Manual de Auditorias de Obras 2011 - TCE - Ba

MANUAL DE AUDITORIA
DE OBRAS PÚBLICAS
MANUAL DE AUDITORIA
DE OBRAS PÚBLICAS
Bahia
TCE
2011
Tribunal de Contas do Estado da Bahia
COPYRIGHT© 2011 TCE
PEDIDOS E CORRESPONDÊNCIAS:
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Composição e Diagramação: Cristiano Pereira Rodrigues

Normalização: Denilze Alencar Sacramento
FICHA CATALOGRÁFICA
B151 Bahia. Tribunal de Contas do Estado.
Manual de Auditoria de Obras Públicas. /

Tribunal de Contas do Estado Bahia. Salvador: TCE-
BA, 2011.
92 p.
1. Auditoria – Obras Públicas. 2. Obras Públicas -

Auditoria. 3. Controle Externo – Manual de Auditoria
Obras Públicas. I. Título.
CDU 351.712
TRIBUNAL PLENO
Conselheira Ridalva Correa de Melo Figueiredo - Presidente
Conselheiro Antonio Honorato de Castro Neto - Vice-Presidente
Conselheiro Filemon Neto Matos - Corregedor
Conselheiro Antônio França Teixeira
Conselheiro Pedro Henrique Lino de Souza
Conselheiro Manoel Figueiredo Castro
Conselheiro Zilton Rocha
SUPERINTENDENTE TÉCNICO
Frederico de Freitas Tenório de Albuquerque
COORDENADORES DE CONTROLE EXTERNO

Henrique Pereira Santos FiIho
Márcia da Silva Sampaio Cerqueira
José Raimundo Bastos de Aguiar
Antônio Luiz Carneiro
Marcos André Sampaio de Matos
Iornilson Guimarães Soares
ELABORAÇÃO
Heinz Ulrich Ruther
Maria Salete Silva Oliveira
COLABORAÇÃO
Servidores que atuam na área de auditoria de obras
REVISÃO
Clarissa Carneiro da Rocha
Eliane de Sousa Silva
Ivonete Dionízio de Lima
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ................................................................................ 11
1 CONCEITOS ESSENCIAIS .................................................................... 13
1.1 Obra Pública ..................................................................................... 13
1.2 Serviço de Engenharia ...................................................................... 14
1.3 Serviços Técnicos Profissionais Especializados ............................. 14
1.4 Projeto Básico ................................................................................... 14
1.5 Projeto Executivo .............................................................................. 17
1.6 Fiscalização ...................................................................................... 17
1.7 Licenciamento Ambiental ................................................................. 17
2 METODOLOGIA DE TRABALHO ......................................................... 21

2.1 Critérios para a Seleção de Obras ................................................... 21
2.2 Equipes de Trabalho ......................................................................... 22
2.3 Programas/Procedimentos Específicos para as Obras e Serviços
de Engenharia Selecionados ............................................................ 24
3 ORIENTAÇÕES GERAIS ...................................................................... 25

3.1.Avaliação do Controle Interno ......................................................... 29
3.2 Análise do Edital/Licitação .............................................................. 30
3.3 Análise dos Projetos ......................................................................... 31
3.3.1 Análise do Anteprojeto .................................................................. 31
3.3.2 Análise do Projeto Básico ............................................................. 32
3.3.3 Análise do Projeto Executivo ......................................................... 33
3.4 Análise de Custos .............................................................................. 34
3.4.1 Orçamento Estimativo Preliminar ................................................ 35
3.4.2 Análise do Orçamento Sintético .................................................... 36
3.4.3 Análise do Orçamento Analítico ................................................... 37
3.4.4 Taxa de BDI ..................................................................................... 37
3.5 Análise dos Contratos ...................................................................... 38
3.6 Execução Física da Obra .................................................................. 39
3.6.1 Fiscalização ................................................................................... 40
3.6.2 Execução Física do Contrato ......................................................... 42
3.6.3 Recebimento da Obra .................................................................... 42
4 PRINCIPAIS OCORRÊNCIAS ............................................................... 45

GLOSSÁRIO ....................................................................................... 49
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................ 71
ANEXO - ACHADOS DE AUDITORIA EM OBRAS PÚBLICAS ..................... 73
LISTA DE SIGLAS
AA Autorização Ambiental
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
ART Anotação de Responsabilidade Técnica
BDI Bonificação e Despesas Indiretas
CEF Caixa Econômica Federal
CEPRAM Conselho Estadual de Meio Ambiente
CCE Coordenadoria de Controle Externo
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONFEA Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
CUB Custo Unitário Básico
DMT Distância Média de Transporte
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte
EIA Estudo de Impacto Ambiental
FGV Fundação Getúlio Vargas
IBRAOP Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas
ISC Índice de Suporte Califórnia
LA Licença de Alteração
LI Licença de Implantação
LL Licença de Localização
LO Licença de Operação
LS Licença Simplificada
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MPa Mega Pascal
NAGs Normas de Auditoria Governamental
RIMA Relatório de Impacto Ambiental
SGA Sistema de Gerenciamento de Auditoria
SINDUSCON Sindicato da Indústria da Construção
SINAPI Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil
TCPO Tabela de Composição de Preços e Orçamento
TCE/BA Tribunal de Contas do Estado da Bahia
TCU Tribunal de Contas da União
ATO Nº 253, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2011.
A PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA, no

uso de suas atribuições,
CONSIDERANDO a diretriz estratégica “Mapear e redesenhar os

principais processos de trabalho”, integrante do Plano Estratégico
2010-2013 deste Tribunal e priorizada pelo Plenário nos Planos de
Diretrizes aprovados para os exercícios de 2010 e 2011 (Resoluções
nos 032/2010 e 132/2010);
CONSIDERANDO a edição da Resolução nº 052/2011, que dispõe

sobre o encaminhamento pelos jurisdicionados ao TCE, por meio
de sistema Web, de informações sobre projetos, obras e serviços
de engenharia pelos titulares dos órgãos e entidades responsáveis
pela sua licitação, contratação e execução;
CONSIDERANDO a necessidade de elevar os padrões de qualidade

dos trabalhos deste Tribunal para melhor cumprir sua missão
constitucional,
CONSIDERANDO a necessidade de uniformizar a adoção de métodos

e procedimentos para a realização de auditoria de obras públicas;
RESOLVE:
Art. 1º - Fica aprovado o “Manual de Auditoria de Obras Públicas”

do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, contendo conceitos
essenciais, metodologia de trabalho e orientações gerais a serem
observadas na realização dessas auditorias.
Art. 2º - Este Ato entra em vigor na data da sua publicação, revogadas

as disposições em contrário.
CONS. RIDALVA FIGUEIREDO

Presidente
10
Apresentação
Manual de Auditoria de Obras Públicas

O presente manual, de uso obrigatório, estabelece as diretrizes
técnicas a serem observadas para a realização das auditorias
em obras públicas. A sua utilização deverá ser realizada em
conjunto com o Manual de Auditoria Governamental deste
Tribunal e de forma subsidiária, utilizando outros normativos a
depender da especificidade e complexidade do trabalho.

Este Manual é fundamentado no seguinte marco legal: Lei Federal
de Licitações e Contratos nº 8.666/1993, Lei Federal de Proteção
Ambiental nº 6.938/1981; Resoluções CONAMA nºs 001/1986 e
237/1997; Resolução CONFEA nº 361/1991 e Decisão Normativa/
CONFEA nº 34/1990; Lei Estadual de Licitações e Contratos nº
9.433/2005; Decretos Estaduais nos 9.534/2005 e 12.366/2010.
11
12
1 CONCEITOS ESSENCIAIS

A auditoria em obras envolve o conhecimento de múltiplos
conceitos e várias áreas de abrangência, todos relevantes e
necessários para subsidiar o planejamento e a execução dos
trabalhos.

Este manual, além de utilizar conceitos legais, a exemplo do
estabelecido ao longo das Leis Federais nºs 8.666/93 e 6.938/81,
valeu-se de conceitos de domínio público e de entidades
representativas da área. Eles são apresentados em duas sessões:
na primeira, denominados como essenciais, assim considerados
por se constituírem nos mais elementares e estruturantes para
a realização da auditoria, e no glossário, onde são apresentados
outros conceitos, subdivididos por tipologia de obras, de forma
mais detalhada e minuciosa, resvestidos de igual importância
para a auditoria.
1.1 OBRA PÚBLICA
Obra pública é aquela que se destina a atender aos interesses

gerais da sociedade, contratada por órgão ou entidade pública
da Administração Direta ou Indireta, Federal, Estadual ou
Municipal, executada sob sua responsabilidade ou delegada,
custeada com recursos públicos, compreendendo a construção,
reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de um bem
público.
Genericamente, de acordo com a Lei Federal de Licitações e

Contratos nº 8.666/93, será tratada por obra pública toda a
construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação e
os serviços de engenharia realizados por execução direta ou
indireta.
13
1.2 SERVIÇO DE ENGENHARIA
Conforme Orientação Técnica – OT-IBR 002/2009 do Instituto

Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP), serviço de
engenharia é toda atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse da Administração, tais como: demolição,
conserto, instalação, montagem, operação, conservação,
reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens,
publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais.
1.3 SERVIÇOS TÉCNICOS PROFISSIONAIS ESPECIALIZADOS
São os trabalhos relativos a: estudos técnicos, planejamentos e

projetos; pareceres, perícias e avaliações; assessorias ou
consultorias técnicas; e fiscalização, supervisão ou
gerenciamento de obras.
1.4 PROJETO BÁSICO
De acordo com a Lei Federal nº 8.666/93, projeto básico é o

conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, elaborado
com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a
avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e prazo de
execução.
Deve ser aprovado por autoridade competente ou por aquela

que tenha recebido tal delegação.
Conforme a Resolução CONFEA nº 361/91, o Projeto Básico deve

desenvolver a melhor alternativa técnica, econômica e ambiental,
identificar os elementos constituintes e o desempenho esperado
da obra; adotar soluções técnicas de modo a minimizar
reformulações ou ajustes acentuados durante a execução;
especificar todos os serviços a executar, materiais e

14
equipamentos e definir as quantidades e os custos de serviços
e fornecimentos de tal forma a ensejar a determinação do custo
global da obra com precisão de mais ou menos 15%.

No caso de uma edificação, pode-se admitir que alguns projetos
(tais como detalhes de esquadrias, instalações elétricas,
telefônicas, hidráulicas e especiais) façam parte do Projeto
Executivo, desde que o projeto de arquitetura, os estudos
geotécnicos, o orçamento detalhado (fundamentado em
quantitativos e preços unitários propriamente avaliados) e o
memorial descritivo (ou o caderno de encargos) sejam suficientes
para a perfeita compreensão da obra, inclusive seus métodos

construtivos, materiais a empregar e suas instalações provisórias,
e de modo a permitir a fácil elaboração do Projeto Executivo.
Todo Projeto Básico, de acordo com o Instituto Brasileiro de

Auditoria em Obras Públicas (IBRAOP), a depender da natureza,
porte e complexidade da obra de engenharia, deve apresentar
os seguintes elementos técnicos:
QUADRO 1 - Elementos Técnicos do Projeto Básico

Elementos Técnicos Descrição
Representação gráfica do objeto a ser executado, elaborada de
modo a permitir sua visualização em escala adequada,
demonstrando formas, dimensões, funcionamento e
1 Desenho
especificações, perfeitamente definida em plantas, cortes,
elevações, esquemas e detalhes, obedecendo às normas técnicas
pertinentes.
Descrição detalhada do objeto projetado, na forma de texto, onde
são apresentadas as soluções técnicas adotadas, bem como suas
2 Memorial Descritivo justificativas, necessárias ao pleno entendimento do projeto,
complementando as informações contidas nos desenhos
referenciados.
Texto no qual se fixam todas as regras e condições que se deve
seguir para a execução da obra ou serviço de engenharia,
3 Especificação Técnica caracterizando individualmente os materiais, equipamentos,
elementos componentes, sistemas construtivos a serem aplicados
e o modo como será executado cada um dos serviços, apontando,
também, os critérios para a sua medição.
15
QUADRO 1 - Elementos Técnicos do Projeto Básico (continuação)
Elementos Técnicos Descrição
Avaliação do custo total da obra, tendo como base preços dos
insumos praticados no mercado ou valores de referência e
levantamentos de quantidades de materiais e serviços obtidos a
partir do conteúdo dos elementos anteriores, sendo inadmissíveis
apropriações genéricas ou imprecisas, bem como a inclusão de
4 Orçamento
materiais e serviços sem previsão de quantidades.
O orçamento deverá ser lastreado em composições de custos
unitários e expresso em planilhas de custos e serviços,
referenciadas à data de sua elaboração.
O valor do BDI (Bonificação e Despesas Indiretas) considerado para
compor o preço total deverá ser explicitado no orçamento.
A planilha de custos e serviços sintetiza o orçamento e deve
conter, no mínimo:
• discriminação de cada serviço, unidade de medida, quantidade,
4.1 Planilha de Custos
custo unitário e custo parcial;
e Serviços
• custo total orçado, representado pela soma dos custos parciais
de cada serviço e/ou material;
• nome completo do responsável técnico, seu número de registro
no CREA e assinatura.
Cada composição de custo unitário define o valor financeiro a ser
despendido na execução do respectivo serviço e é elaborada com
base em coeficientes de produtividade, de consumo e
aproveitamento de insumos e seus preços coletados no mercado,
devendo conter, no mínimo:
4.2 Composição de
• discriminação de cada insumo, unidade de medida, sua
Custo Unitário de
incidência na realização do serviço, preço unitário e custo
Serviço
parcial;
• custo unitário total do serviço, representado pela soma dos
custos parciais de cada insumo.
Para o caso de se utilizarem composições de custos de entidades
especializadas, a fonte de consulta deve ser explicitada.
Representação gráfica do desenvolvimento dos serviços a serem
5 Cronograma físico-
executados ao longo do tempo de duração da obra,
financeiro
demonstrando, em cada período, o percentual físico a ser
executado e o respectivo valor financeiro despendido.

Fonte: IBRAOP OT – IBR 001/2006.
Para fins de definição dos conteúdos técnicos a serem utilizados,

de acordo com a tipologia da obra, a equipe do TCE deverá seguir
as orientações constantes da OT – IBR 001/2006 do IBRAOP e
alterações posteriores.
Todas as peças de caráter técnico devem conter o

título profissional e número da carteira referente à
autoria (Resolução CONFEA nº 0282/83 – art. 1º).

