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Politica Economica PDF
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5. A Política Econômica
5.1. O Que é Política Econômica.
Denomina-se de Política Econômica um Conjunto de medidas tomadas pelo
governo de um país com o objetivo de atuar e influir sobre os mecanismos de produção,
distribuição e consumo de bens e serviços.
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As questões levantadas a seguir dão uma visão da abordagem do estudo de Economia, a
partir do qual são propostas soluções para os problemas econômicos de hoje:
d) por que alguns países têm dificuldades de pagar suas contas externas? No
início dos anos 80 (1981-1983), o Brasil viveu momentos delicados, com seu
nível de reservas internacionais praticamente esgotando-se, e foi incapaz de
honrar os compromissos da dívida externa. O que teria acontecido? Por
outro lado, em junho de 1998, o país dispunha de mais de US$ 70 bilhões
em reservas. Como isso ocorreu? Por que o México foi à “bancarrota” no
final de 1994? Por que o Brasil perdeu quase US$ 30 bilhões em reservas
depois da crise da Rússia, em agosto de 1998?;
e) por que existem diferenças de remuneração? Por que a renda é tão mal
distribuída? Os 10% mais ricos no Brasil participam com 57% de toda a
renda gerada no país, enquanto os 40% mais pobres participam com menos
de 8% da renda total. Na Espanha, por exemplo, os 10% mais ricos
participam 24,5% da renda, e os 40% mais pobres de participação de
19,4%. O que explica essa situação? Como resolver?
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A produção total de bens e serviços de um país é medida por meio do PIB, o Produto Interno Bruto.
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crescendo mais rapidamente que a população, diz-se que a produção por pessoa (ou a
renda per capita) está aumentando. E é importante destacar que nenhum país conseguirá
melhorar o nível de renda de sua sociedade se não aumentar a produção.
Isso faz com que o controle da inflação seja um dos objetivos primordiais da
política econômica, notadamente nos países em desenvolvimento, onde a presença do
descontrole inflacionário tem sido recorrente. Na realidade, a discussão do problema
inflacionário é uma das questões mais relevantes do debate econômico atual. Trata-se de
um tema de difícil abordagem, dado que as causas da inflação diferem entre países e,
mesmo num dado país, diferem no tempo.
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Embora existam setores que são relativamente mais intensivos em mão-de-obra (o que significaria dizer
que se o crescimento da produção fosse concentrado nesses setores, o ritmo de expansão do emprego
poderia ser mais forte), como tendência, o crescimento do emprego guarda relação direta com a expansão
da produção.
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5.1.3. Equilíbrio nas contas externas
Vale observar que superávits ou déficits esporádicos não são preocupantes. Muitas
vezes, superávits nas contas externas são necessários para recompor reservas; em
outros casos, os déficits contribuem para um controle mais adequado da política
monetária.
Embora seja difícil argumentar que a sociedade deva remunerar igualmente todos,
não se pode deixar de atribuir à melhoria da distribuição de renda como um objetivo de
política econômica. No caso brasileiro, isso fica claro, uma vez que uma das
características mais marcantes dessa economia é a péssima distribuição da renda gerada
no país. Essa situação, inclusive, tem ultrapassado os limites da área econômica, dadas
suas repercussões na área social, para tornar-se uma questão política.
a) Função Alocativa.
a.3) Os bens públicos são caracterizados pelo fato de seu consumo ser não
excludente e não rival, isto é, o consumo de uma pessoa não impedir o
consumo de outra. A mesma quantidade do bem estará disponível
independente de quantos o consomem. Nesta situação, os indivíduos
não se mostram dispostos a revelar quanto estariam dispostos a pagar
por estes bens, esperando que outros o façam. Um exemplo disto é o
caso da segurança nacional, da justiça, etc. Sendo assim, a oferta
destes bens deve ser feita pelo setor público e seus custos devem ser
repartidos de forma compulsória entre toda a sociedade. Estes bens
compõem o produto nacional, mas por não haver um preço de mercado
(os indivíduos não revelam quanto estão dispostos a pagar), estes são
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avaliados pelo custo de produção, ou seja, a participação do setor
público no produto é medida por seus gastos.
b) Função Distributiva.
c) Função Estabilizadora.
