JOHN BLUNDELL E COLIN ROBINSON

REGULAÇÃO SEM O ESTADO

Tradução
Vera Nogueira

IL
INSTITUTO
LIBERAL

Rio de Janeiro I 2000

Título do original em inglês:
REGULAT/ON WITHOUT THE STATE

© 1999 by lnstitute of Economic Affairs

First published by the lnstitute of Economic Affairs, London, July, 1999

SUMÁRIO
Direitos de publicação cedidos ao:
INSTITUTO LIBERAL
Rua Professor Alfredo Gomes, 28
CEP 22251-080- Botafogo- Rio de Janeiro- RJ- Brasil
Tel.: (21) 539-1115 Fax: (21) 537-7206 E-mail: ilrj@gbl.com.br
bttp ://www. instituto! ibe ra I. org. b r
PREFÁCIO 7
Printed in Brazi//lmpresso no Brasil OS AUTORES 11
ISBN 85-85054-54-9 AGRADECIMENTOS 13
(Edição original ISBN 0-255 36426-1
1- GOVERNO VERSUS REGULAÇÃO VOLUNTÁRIA 15
Revisão de Originais
RENATO BARRACA
2- ALGUNS PROBLEMAS DE PRINCÍPIOS 16
3- A QUESTÃO DOS CUSTOS 18
{::dito ração eletrônica
SANDRA GUASTI DE A. CASTRO 4- QUEM PAGA OS CUSTOS DE REGULAÇÃO? 20
Capa 5- EXCESSO DE REGULAÇÀO 21
ÇLAUDIO DUQUE
6- GRUPOS DE INTERESSE E REGULAÇÃO 24
ficha catalográfica elaborada pela 7- PROBLEMAS INERENTES AOS MERCADOS REGULADOS 26
{3iblioteca Ludwig von Mises do Instituto Liberal - RJ
Responsável: MARCIA ANDRÉA COSTA DO ROSARIO
-Agências reguladoras tendem a se expandir 26
-Algumas empresas pleiteiam regulação e a
Blundell, John
8658r Regulação sem o Estado I John Blundell e Colin Robinson; competição é suprimida 27
tradução deVera Nogueira.- Rio de Janeiro: Instituto Liberal,
2000.
-As empresas podem atrair os reguladores 27
49p. -A regulação é popular entre políticos 28
Tradução de: Regulation without the State
8- CUSTOS ELEVADOS E CONSEQÜÊNCIAS PERVERSAS 29
ISBN: 85-85054-54-9
9- REGULAÇÃO SEM O ESTADO 31
1. Regulamentação governamental. 2. lntervencionismo. 10- MUDANDO OS INCENTIVOS DOS REGULADORES 33
3. Regulamentação voluntária. 4. Agências reguladoras.
I.Robinson, Colin. 11. Nogueira, Vera (tradutor). III.Tftulo. 11- FORMAS VOLUNTÁRIAS DE REGULAÇÃO 35
CDD - 330.126 -Estabelecimento de padrões e procedimentos de cumprimento 35
 -O caso da Underwriters Laboratories
-A Green Seal, os sistemas de certificação científica e a
avaliação ambiental
-Informação ao consumidor e agências de classificação
-Seguro de engenharia
-BOXE 1: O nascimento e o desenvolvimento das
companhias de seguro de engenharia
-O Mar do Norte
-Auto-regulação do álcool na Grã-Bretanha
-BOXE 2: Regulação voluntária na Tesco
-Regulação voluntária no varejo na Grã-Bretanha
-Transporte na Nova Zelândia
-BOXE 3: Transporte na Nova Zelândia
12- O ARGUMENTO A FAVOR DE MAIS REGULAÇÃO VOLUNTÁRIA
13- CONCLUSÕES
35
36
37
PREFÁCIO
38
40 OS MERCADOS PRECISAM DE INSTITUIÇÕES DE APOIO.
Para que se processem as transações da forma social mais produti-
41
va possível, as pessoas devem seguir certas regras que limitem e
42 dirijam o seu comportamento. Devem aceitar os direitos de proprie-
43 dade dos outros, devem saber o que significa fazer um 'contrato',
não devem ultrapassar, ou de alguma forma infringir, os direitos de
44 seus vizinhos ou agir de forma 'negligente' em relação a eles. A so-
44 brevivência dessas instituições de apoio ao mercado depende da
existência de sanções ao não-cumprimento das regras. Em outras
45
palavras, os mercados dificilmente existiriam sem alguma forma de
46 estrutura legal para regulamentar essas operações.
Nesse nível de generalidade, o parágrafo anterior é pouco con-
48 troverso. Os desentendimentos começam quando questionamos a
fonte da estrutura reguladora. De onde vêm os regulamentos? Quem
os faz? Quem decide as penalidades pelo seu não-cumprimento e
quem provê a política adotada? Até há bem pouco tempo, os eco-
nomistas dos Estados Unidos e do Reino Unido consideravam es-
sas questões um tanto superficiais em sua esfera de estudo.
Enquanto eram considerados, por exemplo, no que diz respeito a fi-
nanças públicas, a visão que prevalecia até o final dos anos 60 (e
ainda muito em vigor) era de que 'o Estado' era responsável pores-
tabelecer e implementar as leis que permitiriam uma performance
ótima ao mercado. A provisão de uma estrutura legal e reguladora
era uma espécie de 'responsabilidade' do Estado- na verdade, 'lei e
ordem', amplamente interpretadas, eram um fundamento clássico
do Estado.'
1. Um exemplo da época é W.J. Baumol, Welfare Economics and the Theory ofthe
State, Londres: G. Bell and Sons, 1965.
7
 Talvez a inclinação dos economistas ao se colocarem diante
de problemas teóricos os tenha levado a uma visão nai've do Estado
como sendo um monopólio criador e implementador de leis. Não
parecia existir nenhuma solução alternativa lógica para o problema
de 'bens públicos puros'. Esses bens conferem beneficios a todos
os cidadãos. Dada a suposição adicional de que é impossível impe-
dir as pessoas de receberem os beneficios dos bens públicos
depois que estes são produzidos, os economistas deduziram que
as pessoas sempre 'pegariam uma carona' e que somente onde o
Estado era suficientemente poderoso para prevenir o oportunismo
e cobrar o cumprimento esses problemas estariam resolvidos.
Assim sendo, a intervenção na regulamentação era sempre reco-
mendada quando surgia um problema relacionado a um bem públi-
co, e na falta de qualquer estudo profundo das instituições e de sua
evolução histórica, era possível acreditar que eles surgiam em to-
das as partes.
Os economistas só gradativamente começaram a entender
que a idéia de uma atividade do Estado como fonte única de contro-
le e implementação de regulamentação é teoricamente falha e his-
toricamente não comprovada. Se existem grandes beneficios soci-
ilÍS ao alcançar um objetivo, as soluções do problema de 'caronas'
tendem a aparecer espontaneamente. Em outras palavras, a supo-
sição a priori do clássico financiamento público de que é impossível
(extremamente dispendioso) excluir os não-pagantes do beneficio
de bens públicos é extremamente suspeito. Uma vez que se torna
meramente 'dispendioso' solucionar o problema por meios priva-
dos, o ponto relevante é o de comparar esses custos com os custos
das ações do governo. Em outras palavras, as soluções das cha-
madas 'falhas de mercado' requerem uma análise institucional
comparativa, em vez da introdução de um único remédio- a regula-
mentação estatal. Mesmo o mais famoso bem público, o farol, dis-
cutido em livros de economia há décadas, parece historicamente
ter sido provido por meios privados muito antes qui, a impossibilida-
2
de de tal eventualidade fosse formalizada
2. Ver R.H. Coase, 'The Lighthouse in Economics', Joumal of Law and Economics,
v.17, n. 2, p.357-376, 1974.
8
O recente desenvolvimento de idéias evolucionárias e da teoria
dos jogos em economia também parece ter um papel na mudança
de conceito sobre a regulamentação governamental. Os contratan-
tes vêem seus próprios interesses mais bem satisfeitos através da
honestidade, em vez da fraude, se existir a possibilidade de ne-
gociação contínua. A disciplina de negócios contínuos e o valor de
uma boa reputação são mais importantes em uma economia de
mercado, como defesa contra o oportunismo, do que um exército de
inspetores. Convenções podem surgir espontaneamente de intera-
ções repetidas, que somente mais tarde são codificadas e incorpo-
radas a um corpo de lei formal. Como tem sido reconhecido por teó-
ricos da lei há muitos anos, as instituições que se tornaram emara-
nhadamente associadas à leis implementadas pelo Estado são an-
teriores: "Nada é mais tolo do que afirmar que a lei criou a proprie-
dade privada. O fato é exatamente o contrário. A propriedade priva-
da passou a existir e fez a lei." 3
A New lnstitutional Economics se refere às instituições que
evoluem à luz da experiência repetida como 'instituições internas',
em contraste com as regras concebidas e impostas através de ação
política (instituições externas). Um importante exemplo histórico é a
/ex mercatoria:
'A Lei do Mercador medieval se baseava em certos
princípios legais, tais como igualdade perante a lei,
que era um caminho inovador diferente da lei feudal
que prevalecia naquela época. Cobria certos hábitos
de comércio adjudicados por árbitros que faziam parte
da profissão de mercador. Era uma lei interna, que às
vezes era formalizada, mas era implementada sem re-
correr a oficiais com poder público.' 4
A divisão apropriada de responsabilidade reguladora entre ins-
3. John Maxcy Zane, The StoryofLaw, 2.ed., reimpr. lndianápolis: Liberty Fund Inc.,
1998, p.147.
4. Wolfgang Kasper e Manfred E. Streit, lnstitutional Economics: Social Order and
Public Policy, Aldershot Edward Elgar para The Locke lnstitute, 1998, p.358.
9
tituições internas de graus variáveis de formalidade e instituições
externas impostas pelo governo é de grande interesse atual. Os
problemas envolvidos são inerentemente contenciosos e de difícil
solução. Se a antiga visão de ação governamental como inteira-
mente benigna parece agora de todo ultrapassada, qualquer supo-
sição contrária de que a ação privada é sempre melhor do que a re-
gulamentação do Estado pareceria igualmente Panglossiana.
Neste Occasional Paperdo IEA (lnstitute of Economic Affairs),
John Blundell e Colin Robinson exploram a lógica da regulamenta-
ção governamental e as possibilidades de formas alternativas de
regulamentação voluntárias. Eles usam a análise de escolha públi-
ca para discutir a existência de uma tendência impiedosa por uma
regulamentação governamental chegar a níveis em que os benefí-
cios marginais sociais estejam bem abaixo dos respectivos custos
marginais sociais. Eles mostram que áreas importantes da vida
econômica ainda estão regulamentadas por meios voluntários (item
11 ); que esses métodos não contêm as mesmas tendências de su-
per-regulamentação; e que uma estrutura legal mais imaginativa
pode permitir o futuro desenvolvimento dessa área de regulamenta-
ção privada (item 12).
Todas as publicações do IEA contêm a visão de seus autores,
e não do Instituto. Apesar de neste caso os autores serem diretores
do IEA, o IEA não tem uma visão corporativa, e publica este docu-
mento como uma contribuição estimulante a um importante debate
sobre o futuro da regulamentação.
Julho de 1999
MARTIN RICKETTS
Presidente, Conselho Consultivo Acadêmico do IEA
Professor de Organização Econômica
Universidade de Buckingham
10
OS AUTORES
John Blundell formou-se pela King's School, Macclesfield, e
pela London School of Economics. Foi diretor da Press, Research
and Parliamentary Liaison Office da Federation of Small Busines-
ses, 1977-82, e foi Conselheiro do Município de Lambeth, 1978-82.
De 1982 a 1993 viveu nos EUA, onde foi, entre outras coisas, Presi-
dente da lnstitute for Humane Studies, 1988-91, Presidente da
Atlas Economic Research Foundation, 1987-91, Presidente da
Congressional Schools of Virgínia, 1988-92, Presidente da Charles
G. Koch and Claude R. Lambe Charitable Foundation, 1991-92.
Assumiu o cargo de Diretor Geral do lnstitute of Economic Af-
fairs em 1° de janeiro de 1993.
Foi também co-fundador e Presidente do lnstitute for Children,
Boston, MA., 1993-97; diretor fundador do lnstitute for Justice, Was-
hington, DC, 1991-93; Membro do Conselho Internacional,
1988-93, do The Fraser lnstitute, Vancouver, BC; e conselheiro fun-
dador do Buckeye lnstitute, Dayton, OH.
É diretor da Fairbridge, da Atlas Economic Research Founda-
tion (Reino Unido), Presidente do Comitê Executivo da Diretoria da
Atlas Economic Research Foundation (EUA) e membro da diretoria
do lnstitute for Humane Studies da George Mason University,
Fairfax, VA, do lnstitute for Economic Studies (Europa) em Paris, e
da Mont Pélerin Society.
Colin Robinson formou-se pela Universidade de Manchester
e, em seguida, trabalhou como economista durante 11 anos antes
de ser indicado para a cadeira de Economia da University of Surrey,
em 1968.
O professor Robinson escreveu mais de 20 livros e monografi-
as e mais de 150 trabalhos principalmente sobre economia e políti-
cas no setor de energia. Para o IEA escreveu A Policyfor Fuel? (IEA
11
Occasional Paper, N° 31, 1969); Competition for Fue/ (Suplemento
do Occasional Paper, N° 31, 1971), The Energy 'Crisis' and British
Coai (IEA Hobart Paper, N° 59, 1974); (com Eileen Marshall) What
Future forBritish Coa/ (IEA Hobart Paper, N° 89, 1981), e Can Coai
be Saved? (IEA Hobart Pape r, N° 105, 1985); Competition in Electri-
city? The Government's Proposals for Privatising Electricity Supply
(IEA lnquiry, N° 2, Março, 1988); Making a Market in Energy, IEA
Current Controversies, N° 3, Dezembro, 1992; Energy Policy:
Errors, /1/usions and Market Realities (IEA Occasional Paper, N° 90,
Outubro, 1993). Contribuiu com alguns capítulos na publicação Pri-
vatization & Competition (IEA Hobart Paperback, N° 28, 1989) e em
quatro volumes da série 'Regulating Utilities'.
O professor Robinson passou a ser membro do Conselho Con-
sultivo do IEA em 1982 e ocupou o cargo de Diretor Editorial em
1992. Foi nomeado Membro do Conselho Diretor da Wincott Foun-
dation em 1993. Recebeu o prêmio de 'Economist of lhe Year 1992'
do British lnstitute of Energy Economists e o prêmio de 'Outstanding
Contribution to lhe Profession' da lnternational Association for
Energy Economics em 1998.
12
AGRADECIMENTOS
Agradecemos a John Longworth, da Tesco, por ter originalmen-
te nos desafiado a pensar o impensável sobre o Estado regulador.
Agradecemos também ao professor Martin Ricketts, da Univer-
sidade de Buckingham, Membro do Conselho Diretor e Presidente
do Conselho Consultivo Acadêmico do IEA. Como os autores são
diretores do IEA, a prática interna normal do processo de revisão
neutra não foi possível. Conseqüentemente, esse processo foi, de
acordo com a política da diretoria do IEA, subcontratado ao profes-
sor Ricketts.
Agradecemos aos peritos contratados por seus valiosos co-
mentários sobre uma versão preliminar. Outros comentários muito
úteis foram feitos pelo nosso colega Gerald Frost. Nenhuma das
pessoas mencionadas é responsável pelas conclusões deste traba-
lho nem por qualquer eventual erro remanescente.
Maio de 1999
J.B.
C. R.
13
 1- GOVERNO VERSUS REGULAÇÃO VOLUNTÁRIA