16
A Resolução CONFEA nº 1.025/09 e a Lei Federal

nº 6.496/77 exigem Anotação de Responsabilidade
Técnica do projeto.
1.5 PROJETO EXECUTIVO
Conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução

completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da
Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT e que pode
ser desenvolvido de forma tempestiva com a execução das obras,

desde que autorizado pela Administração, ou seja, é o
detalhamento no nível máximo do projeto básico, com os
elementos necessários à realização do empreendimento.
1.6 FISCALIZAÇÃO
É o controle interno do nível operacional que consiste em verificar

a aderência das obras às normas técnicas, à legislação vigente
e aos termos do edital e contrato (projetos, especificações de
materiais e de serviços, cronogramas físico e financeiro, etc.),
bem como aferir o desempenho na execução dos serviços e propor
ações corretivas, visando assegurar que os objetivos
organizacionais e os planos estabelecidos para alcançá-los sejam
cumpridos.
1.7 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Ato administrativo por meio do qual o órgão ambiental

competente avalia e estabelece as condições, restrições e
medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo
empreendedor, pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, para localizar, instalar, operar e alterar empreendimentos
ou atividades efetivas ou potencialmente degradadoras1.
1
Art. 43, da Lei nº 10.431, de 20 de dezembro de 2006.
17
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades que se utilizem de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão
estadual competente2.
Nos projetos básico e executivo relativos a obras públicas devem

ser considerados os impactos ambientais3, conforme preconiza
o inciso VII, artigo 12 da Lei Federal n° 8.666/93. O projeto básico,
de acordo com o inciso IX do artigo 6° da citada Lei, deve assegurar
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento.
Para empreendimentos potencialmente causadores de
significativa degradação ambiental, exige-se o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) para a concessão da licença
prévia, de acordo com o art. 3º da Resolução CONAMA nº
237/97.
O processo de licenciamento ambiental, no âmbito do estado

da Bahia, é constituído dos seguintes instrumentos:
I – Licença de Localização (LL)

II – Licença de Implantação (LI)
III – Licença de Operação (LO)
IV – Licença de Alteração (LA)
V – Licença Simplificada (LS)
VI – Autorização Ambiental (AA)
I – Licença de Localização (LL): concedida na fase preliminar do

planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos nas próximas fases de sua implementação.
2
Art. 10 da Lei Federal n o 6.938/81 e art. 2 0 da Resolução CONAMA n 0 237/97 (que
regulamenta o art. 10 da Lei Federal no 6.938/81).
3
Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas, biológicas do meio ambiente,
causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas
que afetem diretamente ou indiretamente: a saúde, a segurança, e o bem estar da
população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e

sanitárias ambientais; qualidade dos recursos ambientais.
18
O projeto básico só deve ser elaborado quando a LL
já estiver autorizada e atestada a viabilidade

ambiental do empreendimento.
II– Licença de Implantação (LI): concedida para a implantação

do empreendimento ou atividade, de acordo com as
especificações constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionamentos.
III – Licença de Operação (LO): concedida para a operação da

atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo
cumprimento das exigências constantes das licenças anteriores
e estabelecimento das condições e procedimentos a serem
observados para essa operação.
IV – Licença de Alteração (LA): concedida para a ampliação ou

modificação de empreendimento, atividade ou processo
regularmente existentes e que estiverem 20% acima do valor
fixado na LO.
V – Licença Simplificada (LS): concedida para empreendimentos

classificados como de micro ou pequeno porte, excetuando-se
aqueles considerados de potencial risco à saúde humana.
VI – Autorização Ambiental (AA): é o ato administrativo por

meio do qual o órgão ambiental competente permite a realização
ou operação de empreendimentos e atividades, pesquisas e
serviços de caráter temporário, execução de obras que não
resultem em instalações permanentes, bem como aquelas que
possibilitem a melhoria ambiental, conforme definidos em
regulamento.
19
20
2 METODOLOGIA DE TRABALHO

2.1 CRITÉRIOS PARA A SELEÇÃO DE OBRAS
Mediante a Resolução nº 52, deste TCE, de 21/07/2011, os órgãos

e entidades responsáveis por projetos, obras e serviços de
engenharia estão obrigados a encaminhar mensalmente a esta
Corte, por meio de sistema web, informações relativas a licitação,

contratação e execução.
As informações recebidas integram o Módulo de Obras do

Sistema de Observação das Contas Públicas (Mirante), que
possibilita aos auditores obter uma visão sistêmica das obras
estaduais.
Com o uso dessa ferramenta, que permite diversas consultas e

emissão de relatórios, os auditores têm acesso fácil e rápido a
três subconjuntos de informações sobre projetos, obras e serviços
de engenharia, quais sejam: (i) Secretaria/Órgão responsável,
Programa de Governo e Projeto vinculado; (ii) objeto, forma de
contratação, modalidade, tipo de licitação, dados da empresa
contratada; e (iii) características da obra, como atividade técnica,
início do serviço, valor do contrato, licenciamento ambiental,
aditivos celebrados, além de informações detalhadas sobre as
medições e pagamentos realizados.
O sistema possibilita, ainda, a geração de matrizes diversas,

que poderão ser elaboradas de acordo com a natureza e/ou
escopo de auditoria, a especificidade da obra, estágio de
execução, dentre outras especificações. É possível gerar desde
uma matriz global, onde sejam estabelecidos em um único ranking
as obras e serviços de engenharia do Estado, até matrizes por
Poder, Secretaria, Unidade ou área de atuação das
21
Coordenadorias de Controle Externo (CCEs), abrangendo todos
os órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta
Estadual.
Assim, para a seleção das obras e serviços de engenharia a serem

auditados, o TCE, salvo casos excepcionais, utilizará Matriz de
Risco gerada pelo Sistema Mirante. Neste instrumento, de acordo
com o grau de significância considerado apropriado para a matriz,
são atribuídos pesos aos seguintes critérios:
(i) relevância: obra/serviço de engenharia integrante de

programa prioritário e/ou financiada por recursos externos;
(ii) materialidade: valor da obra/serviço de engenharia;
(iii) risco: aditamentos de prazos e valor dos contratos; estágio
de evolução da obra/serviço de engenharia e atrasos
ocorridos sem formalização de aditamentos.
A partir do recorte ou desenho que se adote na matriz de

risco, é possível montar equipes de auditoria que não
possuam vinculação direta com uma CCE específica, vez
que o foco pode ser dado não à área de competência da
Coordenadoria, e sim ao objeto a ser auditado.
2.2 EQUIPES DE TRABALHO
A qualificação dos membros da equipe deverá ser compatível

com o objetivo da auditoria, o alcance e complexidade de suas
respectivas tarefas, levando-se em conta que algumas naturezas

de auditoria de obras, além de exigirem conhecimentos da área
de engenharia/arquitetura, requerem um exame sobre aspectos
financeiros, legais e operacionais.
Assim, é necessário que a equipe possua uma ampla variedade

de conhecimentos, de tal forma que, para a realização das
auditorias de obras públicas, estejam alocados profissionais com
conhecimento nas áreas de Contabilidade, Direito,

22
Administração, Engenharia, e com habilidades correlatas, não
sendo necessário que cada integrante da mesma possua
individualmente cada uma dessas habilidades.

A equipe multidisciplinar tem atribuições complementares e
interdependentes, de acordo com a área de conhecimento,
conforme exemplificado:
Engenharia e Arquitetura – essenciais para a verificação das

etapas de planejamento, direção, execução e controle da obra
em geral.

Contabilidade, Economia e Administração de Empresas –
executam atividades relacionadas à verificação das operações
financeiras e orçamentárias da obra e à comprovação de seus
registros.
Direito – executam atividades relacionadas à aplicação dos

dispositivos legais que regulam as diferentes etapas da obra.
Nos casos em que a complexidade e a especificidade da auditoria

de obras ensejar a colaboração de consultores e especialistas
externos, o aporte de profissionais deverá ser efetuado em
observância ao estabelecido nas Normas de Auditoria
Governamental (NAGs)4, sobretudo quanto aos seguintes itens:
2205.1 – Quando o TC valer-se de consultores ou especialistas

de procedência externa para prestar-lhe assessoramento, deve
fazê-lo com o devido zelo profissional, verificando se eles têm
competência e capacidade para realizar o respectivo trabalho.
2205.2 – A definição do planejamento, do escopo, da execução

e do relatório da respectiva auditoria caberá ao TC.
4
A Resolução nº 53, de 23/07/2011, determinou a adoção das NAGs pelo TCE.
23
2205.3 – As normas que recomendam agir com o devido zelo
profissional também têm aplicação, nessas situações, para a
manutenção da qualidade do trabalho.
2205.4 – O trabalho dos consultores e especialistas será limitado

ao escopo delineado pelo profissional do quadro do TC
responsável pelos trabalhos de auditoria governamental, e suas
conclusões serão reproduzidas no relatório de auditoria, com a
opinião e os comentários dos profissionais de auditoria
governamental.
2.3 PROGRAMAS PARA OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

SELECIONADOS
As equipes de trabalho adotarão programas padronizados (gerais

e específicos) de uso obrigatório, disponibilizados no Sistema
de Gerenciameno de Auditoria (SGA). Os procedimentos dos
programas não são exaustivos, podendo ser complementados a
qualquer momento pelos auditores.
Os programas gerais que deverão ser utilizados

independentemente da tipologia da obra são os seguintes5:
Informações Gerais; Informações Específicas; Avaliação da
Economicidade; Análise dos Projetos Básicos e Executivos; e
Concorrência Pública (CP), Tomada de Preços (TP) e Convite,
Acompanhamento da Execução – Obras/Serviços em Geral.
Os programas específicos já desenvolvidos, Saneamento e Obras

Rodoviárias, serão utilizados em conjunto com os programas
gerais.

5
Desenvolvidos basicamente para obras de edificações (construção e reforma).
24
3 ORIENTAÇÕES GERAIS

Conforme estabelecido no Manual de Auditoria Governamental
do TCE/BA, o planejamento da auditoria abrange a determinação
dos objetivos da auditoria, data de realização, seu alcance,
critérios, metodologia a ser aplicada, além do prazo e recursos
necessários para garantir que cubra as atividades, processos,
sistemas e controles mais importantes.

Assim, a equipe deverá obter, no mínimo, informações sobre o
ambiente de controle do órgão/entidade responsável pela obra/
serviços de engenharia; sobre os projetos arquitetônicos e
complementares, cadernos de encargos, quantitativo de serviços,
especificações de materiais e serviços (planejamento técnico);
cronograma físico, planilhas orçamentárias, cronograma
financeiro, o estágio em que a obra se encontra; a empresa
contratada; a existência ou não de convênios; a verificação do
prazo de conclusão dos serviços e sobre a execução financeira-
orçamentária.
Nas análises a serem efetuadas o auditor deve estar atento não

apenas ao cumprimento de aspectos legais e formais, mas,
também, verificar se os investimentos resultaram ou resultarão
em obras de boa qualidade, seguras e adequadas aos custos
estabelecidos e à finalidade a que se destina.
Caso a obra já tenha sido objeto de auditorias anteriores, especial

atenção deve ser dada aos atos e fatos ocorridos após as
mesmas, contemplando, no planejamento dos trabalhos de
campo, a verificação do cumprimento de medidas determinadas
pelo Tribunal e/ou pela Auditoria Geral do Estado.
25
Em suma, nesta fase da auditoria, a equipe deverá obter o maior
número possível de informações sobre a obra, de modo a poder
programar as atividades de campo ainda no escritório.
O alcance que se estabelece nesta etapa é determinante para

que o auditor possa cercar-se das evidências suficientes,
competentes e pertinentes que lhe permitam formar um juízo
acerca das condições sobre as quais se está realizando o trabalho
relativo à obra objeto da avaliação.
Ao fixar o alcance, levar-se-á em conta que é importante avaliar

a realização da obra, os controles existentes e o cumprimento
das obrigações contratuais, assim como precisar se as falhas
detectadas são consequências de problemas ocorridos nas
etapas anteriores.
De forma a otimizar o tempo disponível para a realização da

auditoria, recomenda-se que, antes do início da fase de
execução, a equipe elabore as solicitações dos documentos
necessários ao desenvolvimento dos trabalhos e, se julgar
oportuno, já encaminhá-las aos órgãos responsáveis, a fim de
que sejam disponibilizados a partir do primeiro dia da fase de
execução.
Cabe à equipe de auditoria identificar quais os documentos que

deverão solicitar ao órgão responsável pelo empreendimento.
No entanto, de acordo com a natureza do trabalho, o estágio e
as peculiaridades da obra, sugere-se que sejam solicitados ao

órgão contratante os seguintes6:
• processo licitatório completo, conforme o disposto no art. 38

da Lei no 8.666/93 e art. 74 da Lei Estadual no 9.433/05;
• caso seja inexigível ou dispensável a licitação, os documentos
relativos ao procedimento respectivo, conforme o disposto no
6
Adaptação dos itens constantes do Roteiro de Fiscalização de Obras de Edificações do

TCU.
26
parágrafo único do art. 26 da Lei no 8.666/93 e art. 65, § 30 da
Lei Estadual no 9.433/05;
• todos os documentos relativos ao projeto básico, conforme

disposto no inciso IX do art. 6º da Lei no 8.666/93, mesmo que
a licitação para execução do objeto não tenha sido iniciada, e
inciso IX do art. 8º da Lei Estadual no 9.433/05;
• projeto executivo, com todos os seus elementos constitutivos,
conforme o disposto no inciso X do art. 6º da Lei no 8.666/93 e
X do art. 8º da Lei Estadual no 9.433/05;
• licenças expedidas pelos órgãos competentes e estudos
exigidos pela legislação vigente, inclusive aqueles referentes
aos aspectos ambientais;
•

ordem de serviço para o início das obras;
• alvará de construção;
• Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), dos projetos e
da obra;
• contratos e termos aditivos;
• documentação relativa ao convênio, se for o caso;
• cronograma físico-financeiro;
• memorial descritivo e especificações de materiais e de
serviços;
• eventuais alterações de projeto ou de especificações com
respectivas análises técnicas e autorizações;
• relatórios e pareceres técnicos;
• laudos de verificação;
• adequação ao art. 16 § 4º, inciso I da Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000);
• relação das fontes de recursos com respectivas datas e
valores;
• relatórios de medições (boletins de medição);
• diário de ocorrências (ou de obras), previsto no § 1º do art. 67
da Lei Federal no 8.666/93, inciso I do art.154 da Lei Estadual
no 9.433/05 e Resolução Federal no 1.024/09;
• termos de recebimento (provisório e definitivo), conforme o
disposto no inciso I do art. 73 da Lei Federal no 8.666/93 e
arts.161 e 165 da Lei Estadual no 9.433/05;
27
• notas fiscais e faturas de pagamento com atesto do
responsável;
• comprovantes de recolhimento das contribuições de INSS e
FGTS e demais tributos pertinentes, a fim de elidir a
responsabilidade solidária da contratante definida no art. 71
da Lei Federal no 8.666/93; art.159 da Lei Estadual no 9.433/
05;
• habite-se, se for o caso.
Na fase de execução da auditoria, conforme estabelecido no

Manual de Auditoria Governamental do TCE-BA, a equipe deve
obter as provas para a sustentação das observações da auditoria,
sendo necessárias a avaliação dos controles e a coleta de
evidências suficientes e confiáveis, mediante a aplicação de
técnicas de auditoria, com vistas a determinar se as questões
de auditoria levantadas, durante a fase de planejamento, são
realmente relevantes a ponto de serem consideradas quando
da elaboração do relatório.
O referido Manual estabelece, ainda, que os procedimentos de

auditoria devem ser realizados em conformidade com os
programas, através de exames, provas seletivas, testes e
amostragem, em razão da complexidade e volume das operações,
cabendo ao auditor, com base na análise de riscos envolvidos,
determinar a amplitude ou o escopo necessário à obtenção dos
elementos probatórios.
Dependendo da etapa ou etapas da obra que se vai avaliar, o

auditor verifica, examina e avalia a gestão das áreas
responsáveis pelo planejamento, controle, execução e avaliação
das obras públicas, com o objetivo de determinar o grau de
eficácia, eficiência e economicidade com que operam.
Os tópicos a seguir destacados constituem-se em áreas

potenciais para avaliação da auditoria em obras públicas.