A política fiscal pode ser dividida em duas grandes partes: a política tributária e a
política de gastos públicos. Como se sabe, o governo (nas esferas federal, estadual e
municipal) efetua despesas na economia com o pagamento de funcionários, construção e
manutenção de escolas, hospitais, pagamento de juros da dívida etc. Quando o governo
aumenta esses gastos, diz-se que a política fiscal é expansionista; caso contrário, tem-se
uma política fiscal contracionista. A política fiscal será expansionista ou contracionista
dependendo do que o governo está pretendendo atingir com a política de gastos.
No outro lado da política fiscal, o governo pode atuar sobre o sistema tributário de
forma a alterar as despesas do setor privado (entre bens, entre consumo e investimento
etc.), a incentivar determinados segmentos produtivos, e assim por diante.
Como vimos, a política fiscal compreende a atuação do governo no que diz respeito
à arrecadação de impostos e aos gastos. Tanto a arrecadação de impostos como os
gastos do governo afetam o nível de demanda da economia. A arrecadação afeta o nível
de demanda ao influir na renda disponível que os indivíduos poderão destinar para
consumo e poupança. Pois, dado um nível de renda, quanto maior forem os impostos,
menor será a renda disponível e, portanto, menor o consumo. Por outro lado, os gastos
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são diretamente um elemento de demanda, assim, quanto maior o gasto público, maior a
demanda e como decorrência, maior será o produto.
Como se pode observar, a pressão para o crescimento dos gastos públicos advêm
de três fontes. A primeira é o item pessoal e encargos, que passou de 7,3% do PIB no
período 1970-1979 para 12,5% em 1998 e baixou para 10,4% em 2002/03. Esse
crescimento pode ser explicado pela conjugação de dois fatores: de um lado, a existência
de promoções automáticas no setor público, que pressionam a folha dos servidores, e, de
outro, a própria estabilização, que não permite “corroer” esses ganhos mediante a
inflação.Quanto a redução para 2002/03 se deve ao enxugamento do estado no período
motivado pelos PDVs.
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A segunda fonte de pressão, são as despesas com assistência e previdência, as
quais passaram de 7,2% do PIB no período 1970-1979 para 15,5% em 2002/03. Entre as
causas explicativas desse crescimento, pode-se destacar a própria Constituição de 1988,
que criou maiores facilidades para a aposentadoria, e o aumento da expectativa de vida
da sociedade brasileira.
Por fim, vale destacar as despesas com juros (dívida interna e externa), que saíram
de 0,6% do PIB (1970-1979) para 5,7% em 2002/03, atingir seu ápice em 1998 com 7%.
Esse comportamento é explicado pela própria estratégia do Plano Real caracterizado pela
prática de juros reais extremamente elevados.
Uma análise mais detalhada acerca do gasto público no Brasil revela alguns
aspectos importantes: a excessiva rigidez do gasto público federal, a parcela não
desprezível do gasto na área social (ao contrário do que se imaginaria em princípio), e a
ineficiência desse mesmo gasto social.
O governo vem, nos últimos anos, conseguindo reduzir essa rigidez, embora ainda
esteja longe de alcançar uma flexibilidade razoável. Inicialmente, o governo aprovou no
Congresso o Fundo Social de Emergência (FSE), que vigorou no período 1994-1995,
posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) (1996-1999) e, no
início do ano 2000, aprovou a Desvinculação das Receitas da União (DRU), segundo a
qual o Executivo pode usar livremente até 20% das receitas da União.
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5.7. Arrecadação Tributária
Antes de se passar à análise da política tributária no Brasil, convêm discutir
algumas divisões importantes dos impostos. A primeira delas refere-se à forma de
incidência, a partir da qual os impostos podem ser diretos ou indiretos.
Assim, observamos que a arrecadação pode dar-se por dois tipos principais de
impostos: impostos diretos e impostos indiretos. Os impostos diretos são aqueles que
incidem diretamente sobre o agente pagador, isto é recolhedor do imposto. Os principais
impostos deste tipo são os impostos sobre a renda e os impostos sobre a riqueza
(propriedade). Como exemplo o Imposto de Renda (IR), o Imposto sobre a Propriedade
de Veículos Automotores (IPVA), o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana
(IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Rural (ITR).