'REGULAÇÃO' É ATUALMENTE UM ASSUNTO COMUM DE

CONVERSA. Os empresários discutem-no constantemente devido
ao impacto que causa nas suas atividades; os grupos de pressão
fazem /obby sobre o assunto; os noticiários de TV transmitem infor-
mações sobre o assunto; e os indivíduos comentam os efeitos em
suas vidas privadas. Quase todos os debates na media sobre tópi-
cos correntes terminam com sugestões para novas regras. Geral-
mente, o termo 'regulação' é usado como abreviatura para significar
tentativas governamentais, movidas por várias razões, para regula-
mentar a vida alheia por lei ou ato administrativo.
Regras constituem parte essencial da vida. Mas fazê-las não é
necessariamente uma função do governo: elas podem ser (e geral-
mente o são) criadas pela ação voluntária. As disposições insti-
tucionais que governam o comportamento tanto dos indivíduos
como das organizações têm, em democracias liberais consolidadas
como as da Europa Ocidental e da América do Norte, evoluído atra-
vés dos séculos à luz da experiência.' Não seria possível viver vi-
das relativamente ordenadas, como vivemos atualmente, sem o
surgimento de leis e normas de comportamento que se transforma-
ram em normas sociais (algumas integradas, ex post, a uma estru-
tura de lei e ordem).
Contrária ao conhecimento convencional, a alternativa à regu-
lação estatal não é a de evitar a regulação, mas trazê-la ao âmbito
de disposições voluntárias. Na prática, os dois tipos de regulação
são encontrados na Grã-Bretanha e em outras sociedades demo-
cráticas apesar de, no clamor por soluções instantâneas que fre-
qüentemente ocorrem após a percepção de uma crise, a regulação
estatal poder impedir a existência de soluções voluniárias devido à
suposição amplamente disseminada, divulgada por políticos de ho-
rizontes estreitos, de que o governo sempre tem um remédio que

5. Douglass C. North, Understanding the Process of Economic Change, Londres:

lnstitute of Economic Affairs, mar. 1999. (Occasional Paper, 106)

