeito à infraestrutura econômica e ao capital social básico.
Terceira idade
Uma nova era do desenvolvimento capitalista, apontado por Oliveira
(2009) como a terceira idade, volta a defender a liberdade do mercado e a
redução do papel do Estado. Uma visão utilitarista dos indivíduos norteou a
edificação da Teoria da Escolha Pública.
O NOVO PARADIGMA
50
novos princípios administrativos tais como contestabilidade, a escolha do
usuário, a transparência e uma focalização estreita na estrutura de
incentivos. Uma segunda classe de conceitos deriva da aplicação dos
princípios gerenciais comuns no setor privado ao setor público.
Apesar dos elementos apresentados na NPM não serem tão novos,
pois já foram discutidos e implementados na década de 1970, a nova Gestão
Pública traz como novidade o conceito voltado para a prática, que leva em
consideração as raízes históricas das tradições, estruturas e forças políticas-
administrativas de cada órgão (ORMOND E LOFFLER, 1999).
Abrucio (1997) destaca as nuances do gerencialismo conforme ordem
cronológica de evolução observada na Gestão Pública inglesa: o
gerencialismo puro, Consumerism e Public Service Oriented. Tais conceitos
são importantes, pois facilitam a compreensão da evolução do tema, mas
não há, na prática, uma clara divisão da sua aplicação. O que se percebe é
a utilização das melhores práticas de cada uma das teorias, sendo que estas
coexistem na organização reforçando a característica pluralista do que se
pode chamar de Nova Gestão Pública.
Em 1968, um diagnóstico da Gestão Pública inglesa apontou vários
problemas entre os quais foram destacados: falta de preparação gerencial,
excessiva hierarquização e falta de contato entre os burocratas e a
comunidade. Problemas com a administração tradicional foram apontados
na Grã-Bretanha e no Canadá. Nos Estados Unidos, o debate do
esgotamento do modelo burocrático tradicional ganhou força, na década de
70, com o controle orçamentário imposto pela crise econômica vigente e se
solidificou na década seguinte. Sobre o alicerce da questão financeira o
modelo gerencial puro se instaurou tanto nos Estados Unidos como na Grã-
Bretanha com o foco na diminuição dos gastos e no aumento da eficiência
governamental. (ABRUCIO, 1997). Diante dos problemas apontados, o
gerencialismo seguiu uma nova tendência que somou a eficiência e
qualidade dos serviços implantados pelo gerencialismo puro com o foco nos
anseios dos clientes (consumidores) e uma forma de gestão mais flexível.
O foco na busca da eficiência em sobreposição à busca pela
efetividade dos serviços públicos foi uma das principais críticas sobre o
gerencialismo público. Em resposta, o consumerism trouxe a questão da
qualidade na Gestão Pública que, assim como na esfera privada, se alinha
com a satisfação dos consumidores.
Uma nova tendência, com foco no cliente, necessitava de maior
flexibilidade da gestão em se adaptar a alterações demandadas por uma
sociedade em transformação. Ainda, reforçando a direção da flexibilização o
planejamento, que tem o foco no plano como instrumento técnico, deu lugar
para a estratégia, que considera as ações dos atores envolvidos.
É importante ressaltar a grande diferença existente entre consumidor
de bens privados e consumidor de bens públicos que, em alguns casos, não
tem como fazer escolhas. Uma evolução do consumerism foi a substituição
do conceito de consumidor para o de cidadão que tem diretos e deveres. O
cidadão deve deixar a posição passiva do consumidor e requerer uma
participação ativa na decisão e condução da gestão pública. O conceito de
cidadão dentro do gerencialismo na Gestão Pública trouxe uma nova
tendência: o Public Service Orientation.
51
A Administração Pública voltada para o cidadão tem origem nos anos 80,
principalmente no Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália e países
escandinavos. A discussão acerca da Public Service Oriented (PSO)
mantém os conceitos sobre eficiência, qualidade, avaliação de desempenho,
flexibilidade gerencial, planejamento estratégico tentando incorporá-las em
um contexto em que a esfera pública é mais importante (ABRUCIO, 1997).