Os impostos indiretos são aqueles que afetam a renda dos indivíduos através do
preço das mercadorias, isto é, estão “embutidos” na produção, vendas e consumo de
mercadorias, incluindo-se aí o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), a Contribuição para o Financiamento
da Seguridade Social (Finsocial), o Programa de Integração Social (PIS) etc. O
empresário embute o valor do imposto no preço da mercadoria, sendo este pago pelo
consumidor, com o que diminui sua renda.
Por outro lado, existem os chamados impostos em “cascata”, que incidem sobre o
faturamento (e não sobre o valor adicionado) não existindo, portanto, o crédito. É o caso
da Cofins e PIS, com um percentual sobre o faturamento, e da CPMF com percentual
sobre a movimentação bancária5. Se, de um lado, os impostos em “cascata” apresentam
facilidade de arrecadação, de outro, retiram competitividade da Produção nacional. Como
se sabe, os países não exportam impostos, dado que os mesmos são retirados na
exportação; no Brasil, a exportação perde competitividade, porque não há como retirar
todos os impostos em “cascata” das vendas externas, até mesmo pela impossibilidade de
sua quantificação. A produção interna também é penalizada na concorrência com o
produto importado, que chega ao Brasil totalmente livre de impostos, ocorrendo a
incidência dos impostos em “cascata” apenas na última etapa de comercialização (venda
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COFINS= _____ %; PIS = _____% e CPMF =______%
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ao consumidor), ao contrário da produção interna, que é penalizada em todas as etapas
do processo produtivo.
Além dessas divisões, de acordo com seu impacto sobre a renda das pessoas, os
impostos podem ser considerados progressivos, regressivos ou proporcionais. Os
impostos são considerados progressivos quando as pessoas de maior nível de renda
pagam proporcionalmente mais impostos, como é o caso do Imposto de Renda, que
cresce proporcionalmente mais que o nível de renda do indivíduo. Os impostos
regressivos, ao contrário, são aqueles em que as classes de menor poder aquisitivo
pagam proporcionalmente mais. Geralmente, os impostos indiretos apresentam essa
característica de regressividade, dado que, como a alíquota é a mesma (IPI, por
exemplo), o montante de imposto por produto consumido será o mesmo,
proporcionalmente maior para as classes de menor nível de renda. Um exemplo ajuda a
esclarecer: um indivíduo A de renda mensal de R$ 400, 00, ao comprar um refrigerante,
paga o mesmo valor de imposto (“embutido” no preço) que o indivíduo B de renda mensal
de R$ 10.000,00 para adquirir o mesmo refrigerante. Embora poder-se-ia argumentar que
o indivíduo B tende a comprar mais refrigerantes que o indivíduo A, o que é verdadeiro.
Vale lembrar que o consumo não cresce na mesma proporção da renda.
Já a CPMF, cuja alíquota é igual para todos, embora possa ser considerada uma
contribuição proporcional, deixa de atender a uma característica importante do sistema
tributário, que é o de promover uma melhor distribuição de renda.
Muitos analistas olham o sistema tributário apenas como uma forma de gerar a
arrecadação pretendida pelo governo, entendendo que quanto mais eficiente em termos
de arrecadação, melhor será o sistema adotado. Essa é uma visão extremamente limitada
do papel de um sistema tributário, dado que, embora a arrecadação seja um de seus
objetivos, o sistema tributário tem que ser visto como um importante instrumento de
desenvolvimento econômico e de redistribuição de renda.
A carga tributária no Brasil tem evoluído muito nos últimos anos. Ao longo dos anos
70 e 80, a carga tributária brasileira oscilou entre 23% e 26% do PIB, hoje supera os 34%
do PIB.
Já nos anos 90, duas questões chamam a atenção. A primeira é o forte aumento
de carga tributária provocado pelo Plano Collor, a qual atingiu 29,6% do PIB. A segunda é
a forte escalada tributária observada após a implantação do Real: as cargas tributárias,
que em 1993 representava 25,9% do PIB, passou a mais de 30% no final da década e
hoje supera os 35% do Produto.
