CUSTOS DE TRANSAÇÃO DOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS CELEBRADOS ATRAVÉS

DA MODALIDADE PREGÃO ELETRÔNICO
PATRÍCIA HELENA MURTA LEMOS
Graduada em Administração pela Universidade Federal de São João Del Rei e mestre em Ad-
ministração pelo Centro Universitário UNA. Atualmente é Analista de Correios JR – Administrador e
exerce atividade na GERAD/MG/COSUP/VISER.

RESUMO
Os custos de transação e monitoramento podem existir para todos os contratos, inclusive
aqueles de natureza pública, denominados contratos administrativos, o que torna necessária a adoção
permanente de mecanismos de controle efetivos.
Neste sentido, com o advento da modalidade de licitação pregão eletrônico, inúmeras vanta-
gens foram identificadas tanto no meio acadêmico quanto pelos usuários da Administração Pública.
Porém, alguns fatores críticos são negligenciados neste contexto, produzindo reflexos negativos.
Portanto, o objetivo deste artigo é alertar sobre os custos de transação envolvidos nos con-
tratos celebrados através da modalidade de licitação pregão eletrônico, uma vez que, a relevância do
estudo está atrelada à necessidade de gerenciar conflitos decorrentes de termos contratuais inade-
quados ou precários, que culminam na distorção dos resultados esperados pela Administração Pública,
sob efeitos de diversas naturezas, seja no aspecto ambiental, social, econômico, ou ainda, em casos
extremos, corroborando para o inchamento do poder judiciário.

Palavras-chave: custos de transação, contratos administrativos, pregão eletrônico

ABSTRACT
The transaction and monitoring costs may exist for all contracts, including those of a public nature,
called administrative contracts, which needs the permanent adoption of effective control mechanisms.
In this sense, with the advent of electronic trading bidding mode, numerous bene-
fits have been identified, in academic part and by the users of public administration. How-
ever, some critical factors are neglected in this context, producing negative effects.
Therefore, the purpose of this article is to warn about the transaction costs involved in contracts
through the electronic trading bid, since the relevance of the study is related to the need to manage
conflicts arising from inadequate or precarious contractual terms, which brings the distortion of the re-
sults expected by the public authorities, under the effects of various kinds, such as the environmental
aspect, social, economic or, in extreme cases, corroborating to the increase of the judiciary.

Key-words: transaction costs, administrative contracts, electronic trading

Sumário: 1. Introdução; 2. Referencial Teórico; 2.1. Teoria dos

Custos de Transação; 2.2. Contratos Administrativos; 2.3. Pregão Eletrônico;
3. Metodologia; 4. Apresentação dos Resultados; 5. Considerações Finais; 6.
Referências