52
No Brasil, principalmente após a publicação da lei complementar
131/2009, que define a publicação de dados de pessoal, despesas e receitas
dos órgãos públicos em portais na internet, a transparência tem ganhado
espaço nas ações de governo. A disponibilização de informações é
essencial neste contexto, mas não é suficiente para o exercício da
participação popular foco do accountability. No entanto, no caminho do
accountability, a transparência dos atos de gestão tem sido o primeiro passo
para o exercício pleno da democracia.
No Brasil, desde a redemocratização, segundo Abrucio (2007), cinco
movimentos importantes aconteceram:
Aprovação da lei de responsabilidade fiscal, trazendo ganhos em
economicidade.
No campo das políticas públicas os municípios e os estados
promoveram maior participação social, ações mais ágeis e a
expansão dos centros de atendimentos integrados pelos estados.
As políticas públicas inovaram em mecanismos de avaliação, formas
de coordenação, controle social e atenção a realidade local.
Utilização do PPA (Plano Plurianual) e da ideia de planejamento com
maior efetividade.
A expansão da utilização do governo eletrônico e da tecnologia da
informação levando a redução de custos, o aumento da transparência
e maior interatividade com o cidadão.
53
CAPÍTULO IX – MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA
54
Numa análise comparativa da experiência reformista de alguns
países, Abrucio(1997) destaca como características do modelo gerencial de
Administração Pública:
A. administração profissional;
B. desconcentração administrativa e redução dos níveis hierárquicos;
C. disciplina fiscal e controle no uso de recursos;
D. avaliação de desempenho, tanto individuais quanto institucionais;
E. priorização das ações de planejamento estratégico;
F. flexibilização das regras burocráticas e do direito administrativo;
G. controle de resultados;
H. profissionalização e valorização dos servidores públicos.
55
soluções estratégicas, administrativas ou operacionais, voltadas para melhor
adaptação ao ambiente, e objetivando uma postura empreendedora.
Para as relações públicas, exercer a função estratégica significa
ajudar as organizações a se posicionarem perante a sociedade,
demonstrando qual é a razão de ser do seu empreendimento, isto é, sua
missão, quais são os seus valores, no que acreditam e o que cultivam, bem
como a definirem uma identidade própria e como querem ser vistas no
futuro. Mediante sua função estratégica, elas abrem canais de comunicação
entre a organização e o público, em busca de confiança mútua, construindo
a credibilidade e valorizando a dimensão social da organização, enfatizando
sua missão e seus propósitos e princípios, ou seja, fortalecendo sua
dimensão institucional.
Os autores Fritz Cropp e J. David Pincus (2001, p. 197-198) ratificam
essa visão, ao demonstrarem a evolução do campo das relações públicas,
que passa da função tática e técnica para a estratégica. Defendem que no
século XXI o profissional dessa área deve se comportar como um
posicionador organizacional.
As políticas públicas, na abordagem clássica de Theodore Lowi,
dividem-se em Políticas distributivas, políticas regulatórias e políticas
redistributivas. As políticas públicas criam arenas onde os atores defrontam-
se na produção dessas políticas. Cada arena é caracterizada pela ação e
pela estratégia desses atores na produção de uma política.
CICLO POLÍTICO
56
dinâmico ou a complexidade temporal dos processos político-
administrativos.
No que tange à fase da percepção e definição de problemas, o que
interessa ao analista de políticas públicas é a questão como em um número
infinito de possíveis campos de ação política, vêm se mostrando apropriados
para um tratamento político e consequentemente acabam gerando um ciclo
político. Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema
político por grupos sociais isolados, mas também por políticos, grupos de
políticos ou pela Administração Pública. Frequentemente, são a mídia e
outras formas da comunicação política e social que contribuem para que
seja atribuída relevância política a um problema .