Por outro lado, quando falamos em desenvolvimento, o sistema tributário deve ser
flexível para facilitar o cumprimento de metas socialmente desejáveis. Neste sentido, a
introdução de algumas distorções em termos de preço justifica-se. Por exemplo, se a
sociedade julga que o consumo de cigarro e bebidas alcoólicas deve ser penalizado em
favor do consumo de leite e de alimentos, o governo pode sobretaxar, aumentar as
alíquotas de tributação sobre os primeiros de modo a encarecê-los, fazendo com que o
preço ao consumidor deixe de refletir o custo de produção dos mesmos, de modo a
desincentivar o consumo, enquanto concede isenção tributária, ou mesmo concede um
subsídio para os últimos de modo a estimular a produção e o consumo. O subsídio
funciona como um imposto negativo, pois enquanto o imposto aumenta o preço da
mercadoria, o subsídio tem por objetivo rebaixá-lo. Outro aspecto é que o subsídio pode
ser dado diretamente ao consumidor: este pagaria o custo de produção do bem, mas
receberia um reembolso; ou pode ser passado ao produtor; este vende o produto por um
preço abaixo do custo e o governo cobre a diferença.
Estes instrumentos também podem ser utilizados quando se quer, por exemplo,
estimular o nascimento de um novo setor industrial no país, mas que no início não tenha
condições de concorrer de forma competitiva com os produtos internacionais; ou quando
se quer estimular as exportações, dificultar as importações, e assim por diante. Ou seja,
uma característica desejável do sistema tributário é sua maleabilidade para possibilitar
que objetivos nacionais sejam atingidos. Porém, este procedimento necessita de um certo
cuidado, na maleabilidade, corre-se o risco de cair na discricionariedade e tomar as
decisões econômicas extremamente politizadas com o perigo de sacrificar-se a eficiência
em favor de um sistema cartorial. Assim, alguns limites devem ser impostos à utilização
do sistema tributário como instrumento de política industrial.
O atual sistema tributário brasileiro é bastante complexo, tanto pelo grande número
de impostos, que incidem sobre os mais diversos fatos geradores - ato econômico que
gera o pagamento do imposto - como pela estrutura: diversas isenções, alíquotas
diferenciadas, relacionamento entre as diferentes esferas de governo - União, Estados e
Municípios. Daí, a existência do projeto de reforma fiscal que há anos transita no
congresso nacional.
Um último ponto que merece destaque no sistema tributário brasileiro é o alto peso
dos impostos indiretos. Esta característica introduz uma regressividade no sistema, uma
vez que, por estar embutido no preço das mercadorias, dois indivíduos que consomem o
mesmo tipo de bem pagarão o mesmo valor de imposto independente de seus níveis de
renda; para o de maior renda, o imposto terá menor participação do que para o de menor
renda.
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Nota-se, também, a alta participação das chamadas outras receitas
governamentais, que correspondem às contribuições sociais para previdência, etc. Mas
observa-se, por outro lado, que a receita líquida destes itens vem diminuindo pelo
crescimento das transferências.
Caso o governo incorra em um déficit, o gasto que supera a recita deverá ser
financiado de alguma forma, ou seja, deverá obter recursos adicionais para cobri-lo. As
duas principais alternativas são: (I) venda de títulos públicos ao setor privado ou (II) venda
de títulos públicos ao Banco Central – BACEN. As duas alternativas levam ao
endividamento do Tesouro Nacional, órgão responsável pela execução orçamentária, isto
é, pela arrecadação e pelo gasto. A diferença entre elas é que na primeira é via
transferência da poupança do setor privado para o setor público que implica expansão
monetária, enquanto na segunda a aquisição de títulos públicos pelo BACEN é feita
através da emissão de moeda. Antes de continuar a análise é importante entender o
conceito de déficit público.
Para evitar as distorções causadas pela inflação, é comum utilizar outro conceito,
que é o déficit operacional do setor público. Nesse caso, do lado da despesa são
excluídos os gastos com correção cambial e monetária das dívidas interna e externa.
Obviamente, quando a inflação é zero, ambos se equivalem. Esse conceito foi utilizado no
acordo que o Brasil assinou com o Fundo Monetário Internacional (FMI) em 1982, e sua
grande vantagem reside no fato de ser um indicador homogêneo ao longo do tempo.