1. Introdução
Diante da complexidade das necessidades de cooperação que permeiam os objetivos
das empresas públicas, este artigo busca relacionar a ideia dos custos de transação proposta
inicialmente por Coase (1937), que em síntese, são traduzidos como “os custos envolvidos
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 em contratos de transação entre diferentes agentes de uma firma” à celebração de contratos
através da modalidade de licitação pregão eletrônico.
Neste cenário, ressalta-se que os contratos são necessários para que todos os agentes
envolvidos se comportem de forma a garantir que os objetivos das empresas sejam atingidos
(COASE, 1937).
Particularmente em relação às empresas públicas, nota-se que há dois grupos com in-
teresses distintos, sendo “os stakeholders, com suas demandas de interesse público e os stake-
holders, com seus objetivos privados e interesse por lucro” (FONTES-FILHO e PICOLIN, 2008).
Reforçando essa ideia, pesquisa da Ernst & Young (2010), uma das quatro maiores fir-
mas multinacionais de auditoria e consultoria financeira e administrativa do mundo, mostra
que o alcance dos duplos objetivos das empresas estatais passa pela incorporação de boas
práticas de transparência e governança corporativa.
Neste contexto, a unidade de análise do presente artigo é a Gerência de Administração
de Minas Gerais dos Correios, uma empresa pública tradicional que teve sua origem no Brasil
em 25 de janeiro de 1663, e desde então, vêm se modernizando, criando e disponibilizando
serviços de qualidade que correspondam às expectativas dos seus clientes.
A empresa realiza importante função de integração e de inclusão social, papel indis-
pensável para o desenvolvimento nacional.
Para cumprir seu papel com excelência, a empresa requer um suporte operacional efi-
caz, sendo que as demandas relacionadas à compras e contratações de serviços ocorrem por
meio de procedimentos administrativos pautados na Lei 8.666/93 – Lei de Licitação e Contratos
e outras, como a Lei Complementar 10.520/2002, além de decretos, instruções e outras orien-
tações normativas que devem ser observados conforme o objeto que se pretende contratar.
A respeito dos contratos, é importante destacar que alguns elementos causam impacto
em amplas questões de negócios, tendo em vista que a licitação é substanciada por procedi-
mentos administrativos que se relacionam entre entes públicos e os interessados por meio
de condições anteriormente acordadas, dentre as quais será selecionada a mais vantajosa (DI
PIETRO, 2004).
Neste prisma, conforme entendimento de Baldry (1998), embora o setor público possa
ter um comportamento de aversão ao risco, o mesmo é muitas vezes compelido a ter uma
atitude de aceitação, dada a obrigatoriedade de prover determinados serviços, independen-
temente das condições de mercado, do estágio de desenvolvimento tecnológico ou das previ-
síveis consequências de uma falha ou performance inadequada.
McPhee (2005) identifica três grandes grupos de riscos no setor público: os riscos es-
tratégicos, gerados pela possibilidade de que as principais alternativas estratégicas possam
ser fruto de um mal aconselhamento, dadas as circunstâncias internas e externas que cercam
a organização; os riscos ambientais, que cobrem os fatores macro-ambientais, fatores com-
petitivos e fatores de mercado; além dos riscos operacionais, cobrindo riscos de processo e
aqueles relacionados às entregas próprias do governo.
Neste piso, a partir da combinação de premissas da teoria econômica e do direito ad-
ministrativo, este trabalho tem como escopo a realização de um estudo analítico sobre os
custos de transação envolvidos nos contratos celebrados através da modalidade pregão ele-
trônico, no âmbito de um Estudo de Caso realizado na Gerência de Administração de Minas
Gerais dos Correios.
De maneira específica, pretende-se analisar o quanto as assimetrias informacionais,