15
trará mais beneficios do que custos.e A experiência sugere que
essa suposição não está bem fundamentada. Muita regulação por
parte do governo tem conseqüências inesperadas: quando uma re-
gulação falha em alcançar os objetivos, segue-se outra com a espe-
rança de ser bem-sucedida. Assim, o Estado regulador leva á acu-
mulação de camadas de regras, sendo um dos seus efeitos a redu-
7
ção da responsabilidade democrática.
Essa pequena publicação examina como surgem as regula-
ções do governo; considera os custos da regulação, sua incidência
e os problemas que emergem; descreve alguns exemplos de regu-
lação voluntária; e conclui com algumas recomendações para au-
mentar o âmbito desses meios voluntários. A intenção é a de pro-
mover a discussão da dimensão e do escopo da regulação do go-
verno e da regulação voluntária.
2- ALGUNS PROBLEMAS DE PRINCÍPIOS
A REGULAÇÃO PELO GOVERNO PODE TER diversas for-
!11as, desde o extremo planejamento central da atividade econômica
até o planejamento sem coerção ('planejamento indicativo') e até as
{Tledidas para a melhoria do mercado com o objetivo de que o resul-
tado se assemelhe ao ideal de 'competição perfeita' dos economistas
neoclássicos. O planejamento econômico, em todas as suas formas,
tem estado exposto ás mais ácidas criticas quanto a seus princípios,
e é amplamente considerado como desacreditado na prática em vir-
)ude da experiência soviética e de outras economias planejadas.
Mas, apesar da idéia de o aperfeiçoamento do mercado ser
vulnerável às mesmas criticas da economia planejada, a idéia so-
6. Uma das publicações anteriores do IEA colocava-se contra a regulação do gover-
no em contratos de /easing a não ser através da política morietária e fiscal geral:
Ralph Harris, Arthur Seldon e Margot Naylor, Hire Purchase in a Free Society,
IEA, 1958, 2.ed. 1959, 3.ed. 1961.
7. Norman Barry, 'The Market, Uberty and the Regulatory State', Economic Affairs,
v.14, n.4, p.5-11, jun. 1994, e John O'Sullivan, Conservatism, Oemocracy and
Nationalldentity, Londres: Centre for Policy Studies, 1999.
16
brevive. Na realidade, continua influente para prover a justificativa
intelectual para a ação do governo em vários setores, entre os quais
a área de saúde e segurança, a proteção do meio ambiente natural,
o subsidio à educação, a garantia de emprego, a fixação de salário
mínimo, para evitar a 'exploração' do trabalhador, e para proteger
os investidores dos riscos que eles correm. Na realidade, o estabe-
lecimento e o crescimento da regulação podem ter pouca relação
com tais idéias. A maioria, evidentemente, é o resultado dos com-
portamentos /obbistas (ver adiante, itens 4 e 7) que vêem vanta-
gens na introdução e na expansão da regulação governamental.
Mas as bases intelectuais da regulação são importantes, uma vez
que dão uma aura de respeitabilidade a um processo que, freqüen-
temente, não faz jus a tal aura.
A base intelectual, como usada pelos economistas da corrente
dominante, geralmente justifica a regulação do governo com base
no argumento de que um mercado especifico pode ser melhorado
porque "falha"- isto é, não alcança os objetivos de 'interesse públi-
co'! Assim, afirma-se, o Estado deve intervir para melhorar o que,
ao contrário, seria o resultado do mercado. Entretanto, existe um
problema fundamental com essa abordagem de política de 'falha do
mercado': ela considera como padrão do que é desejado o modelo
dos economistas da corrente dominante de um equilíbrio de compe-
tição perfeita de longo prazo 8 Como este é um Estado idealizado
que não pode ser encontrado na prática, a medição dos mercados do
mundo real de acordo com esse padrão significa que todo mercado
parece 'falhar'. Conseqüentemente, o uso do modelo de falha de
mercado leva inexoravelmente à recomendação de uma ampla inter-
venção governamental na economia - não necessariamente por ha-
ver problemas genuínos com os mercados, mas porque o desempe-
nho não alcança um ideal inatingível. Muitas 'falhas' são, na verdade,
mais devidas aos processos normais de mercado do que aos desvios
de uma situação que, na prática, poderia ser superada 9
8. Mark Blaug, 'Classical Economics', in Eatwell, Milgate and Newman (eds.), The
New Palgrave- A Oíctionary of Economics, v. 1, Londres: Macmillan, 1987.
9. Israel M. Kirzner, How Markets Work: Disequilibrium, Entrepreneurship and Dis-
covery, Londres: fnstitute of Economic Affairs, 1997. (Hobart Paper, 133)
17
 Além do mais, a abordagem de falha de mercado implica um
governo perfeito- um corpo altruísta e onipotente capaz de identifi-
10
car e perseguir sem desvios o 'interesse público'. Presume-se que
esse governo benevolente irá identificar as falhas do mercado e em
seguida corrigi-las, a despeito do auto-interesse de seus membros
ou de outras considerações políticas em geral. A comparação de
'mercados imperfeitos' com governos perfeitos está obviamente
equivocada e leva à busca de mais ações do governo do que seria o
caso, se as imperfeições do governo fossem levadas em conta. Ao
responder à afirmação de que a intervenção do governo se fez ne-
cessária para a solução de um problema especifico, diz-se que
Alfred Marshall respondeu: "Você quer dizer um governo sábio, justo
e poderoso, ou esse governo que temas a1. agora.?"11
É curioso que muitas pessoas que clamam por mais regulação do
governo parecem não estar conscientes de que, na base de seus ar-
gumentos, está um modelo de funcionamento de mercados e de go-
vernos com o qual quase certamente elas não concordariam. Além do
mais, dadas as falhas do modelo regulador vigente, os problemas prá-
ticos de implementação são inevitáveis. Alguns desses problemas es-
tão descritos a seguir, começando pelo custo da regulação.
3- A QUESTÃO DOS CUSTOS
A MAIORIA DAS PESSOAS CONCORDARIA que as razões
geralmente dadas pelos governos para a imposição de regulações
são válidas.
As pessoas desejam, entre outras coisas, ter saúde e seguran-
ça, minimizar os efeitos adversos da atividade humana ao meio am-
.biente, proporcionar uma boa educação para seus filhos, assegurar
que os trabalhadores sejam tratados adequadamente e evitar tran-
1O. A abordagem de 'escolha pública', que critica a presunção de governo perteito,
está explicada em Gordon Tullock, The Vote Motive, lnstitute of Economic Affairs,
2a impressão, 1978. (Hobart Paperback, 9) Ver também William C. Mitchell, Go-
vemment as lt Js, IEA, 1988. (Hobart Paper, 109)
11. A. E. Benians, Memoriais of Alfred Marsha/1, Londres: Macmillan, 1926.
18
sações desonestas no mercado financeiro. A questão então é se
esses objetivos que quase todos - se não todos - desejam são
mais bem alcançáveis por regulação governamental ou, principal-
mente, pela ação voluntária.
Como a regulação governamental tem aumentado nos últimos
anos, surgiram sérias preocupações nos países da Europa, EUA e
Japão em relação aos custos, apesar de ser difícil estimá-los. Os
custos orçamentários do governo são conhecidos, mas são apenas
uma pequena parte do total; os custos mais altos para o cumpri-
mento das regulações ('custos de cumprimento') que recaem sobre
as empresas e os indivíduos podem ser estimados, mas os custos
'invisíveis' (em geral os efeitos adversos sobre o desenvolvimento
empresarial e tecnológico, como explicado no item 8) são na maior
parte desconhecidos.
Foram feitas estimativas de custos da regulação federal nos
EUA, incluindo os custos de cumprimento, porém não dos custos in-
visíveis. Um estudo informa o custo de cumprimento como sendo
de cerca de US$ 700 bilhões, diminuindo os custos gerados pelas
agências do governo federal em torno de US$ 15 bilhões. Esses
custos estimados referentes ao cumprimento de regulações repre-
sentam cerca de 9% do PIB dos EUA, ou quase US$ 7.000 por fa-
mília (cerca de 19% da receita média de uma família de dois traba-
lhadores)." As principais tendências nos EUA são referentes à di-
minuição dos custos de regulação econômica em virtude da desre-
gulamentação em algumas das principais indústrias (gás natural,
telecomunicações, aviação e, mais recentemente, o setor elétrico),
enquanto os custos 'sociais' de regulação aumentaram enorme-
mente, dobrando em termos reais nos últimos 1O anos.
12. Thomas D. Hopkins, Regulatory Costs in Profile, Center for the Study of American
Business, Rochester, Nova Iorque, ago. 1996. (Policy Study, 132) O Center esti-
ma que em 1999 o gasto com regulação federal será de quase US$ 18 bilhões;
ver lnvestors Business Daily, 24 fev. 1999. A respeito de um estudo que pesquisa
os custos regu!atórios nos EUA e as diferentes maneiras de medi-los (por exemplo,
contando o número de páginas de regulação), ver Clyde Wayne Crews, Jr., Ten
Thousand Commandments: A Policymaker's Snapshot of the Federal Regulatory
State, 1998, Washington DC: Competitive Enterprise lnstitute, jan.1998.
19
 Os custos da regulação não são tão bem documentados em
outros países, mas não há motivo para se acreditar que a enorme
disparidade entre tais custos arcados pelo governo e o total dos
custos da regulação só aconteça nos EUA: como explicado no item
4, a seguir, a disparidade é inerente ao processo da regulação go-
vernamental.
Além do mais, observa-se que isso não ocorre somente nos
EUA, onde o crescimento da regulação 'social' se processa de ma-
neira acelerada. Em outros países desenvolvidos, apesar da redu-
ção de barreiras comerciais e da desregulamentação no setor de
serviços públicos e de alguns setores de transporte, essa forma de
regulação parece ter aumentado.
4- QUEM PAGA OS CUSTOS DE REGULAÇÃO?
A DISPARIDADE ENTRE CUSTOS TOTAIS e custos quere-
caem sobre os reguladores é altamente significativo. Os custos que
recaem sobre o governo representam somente 2% dos custos de
cumprimento nos EUA, e seriam um percentual muito mais baixo dos
custos totais de regulação se os custos invisíveis pudessem ser in-
cluídos. Assim, no que diz respeito ao governo e às agências regula-
doras oficiais, o grosso dos custos de regulações é "externo" (isto é,
<>les recaem sobre os outros); isso, mais do que qualquer outro fator,
parece explicar o ímpeto por trás do crescimento das regulações.
Na realidade, os argumentos usados pelos economistas da
corrente dominante em favor da introdução de regulações podem
estar claros em suas mentes. A argumentação desses economistas
é de que existem "externalidades" que os mercados privados não
Íevarão em conta: assim, o governo deve intervir para assegurar
que quaisquer custos ou benefícios externos sejam levados em
conta. Mas, na prática, a introdução de regulações 'Cria novas exter-
nalidades. Os custos que seriam "internos" (e, portanto, levados em
conta pelos tomadores de decisões) não recaem sobre os regula-
dores e, portanto, não importa quão bem intencionados sejam, es-
ses custos se transformam em externalídades no que lhes diz res-
20
peito. Nessas circunstâncias, como o ônus dos custos de regulação
não recai sobre os reguladores, o volume de regulações tende a se
expandir muito além do seu nível de "eficiência"- o que ocorreria
quando chegasse ao ponto em que os custos de uma outra regula-
ção ultrapassassem os seus benefícios. Em resumo, apesar das fa-
lhas do mercado serem a razão comum do clamor por regulamenta-
ção governamental, a instituição da regulação em si leva a uma for-
ma diferente de falha.
5- EXCESSO DE REGULAÇÃO
OS PROCESSOS EXPOSTOS ANTERIORMENTE SUGEREM
que a regulação governamental irá sempre e em qualquer lugar ex-
ceder o nível que poderia se justificar se todos os seus custos e be-
nefícios fossem levados em conta. Assim, pode-se esperar um "ex-
cesso de regulação".
Atualmente, o "excesso de regulação" é uma reclamação co-
mum em vários países, conforme observado pela OECD (Organí-
zation for Economic Cooperation Development), cujo Serviço de
Administração Pública propôs um amplo estudo de alternativas à re-
gulação-'" Iniciativas desreguladoras já ocorrem em vários paí-
ses, inclusive nos Estados Unidos, Japão e Grã-Bretanha. Na
Grã-Bretanha, um estudo do Instituto McKinsey, em 1998, afirmou
que' ... as regulações impostas com o objetivo de se obter resulta-
dos sociais desejáveis de um modo geral levaram à conseqüência
não desejada de prejudicar os níveis de emprego e de crescimen-
to' .14 Da mesma forma, o presidente da Britaín's Better Regulatíon
13. Focus, Public Mangement Gazette, n. 8, Paris: Organization for Economic Coo-
peration and Development, março 1998, p. 1. Ver também comentário sobre US
Regulatory lmprovement Act 1997 em National Gente r for Policy Analysis, Brief
Analysis 258, 2 mar. 1998.
14. 'Regulatory Barriers can damage employment and growth', relatório de um semi-
nário sobre o resultado das pesquisas de McKinsey, The Financiai Times, 14 ma i.
1998. O relatório McKinsey foi posteriormente publicado como McKinsey Global
lnstitute, Driving Productivity and Growth in the UK Economy, Londres: McKin~
sey, 1998.
21
Force, Christopher (agora lorde) Haskins, argumentou que a
Grã-Bretanha tem regulação excessiva e que as alternativas priva-
das podem ' ... alcançar os objetivos de forma mais efetiva e a um
custo mais baixo'. Ele argumenta:
'A ação voluntária de indivíduos ou de grupos de indi-
víduos também pode alcançar os objetivos de maneira
muito mais eficiente e efetiva do que o Estado. É gran-
de o número de pessoas que passaram a depender do
governo para obter a proteção que poderiam perfeita-
15
mente organizar sozinhas'.
A regulação governamental é difícil de ser mudada devido ao len-
to, e freqüentemente complexo, processo político envolvido. Quando
uma regulação é implementada, freqüentemente refere-se a um
mundo que não mais existe (ver a seguir). Além do mais, as regula-
ções muitas vezes sobrevivem às circunstâncias que as fizeram ser
criadas: as regulações que dizem respeito ao funcionamento do co-
mércio no domingo, na Grã-Bretanha, são um exemplo clássico que
16
não podem acompanhar os tempos atuais. As atitudes com rela-
ção à regulação poderiam ser mais céticas se fosse dada maior
atenção à experiência passada e aos casos de países que enfrenta-
ram problemas específicos sem recorrer à regulação do Estado.
.Um estudo recente sobre regulações e suas conseqüências em
grandes empresas, elaborado por dois sociólogos britânicos, con-
clui que:
nossas instituições são um tanto insensíveis, por-
que vivemos em uma sociedade que não questiona.
Estamos sempre prevendo os possíveis perigos futu-
ros e, no entanto, é somente se considerarmos a for-
ma como tolamente reagimos em excesso à panes
tecno-morais ilusórias no passado que poderemos sa-
15. Christopher Haskins, 'Rules and More Rules', The Financiai Times, 13 mai. 1998.
16.John Burton, Whither Sunday Trading? The Case for Deregufation, Londres:
lnstitute of Economic Affairs, 1993. (Hobart Paper, 123)
22
ber como reagir racionalmente. Devemos olhar para
trás, e reagir com ceticismo'-"
As ansiedades em relação a sistemas reguladores excessivos
têm sido intensificadas pela preocupação de que uma regulação
detalhada ('prescritiva') pode não ser compatível com a necessida-
de de as empresas permanecerem ágeis e competitivas em merca-
dos que estão mudando rapidamente sob o impacto da 'globaliza-
ção'. Segundo as palavras de Murray Weidenbaum, ex-presidente
da US President's Council of Economic Advisers:
'Em nenhuma nação existe uma agência do governo
com a missão de frear a economia ou de acelerar a in-
flação. Entretanto, muitas ações do governo- especial-
mente no que se refere a impostos, gastos do governo e
regulamentação - têm aqueles efeitos indesejados. Os
custos da regulação são especialmente insidiosos. São
um imposto oculto que reduz seriamente a competitivi-
dade de negócios domésticos numa época em que têm
que encarar um mercado global crescente'. 18
No caso da Grã-Bretanha, o volume total das regulações vem
aumentando em conseqüência de sua adesão à União Européia .
Dados abrangentes sobre as regulações na UE são escassos. Não
obstante, parece que apesar da promessa de Jacques Santer de
que a introdução do principio da subsidiariedade significaria 'menos
e melhores' regras, o volume de regulações na UE continua cres-
cendo. De acordo com dados baseados nos números da UE, o total
de atos legais em vigor na CE/UE aumentou de 1.947, em 1973,
para 14.729 em 1990 e 23.027 em 1996. 19 Outro fator indicativo
17. Mark Neil e Christie Davis, The Corporatíon Under Siege, Londres: Social Affairs
Unit, 1998, p. 103.
18. Murray Weidenbaum, Recasting the Role of Government to Promote Economic
Prosperity, Pfizer Forum, The Financiai Times, 12 mai. 1998.
19.Jens-Peter Bonde, MEP, Centralisation will Continue', Eurofacts, 19 dez.
1997.
23
com relação à máquina reguladora de Bruxelas é que o número de
páginas produzidas pelo Departamento de Publicações da UE mais
que duplicou durante um período de sete anos- de 886.996, em
1989, para 1.916.808 em 1996. Os custos de cumprimento serão
inevitavelmente mais altos naqueles estados onde a interpretação
nacional das leis da UE forem mais severas do que a regulação em
20
si, como tem sido freqüentemente o caso na Grã-Bretanha. E se-
rão também mais elevados naqueles países onde existe uma forte
tradição de cumprimento de leis do que nos países onde é fraco o
respeito pela autoridade legal.
6- GRUPOS DE INTERESSE E REGULAÇÃO
UM OUTRO MOTIVO PELO QUA~ A REGULAÇÃO É CRIADA
e pelo qual tende a crescer é que os mais diversos grupos de interes-
se podem se beneficiar consideravelmente dessa mesma regulação.
O processo de /obby, através do qual os grupos de pressão se esfor-
çam para mudar as políticas do governo a seu favor, explica o fato
comumente observado de que freqüentemente as políticas do gover-
no parecem ser mais dominadas pelos interesses de produtores e
outros grupos organizados do que pelo 'interesse público'.
O motivo subjacente pelo qual os grupos organizados são tão
influentes na regulação (e outros setores de formadores de políti-
cas) é de que o benefício potencial da regulação se concentra nos
seus membros, enquanto os custos da regulação são diluídos em
um grande número de consumidores ou até mesmo na totalidade
da população. Tomemos como exemplo uma indústria que obteria
ganhos se o governo estabelecesse uma regulação que proteges-
se seus membros das importações. Se o setor protegido for
bem-sucedido, todos os benefícios (por exemplo, crescimento do
nível de emprego no curto prazo naquele setor e salários mais al-
tos) recairiam sobre os seus membros. Os custos (por exemplo,
20. Richard North, Death by Regufation: The Butchery of the British Meat lndustry,
IEA Health and Welfare Unit Health Series n. 12, mai. 1993.
24
preços mais elevados dos produtos em questão) recairiam sobre
um grande número de consumidores.
Uma vez que os benefícios estão concentrados, a indústria tem
um poderoso incentivo para aplicar recursos no /obby por proteção
-por exemplo, divulgando informações sobre desemprego e outros
problemas que adviriam caso o governo não agisse de acordo com
os seus desejos. Por estarem mais bem informados sobre as condi-
ções da indústria do que o governo, haverá uma boa chance de se-
rem bem-sucedidos.
Por outro lado, os consumidores terão que arcar apenas com
pequenos custos se a regulação for implementada. Conseqüente-
mente, têm pouco incentivo para investir em tempo e em outros
custos em que incorreriam caso fizessem oposição à regulação.
Muitos consumidores podem não perceber que existem custos en-
volvidos. Assim, apesar de existirem milhões de 'vitimas invisíveis'
de uma regulação e de o total dos custos estar muito acima dos be-
neficios obtidos pelo grupo organizado, na prática as vitimas po-
dem fazer uma oposição fraca ou até mesmo nenhuma oposição à
regulação.
O setor de agricultura, em particular, está repleto de exemplos
de lobby, de concentração de benefícios e de custos diluídos. Em
Beyond Good lntentions, 21 Doug Bandow conta a história dos api-
cultores dos EUA. Existem cerca de 2.500, que recebem um subsi-
dio anual do Departamento de Agricultura dos EUA de US$ 100 mi-
lhões (uma média deUS$ 40.000 cada). Em 1987, uma pequena
alteração na regulação desses subsídios do governo deu aos 15
maiores produtores um adicional de US$ 6 milhões por ano, ou
uma média de US$ 400.000 para cada. Enquanto cada produtor
obteve um elevado ganho, a perda média de cada cidadão nor-
te-americano foi muito pequena- cerca de dois centavos de dólar,
ou menos do que o valor de um selo de correio para mandar uma
carta de reclamação.
É porque os beneficios da regulação estão concentrados e os
custos dispersos que os beneficiários da regulação exercem maior
21. Douglas Bandow, Beyond Good /ntentions, Westchester, lllinois: Crossway,
1988.
25
poder de lobby do que as vitimas e têm um maior peso na tomada O auto-interesse dos reguladores irá, em geral, fazer com que eles
de decisões políticas. tendam a exagerar beneficios, subestimar custos e superestimar a
expectativa de ações por parte deles. 23