Outro conceito utilizado, mas não relevante, é o déficit de caixa, que se refere aos
resultados do Tesouro Nacional, no conceito de caixa (ao contrário dos demais, cujo
conceito é de competência). Além de se referir apenas ao Tesouro Nacional, esse
conceito é limitado porque é passível de controles temporais, por meio, por exemplo, do
retardamento das liberações de recursos. Essa prática foi, inclusive, utilizada no Governo
Sarney, com a mudança do dia de pagamento de parte do funcionalismo público (do final
do mês para o início do mês seguinte).
É importante destacar ainda, a diferença que existe entre déficit público (qualquer
que seja seu conceito) e, as necessidades de financiamento do setor público. Além dos
recursos para cobrir o déficit público, o governo pode necessitar de recursos por dois
outros fatores, os quais não representam déficit público. O primeiro refere-se às
operações do setor externo, que, quando superavitárias, pressionam o governo a buscar
recursos, em reais, para a “contrapartida” dos dólares que entrarem em excesso no país.
O segundo refere-se a eventuais saldos negativos das operações de crédito do setor
público, uma vez que o governo efetua empréstimos ao setor privado (agricultura,
exportação, entre outros) e, quando o fluxo é negativo (empréstimos maiores que
amortizações), o governo necessita de recursos que, na realidade, não representam
déficit público.
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5.8.2. Financiamento do Déficit Público
O governo pode financiar o déficit público por meio da emissão de moeda ou via
colocação de títulos públicos junto ao setor privado. Não há uma regra definida para dizer
qual é a mais apropriada, uma vez que depende das condições em que a economia se
encontra. Na realidade ambas apresentam vantagens e desvantagens.
Por outro lado, ao financiar o déficit público com colocação de títulos junto ao setor
privado, o governo evita as pressões inflacionárias do excesso de moeda, mas aumenta a
dívida interna (o que pressionará o próprio déficit no futuro) e também as taxas de juros
(para viabilizar a colocação de seus papéis).
Por outro lado, o financiamento por meio de títulos públicos, embora evite a
emissão monetária no curto prazo, também é um instrumento limitado, porque não é
possível crescer indefinidamente a dívida pública.
Por fim, o endividamento público traz uma nova categoria de gastos que é a
rolagem e o pagamento dos serviços desta dívida. Os juros sobre a dívida entram na
categoria gastos com transferências. Assim, quanto maior for o estoque da dívida, maior
será o gasto com juros. A evolução do endividamento interno nos anos recentes encontra-
se na tabelas 09.
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Tabela 08 – Brasil: Evolução da Dívida Pública a partir de 1993: (em % do PIB).
Dívida Federal Dívida/Estados Empresas
Ano* Dívida Total
e Banco Central e Municípios Estatais
1990 42,3 15,7 8,0 18,7
1995 30,8 13,4 10,7 6,7
2000 49,4 31,0 16,30 2,2
2002 55,5 35,3 18,5 1,7
2005 50,1 33,6 17,8 0,0
Fonte: Banco Central do Brasil (*) Valores em Dezembro de cada ano
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Enquanto, no Brasil, o Governo Collor bloqueou os ativos financeiros (tanto públicos como privados) por
18 meses, na Argentina, o Plano Bonex promoveu um alongamento compulsório da dívida interna,
transferindo o vencimento de títulos e aplicações superiores a sete dias, para 10 e 16 anos.
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No Brasil, desde a implantação do Plano Real, verificou-se um crescimento
expressivo da dívida interna. A dívida, que representava 29% do PIB em 1994, superou a
casa dos 50% no início de 1999 e ultrapassando os 60% em 2002 (outubro), levando à
crescente especulação sobre a possibilidade de um “calote”, o que elevou a cotação do
dólar para cima dos R$ 2,00, em fevereiro de 1999 chegando a beirar os R$ 4,00 no final
de 2002. Isso ocorre porque, diante da sensação de alongamento compulsório da dívida,
os proprietários do capital financeiro procuram refugiar-se em ativos atrelados ao dólar, (o
próprio dólar ou títulos externos) pressionando o mercado de câmbio. Esse quadro explica
porque o acordo com o FMI deu total relevância ao ajuste fiscal e à estabilização da
relação dívida pública/PIB.
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