28
3.1 AVALIAÇÃO DO CONTROLE INTERNO
A avaliação do controle interno se aplica com o fim de

estabelecer, com maior efetividade e precisão, os objetivos
específicos da auditoria, a natureza, alcance e oportunidade de
suas provas, assim como para obter elementos que permitam
ao auditor suportar suas observações, conclusões e
recomendações com vistas à melhoria administrativa e
operacional, a partir do aprimoramento dos controles
examinados.
O auditor deve verificar se os controles asseguram a proteção

dos recursos, a suficiência, oportunidade e confiabilidade das
informações, o uso econômico e eficiente dos recursos, o
direcionamento aos planos, políticas, procedimentos, leis e
regulamentos, e o cumprimento das metas e objetivos. Portanto,
ao efetuar o acompanhamento, o auditor deverá verificar, entre
outros aspectos, que o controle interno torne efetivo o modo de:
• conduzir o processo de planejamento, programação e

orçamentação, com estrito apego às normas vigentes, e
propiciar que se reduzam ao mínimo as possibilidades de
erros;
• executar a obra conforme o projeto e em cumprimento às
especificações técnicas construtivas e de materiais definidos
nos projetos;
• fazer uso racional dos recursos destinados à obra pública e
aplicá-los conforme o calendário pré-estabelecido;
• contar com informações oportunas sobre o avanço físico e
financeiro das obras, que permitam aos níveis diretivos
instrumentar as ações necessárias para alcançar
oportunamente as metas e objetivos;
• efetuar os pagamentos aos contratados somente por serviços
e obras executadas e concluídas conforme o projeto, planos
e especificações, e de acordo com os preços e condições
pactuadas em contrato.
29
3.2 ANÁLISE DO EDITAL/LICITAÇÃO
A análise do edital permite a identificação, o conhecimento e a

compreensão do objeto a ser auditado, devendo ser observado
se no mesmo constam os seguintes elementos mínimos
necessários previstos nas Leis Federal e Estadual de Licitação:
• minuta do contrato;
• planilha orçamentária;
• projeto básico e/ou executivo, com todos os projetos,
especificações e outros complementos necessários e
suficientes para assegurar uma adequada contratação.
Sempre que possível o TCE deverá examinar

tempestivamente o Edital, de forma a evitar a contratação
de serviços sub/superfaturados, com projetos
insuficientes e especificações técnicas inadequadas.
Na licitação a ser realizada se faz necessária a previsão

detalhada das despesas, expressa em planilhas que indiquem
os custos unitários, de forma a possibilitar que a Administração
estime os recursos orçamentários necessários e a correta escolha
da modalidade a ser adotada.
Um orçamento bem elaborado apresenta os quantitativos de

serviços e os preços unitários advindos da composição de todos
os seus custos. Tais custos têm papel fundamental na
elaboração do edital, pois não permitem que os licitantes
apresentem planilhas com preços excessivos.
O auditor deve estar atento quanto à previsão dos quantitativos,

pois, mesmo em condições que não permitam definir
precisamente os quantitativos, é proibida a licitação de
quantidades indefinidas, conforme estabelecido na Lei Federal
no 8.666/93, art.6°, IX-f; art.7°, §2°- II e art.40, §2°-II.
Nessa etapa da análise, a equipe de auditoria deve avaliar os

preços constantes na planilha orçamentária básica, comparando-

30
os com os praticados no mercado à época da licitação. Tais
inferências devem estar suportadas em revistas especializadas,
em tabelas de uso consagrado (Editora PINI, SINAPI/SICRO, FGV).

3.3 ANÁLISE DOS PROJETOS
A análise dos projetos é de suma importância para assegurar

que a auditoria seja capaz de identificar se as obras e serviços
de engenharia estão sendo planejados e executados de acordo
com os princípios da eficiência, eficácia, economicidade e
efetividade.

Os projetos são elaborados geralmente em três etapas
sucessivas, a saber:
• estudo preliminar ou anteprojeto;

• projeto básico;
• projeto executivo.
3.3.1 Análise do Anteprojeto
O auditor deve observar se existem estudos preliminares ou

Projetos-Padrão disponíveis que sirvam de base para a elaboração
de um projeto, que devem contemplar os esboços e diretrizes
definidas pela gestão.
Existem duas maneiras de se elaborar o anteprojeto7. Ou o órgão

possui um setor especializado dentro da sua estrutura operacional
ou terceiriza este serviço, utilizando-se de empresas
especializadas na matéria.
A equipe de auditoria deve dedicar especial atenção à análise

do anteprojeto, visto que esta peça possui influência
determinante nas etapas subsequentes (projetos básico e
executivo).
7
Espécie de estudo preliminar contendo um esboço e diretrizes a serem observadas
para obras/serviços de engenharia.
31
3.3.2 Análise do Projeto Básico
O projeto básico é o ponto de partida de todo e qualquer

empreendimento. A sua análise é de extrema relevância para a
auditoria, visto que grande parte das irregularidades encontradas
nas obras e serviços de engenharia tem sua origem na deficiência
desse projeto.
Os diversos elementos que o compõem (estudo de viabilidade,

estudos geotécnicos e ambientais, plantas e especificações
técnicas, orçamento detalhado, etc.) muitas vezes apresentam-
se inconsistentes ou mesmo não existem, gerando problemas
futuros de significativa magnitude.
Ressalte-se que as deficiências nos projetos trazem

consequências que podem frustrar a execução/conclusão do
objeto licitado, dadas as diferenças entre o objeto licitado e o
que será efetivamente executado, o que implica na necessidade
de se responsabilizar o autor e/ou o responsável pela aprovação
do projeto básico, quando este se apresenta inadequado.
Para a sua elaboração devem ser considerados os quesitos a

seguir destacados (art. 12 da Lei Federal de Licitações n0 8.666/
93):
• segurança;
• funcionalidade e adequação ao interesse público;
• possibilidade de emprego de mão de obra, materiais,
tecnologia e matérias primas existentes no local para

execução, de modo a diminuir os custos de transporte;
• facilidade e economia na execução, conservação e operação,
sem prejuízo da durabilidade da obra ou serviço;
• adoção de normas técnicas de saúde e de segurança do
trabalho adequadas;
• infraestrutura de acesso;
• aspectos relativos a insolação, iluminação e ventilação.

32
3.3.3 Análise do Projeto Executivo
O primeiro aspecto que o auditor deve observar é a

compatibilidade entre o Projeto Executivo (PE) e o Projeto Básico
(PB), pois esta análise permite aferir se as obras e serviços de
engenharia analisados estão compatíveis com o objeto licitado.
Isto não significa que não possam ser procedidas alterações no
PE em relação ao PB; são possíveis desde que estejam
tecnicamente justificadas e aprovadas pela autoridade
competente.
Atenção especial deve ser dada a alterações significativas entre

as fases de projeto básico e projeto executivo, pois indicam alta
possibilidade de deficiência no primeiro e alteração do objeto
licitado.
Caso a Administração não tenha condições de elaborar o projeto

executivo, é necessário que seja contratada empresa
especializada para este fim (licitação específica) antes da
licitação da obra, procurando evitar futuras modificações e
aditivos ao contrato.
Quando da realização da auditoria, as seguintes normas

regulamentadoras para os projetistas, estabelecidas pela
Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) devem ser
observadas:
NBR 13.531/1995: Elaboração de Projetos de Edificações –

Atividades Técnicas do Projeto de Edificações. Prevê as etapas
das atividades técnicas do projeto de edificações, do
levantamento ao projeto executivo, cujas informações, quando
completas e adequadas, evitam alterações nas obras.
NBR 5.671/1990: Participação dos Intervenientes em Serviços e

Obras de Engenharia e Arquitetura. Estabelece como
responsabilidade e prerrogativas exigíveis dos intervenientes que
determinam a execução da obra, por exemplo, “definir com
33
precisão e clareza os objetivos e elementos necessários à
elaboração do programa do projeto”, assim como “dispor do local
desembaraçado física e legalmente, em tempo hábil, necessário
para o início e desenvolvimento do empreendimento”.
A equipe deve verificar se no Projeto Executivo foram

contemplados elementos que visem assegurar a acessibilidade8
do cidadão.
A construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos

destinados a uso coletivo deverão ser executadas de
modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas
portadoras de deficiência ou mobilidade reduzida - Lei
Federal nº 10.098/2000.
3.4 ANÁLISE DE CUSTOS
Numa auditoria de obra pública o aspecto da análise de custos

é um fator importante a ser verificado. O ideal é que tal
verificação seja feita a preços iniciais e finais do contrato, visto
que aditivos contratuais podem induzir ao superfaturamento de
um serviço cujo preço original mostra-se adequado.
Há três níveis de análise de custos: a estimativa preliminar, a

análise de orçamento sintético e a análise do orçamento
analítico, sendo a última bastante mais complexa e trabalhosa
que a primeira.
De modo geral, deve-se proceder à estimativa preliminar e, caso

haja indício de sobrepreço, aprofundar a análise pelos demais
níveis, o que demandará muito mais tempo para o trabalho.
A diferença entre o orçamento sintético e o analítico é que o

primeiro não possui a composição dos serviços a serem
8
Possibilidade e condição de alcance para utilização, com segurança e autonomia, dos
espaços, mobiliários e equipamentos urbanos, das edificações, dos transportes e dos
sistemas e meios de comunicação , por pessoa portadora de deficiência ou com

mobilidade reduzira- Art os da Lei Federal nº 10.098/2000.
34
executados, só mencionando o tipo e seu respectivo custo. O
segundo contempla a composição destes, estabelecendo quais
são os insumos necessários à realização dos mesmos, os

respectivos custos unitários e as quantidades necessárias para
a execução de cada serviço, podendo estas serem obtidas em
publicações técnicas disponíveis no mercado (TCPO da Editora
PINI) e em órgãos como o DNIT (SICRO) e CEF (SINAPI), ou ainda
em órgãos públicos executores de obras.
3.4.1 Orçamento Estimativo Preliminar
Consiste na comparação dos dados da área construída com

macroindicadores, tais como o Custo Unitário Básio (CUB) do
Sinduscon, indicadores de referência de preços existentes no
mercado como o SINAPI da Caixa Econômica Federal, tabelas da
Editora PINI, indicadores da Fundação Getúlio Vargas (FGV), etc.,
além de indicadores divulgados por determinados órgãos (o
Ministério da Saúde, por exemplo, divulga o preço previsto para
obras de unidades de saúde), ou pela comparação com o preço
de obras semelhantes.
Alguns cuidados fundamentais devem ser tomados para essa

estimativa, como se expõe a seguir.
Ao se usar o CUB (ou o SINAPI) para aferir o custo por metro

quadrado (m²) de um prédio, deve-se considerar quais os
componentes que fazem parte daquele indicador. O CUB não
contempla despesas com projetos, elevadores, instalações
especiais, BDI e outras, que devem ser avaliadas à parte. Assim,
uma forma de se fazer essa comparação é “expurgar” do
orçamento em análise os itens que não compõem o CUB,
comparando apenas o valor remanescente. Já no caso de
comparação com obras semelhantes, deve-se atentar para que
as condições locais sejam também compatíveis.
Essa avaliação deve ser calculada de acordo com a NBR

12.721:2006 da ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
35
e caso a análise preliminar indique a possibilidade de sobrepreço,
deve-se proceder à análise do orçamento sintético, a fim de se
localizar em qual serviço está a divergência.
3.4.2 Análise do Orçamento Sintético
O orçamento sintético é aquele que apresenta o custo unitário

de cada serviço (m² de alvenaria, m³ de concreto, m² de pintura,
etc.), geralmente subdividido em “material” e “serviço” (mão
de obra).
Sua análise (que deve abranger tanto o orçamento do projeto

básico quanto o da vencedora da licitação) deve ser feita por
meio de comparação dos custos unitários da obra em estudo
com preços referenciais de mercado, que são preços divulgados
por publicações especializadas (Revista Construção, da Editora
PINI, por exemplo) ou por órgãos públicos (cite-se o SINAPI, da
CEF). É importante sempre verificar se há preços referenciais
específicos para o tipo de obra enfocado.
Convém ressaltar, por fim, que é normal haver divergências entre

os custos unitários do orçamento da obra e os de referência, às
vezes para maior, às vezes para menor. Isso, em princípio, não
representa irregularidade, desde que o preço global esteja
adequado.
Porém, especial atenção deve ser dada às divergências mais

significativas, pois os quantitativos dos itens de serviços com

valores superestimados poderão sofrer acréscimos no decorrer
da obra, o que configuraria superfaturamento, notadamente nas
obras contratadas por preço unitário.
Outro aspecto a ser observado no orçamento sintético é o

quantitativo dos serviços, pois mesmo o preço estando
compatível é possível haver sobrepreço por meio de quantitativos
superestimados no orçamento ou nas medições (no caso de
contrato por preços unitários).

36
Por fim, vale ressaltar que essa análise pode ser
significativamente simplificada se for feita a partir de uma Curva
ABC do orçamento, visto que, em geral, 20% dos itens dos mais

significativos correspondem a cerca de 80% do valor total.
3.4.3 Análise do Orçamento Analítico
O orçamento analítico é aquele que apresenta as Composições

de Custos Unitários de todos os serviços. É complementar à
análise do orçamento sintético, e seu estudo serve para se
identificar a origem de eventuais discrepâncias de custos
unitários. Um valor elevado de um serviço pode-se dar por meio

da superestimativa do coeficiente de utilização dos insumos ou
do próprio preço desses insumos.
A adequabilidade das composições deve ser verificada por meio

da comparação com fontes referenciais, tanto no caso de
coeficientes de utilização (por exemplo TCPO, da PINI, e SINAPI
da CEF) quanto no preço dos insumos (por meio, por exemplo,
do SINAPI da CEF ou da Revista Construção, da PINI). Devem-se
verificar, ainda, as taxas de Encargos Sociais e de BDI adotadas
no orçamento.
3.4.4 Taxa de BDI
A apresentação do preço final para execução dos serviços deve

computar Custos Indiretos e Lucro esperado da construtora, que
está determinado por um fator multiplicador chamado de BDI
(Benefício e Despesas Indiretas).
O orçamento empresarial possibilita definir uma meta econômica

a ser atingida pela empresa construtora durante o ano. Fornece
valores médios que servirão de ponto de partida para a análise
do negócio. No entanto, cada contratante, cada tipo de obra,
cada local diferente, são componentes de um cenário particular
que exige uma análise pormenorizada para definição da taxa de
BDI.
37
É altamente desejável que o orçamento da contratada
apresente a composição analítica do BDI, sendo
importante orientar os órgãos licitantes que ainda
não o fazem a inserir essa exigência nos editais de
licitação.
No que tange à composição dos gastos que devem integrar o

BDI, e considerando-se a similaridade das ações de controle,
sugere-se a adoção dos critérios utilizados pelo Tribunal de
Contas da União – TCU (Acordão no 325/2007-P), conforme
especificado abaixo e do Acordão no 2.369-36/2011-P, que trata
dos valores referenciais específcos para cada tipo de obra.
QUADRO 2 – Itens que compõem o BDI
Descrição Mínimo Máximo Média
Garantia 0,00 0,42 0,21
Lucro 3,83 9,96 6,90
Administração Central 0,11 8,03 4,07
Despesas Financeiras 0,00 1,22 0,59
ISS 2,00 5,00 3,62
COFINS 3,00 3,00 3,00
Tributos 6,03 9,03 7,65
PIS 0,65 0,65 0,65
Seguros/Imprevistos/Riscos 0,00 2,05 0,97
Total Aceito 16,36 28,87 22,61
Nota: Considera-se inadequada a inclusão na composição do BDI Imposto de Renda -
Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido (CSSL). Os itens
Administração Local, Instalação de Canteiro e Acompanhamento e Mobilização e
Desmobilização, visando uma maior transparência, devem constar na planilha
orçamentária.
3.5 ANÁLISE DOS CONTRATOS
Considera-se contrato administrativo todo e qualquer ajuste

entre órgãos ou entidades da administração pública e particular,
em que haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e
a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada9.