a racionalidade limitada dos agentes envolvidos e os riscos e incertezas, advindas de fontes
externas e internas, podem interferir na execução desses contratos.

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2. Referencial Teórico
2.1 Teoria dos Custos de Transação
A teoria dos custos de transação foi desenvolvida por Ronald Coase em 1937 com a
publicação do livro “The Nature of the Firm”. Porém, somente a partir dos anos 1970 que esta
teoria teve maior desenvolvimento com os trabalhos desenvolvidos por Oliver Williamson.
Entende-se por custos de transação aqueles que não estão diretamente ligados à produ-
ção, mas que surgem à medida que os agentes se relacionam (FARINA, AZEVEDO e SAES, 1997).
Em virtude da dificuldade de se prever papéis dentro da relação contratual e da com-
plexa negociação que a envolve, oportunidades são perdidas. As informações que as organiza-
ções tem sobre si e sobre suas competidoras são aspectos fundamentais dentro das relações
econômicas para tomada de decisões. Portanto, a informação tem um papel prioritário para a
empresa (PINTO JÚNIOR e PIRES, 2009).
Assim, os autores Nascimento e Reginato (2008) traduzem como assimetria de infor-
mações as informações incompletas fornecidas pelos agentes de uma transação. Essa assi-
metria de informação entre agentes pode comprometer o volume de negócios efetivamente
realizados no mercado.
Na visão de Milgrom e Roberts (1992), uma situação que se pode definir como assi-
metria de informação é quando uma das partes não possui todas as informações necessárias
para observar se os termos do contrato que está sendo proposto são mutuamente aceitáveis
e serão implementados.
Dessa forma, a assimetria de informação também compreende o surgimento do risco
moral e da seleção adversa. O risco moral ocorre quando as ações das partes do contrato não
são diretamente observáveis, não podem ser objeto de negociação e não podem ser incorpo-
radas ao contrato, portanto, este é um problema de ação oculta. A seleção adversa se refere
à situação na qual um lado do mercado não pode observar a qualidade ou tipo dos bens no
outro lado do mercado (ARROW, 1969).
Por outro lado, é importante destacar que a versão de Knight de incerteza é provavel-
mente a mais citada na literatura. A teoria deriva da distinção em que o risco é considerado
uma probabilidade mensurável, e a incerteza, como uma situação expressa por valores inde-
terminados e não quantificáveis, isto é, refere-se a uma situação de “probabilidade numerica-
mente imensurável” (Knight, 1921, p. 19).
Em entendimento análogo, Zylbertsztajn (1995) considera que o risco impacta a transa-
ção e afeta a distribuição de resíduos entre os envolvidos, mas a incerteza é um conceito que
engloba o risco e possui a função de revelar “os limites da racionalidade e, portanto, eviden-
ciar a incompletude dos contratos”.
Dada a importância da informação para que os contratos alcancem sua finalidade,
Rocha Júnior (2004) ressalta a ideia da racionalidade limitada, no sentido de que não existe
um contrato que seja completo e capaz de salvaguardar as pessoas em todos os aspectos pos-
síveis. Sempre existirá uma falha ou lacuna decorrente da própria complexidade dos contratos
e da limitação do ser humano. Essas falhas poderão ser aproveitadas para ações oportunistas
de pessoas que queiram tirar proveito da situação.
Segundo Williamson (2000), todos os contratos são incompletos em razão da própria
condição do agente, ou seja, da limitação do raciocínio humano, que não consegue apreender
todas as informações e aplicá-las na melhor forma. O agente, portanto, consegue apenas uma
melhor escolha ao exercer a sua liberdade de contratar, porém esta escolha não é completa
diante de sua racionalidade limitada.
Surgem, então, duas perguntas fundamentais, que riscos devem ser aceitos e como