7- PROBLEMAS INERENTES AOS MERCADOS REGULADOS -Algumas empresas pleiteiam regulação e a competição é suprimida

Empresas estabelecidas em um setor podem ver a regulação

COMO OS LOBBISTAS FREQÜENTEMENTE T~M INTERESSE
com bons olhos, como um meio para manter de fora concorrentes
em fazer pressão por regulação (conforme explicado antes) e os re-
potenciais (através do aumento dos custos de instalação). Uma pes-
guladores não pagam os custos de grande parte de suas atividades,
quisa nos EUA revelou que ao final do século XIX a regulação era fre-
surge uma série de conseqüências para os mercados regulados.
qüentemente procurada pelos beneficiados. 24 Uma outra pesquisa
Explicamos a seguir algumas dessas conseqüências.
sugere que a lei federal de salário mínimo de 1938 dos EUA foi, na
realidade, uma tentativa dos políticos e dos trabalhadores do setor
-Agências reguladoras tendem a se expandir
têxtil de Massachusetts de dificultar a concorrência de tecidos produ-
zidos por trabalhadores de baixo salário dos estados do sul. 25 Recen-
O desejo de se construir impérios é uma característica comum
temente, ficou claro na Grã-Bretanha que, em geral, as grandes or-
a todas as organizações, mas a capacidade de realizá-lo, em mer-
ganizações têm feito menos resistência a imposições do tipo salário
cados competitivos, é restrita pela ação de competidores rivais.
mínimo do que as pequenas organizações. A conseqüência é que
Entretanto, não existe uma forma exata para definir objetivamente o
um mercado regulado geralmente tem a competição suprimida e,
volume de regulação que seria benéfico. Assim sendo, é difícil con-
portanto, os consumidores sofrem com preços mais elevados e
ter as ações das agências reguladoras, e seu crescimento é guiado
níveis inferiores de serviços do que os que existiriam se a concorrên-
pela discrepância entre os custos gerados por reguladores e o cus-
cia prevalecesse.
to total das ações reguladoras (itens 3 e 4 ). Uma vez que são os ou-
tros que pagam pela maioria dos custos, as agências reguladoras
não estão incentivadas a minimizar os custos; ao contrário, elas
-As empresas podem atrair os reguladores
tendem a favorecer padrões que ampliam os limites da tecnologia
Uma vez implementada a regulação, o regulador precisa confi-
conhecida." Nos casos de saúde e segurança, por exemplo, eles
vão querer mostrar que fizeram todo o possível tecnicamente para ar, em grande parte, na informação fornecida pelos beneficiados
(isto é, existe uma "assimetria de informações"), e por essa razão
evitar culpas no caso de ocorrerem acidentes. A insistência na aná-
lise de custo-beneficio de ações reguladoras propostas tem pouco existe alguma dependência da companhia regulada. Além do mais,
valor, porque todos os custos e beneficios relevantes são futuros:
iJSSim, são incertos e só podem ser avaliados de maneira subjetiva.
23. P~ra uma crítica sobre os esforços de se avaliar os custos e benefícios da regula-
çao nos EUA, ver Robert W. Hahn, 'Policy Watch: Analysis of the Benefits and
Costs of Regulation', Journal of Economic Perspectives, v. 12, n. 4, Fali 1998.
22. Como explicado no item 8, a regulação tende a prejudicar o progresso tecnológi- 24. George J. Stigler, 'The Theory of Economic Regulation', Bell Joumal o f Ecano-
co. Assim sendo, apesar de os reguladores almejarem os limites, provavelmente mies and Management, Spring 1971.
a tecnologia será menos desenvolvida em uma indústria regulada do que se não 25. B. W. Folsom Jr., 'The Minimum Wage's Disreputable Origins', The Wall Street
houvesse regulação. Joumal, 27 mai. 1998.