9
Cartilha de obras públicas – Tribunal de Contas da União (TCU).
38
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as
condições para a execução, expressas em cláusulas que definam

os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em
conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se
vinculam, conforme dispõe o art. 55 da Lei Federal de Licitações
nº 8.666/93 e art. 126 da Lei Estadual de Licitações e Contratos
nº 9.433/05. O auditor deve efetuar a comparação entre o
previsto no edital e o pactuado no contrato, de forma a verificar
se as cláusulas obrigatórias estão preconizadas e se existe
coincidência entre os dois instrumentos.

Esse procedimento consiste em aferir a conformidade das obras
às normas técnicas, à legislação vigente e aos termos do edital
e do contrato (projetos, planilhas orçamentárias, especificações
de materiais e de serviços, cronogramas físico e financeiro,
aditivos, etc.), bem como aferir o desempenho na execução dos
serviços e propor ações corretivas, visando assegurar que os
objetivos organizacionais e os planos estabelecidos para
alcançá-los sejam cumpridos.
Além dos aspectos acima citados, deve merecer atenção da

equipe de auditoria a verificação da conformidade documental
dos pagamentos efetuados, levando-se em consideração o
previsto no projeto básico, no cronograma físico-financeiro e as
medições dos serviços realizados.
3.6 EXECUÇÃO FÍSICA DA OBRA
Um dos mais importantes aspectos a observar numa auditoria

de obra é o que se refere a medições e pagamentos. Deve-se
atentar para medições de serviços não executados e
superestimativas de volumes de serviços realizados,
especialmente em contratos por preços unitários, o que
acarretará superfaturamento ou, no mínimo, antecipação de
pagamentos.
39
Para efeito de medição e pagamento, só poderão ser
considerados os serviços e obras efetivamente executados
pelo contratado e aprovados pela fiscalização, respeitadas
a rigorosa correspondência com o projeto, as modificações
expressas e previamente aprovadas e as planilhas
orçamentárias pertinentes à obra.
Quanto aos aspectos técnicos, especial atenção deve ser dada

ao cumprimento das especificações da obra, pois a contratada
pode aumentar seu lucro por meio da substituição de materiais
por outros de menor custo e pior qualidade.
Assim, o que aqui se recomenda é que a equipe faça as

verificações possíveis (entre as mais importantes), no que
concerne a etapas já concluídas da obra, e uma análise mais
detalhada dos serviços referentes à etapa que estiver em
andamento.
Finalmente, convém destacar que o Livro de Ocorrências (ou

Diário de Obra) é uma importante fonte de consulta do auditor,
quando este desejar analisar o desempenho da fiscalização da
obra naquilo que se refere às questões técnicas.
3.6.1 Fiscalização
As atribuições da fiscalização deverão necessariamente estar

dispostas no edital de licitação e respectivo contrato de
execução dos serviços. O auditor deverá observar se a
fiscalização do órgão auditado está sendo realizada de forma

sistemática pelo contratante e seus respectivos prepostos,
contemplando a verificação do cumprimento das disposições
contratuais, técnicas e administrativas em todos os seus
aspectos.
O auditor deve verificar se o contratante manteve, desde o início

dos serviços até o seu recebimento definitivo, profissional ou
equipe de fiscalização constituída de profissionais habilitados,
dependendo do porte da obra, com experiência técnica

40
necessária ao acompanhamento e controle dos serviços
relacionados com o tipo de obra que está sendo executada. Os
fiscais poderão ser servidores do órgão, ou, no caso de

convênios, da prefeitura, de ONGs, ou contratados especialmente
para esse fim.
A equipe de auditoria deve fazer as verificações relativas às

etapas já concluídas da obra, e uma análise mais detalhada dos
serviços referentes à etapa que estiver em andamento. Aspectos
importantes a serem observados são aqueles referentes às
medições e aos pagamentos, atentando para medições de
serviços não executados e acréscimos de volumes de serviços

realizados em relação ao licitado, especialmente em contratos
por preços unitários, o que acarretará superfaturamento ou, no
mínimo, pagamentos antecipados.
O cumprimento das especificações da obra requer do auditor

uma análise mais detalhada, considerando que a substituição
de materiais licitados por outros de menor custo e de qualidade
inferior afeta negativamente o resultado esperado, além de
possibilitar o enriquecimento ilícito do contratado.
Destaca-se que o Livro de Ocorrências, também chamado de

Diário de Obra, conforme mencionado anteriormente, constitui-
se numa importante fonte de consulta do auditor, para proceder
à análise do desempenho da fiscalização da obra naquilo que se
refere às questões técnicas. As anotações devem ser diárias,
não se aceitando o acúmulo de dias sem anotações para posterior
preenchimento (art. 67 da Lei Federal nº 8.666/93).
§ 1º - O representante da administração anotará em registro

próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução
do contrato, determinando o que for necessário à
regularização das falhas ou defeitos observados.
41
3.6.2 Execução Física do Contrato
Na fase de execução das obras e dos serviços de engenharia

são observadas as maiores ocorrências de frustração às
premissas existentes no edital e no contrato pactuado, razão
pela qual torna-se necessária uma análise apurada e minuciosa
por parte da auditoria.
A celebração de aditivos sequenciais cuja soma extrapola o limite

legal de 25% do valor inicial, sem a precedência de justificativa
técnica, é um cenário comumente verificado ao se auditar obras
públicas. Tal prática, além de mascarar um procedimento ilegal,
causa transtornos do ponto de vista orçamentário, uma vez que
não se mantém transparente o volume de recursos necessários
à conclusão do empreendimento e frustra o caráter de
competitividade do procedimento licitatório inicial.
Deve, também, merecer especial atenção da equipe de auditoria

a conformidade documental dos pagamentos efetuados com o
previsto nos projetos básico e executivo, nas planilhas
orçamentárias, no cronograma físico e financeiro e com os
boletins de medições de serviços realizados.
O auditor deverá certificar-se do cumprimento das normas e dos

procedimentos considerados eficazes para garantir a segurança
e higiene de terceiros, das construções vizinhas e dos
trabalhadores empenhados na execução dos serviços10.
3.6.3 Recebimento da Obra
Após a execução do contrato, o auditor deve verificar se a obra

foi recebida provisoriamente pelo responsável por seu
acompanhamento e fiscalização, mediante termo
circunstanciado, assinado pelas partes, no prazo de até 15
(quinze) dias da comunicação escrita do contratado, informando
que a obra foi encerrada.

10
Normas de Segurança de Higiene do Trabalho – NR 18 e outras equivalentes.
42
Também deverá ser observado se, após o recebimento provisório,
o servidor, ou comissão designada pela autoridade competente,
recebeu definitivamente a obra, mediante termo circunstanciado,

assinado pelas partes, após decurso de prazo de observação
hábil, ou vistoria que comprovasse a correção de serviços
apontados no relatório do recebimento provisório e da adequação
do objeto aos termos contratuais, ficando o contratado obrigado
a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas
expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se
verifiquem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da
execução ou de materiais empregados.

O auditor deve ter em vista que o recebimento provisório ou
definitivo não exclui a responsabilidade civil do construtor pela
solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional
pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites
estabelecidos pela lei ou pela avença, visto que, conforme o art.
618 da Lei n0 10.406/02 (Código Civil), a coisa recebida em virtude
de contrato comutativo pode ser enjeitada por vícios ou defeitos
ocultos, que tornem impróprio ao uso a que é destinado ou lhe
diminuem o valor.
Além disso, o art. 12 da Lei Federal n0 8.078/90 (Código de Defesa

do Consumidor) dispõe que o fabricante, o produtor, o construtor,
nacional ou estrangeiro, e o importador respondem,
independentemente da existência de culpa, pela reparação dos
danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de
projeto, fabricação, construção, montagem, fórmulas,
manipulação, apresentação ou acondicionamento de seus
produtos, bem como por informações insuficientes ou
inadequadas sobre sua utilização e riscos.
A auditoria deve observar se foi prevista no edital

de licitação e no contrato a obrigação de confecção,
conforme norma da ABNT, do “as built” (como
construído), a fim de possibilitar a ação de subsidiar
futuras intervenções a título de manutenção ou
reforma.
43
44
4 PRINCIPAIS OCORRÊNCIAS

As principais impropriedades/irregularidades encontradas de
forma mais frequente quando das auditorias em obras, embora
não exaustivas, encontram-se citadas na sequência:
• ausência de recursos para execução da totalidade da obra;

• ausência de contrato ou cláusulas obrigatórias;

• contrato de execução dissonante do contrato de
financiamento ou termo de convênio, especialmente quanto
a valores e indexadores;
• empresas vencedoras do processo licitatório sem habilitação
exigida;
• ausência de registros cadastrais das empresas licitantes;
• ausência de plano de trabalho relativo à execução de
convênio;
• plano de trabalho relativo a convênios pouco detalhado;
• recursos repassados com atraso em relação ao pactuado,
sem atentar para a subsequente alteração de metas;
• desvio de finalidade no emprego dos recursos;
• projeto básico em desacordo com a legislação (tecnicamente
incompleto ou sem o necessário orçamento detalhado);
• projeto básico em desacordo com o objeto contratado
(especialmente preços e quantidades);
• direcionamento da licitação (por meio de critérios de
julgamento ou exigências de capacidade técnica impróprios,
ou preço-base sigiloso);
45
• superfaturamento, através de:
9 preços contratados superiores aos praticados pelo
mercado;
9 alteração de especificações previstas no projeto, sem
justificativa;
9 ausência de orçamentos detalhados;
9 quantitativos superestimados;
9 BDI elevado em relação ao praticado no mercado à mesma
época;
9 jogo de preços (elevação dos custos dos serviços iniciais,
de modo a se obter o lucro pretendido nas primeiras fases
da obra);
9 preços unitários elevados de serviços sujeitos a
acréscimos por aditivo;
9 supressão de serviços com baixo preço unitário;
9 negociação ardilosa para a definição de preços de
serviços extra-contratuais;
9 medição de quantitativos elevada (incompatíveis com o
volume aplicado e/ou com os equipamentos utilizados);
9 pagamentos de serviços de forma diferente do previsto
originalmente (escavação de material de 3ª categoria,
quando o previsto era de 1ª categoria, por exemplo);
9 custo direto dos insumos superestimado;
9 coeficientes de produtividade inadequados;

9 pagamento antecipado (antes da execução do
correspondente serviço ou do prazo máximo previsto para
o pagamento);
9 erros no cálculo do reajustamento, seja pela utilização
de datas-base incorretas, seja pela ausência de
descontos futuros relativos aos reajustamentos
provisórios pagos a maior;

46
9 pagamento em prazo anterior ao estipulado no contrato
sem a devida compensação financeira;

9 aditivos superiores a 25% (no caso de obras) e 50% (no
caso de reformas);
9 alteração de prazos contratuais sem os motivos
devidamente autuados em processo;
9 alteração dos contratos sem as devidas justificativas;
9 ausência de formalização de termos de recebimento das
obras/serviços.

O Anexo apresenta de forma sistematizada os principais achados,
suas causas, critérios, efeitos e riscos envolvidos.
47
48
GLOSSÁRIO

A realização de auditoria de obras públicas exige do auditor,
além de conhecimentos de termos comuns a qualquer ramo/
natureza de auditoria, o domínio de conceitos específicos de
acordo com a tipologia da obra a ser auditada.
Com o propósito de facilitar o entendimento e aplicabilidade

dos conhecimenos exigidos, o presente glossário foi segregado

em quatro partes: licitações e execução dos contratos; obras
em geral; obras rodoviárias; e obras de infraestrutura de água e
saneamento.
Conceitos relacionados à licitação e execução dos contratos
¾ Anotação de Responsabilidade Técnica (ART): registro, no

Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
(CREA) local, previamente à execução de quaisquer serviços
de engenharia, tais como projetos, perícias, avaliações,
consultorias, sondagens e a execução da obra propriamente
dita. É ela que vincula o Engenheiro responsável técnico ao
trabalho por ele prestado, pelo qual passa a responder na
eventualidade de que algum erro técnico seja detectado. Uma
das vias da ART deve, obrigatoriamente, permanecer no local
da construção, à disposição da fiscalização do CREA, e deve
conter o nome e número de registro de todos os responsáveis
por cada etapa da obra (sondagem, projetos, construção, etc.).
¾ Bonificação (ou Benefícios) e Despesas Indiretas (BDI):

percentual que, aplicado sobre o custo da obra, eleva-o ao
preço final dos serviços, e seu valor deve ser avaliado para
cada caso específico, dado que seus componentes sofrem
diversas variações em função do local, tipo de obra e sua
49
própria composição. Alguns comentários quanto aos seus
principais componentes são abaixo apresentados:
1 Lucro: expectativa de ganho que o empreiteiro terá no

empreendimento; oscila, normalmente, entre 7 e 15% do
preço de venda, nas obras convencionais. Vale ressaltar
que já se observaram alguns casos em que o lucro
pretendido pela empresa era igual a zero, o que não
significa inexequibilidade dos serviços, pois, às vezes,
quando as condições do mercado se apresentam adversas,
as empresas podem desejar apenas “manter” suas
estruturas por determinado período.
2 Administração Central: engloba as despesas do escritório

central da empreiteira, onde são dispendidos recursos em
função da obra em questão (com telecomunicações,
contabilidade, direção da empresa. etc.). Como, em geral,
a empreiteira está executando várias obras
simultaneamente, esses dispêndios são rateados entre
elas. O valor geralmente usado para esse item varia entre
6 e 12% do custo direto da obra.
3 Imprevistos: usualmente se considera 1% do custo direto

dos serviços, para obras convencionais, e visa a cobrir
despesas imprevisíveis de responsabilidade do empreiteiro
(pode-se citar, como exemplo de despesa aqui enquadrada,
a indenização por danos causados a um veículo de
terceiros, que se encontre próximo à obra e seja atingido

por material proveniente desta, desde que, obviamente,
não tenha havido seguro para esse tipo de acidente). Esse
índice pode ser mais elevado, se o local ou as condições
em que se executa a obra assim o justificarem.
4 Despesas Financeiras: percentual aplicado sobre o custo

direto, que considera o custo de oportunidade do capital
investido pelo construtor. Assim, deve-se considerar a
valorização que o capital teria entre a data em que a