O tema somente é decidido na fase da agenda. É preciso uma
avaliação preliminar sobre custos e benefícios das várias opções disponíveis
de ação, assim como uma avaliação das chances do tema ou projeto de se
impor na arena política. É conveniente o envolvimento dos relevantes atores
políticos.
Na fase de elaboração de programas e de decisão, é preciso escolher
a mais apropriada entre as várias alternativas de ação. Normalmente
precedem ao ato de decisão propriamente dito processos de conflito e de
acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na
administração.
A implementação de políticas pode ser considerada aquela fase do
ciclo político cuja encomenda de ação é estipulada na fase precedente à
formulação das políticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo
determinados resultados e impactos.
Cuidado:
57
institucionalizados influenciam o ator político nas suas decisões e na sua
busca por estratégias apropriadas.
O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
Planejamento Estratégico
Etapas necessárias:
ANÁLISE POLÍTICA
58
Exemplo:
Administrativa
Judiciária
Política
A AVALIAÇÃO ADMINISTRATIVA
59
produtos, e determina se estes poderiam ser produzidos de forma mais
econômica, ou se eles poderiam produzir benefícios mais expressivos.
A AVALIAÇÃO JUDICIAL
A AVALIAÇÃO POLÍTICA
ALIANÇAS ESTRATÉGICAS
Uma aliança estratégica ocorre quando duas ou mais organizações decidem
juntar esforços para perseguir um objetivo estratégico comum (e.g.
Johanson e Mattsson, 1988; Aaker, 1995).
60
> Por que chegou a hora das pessoas?
Longo. Há um contexto em que atuam conjuntamente diferentes fatores.
Alguns deles têm forte relação com a própria evolução do trabalho humano.
Nas sociedades contemporâneas tal como as conhecemos, o trabalho
humano tinha – até agora – um baixo custo de reposição, um baixo valor
agregado – de fato, os valores fundamentais eram outros. Hoje, os processos
de produção, especialmente no setor de serviços, passam necessariamente
pelas pessoas, por seu comportamento, por sua qualificação. Há um
crescimento significativo da contribuição que as pessoas podem dar para que
se alcancem resultados.
61
fortalecer a capacidade de toda a diretoria para dirigir equipes humanas. O
papel dos especialistas em RH não é gerir diretamente as pessoas, mas facilitar
– para os outros – essa tarefa. Sendo assim, precisam ter a visão do cliente
interno – os dirigentes. Gosto muito da resposta que Bill Hewlett, um dos
fundadores da multinacional HP, deu quando lhe perguntaram por que criara o
Departamento de Recursos Humanos: ―Para melhorar a qualidade da direção‖.
Isso nos leva ao papel dos executivos, dos dirigentes. O grande desafio dos
executivos é perceber que, já que eles têm de obter resultados através de
pessoas, geri-las não apenas integra suas tarefas, é a sua tarefa mais
importante. Ao receberem seus salários, seus bônus, estão sendo remunerados
por seu comportamento como gestores eficazes de pessoas. Voltando às novas
tendências. Acredito que existe um denominador comum entre elas. Trata-se de
encontrar fórmulas eficazes para estimular a qualificação, por um lado, e o
compromisso das pessoas, por outro. Com relação à qualificação, o mais
destacado dos enfoques recentes é o de gestão por competências. É
importante perceber que o sucesso no trabalho não depende só do domínio de
especialidades técnicas, mas de uma série de qualidades relacionadas com o
equilíbrio emocional e o autoconhecimento, com a capacidade de relacionar-se
com outras pessoas, de lidar com emoções, de influenciar através da liderança.