26 27
o regulador poderá visualizar perspectivas de carreira no setor re-
gulado. Existe uma história sobre reguladores que se empregaram
em setores onde anteriormente haviam exercido alguma responsa-
bilidade. A 'conquista reguladora' poderá, portanto, ocorrer quando
o regulador se solidariza com os produtores e pode agir de acordo
com os interesses deles. Ou o regulador pode ser conquistado por
algum outro grupo de pressão (como, por exemplo, os 'ambientalis-
tas'). Assim, os consumidores poderão sofrer os efeitos das regula-
ções, se os reguladores agirem no interesse de produtores ou ou-
tros grupos. Numerosos estudos apontaram essa tendência no sis-
26
tema de regulação dos EUA, apesar de ser provavelmente menos
predominante na Grã-Bretanha (ver item 9 a seguir).
-A regulação é popular entre políticos
A popularidade da regulação se deve parcialmente ao fato de
que parece ser uma tentativa direta de 'se fazer algo' sobre um pro-
blema. A mídia, freqüentemente estimulada por grupos de pressão,
se aproveita de acidentes, de aparentes emergências e de exem-
plos de erros humanos de todos os tipos. Ela exige ação, invocando
o 'princípio da precaução', apesar de haver freqüentemente uma
considerável incerteza científica sobre os temas relevantes e a
ação necessária. Um exemplo recente é a ação draconiana na
Grã-Bretanha para combater o suposto risco de a 'epidemia da vaca
louca' estar ligada à epidemia Creutzfeld-Jakob em seres humanos.
De maneira geral, a resposta política a tais eventos será provavel-
mente um inquérito, novas regulações e talvez até uma nova agência
reguladora. O governo pode estar bem ciente de que tal reação re-
sultará em pouco ou nenhum benefício público: a atitude é tomada
para acalmar as pressões por uma ação causada por assimetrias no
relato de notícias (a predominância de más notícias).
26. Stigler, op.cit., e Sam Peltzman, 'Toward a More General Theory of Regulation',
Journal of Law and Economics, ago. 1976.
28
8- CUSTOS ELEVADOS E CONSEQÜÊNCIAS PERVERSAS
A REGULAÇÃO, ENTÃO, CONQUISTA SEU PRÓPRIO ÍMPETO
que tem pouco a ver com considerações do interesse público. Ela é
popular entre os poderosos grupos de pressão, entre os regulado-
res e os políticos: como os seus custos são dispersos, os consumi-
dores que perdem com a regulação não têm motivação para fazer
oposição.
Mas os custos de regulação são consideráveis. Como explicado
anteriormente, alguns (tais como os custos orçamentários do gover-
no e os custos de cumprimento dos que são afetados pela regulação)
podem ser estimados. Mas os custos invisíveis devem ser muito
mais altos. Eles consistem em preços mais elevados e padrões mais
baixos de qualidade para os consumidores antes mencionados; na
tendência geral de interesse dos produtores favorecidos pela regula-
ção; e, talvez, o mais importante de tudo, no efeito de refrear na ativi-
dade empresarial a inovação e, subseqüentemente, o desenvolvi-
mento tecnológico e gerencial. Regras rígidas que inevitavelmente
deixam de levar em conta o futuro desenvolvimento técnico tornam
difíceis as inovações do produto, do markeling e demais inovações:
conseqüentemente, obstruem a prática corrente, e a vida das pesso-
as melhora menos do que melhoraria sem a regulamentação.
A regulação pelo Estado pode ser muito grosseira na sua abor-
dagem de estabelecimento de regras. Por algum motivo, a atenção
está focalizada sobre um determinado processo ou situação.
Uma regulação baseada no conhecimento e na tecnologia de
hoje é ultrapassada. Apesar de os burocratas (por razões expostas
no item 7) fazerem pressão por padrões elevados, antes que seja
expandido o conhecimento, a tecnologia muda e surgem maneiras
melhores (desconhecidas anteriormente) de fazer as coisas. Entre-
tanto, a introdução dessas inovações fica obstruída pela regulação
que pretendia melhorar as coisas. Até que os burocratas e os políti-
cos voltem ao assunto, a regulação não refletirá tais modificações
do conhecimento. Por outro lado, a regulação que tem origem no
mercado tenderá a transformar em pequenos aumentos na medida
29
em que o conhecimento, a tecnologia e outras variáveis relevantes
se modificam.
A regulação governamental, assim, baseia-se em fundamen-
tos de principias incertos e conduz a dificuldades práticas. Não é le-
gitimo simplesmente supor, como freqüentemente o fazem os de-
fensores das ações do governo, que o saldo será benéfico e realiza-
27
rá aquele conceito ilusório, o do 'interesse público' Não apenas
os custos da regulação tendem a ser altos, como quase sempre im-
pedem soluções de mercado para problemas com os quais a regu-
lação pretende tratar. No decorrer do tempo, uma crescente estru-
tura de regulação, surgida pela construção de impérios e pelas ou-
tras tendências mencionadas anteriormente, pode prejudicar o
atendimento das necessidades dos individuas, inclusive suas de-
mandas por saúde, segurança, proteção ambiental e outros aspec-
tos da vida. Os fracassos mais evidentes de falhas no atendimento
das demandas dos consumidores pàrecem ocorrer em setores
onde a escolha está restrita pela ação do Estado- como educação
e transporte e, antes da privatização, nas empresas estatais, onde
prevalecia o monopólio e os fornecedores, na falta de concorrentes,
não zelavam pela sua reputação.
Além do mais, a regulação pelo Estado tem tido, freqüente-
mente, resultados perversos. Recentemente, a Grã-Bretanha este-
ve sujeita a um controle de aluguéis que restring·,u a oferta de habi-
tações, a restrições salariais que resultaram na incompatibilidade
de capacidades e oportunidades de emprego, e a controles de pre-
ços que serviram para aumentar a pressão inflacionária que se pre-
tendia combater. Em uma das áreas em que sua implementação é
freqüentemente recomendada -a de proteção ambiental- a regu-
lação estatal não só conseguiu alcançar efeitos colaterais nocivos
como o fez em escala notável. A antiga União Soviética e os países
9a Europa Central e do Leste Europeu são claros exemplos dos
efeitos desastrosos de uma forma de regulação extrema sobre o
meio ambiente (planejamento central). Mas a indústria de eletricida-
de estatizada na Inglaterra e no Pais de Gales, que foi forçada pelos
27 .Ver, por exemplo, J. High (ed.), Regulation: Economic Theory and History, Uni-
versity of Michigan Press, 1991, para críticas à teoria de 'escolha pública'.
30
governos a depender do carvão e da energia nuclear, é um outro
exemplo de uma atividade altamente poluente, resultante da ação
do governo (e de como a ação do governo é capaz de reduzir a se-
gurança de fornecimento). 28
Mesmo onde as conseqüências da regulação não são tão di-
fundidas e sérias como as mencionadas anteriormente, o exercício
do engenho humano geralmente resulta em efeitos não desejados.
Por exemplo, um recente artigo informa sobre alguns efeitos de
uma regulação nos EUA nos anos 70, que estabelecia que os pija-
mas de crianças deveriam ser resistentes às chamas. 29 A regulação
efetivamente eliminou o uso do algodão, mas como os pais queriam
que seus filhos usassem roupa de dormir de algodão (mais confor-
tável), os fabricantes passaram a etiquetá-los como "conjuntos de
algodão escovado", em vez de pijamas. O uso de pijamas de algo-
dão foi liberado em 1996, quando se percebeu que a velha forma
não estava funcionando. Entretanto, a nova regulação determinava
que os pijamas deveriam ser justos (com medidas especificas) para
evitar o risco de queimaduras; ela é facilmente burlável pelos pais
que compram tamanhos maiores para compensar a modelagem.
Existe uma perda considerável de recursos nesse tipo de jogo onde
os reguladores estabelecem as normas, os regulados as burlam, os
reguladores tentam novamente, ocorre mais evasão, etc.
9- REGULAÇÃO SEM O ESTADO
APESAR DA CRENÇA POPULAR DE QUE O MERCADO É
'falho', na prática o melhor caminho para se alcançar os objetivos
da regulação é a interação diária dos consumidores com os produ-
tores. Existe uma demanda por parte dos indivíduos, quer em seus
papéis de consumidores, quer de produtores, por saúde e seguran-
28. Co!in Robinson, Energy Policy: Errors, lllusions and Market Realities, Londres:
lnstitute of Economic Affairs, 1993. (Occasional Paper, 90)
29.Jacob Sullum, 'Compromising Kids' Safety for Comfort', Consetvative Chronicle,
17 jul. 1998.
31
ça, proteção ao trabalhador, salvaguardas para o meio ambiente e
por outros fatores desejáveis da vida. Na medida em que o padrão
de vida aumenta e os desejos básicos dos consumidores são satis-
feitos, a demanda por aqueles fatores parece crescer mais rapida-
mente do que a renda. Esse efeito pode ser observado ao longo do
tempo em um dado país ou pela comparação de países com dife-
rentes padrões de vida numa certa data. É, portanto, do interesse
de fornecedores atuais e em potencial que se satisfaçam tais de-
mandas. É uma forma de construir reputação e ser bem-sucedido.
De uma maneira geral, as alternativas voluntárias à regulação
estatal permitem o funcionamento do mercado, assegurando solu-
ções legais para aqueles que sofrem por causa das ações de tercei-
ros, e asseguram formas de proteção baseadas no mercado, tais
como seguros, cumprimento voluntário de padrões e, possivelmente,
o surgimento do estabelecimento voluntário de padrões. Os resulta-
dos são 'imperfeitos', como o são todos os resultados concebíveis.
Na ausência de qualquer regulação do governo, os aspectos
de vida que a regulação tenta satisfazer seriam satisfeitos na medi-
da em que fossem desejados pelos consumidores. Os consumido-
_res compram conjuntos de bens e suas respectivas características,
rão só bens per se. Em conseqüência, as empresas competiriam
para proteger e reforçar sua reputação, com a produção de bens
com os atributos desejados pelos consumidores (inclusive seguran-
ça de consumo, propriedades saudáveis e características ambien-
tais benignas). A reputação de uma empresa é potencialmente o
seu maior bem: em condições competitivas, as empresas têm gran-
de incentivo em se esforçar para realçar sua reputação, satisfazen-
do as necessidades dos consumidores e destacando seus produtos
pela marca. 30 As empresas também competiriam no pagamento de
bons salários e dando boas condições de trabalho para seus empre-
gados, a fim de salvaguardar sua reputação e, assim, garantir a per-
manência dos melhores colaboradores.
Quando fosse apropriado, as empresas se associariam para
estabelecer padrões para os produtos e definir certificados de pro-
30. Daniel B. Klein, Reputation: Studies in the Vofuntary Elicitation of Good Conduct,
University of Michigan Press, 1997.
32
cedimentos que garantissem a confiança dos consumidores em
suas compras. Existiriam oportunidades de mercado para permitir a
independência da definição de padrões, testes, serviços de certifi-
cação e, então, surgiriam os fornecedores de tais serviços de infor-
mação aos consumidores. O crescimento da Internet tem levado a
prever o aumento de oportunidades para os consumidores através
de novos 'infomediários', 31 o que ajudará os consumidores a reduzir
os custos de transação na procura de bens em um ambiente com-
plexo.
Sob tal regime, haveria provavelmente um uso muito maior do
seguro privado do que agora. As pessoas, por exemplo, se protege-
riam contra eventualidades tais como desemprego, doença e velhi-
ce, e passariam a se proteger também contra os defeitos dos bens e
serviços adquiridos. Tal proteção já está embutida em vários acor-
dos de hipoteca e compras e em algumas compras com cartão de
crédito.
10- MUDANDO OS INCENTIVOS DOS REGULADORES
UMA FORMA DE SE REDUZIR O VOLUME DE REGULAÇOES
e de limitar seus efeitos nocivos envolvendo relativamente pouca
alteração no regime vigente é a de alterar os incentivos aos regula-
dores, para que eles fiquem menos inclinados à construção de im-
périos e mais inclinados a resistir à expansão de regulações solici-
tadas por outros grupos de interesse. Nesse sentido, algum suces-
so tem sido alcançado na regulação dos serviços de utilidade públi-
ca britânicos, ao obrigar os reguladores a promover ou facilitar a
32
competição Quando essas obrigações foram impostas, seu signi-
ficado não foi inteiramente compreendido, embora houvesse a
consciência de que a transformação de um setor monopolista em
31. John Hagel e Marc Singer, Net Worlh: Shaping Markets When Customers Make
The Rules, Boston: Harvard Business School Press, 1999, Ch. 1, e The McKinsey
Quarterly, n. 1, p. 7-15,1999.
32. A redação das obrigatoriedades difere de um regulador para outro. A menor abriA
gatoriedade- para 'facilitar' a competição- está no setor de águas e esgoto.
33
competitivo necessitasse dessa medida. Entretanto, as obrigações