50
empreiteira pagou pelos insumos adquiridos para
utilização em determinado período (num mês, por exemplo)
e a data em que receberá da Administração a fatura

correspondente aos serviços realizados naquele mesmo
período.
5 Impostos: incidem sobre o valor da nota fiscal, ou seja,

sobre o preço de venda. São eles o PIS (0,65%), a COFINS
(3%) e o ISS. Este último, por ser tributo municipal, varia
conforme o local da obra; alguns municípios cobram até
5% do valor da obra (deduzida a parcela correspondente
ao material aplicado, já tributado pelo ICMS), enquanto

outros isentam as obras públicas desse recolhimento.
Há outros componentes que, em que pese seus custos estarem

diretamente relacionados à obra e poderem ser mensurados,
são considerados pelo empreiteiro como parcelas do BDI. Alguns
exemplos são apresentados abaixo:
9 Administração da Obra: corresponde às despesas

relacionadas com a supervisão e controle da obra, tais
como a remuneração de engenheiros, mestres,
encarregados e almoxarifes, material de expediente e
despesas com água, energia e telefone.
9 Mobilização e Desmobilização: considera os gastos com

transporte de pessoal e equipamentos para o canteiro
de obras, e é bastante significativo quando se trata de
obra rodoviária ou qualquer outra distante dos centros
urbanos.
9 Taxas e Emolumentos: recolhimentos legais exigidos

para a execução dos serviços, para aprovação de
projetos, obtenção do alvará de construção, registro da
obra no CREA etc.
51
9 Seguros: valores pagos às seguradoras, especialmente
contra acidentes da construção civil. Também
denominado de seguros de engenharia, podem ser
estimados por meio de uma consulta a qualquer uma
delas, e variam conforme o tipo, localização e valor da
obra.
9 Transporte de Pessoal: despesa considerada quando a

própria empreiteira promove o transporte diário de seu
pessoal de ida e volta da obra. Deve-se verificar, nesse
caso, se o dispêndio com vale-transporte não está sendo
considerado na composição do índice de “encargos
sociais”, o que evidenciaria duplicidade de pagamento.
É importante atentar, nesse caso, se os mesmos não

estão sendo cobrados em duplicidade, ou seja,
discriminados na planilha orçamentária e como
componentes do BDI.
¾ Composição de Custos Unitários (CCU): relação dos insumos

(e seus quantitativos) necessários à execução de uma
unidade de serviço, inclusive os encargos sociais incidentes
sobre a mão de obra empregada. Indica o custo por metro
quadrado de uma obra e conforme uma “cesta básica” de
insumos, cujos preços são pesquisados a cada mês. Existem
diversas tabelas que demonstram as composições de
serviços, como a TCPO, da Editora PINI, tabelas do DNIT, da
SUCAB, DERBA etc. Já o custo de cada insumo pode ser obtido

por cotação diretamente no mercado (no caso de custo atual)
ou por meio de publicações especializadas, das revistas
“Construção”, “Dirigente Construtor” etc. Deve-se considerar,
ainda, que sobre esse preço incidirá o BDI.
¾ Custo Unitário Básico (CUB): Indica o custo por metro

quadrado de uma edificação de acordo com algumas
características (número de pavimentos e padrão de

52
acabamento) e conforme uma “cesta básica” de insumos,
cujos preços são pesquisados a cada mês. Sua metodologia
de cálculo está definida na norma NB 12.721 da ABNT, e é

publicado mensalmente pelo Sindicato da Indústria da
Construção - SINDUSCON de cada Estado, por força da Lei
Federal no 4.591/64. Trata-se de um custo básico, não se
considerando, em sua composição, uma série de itens de
custo presentes na maioria das obras, tais como, fundações
especiais, elevadores e instalações especiais (água quente,
ar condicionado e outras). Portanto, para se fazer a estimativa
de custo de determinada obra a partir do CUB, é
imprescindível acrescentar as parcelas relativas aos diversos

itens que dela fazem parte e que não estão contempladas
na composição do CUB.
¾ Especificações: conjunto de descrições, integrantes dos

projetos, que estabelece as características dos materiais,
equipamentos e serviços, necessários e suficientes ao
desempenho técnico requerido nos projetos. Devem ser
redigidas de acordo com os seguintes critérios: ser justo,
breve, usar linguagem simples e clara, ser dirigida ao
executante, servir como um texto de referência, evitar
expressões como “ou similar ”, especificar materiais
padronizados sempre que possível, não especificar o que não
se pretende exigir e incluir todos os serviços a executar.
Não se pode incluir na licitação bens e serviços sem

similaridade ou de marcas, características e
especificações exclusivas (exceto se tecnicamente
justificável).
¾ Estudo Preliminar: efetuado para assegurar a viabilidade

técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental de
um empreendimento, a partir dos dados levantados no
53
programa de necessidades, bem como de eventuais
condicionantes do contratante.
¾ Serviços Preliminares: todas as operações de preparação

das áreas destinadas à implantação do empreendimento ou
do corpo estradal, áreas de empréstimo e ocorrências de
material, pela remoção de material vegetal e outros, tais
como: árvores, arbustos, tocos, raízes, entulhos, matacões,
ou qualquer outro considerado prejudicial.
¾ Serviços Técnicos Profissionais Especializados: trabalhos

relativos a estudos técnicos, planejamentos e projetos;
pareceres, perícias e avaliações; assessorias ou consultorias
técnicas; e fiscalização, supervisão ou gerenciamento de
obras.
Conceitos relacionados ao acompanhamento de obras em

geral
¾ Caderno de Encargos: parte integrante do edital de licitação,

tem por objetivo definir o objeto da licitação e do sucessivo
contrato, bem como estabelecer requisitos, condições e
diretrizes técnicas e administrativas para a sua execução.
¾ Edital de Licitação: ato escrito da Administração, que contém

as determinações e posturas específicas para uma
determinada licitação, de acordo com a legislação, para
conhecimento dos interessados.
¾ Execução Direta: feita pelos órgãos e entidades da

Administração, pelos próprios meios.
¾ Execução Indireta: a que o órgão ou entidade contrata com

terceiros, sob qualquer dos seguintes regimes:
9 Empreitada por Preço Global: quando se contrata a
execução da obra ou do serviço por preço certo e total.

54
9 Empreitada por Preço Unitário: quando se contrata a
execução da obra ou serviço por preço certo de unidades
determinadas, por ex.: m2, m3, Kg etc. (não se pode

incluir na licitação fornecimento de materiais ou serviços
sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não
correspondam às previsões reais do projeto básico ou
executivo).
9 Tarefa: quando se ajusta mão de obra para pequenos
trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de
materiais.
9 Empreitada Integral: quando se contrata um
empreendimento em sua integralidade, compreendendo,

além de todas as etapas da obra, os serviços e instalações
necessárias para sua entrada em operação (é importante
verificar, nesse caso, se não foi ferido o princípio da
economicidade).
Não se pode incluir na licitação fornecimento de

materiais ou serviços sem previsão de quantidades
ou cujos quantitativos não correspondam às previsões
reais do projeto básico ou executivo.
¾ Fck: índice utilizado para designar a resistência

característica, ou de projeto, do concreto. Normalmente são
utilizados valores entre 15 MPa (ou 150 Kgf/cm2), para
edificações mais simples, e 20 MPa (ou 200 Kgf/cm2), para
obras de maior porte, podendo chegar a valores ainda
maiores, dependendo da necessidade do carregamento
solicitado. A cada concretagem efetuada na obra, devem ser
moldados corpos de prova de concreto (modelos), que serão
posteriormente rompidos em laboratório para aferição de sua
resistência.
55
¾ Obras e Serviços de Grande Vulto: aqueles cujo valor
estimado seja superior a 25 vezes o limite máximo para a
modalidade de licitação “tomada de preços”.
Conceitos relacionados com obras rodoviárias
¾ Distância Média de Transporte (DMT): termo sempre

utilizado em obras com significativo movimento de terra,
como as rodoviárias. Para que sejam feitos os sucessivos
cortes e aterros previstos em projeto, é necessário transportar
a terra removida nos cortes para os locais onde haverá
aterro. Como nem sempre é possível se fazer a compensação
exata (volume de terra escavado nos cortes igual ao volume
necessário para os aterros), às vezes é preciso recolher terra
de outro local próximo, também chamado “caixa de
empréstimo”, onde será escavado o material a ser
transportado para o leito da rodovia, ou levar o material
excedente até onde possa ser despejado, também chamado
“bota-fora”. As várias distâncias médias percorridas nesse
transporte, para os diversos trechos da rodovia, são as DMTs.
Normalmente, aparecem escalonadas no orçamento, pois o
preço da unidade de volume de terra transportada varia
conforme a distância.
¾ Ensaios mais usuais
9 Classificação dos Solos do Highway Research Board

(HBR): classificação dos solos relacionada à sua utilização

como subleito, ordenando-os em subgrupos propostos,
indicando também os limites dos ensaios para cada
subgrupo e o valor máximo do índice de grupo.
9 Classificação dos Solos pelo Índice de Suporte Califórnia

(ISC/CBR): grupa os solos de acordo com sua resistência
medida no ensaio do mesmo nome, que se faz aferindo a
penetração de uma agulha-padrão na amostra do solo e
comparando-a com a penetração da mesma agulha, numa

56
amostra de macadame padronizada, conforme as normas
do ensaio.

9 Ensaio de Abrasão “Los Angeles”: ensaio realizado
sobre pedra britada, pedrisco ou pedregulho, para avaliar
a resistência à trituração e que permite a classificação
destes materiais. (Método MB – 170/83 da ABNT – NBR
– 6465/84 – Agregados da abrasão “Los Angeles”).
9 Ensaio de compactação de solos: ensaio para

determinação da relação entre umidade de compactação
e massa específica dos solos, mediante a aplicação de

energias padronizadas.
9 Ensaio de Compactação da Energia Normal (Proctor

Normal): ensaio por intermédio do qual se determina a
massa específica aparente seca máxima dos solos, com
aplicação da energia normal (12 golpes em cada uma
das 5 camadas compactadas, com o peso batente de
4.536 kg, caindo de 45,72 cm, sobre uma massa cilíndrica
de solo de cerca de 2,107 dm³).
9 Ensaio de Compactação da Energia Intermediária

(Proctor Intermediário): Ensaio por intermédio do qual
se determina a massa específica aparente seca máxima
dos solos, com aplicação da energia intermediária (26
golpes em cada uma das 5 camadas compactadas, com
o peso batente de 4.536 kg, caindo de 45,72 cm, sobre
uma massa cilíndrica de solo de cerca de 2,107 dm³).
9 Ensaio de Compactação da Energia Modificada

(Proctor Modificado): ensaio por intermédio do qual se
determina a massa específica aparente seca máxima dos
solos, com aplicação da energia modificada (55 golpes
em cada uma das 5 camadas compactadas, com o peso
batente de 4.536 kg, caindo de 45,72 cm, sobre uma
massa cilíndrica de solo de aproximadamente 2,107 dm³).
57
9 Ensaio de Penetração: determinação da consistência de
um material betuminoso, expressada pelo cumprimento
de uma agulha padrão que penetra verticalmente no
material, em condições determinadas de peso, tempo e
temperatura.
9 Ensaio do Ponto de Fulgor: determinação da

temperatura em que, durante o aquecimento do produto
betuminoso, são produzidos vapores que se inflamam em
contato com pequena chama.
9 Ensaio SPT: sondagem com utilização de um amostrador

padrão (Raymond) cravado no solo por meio de choque,
para fins de determinação do índice de penetração SPT
(Standard Penetration Test), isto é, o número de golpes
necessário para o amostrador penetrar 30 cm no solo.
¾ Pavimentação: Estrutura construída após a terraplenagem,

destinada a resistir e distribuir ao sub-leito os esforços
verticais oriundos do tráfego; melhorar as condições de
rolamento, quanto ao conforto e à segurança; resistir aos
esforços horizontais, tornando mais durável a superfície de
rolamento e impermeabilizar a superfície, evitando a sua
erosão. Normalmente apresentada a sequencia construtiva
apresentada a seguir:
9 Subleito: terreno de fundação do pavimento.

9 Leito: superfície obtida pela terraplanagem ou obra de

arte e conformada ao seu greide e seção transversal.
9 Regularização: operação destinada a conformar o leito,

transversal e longitudinalmente.
9 Reforço do subleito: camada de espessura constante

em seção transversal, variável longitudinalmente com o

58
dimensionamento e integrante do pavimento que, por
circunstâncias técnico-econômicas, será executada sobre
o greide de regularização projetado.

9 Sub-base: camada complementar à base, que será
executada quando, por circunstâncias técnico-
econômicas, não for aconselhável construir a base
diretamente sobre o leito regularizado ou sobre o reforço.
9 Base: camada destinada a suportar e distribuir esforços

oriundos do trânsito, e sobre a qual se construirá o
revestimento.

9 Revestimento: camada destinada a receber diretamente
a ação do trânsito, devendo ser, tanto quanto possível,
impermeável, resistente ao desgaste e suave ao
rolamento.
9 Acostamento: parte da plataforma contígua à pista de

rolamento, destinada ao estacionamento dos veículos,
ao trânsito em caso de emergência e ao suporte lateral
do pavimento. A regularização e o reforço do subleito
deverão ter largura abrangendo a pista e os
acostamentos. A sub-base e a base terão larguras
menores em relação à regularização. Em casos especiais
ditados pelos aspectos econômicos, será permitido fixar
a largura da sub-base ou da base em 9,0 e até 8,0 m. O
revestimento será feito apenas na largura da pista de
rolamento, ou seja, na parte da plataforma destinada ao
trânsito de veículos.
9 Largura do Revestimento nas pistas de rolamento para

as diversas Classes de Rodovia:
- Classe Especial: 7,50 m.
- Classe I: 7,00 m.
- Classes II e III: 6,00 a 7,00 m.
59
9 Aterros: segmentos da rodovia cuja implantação requer
a importação de material.
9 Bota-fora: local selecionado para depósito do material

excedente, resultante da escavação dos cortes.
9 Cortes: segmentos de rodovia, em que a implantação

requer a escavação do terreno natural, ao longo do eixo
e dos limites das seções do projeto (“off sets”) que
definem o corpo estradal.
9 Caminhos de Serviço: vias implantadas a fim de permitir

o tráfego de equipamentos e veículos em operação na
fase de construção.
9 Desmatamento: corte e remoção de toda vegetação de

qualquer densidade.
9 Destocamento e limpeza: operação de escavação e

remoção total de tocos e raízes e da camada de solo
orgânico, na profundidade necessária até o nível do
terreno considerado apto para terraplenagem.
9 Empréstimo: áreas indicadas no projeto ou selecionadas,

onde serão escavados materiais a utilizar na execução
da plataforma da rodovia, nos segmentos em aterro.
9 Greide: conjunto de alturas a que deve obedecer o perfil

longitudinal do pavimento, onde se indicam as cotas

topográficas dos diversos pontos do seu eixo. É
determinado conforme condicionantes de projeto, porém,
com o objetivo de compensar cortes e aterros, sendo a
linha que une dois a dois pontos de um perfil.
9 Off-Set: linhas de estacas demarcadoras da área de

execução dos serviços.