São aspectos muito importantes, nem sempre levados em conta e estimulados
pelos processos de gestão mais costumeiros. Em termos de desenvolvimento
do compromisso, poderíamos listar diferentes tipos de instrumentos. Há a
crescente transferência do poder de decisão às pessoas, o empowerment, para
que assumam mais responsabilidade e, ao mesmo tempo, tenham mais
iniciativa e sejam mais criativas. Há o enfoque da gestão de desempenho, que
alinha, dentre os objetivos da empresa, o conceito de desempenho das
pessoas, articulando novos modos de relacionamento entre chefes e
colaboradores. Há, ainda, orientações para incrementar as oportunidades de
desenvolvimento das pessoas dentro das organizações, abrindo diferentes
itinerários de evolução profissional que se possam adotar em função de
preferências e capacidades.
62
> A gestão de RH deve ser aperfeiçoada da perspectiva dos chefes ou a
partir das pessoas?
Longo. Eu diria que de nenhum dos dois. Mas, sim, a partir dos cidadãos,
porque é da perspectiva da realização dos propósitos das organizações
públicas que a gestão de pessoas deve ser olhada. Uma organização pública
não pode considerar que tem a melhor gestão de RH possível quando seus
funcionários estão satisfeitos, se os cidadãos não estiverem. Isso é muito
importante, pois implica que as organizações públicas busquem estratégias
muito bem formuladas e coerentes com os programas de governo. É em função
disso que a gestão de pessoas vai acontecer. Mas cabe dizer aqui que a melhor
estratégia não é capaz de substituir a direção. Um dos problemas que o gestor
público enfrenta – e que o diferencia do executivo do setor privado – é o que eu
chamo de ―dilema da estratégia‖. Onde fica a estratégia? Está no programa
eleitoral, depois convertido em programa de governo. Mas o que acontece
quando um projeto, aparentemente prioritário, não recebe verbas do orçamento,
ou quando, em função de uma campanha pública, a prioridade muda? Às vezes
as estratégias públicas não estão tão claras. O gestor público deve saber se
orientar nessa escuridão. Ele não pode aguardar que as estratégias caiam do
céu – e com clareza – para então se mexer. Essa não é a forma correta de
exercer a gerência pública. Repito: a Gestão Pública não é tarefa fácil. A menos
que se queira manter uma visão burocrática; nesse caso, basta restringir-se às
normas e não correr riscos.
63
governo – é a identidade de uma democracia sólida. Não há democracias
avançadas sem administrações profissionais. Posso considerar a democracia
como um sistema no qual há eleições a cada quatro anos; mas se quero
aprofundar-me no conceito de democracia, preciso falar do Estado de direito.
Uma das características substanciais do Estado de direito é uma administração
profissional, que apresenta uma dimensão de estabilidade e leis próprias. A
administração não é o prédio do governo da hora. Também não deve ser o
cenário para que funcionários refugiem-se por trás de privilégios. É aí que entra
a flexibilidade. Nossas sociedades não podem manter burocracias weberianas
rígidas, orientadas estritamente pelas normas e não pelos resultados, incapazes
de prestar contas, e evidentemente também não podem migrar para a
destruição dos sistemas de garantia do mérito, porque o dano então seria ainda
maior.
64
AGORA VAMOS DETALHAR O TÓPICO...
GESTÃO DE PESSOAS
65
FASES DO DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL
ATUALIDADE
66
Processo de RH:
Resultados desejáveis
67
Plano de carreira:
Sistema de remuneração:
Foco no alinhamento do esforço individual;
Foco para os processos e para os resultados;
Favorecimento de práticas participativas;
Desenvolvimento contínuo de pessoas.
68
portanto, investimentos não somente em tecnologia, mas também, no
elemento humano, a partir da elaboração de um sistema integrado de
desenvolvimento e valorização dos servidores públicos, voltado para o
alcance das metas e dos objetivos institucionais e, sobretudo, para as
demandas e necessidades da sociedade.