tiveram efeitos mais difusos do que havia sido previsto. Não só per-
mitiram aos reguladores incentivar a entrada de novos agentes no
mercado, como os levaram a alterar os incentivos. Os reguladores
sabem que uma das principais maneiras que serão usadas para jul-
gar suas ações (por exemplo, quando uma renomeação está sendo
considerada) é a medida do grau de competição promovido por eles
no mercado que supervisionam. Conseqüentemente, se alguém
aceita que a competição é o principal meio para salvaguardar os in-
33
teresses dos consumidores ao dar-lhes a opção de escolha, os re-
guladores dos serviços de utilidade pública da Grã-Bretanha tende-
rão a agir principalmente de acordo com os interesses dos consumi-
dores. A 'conquista' dos órgãos reguladores pelos produtores certa-
mente não é uma questão tão séria no setor de serviços de utilidade
pública da Grã-Bretanha como tem sido nos EUA.
Além do mais, a ênfase em promover a competição significa
que à medida que cresce a concorrência nos mercados de serviços
de utilidade pública, a necessidade de regulação diminui. O resulta-
do lógico é que eventualmente a regulação cubra somente as áreas
genuinas de 'monopólio natural' (como redes de fios, canos e tri-
lhos).34 Em outras palavras, existe um mecanismo no regime de re-
gulação dos serviços de utilidade pública da Grã-Bretanha que re-
prime a regulação e que, com o tempo, fará diminuir o número de
agências reguladoras.
Há caracteristicas especiais no setor de serviços de utilidade
pública, como o poder de mercado dos que foram beneficiados ime-
diatamente após a privatização, que tornaram as obrigações
pró-competição essenciais. Não obstante, a idéia da obrigatorieda-
de que leva os reguladores a agirem de acordo com o interesse do
consumidor e torna pouco atraente a expansão de seus impérios é
33. Como ocorre no atual governo. Ver, por exemplo, Departinent for Trade and
lndustry, A Fair Dea/ for Consumers: Modemising the Framework for Utility Regu-
lation- The Response to Consultation, jul. 1998, para. 42.
34. Os reguladores dos setores de gás e eletricidade já reduziram o campo de ativi-
dades previstas para o 'monopólio natural' ao implementar a concorrência em
áreas como armazenamento, leitura de medidores e provisão de medidores, fun-
ções anteriormente monopolizadas.
34
capaz de ser muito mais aplicável em vários mercados atualmente
regulados, e não só na Grã-Bretanha. Por exemplo, a obrigação de
promover a competição poderia ser inclui da dentre os deveres dos
reguladores financeiros para evitar que se tornem excessivamente
normativos e propensos à expansão (como poderão se tornar, por
exemplo, sob o novo sistema centralizado da Grã-Bretanha). Isso
ajudaria a evitar o aperto geral da regulação e a adição de detalhes
que tendem a ocorrer em sistemas reguladores irrestritos, e que
obstruem severamente o processo de mercado. Normas similares
poderiam ser aplicadas em outras áreas reguladas.
11- FORMAS VOLUNTÁRIAS DE REGULAÇÃO
VALE EXAMINAR ALGUNS CASOS em que a regulação emergiu
espontaneamente, em vez de através da imposição do governo, a fim
de determinar se esses casos poderiam ter uma aplicação mais ampla.
-Estabelecimento de padrões e procedimentos de cumprimento
Deve-se fazer uma importante distinção entre o estabelecimento
de padrões e os procedimentos de monitoração e cumprimento (por
exemplo, inspeção, teste e certificação) usados para assegurar o
cumprimento desses padrões. Existe experiência considerável ares-
peito do envolvimento de terceiros independentes no acatamento
dos procedimentos de cumprimento e algum envolvimento deles no
estabelecimento de padrões. Na ausência de regulação governa-
mental, os dois procedimentos podem acontecer através de ação vo-
luntária, conforme demonstrado pelos exemplos a seguir.
- O caso da Underwriters Laboratories
Nos Estados Unidos, a Underwriters Laboratories (UL) é uma
organização particular sem fins lucrativos que fornece, entre outras
coisas, certificados voluntários de segurança para aparelhos elé-
tricos, produtos automotivos, instrumentos médicos, sistemas de
35
alarme e produtos químicos. 35 A organização não só testa e certifica
como também desenvolve padrões após um cuidadoso processo de
revisão. Apesar de ter concorrentes, nos últimos 100 anos conquistou
a posição de maior organização no ramo. A sua reputação é tal que os
revendedores relutam em vender bens que não tenham o certificado
da UL ou de um dos seus concorrentes, apesar de não existir dispositi-
vo legal nesse sentido. Apesar de a certificação ser referente somente
à segurança, a não-obtenção de tal certificado tornaria sua comerciali-
zação extremamente difícil. O sistema voluntário funciona bem porque
os padrões são bem reconhecidos; os fabricantes e os revendedores
têm um poderoso incentivo para cumpri-los.
No que diz respeito à eficiência e à resposta do mercado, a UL
está em posição fundamentalmente diferente de uma agência do
governo. Ela opera em um mercado competitivo (tem 12 concorren-
tes e existe liberdade de entrada no mercado), e assim tem incenti-
vos para manter seus custos baixos e'adaptar-se às modificações
de circunstâncias do mercado. Além do mais, todos os custos de
estabelecimento e cumprimento dos padrões precisam estar de
acordo com normas aceitáveis pelos seus clientes. Conseqüente-
mente, isso evita a predisposição ao excesso de regulação que ge-
ralmente ocorre quando a entidade reguladora é responsável ape-
.nas por pequena fração dos custos de suas atividades.
O sucesso da UL- e do esquema chamado 'Kite Mark', da British
Standards lnstitution -comprova as vantagens da ação voluntária
sobre a regulação prescritiva do governo. O interesse das próprias
13mpresas leva-as a buscar a certificação pelo regulador, e a agên-
cia reguladora tem mais incentivo do que o regulador estatal.
-A Green Seal, os sistemas de certificação científica e a avaliação
ambiental
Um outro exemplo diz respeito à três agências norte-americanas
que avaliam os produtos de acordo com o nível de benignidade em
35. Mais detalhes sobre a Underwriters Laboratories podem ser encontrados em Ye-
sim Yilmaz, 'Private Regulation: A real alternativa for regulatory reform', Poficy
Analysís, Washington DC: Cato lnstitute, n. 303, p.14-16, 20 abr. 1998.
36
termos ambientais 36 A Green Seal é uma organização de rotu-
lagem, sem fins lucrativos, com o objetivo de auxiliar os consumido-
res na escolha de produtos que estejam dentro de padrões ambien-
tais específicos. Assim como a UL, ela executa um vasto processo
de avaliação antes de estabelecer os padrões. Os produtos que es-
tão dentro dos padrões recebem o Green Seal of Certification (Cer-
tificado do Selo Verde) e contêm um rótulo que informa aos consu-
midores as características ambientais do produto. As companhias
envolvidas assinam contratos com a Green Seal, e o cumprimento é
monitorado através de inspeção.
Na mesma área está a Eco-Rating lnternationallnc., uma em-
presa com fins lucrativos que classifica os produtos por sua solidez
ambiental, usando escala de performance semelhante à usada nos
índices financeiros. A Scientific Certification Systems também certi-
fica produtos pelas características ambientais, considerando, por
exemplo, a emissão de dióxido de carbono e enxofre.
- Informação ao consumidor e agências de classificação
Uma resposta natural do mercado à necessidade de informação
dos consumidores sobre produtos e serviços é o surgimento de or-
ganizações que atestam a performance, a segurança e outros atri-
butos relevantes dos produtos. As companhias perceberão o alcan-
ce da procura desses serviços e terão um incentivo do mercado
para fornecê-los. Uma vez estabelecidos, esses serviços serão soli-
citados por fornecedores que consideram essa aprovação um meio
importante para melhorar sua reputação.
Na Grã-Bretanha, a Associação dos Consumidores (editores
de Which?) surgiu, em resposta à demanda do mercado, como uma
agência que fornece informações sobre produtos e serviços e os
classifica para os consumidores. Existem várias nos EUA, 37 como a
Consumers' Union, que avalia os produtos e publica seus resulta-
dos através de sua publicação mensal Consumer Reports, em um
36./bid., p.20-22.
37./bid., p.28-30.
37
guia anual, Buying Guide, por relatórios via TV e rádio e artigos em
jornais. A Consumer Reporls é assinada por cinco milhões de leito-
res. o Good Housekeeping lnstitute é um laboratório de avaliação
de produtos que concede o Selo de Eficiência Doméstica- que in-
clui a garantia de que a Good Housekeeping substituirá um produto
defeituoso ou devolverá o dinheiro, durante o período de um ano a
partir da data da compra. Existe também um Council of Better Busi-
ness (Conselho de Melhores Negócios) nos EUA e no Canadá, que
estabelece altos padrões para seus membros, fornece relatórios
para os consumidores e também age como árbitro em disputas en-
tre seus membros e os consumidores. Outro exemplo de esquema
de arbitragem é o de pacotes de viagens oferecidos pelas agências
de viagens da Grã-Bretanha.
-Seguro de engenharia
Os exemplos, na Grã-Bretanha, de certificação privada podem
ser encontrados nas regulações de segurança em alguns setores-
por exemplo, dos fabricantes de elevadores e guindastes, caldeiras
a vapor e contêineres de transporte de gás-, todos relativos a ativi-
dades potencialmente perigosas. A legislação atual prevê a inspe-
ção dessas atividades por uma 'pessoa competente', que fornece o
certificado de segurança necessário. Essa função passou natural-
mente a ser exercida pelas empresas que asseguram a prestação
desses serviços.
· Os esquemas de 'seguro de engenharia' remontam aos mea-
dos do século XIX, quando havia uma séria preocupação com o nú-
mero de explosões ocorridas em caldeiras a vapor. Com o objetivo
de lidar com o problema, as empresas envolvidas se uniram volun-
tariamente. O sistema de segurança e inspeção que surgiu desse
esforço tornou-se um negócio promissor por direito próprio. Em ou-
tras palavras, uma solução baseada no mercado s,urgiu para fazer
face a uma necessidade, apesar de ter sido apoiad<~ por uma deter-
minação do governo sobre a obrigatoriedade da inspeção.
Já que as companhias de seguro de engenharia estão sujeitas
a incentivos normais de mercado, elas se adaptaram às circunstân-
cias de uma forma que é muito difícil para os órgãos reguladores do
38
governo. Como resultado, o negócio desenvolveu-se consideravel-
mente desde o início, quando se especializava em caldeiras a va-
por. Hoje, o folheto da Royal and Sun Alliance Engineeríng (ver
Boxe 1) informa que ela fornece serviços de inspeção (com ou sem
seguro) e serviços de consultoria técnica para diversas fábricas e
proprietários. Cobre riscos de engenharia (inclusive interrupção de
negócios), riscos de construção e transporte e riscos 'eletrônicos'
(inclusive conseqüências financeiras de falhas nos sistemas de
computadores). Apesar de fornecer inspeção sem seguro, não for-
necerá, naturalmente, seguro sem inspeção.
Para que o seguro seja uma opção praticável, ele deve poder
evitar os problemas que ocorrem em função de informações ocul-
tas, sendo os dois mais importantes aqueles descritos por econo-
mistas como 'escolha adversa' (aqueles que buscam o seguro po-
dem ocultar informações sobre si mesmos) e 'danos morais' (uma
vez seguradas, as companhias e os indivíduos podem ocultar a fal-
ta de esforço para evitar riscos relevantes). Em resumo, as compa-
nhias de seguro devem estar aptas a avaliar ex ante os riscos em
que estão incorrendo e a dizer ex post se aqueles que estão contra-
tando o seguro estão sendo negligentes.
Havendo uma ligação entre inspeção e seguro, como no caso
de engenharia, os dois problemas ficam cobertos. As empresas
precisam da autorização de um inspetor competente, e também
contratam o seguro por saberem que eventualmente algo poderá
dar errado. A empresa reconhece que só poderá obter o seguro se
suas instalações forem consideradas satisfatórias, depois de inspe-
cionadas por seguradoras experientes na determinação dos riscos
dos setores em questão. Do ponto de vista do segurador, sua expe-
riência permite conhecer os riscos de antemão: só efetuará o segu-
ro se o relatório de inspeção for satisfatório. Além do mais, em virtu-
de do sistema de inspeção periódica, o inspetor pode monitorar o
comportamento da empresa segurada: pode, assim, manter contro-
le sobre as empresas que burlam suas responsabilidades.
O papel do Estado, nesse sentido, parece ser nada mais do
que uma operação de fiscalização. Um esquema inteiramente vo-
luntário, em que as empresas, em seu próprio interesse, procurem
por seguro e, portanto, sejam inspecionadas, provavelmente seria
39