60
9 Obras de Arte: termo utilizado em obras rodoviárias para
designar as estruturas especiais a elas agregadas, tais
como pontes, bueiros e túneis.

¾ Sistema de Água Pluvial em Obras Rodoviárias: obra
destinada a conduzir a água das chuvas até um ponto de
despejo (rios, córregos), de modo a evitar alagamentos,
conservar as ruas, controlar a erosão em zonas urbanas e
preservar o trânsito, veículos, obras de arte, etc. Seus
principais componentes são:
9 Bocas de lobo: dispositivos em forma de grelha,

destinados a conduzir a água em escoamento superficial
para o interior das galerias subterrâneas.
9 Bueiros: conduto livre ou forçado, de pequena extensão,

destinado à passagem de curso d’água sob via pública,
estrada ou aterro.
9 Condutos de ligação: ligam as bocas de lobo entre si e

as bocas de lobo aos poços de visita.
9 Dissipadores de energia: utilizados quando há

lançamento de água em velocidade muito elevada,
fazendo-se necessária a dissipação de sua energia por
meio de bacias de dissipação ou escadas hidráulicas.
9 Galerias: condutos localizados sob as ruas e geralmente

feitos de concreto, cujo objetivo é o escoamento das
águas coletadas para seu destino final.
9 Poços de visita: são câmaras, com tampão na superfície,

para o acesso às galerias, facilitando a inspeção, limpeza
e reparo. Utilizam-se em situações de mudança de
direção ou de seção da galeria, em trechos longos
(>100m) e na extremidade de montante.
61
Conceitos relacionados a obras de infraestrutura de água e
saneamento
¾ Esgotamento Sanitário
9 Coleta do Esgoto Sanitário
• Rede unitária – coletores de água de chuva ou galerias pluviais

que são utilizadas para transportar o esgoto sanitário.
• Rede separadora – coletores para transportar, separadamente,

águas de chuva e esgoto sanitário.
¾ Unidades de Tratamento de Esgoto
• Lagoa aerada – lagoa de tratamento de água residuária, em

que a aeração mecânica ou por ar difuso é usada para suprir a
maior parte do oxigênio necessário.
• Lagoa de estabilização – tipo de tratamento de esgoto usando

um processo natural, podendo também ser artificial, que
consiste, basicamente, em lagos de pouca profundidade onde
são lançados os efluentes que, através do processo aeróbico
e anaeróbico, são oxidados, infiltrando no terreno ou
evaporando em parte. Esse método requer grandes áreas para
ser instalado.
• Estação de Tratamento Convencional de Esgoto (ETE) – é o

conjunto de instalações e equipamentos destinados a realizar
o tratamento de esgoto sanitário. Uma ETE compõe-se
basicamente de grades, caixa de areia, decantador primário,
lodos ativados e/ou filtro biológico, decantador secundário e
secagem do lodo proveniente dos decantadores.
• Espaço confinado – qualquer área não projetada para

ocupação contínua , a qual tem meios limitados de entrada e

62
saída e na qual a ventilação existente é insuficiente para
remover contaminantes perigosos e/ou deficiência/
enriquecimento de oxigênio que possam existir ou se

desenvolver.
• Unidade de Tratamento Preliminar – quando a unidade de

tratamento do esgoto possuir apenas grade e caixa de areia.
• Unidade de Tratamento Primário – quando a unidade de

tratamento do esgoto possuir apenas grade, caixa de areia,
decantador e secagem do lodo.

• Valor de oxidação – reator biológico aeróbico de formato
característico que pode ser utilizado para qualquer variante
do processo de lodos ativados que comporte um reator em
mistura completa.
¾ Limpeza Pública e Coleta de Lixo
9 Destino do Lixo Coletado
• Aterro controlado – modelo de deposição do lixo onde o

mesmo é recoberto por terra. Não é impermeabilizado, não
possui sistema de drenagem de líquidos percolados, tampouco
de gases emanados do processo de decomposição de resíduos.
• Aterro sanitário – consiste no processo de deposição do lixo

no solo com método adequado de engenharia, de acordo com
normas técnicas. Antes de sua instalação são feitos estudos
geológico e topográfico para selecionar a área. Inicialmente
impermeabiliza-se o solo, com uso de argila e lonas plásticas,
dota-se o local de sistema de drenagem de líquidos percolados
a serem tratados, em lagoas ou laboratórios.
63
Em alguns aterros há laboratórios para tratamento
microbiológico de resíduos líquidos, procedendo-se à
reinoculação no aterro. Esse método é conhecido como
bioremediação e pode reduzir em até 50% a vida média de
degradação dos resíduos sólidos depositados. A disposição
adequada dos resíduos está presente em apenas 10% das
situações.
• Aterro de Resíduos Especiais – processo de disposição dos

resíduos especiais (industrial ou hospitalar) na terra, sem
causar moléstia nem perigo à saúde publica ou à segurança
sanitária. Consiste na utilização de métodos de engenharia
para confinar os resíduos especiais em uma área, a menor
possível, reduzi-los a um volume mínimo e cobri-lo com uma
camada de terra diariamente ao final de cada jornada ou em
períodos mais frequentes, se necessário.
• Chorume – líquido que vaza do lixo devido à decomposição e

se mistura com a água da chuva e outros líquidos existentes
originalmente no lixo. Este líquido infiltra-se no solo e, quando
alcança o lençol freático, pode contaminar a água subterrânea.
• Compostagem – é o processo de decomposição de matéria

orgânica que pode acontecer na presença (aeróbia) ou na
ausência (anaeróbia) de oxigênio. É comum utilizar-se o
processo devido à facilidade técnica, facilidade de obtenção
de oxigênio (ar) e baixos custos. Geralmente é realizada em
usina de compostagem.
• Estação de Transferência – também conhecida por estação

de transbordo, trata-se de edificações apropriadas para receber
grandes quantidades de lixo trazido por caminhões coletores.
O lixo recebido é, geralmente, prensado, formando-se blocos
que facilitam seu transporte por meio de carretas (caminhões
de grande capacidade) para seu destino final.

64
• Usina de compostagem – instalação industrial especializada
onde se processa a transformação do lixo em composto
orgânico para uso agrícola.

• Usina de reciclagem – instalações apropriadas onde materiais
misturados no lixo são separados por triagem manual, como
no caso de papel, papelão, plástico, vidros e trapos, ou por
sistema magnético como no caso dos metais ferrosos.
• Usina de incineração – instalações especializadas onde se

processa a queima controlada do lixo, com a finalidade de
transformá-lo em matéria estável e inofensiva à saúde pública,

reduzindo seu peso e volume, em forno especialmente
projetado para tal.
• Vazadouro/lixão – resulta da simples deposição do lixo a céu

aberto, com escoamento descontrolado dos líquidos gerados,
contaminando solo, rios, etc. Propicia a proliferação de moscas,
roedores e outros animais que podem transmitir doenças ao
homem.
• Vazadouro em áreas alagadas – disposição final do lixo pelo

seu lançamento, em bruto, em corpos de água.
¾ Sistema de Distribuição de Água: obra composta dos

sistemas de captação, tratamento e distribuição de água
potável, levando-a do ponto de coleta até os diversos pontos
de consumo da comunidade. Os principais conceitos
relacionados a esse tipo de obra são abaixo apresentados:
9 Adutora: canalização que conduz a água desde a

captação até o reservatório; conduzirá água tratada
quando localizada após a estação de tratamento, e água
bruta em caso contrário.
9 Captação: pode ser subterrânea, feita em poços

(freáticos ou artesianos), ou superficial, feita em
65
barragens ou mesmo diretamente em rios ou lagoas.
Classificadas em águas de lençol freático e águas de
lençol confinado.
9 Estação elevatória: edificação onde se constrói um poço

de sucção e se instala um conjunto de bombas de
recalque, de modo a forçar a condução da água para
áreas mais elevadas.
9 Estação de Tratamento de Água (ETA): é o conjunto de

instalações e equipamentos onde a água sofre processos
físicos e químicos de tratamento, tornando-se adequada
para o consumo; a ETA recebe água bruta e fornece água
tratada.
9 Principal manancial: qualquer curso de água, lago,

reservatório artificial ou outra fonte cuja água foi utilizada
para abastecimento do município.
9 Reservatório: localiza-se antes da rede de distribuição,

e destina-se a acumular água para melhor atender às
variações da demanda ao longo do dia.
9 Rede de distribuição: conjunto de canalizações que

conduz a água, pelas vias públicas, desde o reservatório
até os pontos de consumo (residências, por exemplo).
¾ Sistema de Esgoto Sanitário: sistema destinado a coletar

as águas servidas e dejetos e conduzi-los a local apropriado

para lançamento. Seus principais componentes são:
9 Interceptor: canalização situada, principalmente, nas

marginais dos córregos e que recebe coletores ao longo
de seu comprimento, não recebendo ligações prediais
diretas.

66
9 Emissário: canalização destinada a conduzir os esgotos
à estação de tratamento ou, na inexistência deste, ao
local de lançamento.

9 Estação de tratamento de esgoto (ETE): local onde o
esgoto sanitário sofre processos físicos e químicos de
tratamento, tornando-se adequado para o lançamento no
local de despejo (rios, lagos); a ETE recebe esgoto bruto
e emite esgoto tratado.
9 Poço de Visita: câmara que permite acesso de pessoas

e equipamentos à canalização para trabalhos de

manutenção. É utilizado nos seguintes casos: encontro
de mais de dois trechos do coletor; encontro que exige
colocação de tubo de queda (devido à mudança do nível
da canalização); quando a profundidade é maior que 3,00
m; onde há mudança de diâmetro de tubulação.
9 Rede Coletora: conjunto de canalizações destinadas a

receber e conduzir as águas de esgotos sanitários.
9 Terminal de limpeza: dispositivo que permite a

introdução de equipamentos de limpeza, situando-se na
cabeceira de qualquer coletor.
9 Tubo de queda: dispositivo instalado no poço de visita

(PV), ligando o coletor afluente ao fundo do poço (quando
o coletor afluente apresentar degrau com altura maior
ou igual a 0,50 m).
¾ Tratamento de Água Distribuída
9 Simples desinfeção (cloração): quando a água bruta

recebe apenas simples desinfeção (cloração) antes de
sua distribuição à população.
67
9 Tratamento convencional: quando a água bruta passa
por tratamento completo em ETA antes de ser distribuída
à população. Uma ETA compõe-se basicamente de casa
de química, grades, floculadores, decantadores, filtros,
correção de pH, desinfeção (cloração) e fluoretação.
9 Tratamento parcial: quando a água bruta passa por

tratamento parcial e para a produção de água potável
são utilizadas apenas unidades de gradeamento, filtração
lenta e posterior cloração.
9 Aeração: é o processo pelo qual uma fase gasosa,

normalmente o ar e a água são colocados em contato,
com a finalidade de transferir substâncias voláteis da
água para o ar e substâncias voláteis do ar para a água,
de forma a obter o equilíbrio entre as substâncias
químicas presentes.
9 Mistura Rápida: consiste em colocar a água em contato

íntimo com o coagulante para a obtenção da reação
química uniforme e contínua.
9 Coagulação11: é o processo de reação química rápida do

coagulante na água. Para a formação de coágulos, o
coagulante deve ser aplicado em pontos de maior
turbilhonamento para que possa ter distribuição
homogênea na massa de água. A coagulação é
empregada para a remoção de impurezas que se

encontram em suspensão fina, em estado coloidal ou em
solução, sendo suas principais funções desestabilizar,
agregar e aderir os colóides, para transformá-los em
coagulas.
11
Produtos químicos mais utilizados na fase de coagulação: alcalinizantes, argila, cal
hidratada, cal virgem, carbonato de sódio, cloreto férrico, coagulantes, hidróxido de
sódio, polieletrólitos, sílica ativada, sulfato de alumínio, sulfato férrico, sulfato

ferroso, sulfato ferroso clorado.
68
9 Floculação: é o processo pelo qual as partículas em
estado de equilíbrio eletrostaticamente instável no seio
da massa líquida são forçadas a se movimentar, a fim de

que sejam atraídas entre si, formando flocos. Com a
continuidade da agitação, os flocos tendem a aderir uns
nos outros, tornando-se pesados para posterior separação
nas unidades seguintes.
9 Decantação: é a separação das partículas sólidas (flocos)

que sendo mais pesadas que a água tendem a cair para
o fundo do tanque decantador com uma certa velocidade
(velocidade de decantação). Anulando-se ou

diminuindose a velocidade de escoamento das águas,
reduzem-se os efeitos da turbulência, provocando a
deposição das partículas. Com relação ao sistema de
limpeza e lavagem no decantador tem-se a manual,
hidráulica e mecanizada.
9 Filtração: é a retenção física de partículas e

microrganismos que não foram removidos no decantador,
resultando num efluente final de melhor característica
que o efluente do decantador. Na filtração ocorre o
processo de filtragem e de absorção, isto é, adesão das
impurezas nos grãos do leito filtrante. Os filtros se
classificam segundo as seguintes características: 1)
Quanto ao tipo de material: areia, carvão ou antracito,
carvão-areia e terra diatomácea; 2) Quanto à camada
filtrante: camadas superpostas e múltiplas camadas; 3)
Quanto ao tipo de energia: pressão e gravidade; 4)
Quanto à taxa de filtração: filtros lentos e filtros rápidos.
9 Desinfeção: é a destruição ou inativação de organismos

patogênicos e de outros indesejáveis. A desinfeção deve
manter doses residuais, de maneira a constituir barreira
sanitária contra eventual contaminação no sistema de
redes distribuidoras. São os seguintes os métodos de
desinfeção: 1) Físicos: calor, raios ultravioleta e
pasteurização; 2) Químicos: ozona, prata e cloro.
69
70
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Manual de auditoria
governamental. Salvador: TCE/BA, 2000.
BAHIA. Tribunal de Contas do Estado. Guia de auditoria em obras.

Salvador: TCE/BA, 2005.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual Fiscalis Execução
Obras. Brasília: TCU/Secretaria Geral de Controle Externo, 2010.
BRASIL. Roteiro de Auditoria Obras Públicas em Edificações. Brasília:

TCU/Secretaria Geral de Controle Externo, 2002.
BRASIL. Roteiro de Fiscalização de Obras Rodoviárias. Brasília: TCU.
BRASIL. Cartilha de Licenciamento Ambiental. Brasília: TCU, 2007.
GÓIAS. Governadoria. Manual de Orientações sobre Obras Públicas.