69
Integração e interdependência entre órgãos, com o aumento do
número de projetos que ultrapassam os limites departamentais. Isso
exige habilidades comunicacionais avançadas e amplia tanto a
profundidade quanto a velocidade das mudanças. Mas aponta que a
gestão de projetos oferece meios de lidar com esses obstáculos:
70
Esta mudança na função do Estado tem transformado várias frentes da
Administração Pública, pela exigência cada vez mais contundente dos
cidadãos que exercem também o papel de usuários dos serviços.
A crise fiscal do modelo anterior, uma vez esgotado o período de
esplendor do Estado do Bem-Estar, tem trazido novos problemas. Dentre
eles, destaca-se a crescente necessidade de atender uma demanda
irrefreável de bens públicos de boa qualidade, típica do Estado de Bem-Estar,
porém hoje acompanhada da exigência de diminuir a pressão fiscal –
inclusive naqueles casos em que ainda persiste um modelo de estado
anterior ao de bem-estar. Esta substituição de missão trouxe muitos desafios
ao Estado, entre os quais a redefinição dos conceitos de administração,
Gestão Pública e valor público. Além disso, essas transformações têm
afetado profundamente as práticas dos dirigentes públicos (políticos e
gerentes) e a teoria na qual fundamentavam suas ações.
Da mesma forma, esta mudança afetou o sistema de controle da ação
do Estado; está-se migrando da exigência de rigor nos procedimentos para a
exigência de resultados – inerente a um Estado que se apresenta como
provedor de serviços, capacitado de desenvolvimento e fornecedor de bem-
estar. Desta troca de missão se deriva uma variação na posição do cidadão
perante o Estado. O cidadão comum se preocupa em assegurar-se uma
correta e burocrática (homogênea, idêntica e não discricionária) aplicação da
lei e da norma. O cidadão-usuário se interessa por conseguir o melhor
retorno fiscal – enquanto bens coletivos.
Vê-se, pois, que o Estado deve deslocar sua atenção, antes colocada no
procedimento como produto principal de sua atividade, agora voltada para o
de serviços e bem-estar. A gestão por resultados é um dos lemas que melhor
representa o novo desafio. Isto não significa que não interessa o modo de
fazer as coisas, apenas exprime que agora é muito mais relevante o quê se
faz pelo bem da comunidade.
71
Um dos pilares da nova gestão pública, destacado por Ormond e Loffler
(1999), é o uso da ferramenta da Tecnologia da Informação na reconstrução
dos processos de trabalho, na promoção de novas oportunidades de controle
e gestão. Machado (2005) acrescenta que a implantação da Tecnologia da
Informação na Gestão Pública abre caminhos para a eficiência, eficácia,
efetividade e a transparência na ação governamental. Em consonância com
estes termos, a informatização vem sendo usada por governos em
atividades, como a promoção da publicação de seus atos administrativos, no
estabelecimento de comunicação com a sociedade e na automatização de
seus processos de trabalho.
72
Estas condições impõem consideráveis dificuldades de gestão
(sem dúvida, muito superiores às que enfrenta a gestão empresarial,
que é exclusivamente centrada na geração de excedentes
econômicos), mas ajudam a precisar o objeto de trabalho da GpR no
âmbito estatal. Este objeto pode ser resumido como o processo que
assegure a criação de valor público, sempre dentro de um regime
democrático, única garantia de que o valor identificado como desejável
seja realmente público.
73
dispõem de margens de manobra ampla para o redimensionamento e a
reestruturação de suas unidades de ação estratégicas. Com efeito, eles
podem decidir quantos ministérios, departamentos, áreas de administração,
organismos autônomos devem existir.
• O arranjo das unidades de ação é uma peça-chave na GpR, pois
estabelece a capacidade institucional que o governo terá para executar o seu
programa. Da correspondência entre o arranjo e o programa de governo
dependerá a possibilidade de construir um procedimento efetivo de criação de
valor. Como exemplo da complexidade que esta correspondência acarreta,
convém mencionar que frequentemente a disposição das unidades de ação
estratégicas está desconectada do programa de governo e se dirige, antes, a
resolver o problema de alocação das quotas de poder no interior das
coligações políticas governantes.