BOXE 1: O nascimento e o desenvolvimento das
companhias de seguro de engenharia
A medida que a revolução industrial ganhou velocidade
Grã-Bretanha, no século XIX, a demanda por energia a vapor aumentou dra-
maticamente. Foram construídas caldeiras a vapor para as indústrias pesadas
e a têxtil, e por volta de 1850 os condados centrais e o norte da Inglaterra ti-
nham a maior concentração de caldeiras a vapor do mundo.
Mas o desenho e a construção das caldeiras estavam em um estágio ini-
cial de desenvolvimento técnico, e os perigos associados às caldeiras e as li-
mitações de capacidade técnica não estavam bem entendidos. As explosões
eram freqüentes, pois as caldeiras eram usadas com pressão excessiva. Os
severos danos a propriedades e o grande número de mortes transformaram
essas explosões em motivo de preocupação nacional.
Em 1854 ocorreu em Rochdale uma explosão particularmente violenta
que matou 10 pessoas. Como conseqüência, SirWilliam Fairbairn, desígner
da caldeira Lacanshire, começou a acumular informações de pessoas que ha-
viam participado de inquéritos relacionados com explosões de caldeiras. No
mesmo ano, suas investigações resultaram E!m uma reunião de engenhe'1ros,
cientistas, fabricantes e donos de usinas que resultou na fundação da Associ-
ação de Prevenção de Explosões de Caldeiras a Vapor. Esse grupo organiza-
va inspeções voluntárias, sem responsabilidade, mas foi bastante ineficaz.
Na tentativa de desenvolver uma solução mais eficiente para as explo-
sões de caldeiras, foi criada em 1858 a Steam Boiler Assurance Company, por
comerciantes e industriais. Essa foi a primeira empresa criada tanto para ins-
pecionar como para fazer seguros de novas caldeiras e das caldeiras em uso.
A empresa passou por um período de rápida expansão e foi recriada, em
1865, como Boiler lnsurance and Steam Power Company, no mesmo ano em
que se formou a National Boi/e r and Generallnsurance Company. Esse novo
setor da indústria de seguros resultou na inspeção de motores, estabeleci-
mentos dos setores mecânico e elétrico, máquinas de processamento, guin-
dastes e elevadores, acoplados à cobertura de seguro adequada. Ao final do
século XIX as duas companhias de seguro de caldeiras passaram a ser segu-
radoras de caldeiras, motores, economizadores e receptores de ar, assegu-
rando a propriedade e a vida de empregados e demais pessoas. Também ela-
boravam especificações para novos motores e caldeiras, e realizavam inspe-
ções e testes tanto durante a fabricação como durante o funcionamento.
Em 1996 os sucessores das duas primeiras companhias de seguros de
caldeiras se uniram, fazendo a fusão das empresas Royal lnsurance e Sun
Atliance, criando o maior grupo de seguros de engenharia da Grã-Bretanha,
com atividades que incluem os setores de metalurgia, químiCo e tratamento de
água, testes não-destrutivos, cobertura de riscos referentes 8 computadores e
outros equipamentos eletrônicos.
Fonte: 'Royal and Sun Alliance Engineering; Enjoying an Honourable Herita-
ge', revista Foreword, p. 8-9, ago. 1997.
40
igualmente eficaz. Na realidade, o seguro de engenharia cresceu
através de tal esquema voluntário. Entretanto, a conclusão é a de
que em muitas circunstâncias uma necessidade estatutária de ins-
peção é preferível à prescrição do Estado por ser mais sensível a
na
mudanças.
- OMar do Norte
A segurança de instalações ao largo da costa é uma questão
particularmente complexa. Não obstante (ou talvez por sertão com-
plexa) o governo tem se envolvido cada vez menos nos detalhes da
regulação referente à segurança.
Depois do terrível acidente de julho de 1988 nas instalações
Alpha, no campo de petróleo da Occidental Piper, quando 167 pes-
soas morreram e do subseqüente relatório do inquérito de Lorde
Cullen, o regime de segurança prescritivo em vigor quando o aci-
dente ocorreu- que se revelou nitidamente ineficaz- foi substituí-
do. Não mais foram baixadas exigências detalhadas para cada ins-
talação ao largo da costa e, ao contrário, os operadores e proprietá-
rios passaram a ser responsáveis pela formulação de seus próprios
planos de segurança ('cases' de segurança), sujeitos à aceitação
pela Health and Safety Executive (HSE). Os operadores e os propri-
etários poderiam escolher dentre seis autoridades de certificação
autorizadas para executar a vistoria das instalações.
Em 1996, o governo introduziu (após um período de transição
de dois anos) uma nova forma de verificação. O operador ou propri-
etário de uma instalação fora da costa ainda precisa preparar uma
argumentação relativa à segurança sujeita à aceitação pelo HSE,
mas não é mais uma exigência recorrer a uma das seis autoridades
específicas de certificação para obter a vistoria das instalações. Em
vez disso, o operador ou proprietário faz sua própria identificação
dos elementos críticos de seu problema de segurança ('elementos
críticos de segurança') e pode encontrar a pessoa 'independente e
competente' (por exemplo, um especialista em eletricidade ou em
embarcações a vapor). Os proprietários e os operadores terão, des-
sa forma, a capacidade de estabelecer seus próprios padrões, su-
jeitos à verificação por pessoa de sua escolha, desde que preencha
41
os requisitos de 'independência' e 'competência' da HSE 38
-Auto-regulação do álcool na Grã-Bretanha
Os fornecedores de bebida alcóolica na Grã-Bretanha operam
de acordo com uma estrutura de licença e regulação estabelecida
pelo Estado. Dentro dessa estrutura, porém, foi desenvolvido um
sistema de regulação voluntário, principalmente através do Grupo
Portman (um órgão financiado pela indústria de bebidas com o ob-
jetivo de prevenir o mau uso do álcool e promover o 'consumo sen-
sato'). Campanhas para a educação do consumidor, através da TV
e outros meios, algumas patrocinadas pela indústria de bebidas,
têm ajudado a diminuir o número de pessoas mortas ou seriamente
feridas por motoristas embriagados, mais na Grã-Bretanha do que
na maioria dos outros paises- de 1.800, em 1980, para menos de
600 há um ano. Outros paises que adotaram uma abordagem regu-
ladora governamental obtiveram uma redução menor. Os EUA, por
exemplo, aumentaram a idade mini ma para a compra de bebida al-
cóolica para 21 anos; a Austrália introduziu em ampla escala o teste
do bafômetro; e na Escandinávia foram implementadas penas de
multas pesadas e prisão.
A fim de lidar com o problema da bebida por menores de idade,
o Grupo introduziu em 1990 o cartão de Comprovante de Idade
para auxiliar tanto os varejistas (que são responsáveis pelo cumpri-
mento da lei contra a compra de bebida alcóolica por menores de 18
;3nos) como os consumidores legítimos que não possuem um pas-
saporte ou outro comprovante de idade.
Outra iniciativa do Grupo Portman objetiva a redução da apa-
rente confusão causada pelo lançamento dos 'alcopops'. Um Códi-
go de Normas de Denominação, Embalagem e Marketíng de Bebi-
das Alcóolicas, introduzido em abril de 1996 e revisto em agosto de
38. As regulações da HSE explicam como 'independência' e 'competência' devem
ser avaliadas: ver A Guide to the lnstallation, Verification and miscel/aneous as-
pects of amendments by the Offshore /nstallation and Wells (Design and Cons-
truction etc.) Regulations 1996 to the Offshore /nstallations (Safety Case) Regu-
latíon 1992, HSE Books, 1996, regulações 7A, 78, 7C e Programa 9.
42
BOXE 2: Regulação voluntária na Tesco
Vários líderes do setor varejista estabelecem e se impõem padrões, inclu-
sive de segurança de alimentos, além do que é exigido pela legislação vigente.
A seguir, dois exemplos de iniciativas da Tesco.
Auditoria de sistemas e amostragem
A Tesco lançou um esquema-piloto em conjunto com sua autoridade lo-
cal, a Hertfordshire County Council, com o objetivo de introduzir um sistema
de auditoria eventual em lojas selecionadas por amostragem, em vez da audi-
toria total de cada loja duas vezes por ano. Esse esquema tem a vantagem de
liberar recursos para outros fins e permite que os inspetores se concentrem
em atividades de alto risco.
Acidentes e auto-regulação
Ao reconhecer que o aumento do índice de acidentes estava resultando
em altissimos prêmios de seguro, a Tesco implantou controles au-
to-reguladores para minorar o problema. Isso envolvia o aumento da consci-
entização com a saúde e com a segurança, bem como o investimento de re-
cursos para se auto-assegurar contra pedidos de pagamento de seguros.
Dentro de um período de três anos o índice de acidentes graves de funcionári-
os e clientes caiu em 35% e as reivindicações também diminuíram.
Programas de proteção voluntária nos EUA
A Tesco também aponta para uma experiência de regulação nos EUA.
Em 1992 a US Occupatlonal Safety and Health Administration (OSHA)- equi-
valente da HSE do Reino Unido - iniciou Programas de Proteção Voluntária
experimentais. De acordo com os representantes da OSHA, a abordagem du-
pla para a implementação diferencia os 'maus atores', que não têm um progra-
ma de cumprimento, das corporações de 'bons cidadãos'. Usando 'as melho-
res práticas', os empregadores conseguem da OSHA a isenção de inspeção
ou a redução de penalidades em caso de ações de cumprimento.
Fonte: Tesco.
1997, pretende evitar a confusão entre bebidas alcóolicas e
não-alcóolicas e a associação entre bebidas alcóolicas e comporta-
mento anti-social. O Grupo conta com um serviço de aconselha-
mento para que as empresas possam ter orientação antecipada
43
quanto à conformidade com o código dos produtos propostos.
-Regulação voluntária no varejo na Grã-Bretanha
Os grandes varejistas na Grã-Bretanha freqüentemente pare-
cem agir além das exigências das regulações do governo. Alguns
exemplos extrai dos da experiência da Tesco, o maior grupo de su-
permercados da Grã-Bretanha, estão no Boxe 2.
- Transporte na Nova Zel~ndia
Observando um outro país, a Nova Zelândia (que tem estado à
39
frente da reforma econômica em diversos setores) mudou para
um regime de regulação muito menos prescritívo no setor de trans-
portes, conforme explicado no Boxe 3. I,Jm sistema detalhado de re-
gulação do setor de transportes foi substituído por um sistema no
qual o governo nomeou membros do setor como responsáveis pela
segurança, concentrando-se, por sua vez. no monitoramento do
cumprimento das normas. O esquema parece ter sido muito
bem-sucedido, em termos de melhoria de segurança, custos mais
baixos de regulação e preços reduzidos.
39. Ver Donald Brash, New Zealand's Remarkable Reforms, Londres: lnstitute of
Economic Affairs, 1996. (Occasional Paper, 100)
44
BOXE 3: Transporte na Nova Zelândia
Na Nova Zelândia o encolhimento do setor público e a desregulamenta.
ção no setor de transportes alcançaram efeitos surpreendentes e benéficos.
Por exemplo, o Ministério de Transportes controlava toda a regulação referen-
te a segurança, preço e licenciamento dos setores de transporte rodoviário,
marítimo e aéreo. Em 1991 o governo da Nova Zelândia reconheceu que esta-
va obrigando os contribuintes a pagarem por qualidade e segurança que de-
veriam ser de responsabilidade do mercado. Assim, mudou o viés de seu es·
quema regulador de segurança de transporte, de operador de cumprimento
para o de operador de prestação de contas.
Na prática, essa mudança significou que o Ministério dos Transportes
não mais participaria da provisão de resultados de segurança; ao invés disso,
simplesmente asseguraria que os membros do mercado o fizessem. O traba·
lho diário típico dos funcionários do Ministério deixou de ser o de trabalhar
para os provedores de transporte e passou a ser a mensuração do desempe-
nho através de monitoração, inspeção e visitas eventuais.
Enquanto a função anterior do Ministério- prover pessoal de segurança
para esse setor- necessitava de 5.500 funcionários, sua nova função de asA
segurar transporte seguro e monitorar o desempenho necessitava de somen-
te 57- cerca de 1% do número anterior. A despeito dessa enorme redução no
número de reguladores do governo, a qualidade do novo esquema regulador
e, por conseguinte, as medidas objetivas de resultados com a segurança me-
lhoraram em todos os setores da indústria. A qualidade e a seleção dos servi-
ços de transporte melhoraram e os consumidores se beneficiaram, uma vez
que os preços ou se estabilizaram ou caíram desde 1980.
A melhoria na segurança de transporte não aconteceu por acaso. Ao fa-
zer com que o setor de transporte pagasse pela sua própria manutenção de
segurança, o governo concedeu aos membros daquele mercado o incentivo
de se auto-regularem da maneira mais eficiente possível. E ao medir o real re-
sultado da segurança e do desempenho, em vez de o mero cumprimento de
regulações específicas, o Ministério devolveu ao setor o incentivo de se regu-
lar efetivamente e de forma responsável, uma vez que descobriu mais aborda-
gens inovadoras para prover transporte seguro.
Assim, ao esmiuçar suas funções, objetivando resultados mensuráveis
e reestruturando seu esquema regulador, foi possível ao Ministério dos Trans-
portes cumprir sua tarefa de reduzir o número de acidentes e mortes de forma
mais eficaz- e a uma fração do custo anterior imposto aos contribuintes.
Fonte: James M. Buchanan Center for Political Economy, George Mason Uni-
versity, Fairiax, Virgínia.
45