Goiânia, 2006.
MATO GROSSO. Tribunal de Contas do Estado. Manual de

Procedimentos para Auditoria em Obras Rodoviárias. Cuiabá. TCE/
MT, 2011.
PERNAMBUCO. Tribunal de Contas do Estado. Manual de

Procedimentos de Auditoria de Obras e Serviços de Engenharia.
Pernambuco: TCE/PE/Coordenadoria de Controle Externo/Núcleo
de Engenharia, 2010.
PERNAMBUCO. Tribunal de Contas do Estado. Manual de

Orientações Técnicas para Contratação e Execução de Obras e
Serviços de Engenharia Públicos. TCE/PE Coordenadoria de Controle
Externo/Núcleo de Engenharia, 2010.
71
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Contas do Estado. Sistema para
Controle de Obras Públicas. Porto Alegre, 2004.
SANTA CATARINA. Tribunal de Contas do Estado. Manual de Auditoria

em Obras. Florianópolis: TCE/SC, 2007.

72

ANEXO
ACHADOS DE AUDITORIA EM
OBRAS PÚBLICAS
73
ANEXO
ACHADOS DE AUDITORIA EM OBRAS PÚBLICAS
CONTROLE INTERNO
CONDIÇÃO FONTES DE CRITÉRIO CAUSAS EFEITOS/RISCOS
Decreto Federal no. Cobranças de multas, juros e
1.Ausência de retenção
3.000/1999, Erro de processamento da despesa. outros encargos por atraso pelos
de Imposto de Renda
art. 647. órgãos de fiscalização federal.
2.Liquidação irregular de Lei Federal no.

Falta da documentação Pagamento indevido de despesa.
despesa 4.320/64, art. 62.
comprobatória das medições.
Subtração/substituição de
documentos essenciais ao
3.Ausência de Lei Federal de processo;
Deficiência de controle interno.
numeração de páginas Licitações
no processo licitatório n.º8.666/93,art. 38. Adoção de procedimentos
complementares pela auditoria
(maior custo de fiscalização).
Constituição Federal, Inexistência de manuais de
Deficiência ou inexistência de
4.Órgão responsável art. 70 procedimentos;
fiscalização das obras;
pela obra com estrutura
física/organizacional Constituição Pessoal sem a adequada qualificação;
Comprometimento do
inadequada. Estadual,
desempenho da unidade.
arts. 89 e 90 Quantidade insuficiente de técnicos.
75
ANEXO
76
CONTROLE INTERNO
Decreto Federal no. Cobranças de multas, juros e
1.Ausência de retenção
3.000/1999, Erro de processamento da despesa. outros encargos por atraso pelos
de Imposto de Renda
art. 647. órgãos de fiscalização federal.
2.Liquidação irregular de Lei Federal no.

Falta da documentação Pagamento indevido de despesa.
despesa 4.320/64, art. 62.
comprobatória das medições.
Subtração/substituição de
documentos essenciais ao
3.Ausência de Lei Federal de processo;
Deficiência de controle interno.
numeração de páginas Licitações
no processo licitatório n.º8.666/93,art. 38. Adoção de procedimentos
complementares pela auditoria
(maior custo de fiscalização).
Constituição Federal, Inexistência de manuais de
Deficiência ou inexistência de
4.Órgão responsável art. 70 procedimentos;
fiscalização das obras;
pela obra com estrutura
física/organizacional Constituição Pessoal sem a adequada qualificação;
Comprometimento do
inadequada. Estadual,
desempenho da unidade.
arts. 89 e 90 Quantidade insuficiente de técnicos.
ANEXO
ANÁLISE DO EDITAL
4.Classificação Lei Federal de Licitações nº
indevida do objeto 8.666/93, art.6º; art. 24,
a ser licitado inciso I, Imperícia da comissão de licitação;
o Descumprimento da legislação;
(Obra/Serviço) Lei Estadual de Licitações n Conluio entre o órgão e os licitantes;
0
9.433/05, art. 8 inciso I e II Licitar em modalidade inferior à devida ou
Fraude.
IBRAOP; OT - IBR 002/2009, caracterizar limite para dispensa.
Resolução nº 218 do
CONFEA
o
5.Apresentação e Lei Federal de Licitações n Imperícia da comissão de licitação; Superfaturamento ou sobrepreço;
aceitação de 8.666/93, art. 7º, § 2º, II,
proposta de Orientação Técnica OT-IBR Deficiência na elaboração das especificações Aditamentos de prazo e valor,
preços que não 001/2006 do Instituto de materiais, memorial descritivo da obra, encarecendo, de forma
contempla a Brasileiro de Obras Públicas- projetos executivos e básicos necessários desnecessária, a obra contratada.
totalidade dos IBRAOP. para a execução dos serviços.
Projetos e/ou
imprecisão de suas ABNT- Associação Brasileira
especificações. de Normas Técnicas:
NB – 578/98
NBR - 13531/95
77
ANEXO
78
ANÁLISE DO EDITAL
6.Ausência de Orçamento da entidade; Decisões gerenciais sem suporte técnico. Execução de projetos fora das
o.
estudos de Lei Estadual n 7.799/01 normas e padrões exigíveis;
o
viabilidade e de Lei Federal de Licitações n
planejamento dos 8.666/93, art. 73 Não utilização do bem, seja por
o
projetos Lei Estadual de Licitações n desinteresse das comunidades, que
o 9.433/05, art.161,item b seriam potencialmente atendidas
art. 69 e 157 com o projeto, ou por inexistência de
demanda;
Desperdício de recursos públicos.

o
7.Fracionamento do Lei Federal de Licitações n Planejamento deficiente; Sobrepreço ou superfaturamento;
objeto para 8.666/93, combinado com
0
execução de serviço art. 2 do Decreto Estadual Direcionamento dos serviços para beneficiar Favorecimento de determinada(s)
nº 2.320/93, art. 8º e art. determinadas empresas; empresa (s);
23º § 5º
Lei Estadual de Licitações nº Conluio entre o órgão e empresas. Inobservância à modalidade de
9.433/05,art. 15. licitação;
Fraude.
o
8.Ausência ou Decreto Estadual n Deficiência de controle interno; Sobrepreço ou superfaturamento.
desatualização de 9.534/05 Ausência de parâmetro para fixação dos
preço de Lei Federal de Licitações nº critérios de aceitabilidade de preços globais
referência. 8.666/93, art. 43, IV e unitários.
ANEXO
ANÁLISE DO EDITAL
9.Ausência dos valores Decreto Estadual no Deficiência de controle Sobrepreço ou superfaturamento.
unitários nas planilhas 9.534/05 interno;
orçamentárias. Ausência de parâmetro
para fixação dos critérios
de aceitabilidade de
preços globais e unitários.
Alteração de insumos/serviços durante a execução;
Dificuldade para se proceder à avaliação da

Lei Federal de Deficiência de controle
economicidade do empreendimento, uma vez que
Licitações nº 8.666/93, interno;
º º não permite a aferição e avaliação dos custos dos
10.Utilização de unidades art. 6 , IX, f e art. 7 , § Projetos deficientes;
º o insumos e da mão de obra utilizada em cada item
de medidas inadequadas 2 , II e § 4 . Planilhas incompletas.
de serviço necessário para a execução da obra;
(cj/dia/eventuais/verba) Lei Estadual de
Licitações no 9.433/05,
Dificuldade para a auditoria analisar as medições
art 11º, V.
dos serviços executados no canteiro e definir
claramente o local da intervenção de cada serviço e
dos quantitativos realizados.
79
80
ANEXO
ANÁLISE DO EDITAL
Lei Federal de Licitações Favorecimento por parte
nº 8.666/93,art. 7º, § da Administração a
5º. determinada empresa Desobediência aos princípios da isonomia e da
11.Definição de marca na Lei Estadual de fornecedora; economicidade, com possibilidade de ocorrer dano
planilha orçamentária. Licitações nº Utilização de material ao Erário, uma vez que o preço do produto
9.433/05,art. 12º, inadequado. definido pode ser superior ao dos outros similares.
III,“art. 12 , art.31,§ 6º.
Desatualização no atendimento às necessidades da

12.Intervalo de tempo Morosidade na
comunidade;
significativo entre a Boas práticas tramitação interna das
Falta da efetividade do empreendimento;
elaboração dos projetos e a administrativas demandas
Comprometimento da execução do
realização da licitação. administrativas.
empreendimento.
ANEXO
ANÁLISE DO CONTRATO
Término do prazo de
vigência do contrato,
Pagamento irregular;
sem que tenha sido
Lei Federal de Licitações nº Impossibilidade de avaliação dos custos envolvidos;
1.Ausência de contrato o providenciada nova
8.666/93, Art. 55 e Art. 62 § 2 Impossibilidade de avaliar o cumprimento das
ou de cláusulas licitação;
Lei Estadual de Licitações nº metas e obrigações das partes;
contratuais essenciais s Deficiência de controle
9.433/05, art .126, 129 e 132 Insegurança jurídica;
interno;
Nulidade do ato administrativo.
Imperícia da comissão
de licitação.
o
Lei Federal de Licitações n Nulidade do ato administrativo;
2.Alteração de prazo o o
8.666/93, Art. 57 § 1 e 2 Impossibilidade de avaliação dos custos envolvidos;
e/ou valor do contrato Deficiência de controle
Art. 65, I e II Prejuízo da competitividade entre os licitantes;
sem as devidas o interno.
Lei Estadual de Licitações n Prejuízo ao Erário/pagamento irregular;
justificativas
9.433/05 , Art. 141, 142, 143, I, Aumento de despesas referentes a reajustes e
II. indenizações desnecessárias.
o
3.Ausência de clareza e Lei Federal de Licitações n Insegurança jurídica;
o o,
precisão nos contratos 8.666/93, Art. 54, § 1 e 2 Deficiência de controle Impossibilidade de coibir irregularidades na
em relação aos Art.55 interno; execução do contrato;
direitos, obrigações e Fraude;
o
responsabilidade das Lei Estadual de Licitações n Imperícia da comissão Contratação de empresa em desacordo com as
partes e às condições 9.433/05, Art.123, 124 e 126. de licitação. exigências legais;
de seu cumprimento e Alteração do objeto contratado.
o
Decreto Estadual n 9.534/05
81
da execução

ANEXO
82
Lei Federal de Licitações nº Deficiência de controle Impossibilidade de assegurar o fiel cumprimento das
4.Ausência de entrega da
8.666/93, art. 56 interno; obrigações contratuais;
garantia no ato da o
Lei Estadual de Licitações n Imperícia da comissão Prejuízos ao Erário com possibilidade de ressarcimento
assinatura do contrato.
9.433/05. art. 136 de licitação reduzida.
o
Lei Federal de Licitações n
5.Ausência de entrega da
8.666/93, art. 56 Deficiência de controle Prejuízos ao Erário com possibilidade de ressarcimento
garantia durante toda a o
Lei Estadual de Licitações n interno. reduzida ou nula.
execução do contrato.
9.433/05, art. 136
Dificuldade em avaliar o desempenho da obra,

o acompanhamento de cada etapa;
Lei Federal de Licitações n
6.Ausência de Dificuldade de a Administração de impor multas por atraso
8.666/93, art. 40; Deficiência de controle
Cronograma Físico e o na execução;
Lei Estadual de Licitações n interno.
Financeiro das obras. Dificuldade em verificar se as etapas do serviço estão
9.433/05, Art.79,XI, b,c.
razoavelmente distribuídas ao longo da obra, o que poderia
evidenciar o jogo de planilha.
Paralisação de obra por embargo dos órgãos ambientais e

Lei Estadual de Licitações e Deficiência de controle consequente aumento de custos;
Contratos nº 9.433/05, art. 13 interno; Readequação de projetos com necessidade de alterações
7.Contratação de os
Resoluções CONAMA n 01/86 e Intempestividade na significativas em itens como localização e solução técnica;
empreendimento, cujo
237/97 solicitação da licença; Risco de danos ambientais irreparáveis;
projeto básico não
Jurisprudência TCU/Acórdão Imperícia da Comissão Solicitação de licença posterior ao início das obras, sem que
apresentou licença
516/2003-Plenário, subitem de Licitação. o empreendedor tenha garantia de que ela será outorgada;
ambiental prévia
9.2.3.1 Execução de projetos deficientes que não asseguram o
devido tratamento aos impactos ambientais, gerando
passivo ambiental.
ANEXO
Interdição/embargo da obra por descumprimento legal;

Resolução CONAMA nos 01/86 e Deficiência de controle
237/97 interno;
8.Início das obras sem as Atraso no cronograma e aumento dos custos da obra;
devidas licenças ambientais
Jurisprudência TCU Acórdão Intempestividade na
de instalação e de Readequação de projetos com necessidade de alterações
516/2003- TCU - Plenário, solicitação da Licença.
operações. significativas decorrentes de novas condicionantes.
subitem 9.2.3.2
Utilização de materiais de baixa qualidade com consequente

Lei Federal de Licitações no Inadequada qualificação redução da vida útil do empreendimento;
9.Ausência de 8.666/93 art 40, § 20, I técnica de pessoal;
especificações de materiais Superfaturamento dos serviços por utilização de materiais
e de serviços da obra. Lei Estadual de Licitações nº Projetos Básicos deficientes convenientes ao interesse da contratada, em detrimento da
9.433/05, art. 81,IV. ou incompletos. qualidade.
Lei Federal de Licitações nº

8.666/93 art 40, § 2º, II
Inadequada qualificação Emissão de Planilhas Orçamentárias em desacordo com os
10.Ausência de assinatura técnica de pessoal; Projetos Arquitetônicos;
do Orçamento Base e da Lei Estadual de Licitações nº
Planilha Orçamentária pelo 9.433/05, art. 81, II
responsável técnico. Deficiência de controle Impossibilidade de responsabilização dos agentes
interno. orçamentistas.
Decreto Estadual no 9.534/05,
83
Anexo Único, item 1.5, inciso II

ANEXO
84
Interdição/embargo da obra por descumprimento
Resolução CONAMA nos 01/86 Deficiência de legal;
8.Início das obras sem
e 237/97 controle interno;
as devidas licenças
Atraso no cronograma e aumento dos custos da obra;
ambientais de
Jurisprudência TCU Acórdão Intempestividade na
instalação e de
516/2003- TCU - Plenário, solicitação da Licença. Readequação de projetos com necessidade de
operações.
subitem 9.2.3.2 alterações significativas decorrentes de novas
condicionantes.
Utilização de materiais de baixa qualidade com
Inadequada
o consequente redução da vida útil do
Lei Federal de Licitações n qualificação técnica
9.Ausência de 0 empreendimento;
8.666/93 art. 40, § 2 , I de pessoal;
especificações de
materiais e de serviços Superfaturamento dos serviços por utilização de
Lei Estadual de Licitações nº Projetos Básicos
da obra. materiais convenientes ao interesse da contratada,
9.433/05, art. 81,IV. deficientes ou
em detrimento da qualidade.
incompletos.