• Mesmo quando seja lógico que os ingredientes políticos formem parte
das considerações incluídas na formulação das unidades de ação, eles não
deveriam ter primazia sobre as necessidades organizacionais da execução do
programa de governo.
• Carteira de estratégias (programas de governo).
74
• Estes são os instrumentos capazes de produzir a mudança social
desejada. O conteúdo da carteira materializará – adequada ou
inadequada – à ação e os objetivos do governo. A gestão da carteira de
produtos é a questão-chave, além de complexa pelas razões
seguintes.
75
unidades de ação vão empregar e, portanto, representa a
concretização do plano de governo e a sanção definitiva de seus
programas.
•Esferas da GpR.
76
valor no próprio campo da Administração Pública, convém identificar as
quatro esferas de ação nas quais se encontram estes componentes: políticas
e estratégias, orçamento, execução e avaliação. A ligação dos componentes
a estas esferas se realiza com fins exclusivos e estão bem delimitadas.
d) carteira de estratégias.
a) carteira de produtos;
b) objetivos produtivos;
77
deles, assim como os desafios e oportunidades que sua gestão apresenta. É
preciso agregar, porém, que as interações entre os componentes são tão
importantes quanto as suas próprias características.
Consistência
Componentes e Interações
a) Eficácia
Provavelmente seja o conceito mais exigido e com mais tradição no
âmbito do bem-fazer organizacional. Na sua acepção correta, trata-se de
conseguir o objetivo sem preocupar-se com os meios. Do ponto de vista da
GpR, a eficácia é uma condição necessária porém insuficiente, dada a
importância que está adquirindo a procura da eficiência, ou seja, a
consideração pelos custos.
b) Eficiência
A interação sobre a qual trabalha a eficiência é aquela entre o bem
produzido e os recursos consumidos, vale dizer, entre a produção realizada e
o orçamento. A variável mais importante para dar uma resposta a uma das
principais exigências da sociedade: ―fazer mais com menos‖, é o custo
unitário de produção, ainda que seu cálculo seja uma das maiores
fragilidades da Administração Pública, especificamente, dos sistemas de
informação contábil.
78
c) Produtividade
Por causa da proximidade que existe entre os conceitos produtividade e
eficiência, é conveniente ressaltar suas diferenças e entender a produtividade
como um dos poucos mecanismos que podem permitir o crescimento da
―produção‖ pública sem incrementar o consumo de recursos. Pode-se
estabelecer que: a produtividade se gera na relação entre a produção, a
organização, os procedimentos e a carteira de produtos. O desenvolvimento
organizacional (melhoria organizacional, capacitação, inovação tecnológica,
investimento de capital, investigação e desenvolvimento de produto ou
procedimento) pode melhorar a capacidade produtiva do setor público sem
necessidade de acrescentar recursos orçamentários nem batalhar limitando-
se somente aos custos.
d) Impacto
e) Efetividade
f) Satisfação
79
ação do setor público cause altos níveis de satisfação individualizada por
parte dos cidadãos-usuários.
80
na gestão pública. Podem ser classificados em quatro tipos principais:
a) os controles administrativos, que são um autocontrole, pois exercidos
pelos próprios poderes sobre seus atos e agentes;
TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY
81
como associações, cooperativas, organizações não governamentais, enfim a
sociedade civil organizada em busca da cidadania.
―... essa mudança só pode ocorrer por meio da obrigação muito reforçada
de prestar contas dos resultados, a não ser que se lance mão da entropia, ou
explosão, ou da corrupção no serviço público. A obrigação de prestar contas
é para o serviço público uma espécie de substituto do mercado. Ela é
também o corolário normal de um sistema democrático em que os
funcionários devem dar conta de suas ações às autoridades."
82
Bibliografia
84