12- O ARGUMENTO A FAVOR DE MAIS
REGULAÇÃO VOLUNTÁRIA
PODER-SE-IA DAR MAIS EXEMPLOS DA REGULAÇÃO
VOLUNTÁRIA que é evidentemente mais bem-sucedida ou de áre-
40
as onde ela poderia, com sucesso, substituir a regulação estatal
De acordo com um estudo realizado nos EUA:
'A regulação é geralmente identificada com o governo
estadual ou federal, mas isso é um equivoco. Hoje
existem vários grupos independentes privados quere-
gulam grande parte da atividade do mercado sem en-
volvimento do governo' .41
Existem vários modelos diferentes. Em alguns casos o gover-
no provê a estrutura da regulação e as empresas formam uma or-
ganização auto-reguladora que preenche os detalhes daquela es-
trutura, evitando as desvantagens das normas inflexíveis e alta-
mente prescritivas do Estado. O Grupo Portman é um exemplo
desse modelo.
Em outros casos, um setor é altamente responsável pela regu-
lação de suas próprias atividades, mas existe uma exigência esta-
tutária de inspeção (por exemplo, por uma 'pessoa competente'). A
segurança do Mar do Norte é um desses exemplos. Outro é o segu-
ro de engenharia, exceto pelo fato de ter crescido como um sistema
voluntário policiado por empresas de seguro e ainda parecer operar
principalmente devido ao envolvimento das companhias de seguro:
inspeção e seguro são partes de um sistema integrado.
Existem também exemplos (como o da Underwriters Laborato-
40. Por exemplo, no caso de pensões ver David Simpson, Regulating Pensions: Too
Many Rules, Too Uttle Competition, Londres: lnstitute of Economic Affairs, 1996.
(Hobart Paper, 131) Sobre água, ver Colin Robinson, 'lntroducing Competition
lnto Water', em M. E. Beesley (ed.), Regulating Utilities: Broadening the Debate,
Londres: lnstitute of Economic Affairs, 1997. (Readings, 46)
41.Yilmaz, op.cit., p. 35.
46
ries) em que a regulação é inteiramente feita pelo setor privado. Isto
é, um sistema de regulação surgiu naturalmente em resposta à de-
manda de produtores e consumidores, e provê o estabelecimento
de padrões por agentes independentes, bem como procedimentos
de cumprimento (teste, certificação, etc.).
A grande vantagem dos sistemas surgidos naturalmente é que
eles evitam as inúmeras dificuldades de regulação governamental
anteriormente mencionadas. Uma vez que os custos de regulação
não são externos às agências reguladoras, evita-se a tendência à
super-regulação existente em um sistema estatal. Além do mais, o
sistema é mais rapidamente adaptável às mudanças circuns-
tanciais do que a regulação pelo Estado. Conforme explicado no
item 8, um dos principais custos da regulação estatal (apesar de ser
um custo 'invisível') é o efeito de enfraquecimento da atividade em-
presarial e de inovação que se retrai devido às regras rígidas geral-
mente associadas à regulação governamental.
A maior flexibilidade dos sistemas privados constitui uma gran-
de vantagem. Além do mais, a habilidade do mercado em criar in-
centivos, agir com segurança e sensibilidade geralmente não é re-
conhecida. Por exemplo, recentemente um dos autores estava con-
tratando o seguro para um veículo cujo principal usuário seria o seu
filho adolescente. O corretor solicitou então uma cópia do último re-
latório de desempenho escolar do rapaz em todas as matérias, e
concedeu um desconto significativo. Um desconto adicional é con-
cedido para os que concluem com sucesso um curso de direção.
Uma cópia do relatório escolar e o comprovante de conclusão do
curso de direção são então enviados pelo corretor com os demais
documentos para a seguradora: o desconto por boas notas é um
pouco maior do que pela conclusão do curso de direção. O mercado
está claramente fazendo distinção correta e sutil entre coisas com
as quais a regulação simplesmente não pode lidar.
Finalmente, vale ponderar nesse contexto o que aconteceria
se o sistema de licença para dirigir do Reino Unido fosse privatiza-
do. Atualmente, o jovem aprendiz de 17 anos recebe uma licença
válida por 53 anos- isto é, até o seu 70° aniversário. Não existe trei-
namento futuro ou reeducação adicional, e há pouco ou nenhum in-
centivo para melhorar as habilidades, além do aumento dos prêmi-
47
os de seguro cobrados após o registro de uma ocorrência. Com a li-
cença sob a responsabilidade do setor privado, talvez até nas mãos
das seguradoras, haveria a expectativa de ocorrerem diversos tipos
de experimentação e o surgimento de diversos cursos de atualiza-
ção. É também inconcebível que o setor privado pudesse conceder
uma licença por um período superior a 50 anos.
13- CONCLUSÕES
Um estudo norte-americano sobre regulação concluiu:' ... exis-
te um enorme mundo de regulação privada aos quais os regulado-
res, os membros do Congresso, o presidente e os jornalistas não
estão atentos' 42 O mesmo provavelmente ocorre na Grã-Bretanha,
apesar de que nos dois países a regulação particular venha sendo
alijada pela regulação governamental. Pelo menos dever-se-ia es-
tudar a extensão da regulação privada e os seus efeitos: na
Grã-Bretanha seria uma tarefa apropriada para a Better Regulation
43
Task Force e a recém-criada Regulatory lmpact Unit, uma vez que
a regulação voluntária parece ter inerentes vantagens sobre a regu-
lação pelo Estado. A regulação governamental freqüentemente pa-
rece ser incapaz de alcançar os objetivos estabelecidos e os custos
de cumprimento são geralmente altos, além de desencorajadores
para as empresas. Muitas vezes ela se parece com uma poderosa
marreta incapaz de acertar uma pequena noz.
Existem mais quatro passos que recomendaria mos, relaciona-
dos a seguir, na ordem do menos radical para o mais radical:
• Impor aos outros reguladores indicados pelo governo atare-
fa de promover a concorrência ora aplicada aos reguladores
de serviços de utilidades publicas (ou uma obrigação de im-
42. Yilmaz, op.cit., p. 32.
43. 'Brussels to be targeted in drive to curb red tape', The Financia! Times, 28 abr.
1999, descreve as novas formas de avaliação de impactos de regulação na
Grã-Bretanha.
48
pacto similar), a fim de reprimir as tendências expansionis-
tas das agências reguladoras.
Transferir os procedimentos de monitoramento e cumpri-
mento (inspeção, teste e certificação), sempre que possível,
dos reguladores do governo para o setor privado. Por exem-
plo, uma solicitação do Estado para que seja feita uma ins-
peção por uma 'pessoa competente' (como nos casos do se-
guro de engenharia e Mar do Norte) poderia substituir regras
prescritivas. O Estado requereria a regulação, mas não es-
tabeleceria padrões detalhados nem estaria envolvido dire-
tamente nos procedimentos de seu cumprimento.
Permitir que empresas privadas estabeleçam os padrões
(possivelmente competindo com os reguladores do governo
exist(lntes ); e
• Tornar voluntário o cumprimento de padrões estabelecidos
pelo setor privado para que a regulação privada mantenha a
sua característica não-coercitiva.
Os produtores poderiam optar ou não pelo cumprimento de pa-
drões particulares, dependendo se isso reforçaria ou não sua repu-
tação. Um dos fatores de decisão de compra dos consumidores se-
ria a sua avaliação do valor por certos padrões.
Essas recomendações devem agradar os governos de vários
países preocupados com os efeitos da regulação e conhecedores
do seu perigo. Os custos da regulação governamental são tão altos
que existe um argumento prima facie favorável à sua substituição
por um sistema de regulação voluntária, a fim de melhorar o desem-
penho econômico. Além do mais, muitos problemas que a regula-
ção governamental pretende resolver seriam mais bem soluciona-
dos por meios voluntários. Se é uma questão de melhorar a saúde e
a segurança, salvaguardar o meio ambiente, prover termos e condi-
ções favoráveis de trabalho, promover a boa prática de venda de
produtos financeiros ou de lidar com outros setores enfocados pela
regulamentação governamental, é importante provar que a forma
futura da regulação seja através de ação voluntária.
49