10.Ausência de º Inadequada
8.666/93 art. 40, § 2 , II Emissão de Planilhas Orçamentárias em desacordo
assinatura do qualificação técnica
Lei Estadual de Licitações nº com os Projetos Arquitetônicos;
Orçamento Base e da de pessoal;
9.433/05, art. 81, II
Planilha Orçamentária o
Decreto Estadual n 9.534/05, Impossibilidade de responsabilização dos agentes
pelo responsável Deficiência de
Anexo Único, item 1.5, inciso II orçamentistas.
técnico. controle interno.
ANEXO
11.Emissão de termo 0
8.666/93, Art. 57 § 2
aditivo de prazo após Deficiência de
Nulidade do ato administrativo.
término da vigência controle interno.
Lei Estadual de Licitações nº
contratual.
9.433/05, Art. 142.
Inclusão de serviços com preços não licitados;
Deficiência de
qualificação técnica
Lei Federal de Licitações nº Inclusão de quantidades em serviços com
0 º de pessoal;
8.666/93, art. 7 § 2 , II. sobrepreço ou preços superfaturados;
12.Orçamento
incompleto. Projetos imprecisos;
Lei Estadual de Licitações nº Manipulação de custos desequilibrando os critérios
9.433/05, art. 11, V. de igualdade entre os licitantes;
Deficiência de
controle interno.
Fraude.
o Inclusão de serviços com preços não licitados;

Lei Federal de Licitações n Conluio entre o órgão
0 0 0;
8.666/93, art. 7 , § 2 , II e § 4 contratante e
13.Ausência em termo Inclusão de quantidades em serviços com
art. 65, §1º, I, executor;
aditivo de Planilha sobrepreço ou preços superfaturados;
Orçamentária.
Lei Estadual de Licitações no Deficiência de
Manipulação de custos.
9.433/05, art. 11. controle interno.
85
ANEXO
86
EXECUÇÃO DA OBRA OU SERVIÇO

Ausência de decisão
gerencial oportuna; Dificuldade em aferir o início das obras;
o
1.Obras iniciadas sem Lei Federal de Licitações n Dificuldade para controlar a execução/conclusão dos
emissão de Ordem de 8.666/93, art. 62 serviços;
Deficiência de
Serviço. Lei Estadual de Licitações Ausência de garantias legais para execução das obras e
o controle interno.
n 9.433/05, art. 132 serviços, no caso de Convite (casos em que o contrato
pode ser substituído pela OS).
Dificuldade para proceder à análise dos problemas

identificados e ocorridos nas obras, principalmente quanto
a fatores que venham a provocar acréscimos/supressões
o de serviços, atrasos e até paralisações destes;
Resolução Federal n
1.024/09 Deficiência de Atrasos na solução de problemas ocorridos durante a
controle interno; execução dos serviços;
o Ausência de registro das ocorrências relevantes que
Lei Federal n 8.666/93,
2. Ausência de Diário impactam o bom andamento dos serviços, tais quais:
art. 67, § 1º Ausência de
de Obras (D.O.) alteração de especificações, chuvas, greves, acidentes de
fiscalização na obra.
trabalho, embargos, atrasos nos pagamentos,
Lei Estadual de Licitações inexistência/intempestividade na disponibilização de
o
n 9.433/05, art. 154, I - projetos;
Cláusula do Contrato Dificuldade em avaliar se a fiscalização procede ao
controle dos materiais/serviços;
Impossibilidade para a auditoria verificar e analisar as
ocorrências no canteiro de serviços.
ANEXO

Vulnerabilidade do empreendimento no que
o tange à segurança e qualidade dos serviços;
3. Ausência de Lei Federal de Licitações n Ausência de decisão gerencial
Impossibilidade de imputar responsabilidade
designação do fiscal ou 8.666/93art. 58, III oportuna;
em caso de negligência, imprudência ou
responsável pelo Lei Estadual de Licitações
imperícia do executor da obra;
acompanhamento e no 9.433/05, art. 127, III Deficiência de controle interno.
Alocação de profissional para exercer o papel
fiscalização dos serviços. Cláusula Contratual
de fiscal sem a devida qualificação técnica.
Lei Federal de Licitações no

Vulnerabilidade do empreendimento no que
4. Deficiências na 8.666/93, art. 58, III Alocação de fiscais sem a devida
tange à segurança e qualidade dos serviços;
fiscalização e Lei Estadual de Licitações qualificação;
acompanhamento de no 9.433/05art. 127, item- Fragilidade de supervisão;
Alteração do objeto do serviço de acordo
obras. III Deficiência de controle interno.
com o interesse do contratado.
Cláusula Contratual
5. Notas fiscais sem

Lei Federal de Licitações no
atesto do técnico Deficiência de controle interno. Pagamento indevido.
8.666/93
responsável pelo
Cláusula Contratual
contrato.
6.Ausência do alvará de Lei Municipal, nº 3.903/98, Deficiências na gestão e na fiscalização; Embargo da obra pela prefeitura municipal;
reforma / construção. art. 16 II,III,IV, no caso de Deficiência de controle interno;
Salvador. Intempestividade na solicitação da Acréscimos nos custos do empreendimento.
referida autorização à Prefeitura.
87
ANEXO
88

Serviços em desacordo com Especificações
o
Lei Federal de Licitações n Deficiências na gestão e na Técnicas e com as Normas Técnicas Brasileiras
7. Inobservância às 0
8.666/93, art. 40, § 2 , I fiscalização; (ABNT);
especificações o
Lei Estadual de Licitações n Conivência da fiscalização. Prejuízos ao Erário;
técnicas
9.433/05, art. 81, IV. Qualidade de materiais aplicados inferior à
especificada em projetos e planilha orçamentária.
Lei Federal nº 4.320/64

o
Art 62, inciso III, do § 2 , do art. 63, Fragilidade no controle da
o Superfaturamento de serviço;
8. Serviços pagos e Lei Federal de Licitações n fiscalização;
Dano ao Erário/fraude;
não executados e/ou 8.666/93, art. 65, inciso II, alínea “c” Conluio entre o órgão contratante e
Substituições de materiais, equipamentos ou
serviço pago e e art. 66. o executor;
o técnicas por outras de menor valor, sem a devida
executado à menor Lei Estadual de Licitações n Deficiência de controle interno;
autorização.
9.433/05 , art 135,art. 143, inciso II,
alínea “c”, e art. 151.
Medições inadequadas;
Ausência de fiscalização do órgão
Fraude/dano ao Erário;
9.Ausência dos Cláusula dos termos do Contrato executor;
o Impossibilidade de confrontar os valores pagos
Boletins de Medição Lei Federal de Licitações n 8.666/93 Deficiência de controle interno.
com as quantidades efetivamente executadas.
Lei Federal de Licitações 8.666/93, Execução de serviços em desacordo com

Ausência de fiscalização do órgão
art. 68. Especificações Técnicas e com as Normas
10. Ausência de o executor;
Lei Estadual de Licitações n Técnicas Brasileiras (ABNT);
preposto na obra Contratação de empresa sem a
9.433/05 , art 156 Atraso na execução de serviços;
devida qualificação.
Condição do edital Prejuízos ao Erário.
ANEXO

Potencialização de acidentes de trabalho;
11. Inobservância às Trabalhadores em condição de insalubridade de
normas de segurança e trabalho;
higiene do trabalho NR-18 Ausência e/ou fiscalização deficiente. Trabalhadores sem equipamentos de proteção
individual;
Autuação pelo Ministério do Trabalho;
Acidentes de trabalho.
Impossibilidade de responsabilização do engenheiro

12.Ausência de responsável pela obra em caso de irregularidade na
Lei Federal nº 6.496/77,
Anotação de Ausência de registro no CREA; execução;
art.1º, art.2º,§ 1º
Responsabilidade Situação irregular junto ao CREA Impossibilidade de responsabilização do autor dos
Resolução nº 1.025/09 do
Técnica Regional; projetos básico e executivo por eventual erro técnico;
CREA
dos serviços e do Deficiências na fiscalização; Responsabilização do gestor por ter permitido o
Resolução CONFEA nº
responsável pela 0 Deficiência de controle interno. exercício irregular da atividade profissional;
425/98, art. 3 .
execução das obras. Risco de segurança do empreendimento;
Interdição e pagamento de multas.
13.Registro no o Falta de definição, para os efeitos legais, dos

Lei Federal de Licitações n Deficiências na fiscalização;
CREA/BA em situação responsáveis técnicos pela execução das obras ou
8.666/93, art. 30, l Deficiência de controle interno.
irregular prestação dos serviços.
Sistema SINAPI/SICRO da
Improbidade administrativa;
Caixa Econômica Federal
Ausência de técnicos especializados
14.Superfaturamento Tabelas de custos de órgãos
em orçamentação (Engenharia de Prejuízos ao Erário.
ou sobrepreço públicos estaduais,
Custos), nos quadros de pessoal dos
indicadores da FGV ou da
89
entes públicos.
editora PINI

ANEXO
90
15.Aumento das Superfaturamento;

quantidades
Lei Federal de Licitações Deficiências de projetos;
inicialmente 0 Aumento nos custos;
no 8.666/93, art. 65 § 1 e
previstas no 0 Celebração de aditivos de valores superiores a
§2 Improbidade Administrativa.
contrato acima dos 25% (no caso de obras) e 50% (no caso de
limites legais. reformas).
Execução de serviços em desacordo com
Deficiência na fiscalização;
Lei Federal de Licitações Especificações Técnicas e com as Normas
16.Serviços com Desatendimento às especificações
nº 8.666/93,art. 69,b, art. Técnicas Brasileiras (ABNT);
imperfeições e às Normas Técnicas Brasileiras
73, a . Redução da vida útil do empreendimento;
(ABNT) por parte do executor.
Prejuízo ao Erário.
ANEXO
RECEBIMENTO DA OBRA OU SERVIÇO
Lei Federal de Ausência de vistoria que comprove a adequação

o
1. Falta da Licitações n 8.666/93, do objeto aos termos do contrato;
oficialização da art. 73 Deficiência no controle interno; Inexistência de Termos de Recebimento
comissão de Lei Estadual de Provisório e Definitivo;
o
recebimento das Licitações n Recebimento de serviços executados
obras 9.433/05,art. 161, b, inadequadamente;
os
art . 69 e 157 Alteração do objeto contratado.
Execução parcial do objeto contratado;
Lei Estadual de
o Dificuldade para responsabilizar o construtor
Licitações n Ausência de acompanhamento
2. Falta dos Termos pelos vícios e defeitos da obra;
9.433/05,art., 157 e tempestivo da obra;
de Recebimento Aceite da obra com serviços executados em
161, a, Deficiência de controle interno;
Provisório e desacordo com os projetos iniciais;
Lei Federal de Inexistência de comissão de
Definitivo. Aceite de serviços mal executados;
Licitações nº 8.666/93, recebimento.
Não correção dos defeitos existentes antes da
arts. 69 e 73, a, b
entrega dos serviços.
Ausência de materiais constantes no
local das obras; Necessidade de aditivos de prazo;
3. Descumprimento Atraso no pagamento à empreiteira; Oneração dos custos da obra com reajustes
de prazos de Cláusulas contratuais. Ausência de pessoal da construtora; /indenizações;
conclusão Alteração do local de construção do Perda de serviços já pagos e executados (dano
empreendimento; ao erário).
91
Atrasos na concessão de licenças.

ANEXO
92
RECEBIMENTO DA OBRA OU SERVIÇO
Execução parcial do objeto contratado;

Dificuldade para responsabilizar o construtor
Fragilidade de controle interno; pelos vícios e defeitos da obra;
4. Emissão dos
Termos de Aceite da obra com serviços executados em
Recebimento das Lei Federal nº desacordo com os Projetos iniciais;
Obras antes da 4.320/64, arts. 62 e 63 Conluio entre o órgão contratante e o Aceite de serviços mal executados;
conclusão dos contratado.
serviços Não correção dos defeitos existentes antes da
entrega dos serviços;
Antecipação de pagamentos sobre serviços que
ainda irão ser executados.
ABNT Associação
Brasileira de Normas
5.Não apresentação Técnicas Falta do atesto e registro das modificações
Fiscalização ineficiente.
do “As Built” ocorridas durante a execução dos serviços.
NBR 14.645-1 de
2000.

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MANUAL DE AUDITORIA

Composição e Diagramação: Cristiano Pereira Rodrigues

B151 Bahia. Tribunal de Contas do Estado.

Manual de Auditoria de Obras Públicas. /

1. Auditoria – Obras Públicas. 2. Obras Públicas -

COORDENADORES DE CONTROLE EXTERNO

2 METODOLOGIA DE TRABALHO ......................................................... 21

3 ORIENTAÇÕES GERAIS ...................................................................... 25

4 PRINCIPAIS OCORRÊNCIAS ............................................................... 45

A PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA, no

CONSIDERANDO a diretriz estratégica “Mapear e redesenhar os

CONSIDERANDO a edição da Resolução nº 052/2011, que dispõe

CONSIDERANDO a necessidade de elevar os padrões de qualidade

CONSIDERANDO a necessidade de uniformizar a adoção de métodos

Art. 1º - Fica aprovado o “Manual de Auditoria de Obras Públicas”

Art. 2º - Este Ato entra em vigor na data da sua publicação, revogadas

CONS. RIDALVA FIGUEIREDO

Manual de Auditoria de Obras Públicas

Manual de Auditoria de Obras Públicas

1.1 OBRA PÚBLICA

Obra pública é aquela que se destina a atender aos interesses

Genericamente, de acordo com a Lei Federal de Licitações e

Conforme Orientação Técnica – OT-IBR 002/2009 do Instituto

1.3 SERVIÇOS TÉCNICOS PROFISSIONAIS ESPECIALIZADOS

São os trabalhos relativos a: estudos técnicos, planejamentos e

1.4 PROJETO BÁSICO

De acordo com a Lei Federal nº 8.666/93, projeto básico é o

Deve ser aprovado por autoridade competente ou por aquela

Conforme a Resolução CONFEA nº 361/91, o Projeto Básico deve

Manual de Auditoria de Obras Públicas

Todo Projeto Básico, de acordo com o Instituto Brasileiro de

QUADRO 1 - Elementos Técnicos do Projeto Básico

executado e o respectivo valor financeiro despendido.

Para fins de definição dos conteúdos técnicos a serem utilizados,

Todas as peças de caráter técnico devem conter o

Manual de Auditoria de Obras Públicas

1.5 PROJETO EXECUTIVO

Conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução

É o controle interno do nível operacional que consiste em verificar

1.7 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Ato administrativo por meio do qual o órgão ambiental

Nos projetos básico e executivo relativos a obras públicas devem

O processo de licenciamento ambiental, no âmbito do estado

I – Licença de Localização (LL)

I – Licença de Localização (LL): concedida na fase preliminar do

sanitárias ambientais; qualidade dos recursos ambientais.

Manual de Auditoria de Obras Públicas

II– Licença de Implantação (LI): concedida para a implantação

III – Licença de Operação (LO): concedida para a operação da

IV – Licença de Alteração (LA): concedida para a ampliação ou

V – Licença Simplificada (LS): concedida para empreendimentos

VI – Autorização Ambiental (AA): é o ato administrativo por

Manual de Auditoria de Obras Públicas

Mediante a Resolução nº 52, deste TCE, de 21/07/2011, os órgãos

As informações recebidas integram o Módulo de Obras do

Com o uso dessa ferramenta, que permite diversas consultas e

O sistema possibilita, ainda, a geração de matrizes diversas,

Assim, para a seleção das obras e serviços de engenharia a serem

(i) relevância: obra/serviço de engenharia integrante de

A partir do recorte ou desenho que se adote na matriz de

2.2 EQUIPES DE TRABALHO

A qualificação dos membros da equipe deverá ser compatível

respectivas tarefas, levando-se em conta que algumas naturezas