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 eles podem ser mitigados? (WILLIAMSON, 2000).
No contexto das empresas estatais, é importante compreender as particularidades ine-
rentes às relações contratuais. Para Mello (1994), os contratos administrativos, cujas caracterís-
ticas serão detalhadas no próximo tópico, é um tipo de avença travada entre a Administração e
terceiros, na qual, por força de lei, de cláusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanência
do vínculo contratual e as condições preestabelecidas sujeitam-se a cambiáveis imposições de
interesse público, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado.

2.2 Contratos Administrativos

Uma definição ampla dos contratos, sob a nuance da legalidade, conforme o entendi-
mento de Beviláqua (1916), seria de que o contrato é “o acordo de vontade de duas ou mais
pessoas com a finalidade de adquirir, resguardar, modificar ou extinguir direito”.
Já o autor Gomes (2007) sugere que “contrato é o negócio jurídico bilateral, ou pluri-
lateral, que sujeita as partes à observância de conduta idônea à satisfação dos interesses que
regularam”.
Assim, o que diferencia o contrato público, denominado contrato administrativo, da-
queles firmados entre particulares, objeto de deliberação do Código Civil, é a observância da
preponderância da administração pública, descrita em vários artigos da Lei 8.666/1993 (Art.
58, 65, I, 65, § 1º, e 78, XII).
O contrato administrativo é regido pelas normas de Direito Público, enquanto o contra-
to celebrado somente entre entes privados está sob a égide do Direito Privado.
Conforme apontam Suñe, Castro e Magalhães (2013), os contratos administrativos, de
acordo com a Lei Federal nº 8.666/93, possuem características específicas, a saber:
• Licitação prévia: salvo nos casos de dispensa ou inexigibilidade;
• Publicidade: os contratos administrativos exigem transparência;
• Prazo determinado: é vedado o contrato com vigência indeterminado;
• Prorrogação: a administração pode prorrogar o contrato, se previsto na convocação;
• Cláusulas exorbitantes: são cláusulas que dão poderes maiores à administração,
para garantir a supremacia do interesse público sobre o particular.
Assim, nos contratos administrativos, as cláusulas são estabelecidas prévia e unilate-
ralmente pela Administração. Essas cláusulas são fixadas parcialmente já no próprio edital da
licitação, além do fato de que “por força do art. 40, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93, a minuta
do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor constitui anexo do edi-
tal da licitação, dele fazendo parte integrante” (CUNHA JÚNIOR, 2011, p. 483).
Cumpre destacar que as cláusulas exorbitantes são inerentes aos contratos adminis-
trativos, em função da posição de superioridade da administração, decorrente da supremacia
do interesse público sobre o privado. Em outras palavras, trata-se das cláusulas que não são
comuns ou que seriam ilícitas nos contratos entre particulares, por encerrarem prerrogativas
ou privilégios de uma das partes em relação à outra.
Há também que se observar o princípio da publicidade. De acordo com o art. 61, pará-
grafo único, da Lei n.º 8.666/93, a publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus
aditivos na Imprensa Oficial, condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela
Administração até o quinto dia útil do mês subsequente ao de sua assinatura, para ocorrer no
prazo de vinte dias daquela data.
Outro ponto importante referente aos contratos administrativos diz respeito à teoria
da imprevisão. À luz dessa teoria, Mazza e Andrade (2011) apontam que podem ocorrer fatos
imprevisíveis com consequências incalculáveis ao contrato.
São situações da teoria da imprevisão: fato do príncipe, fato da administração, sujeições
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ou interferências imprevistas, caso fortuito e cláusulas vedadas. Os autores Suñe, Castro e
Magalhães (2013) apresentam as seguintes distinções:
• Fato do príncipe: quando uma ação do poder público afeta o contrato, mesmo sem
se direcionar especificamente a ele (ex: mudança de política cambial; proibição de
importação de mercadoria fundamental para cumprimento do objeto).
• Fato da administração: ação ou omissão da Administração que incide especifica-
mente sobre o contrato, obstando sua execução (ex: atraso do poder público na
entrega do imóvel para feitura de uma obra contratada).
• As Sujeições ou interferências imprevistas: ocorrência de óbice natural ao cum-
primento do contrato na forma prevista (ex: descoberta de que o terreno em que
o particular deverá construir a obra contratada é rochoso, aumentando os custos
para a realização da fundação).
• O Caso fortuito: acontecimentos imprevisíveis e inevitáveis que geram a possibili-
dade de revisão contratual para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato (ex: eventos da natureza (terremoto, furacão, enchente não previsíveis)
ou humanos (guerra, revolução, greve)).
Lado outro, os contratos poderão ser alterados, unilateralmente pela Administração,
nos seguintes casos, conforme previsto na legislação:
• Quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor ade-
quação técnica aos seus objetivos; conforme previsto no artigo 65, inciso I, alínea
“a” da Lei nº 8666/93.
• Quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de alteração
quantitativa de seu objeto, nos seguintes limites em relação ao valor inicial atuali-
zado do contrato, conforme previsto no artigo 65, §1º da Lei nº 8666/93:
• 25% nos casos de acréscimos ou supressão de quantitativos em obras, serviços ou
compras;
• 50% nos casos de acréscimos dos quantitativos em reforma de edifício ou de
equipamento.
Dessa forma, nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos,
salvo as supressões resultantes de acordos celebrados entre os contratantes.
A Lei nº 8.666/93 estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrati-
vos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no
âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (MENDES e
ALMEIDA, 2014).
Em sentido amplo, a licitação é um procedimento administrativo necessário aos
entes da administração direta ou indireta que pretendem alienar, adquirir ou locar
bens, realizar obras, serviços, outorgar concessões ou permissões de obra, per-
mitindo ampla participação de interessados na apresentação de proposta para
selecionar aquela que melhor atender às necessidades da coletividade, sempre se
regendo pelos princípios administrativos: legalidade, publicidade, impessoalidade,
moralidade, vinculação ao instrumento convocatório, e julgamento objetivo. Por
conseguinte, são princípios correlatos o princípio da celeridade, da finalidade, da
razoabilidade, da proporcionalidade, da competitividade, do justo preço, da sele-
tividade e da comparação objetiva das propostas (JUSTEN FILHO, 2005).
Nesse sentido, é oportuno destacar que várias são as modalidades licitatórias previstas na
ordem jurídica vigente, cinco delas instituídas pela Lei nº 8.666/93 – Convite, Tomada de Preços,
Leilão, Concurso e Concorrência, e outras duas disciplinadas por legislação específica, sendo

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 a primeira o Pregão, de acordo com a Lei Complementar nº 10.520/02, regulamentado pelos
Decretos nº 3.555/00 e nº 5.450/05, e a segunda o RDC – Regime Diferenciado de Contratações,
conforme a Lei nº 12.462/11, regulamentada pelos Decretos nº 7.581/11 e nº 8.251/14.
As modalidades de licitação possuem características próprias que as distinguem umas
das outras, sendo cada qual apropriada a determinados tipos de contratação (GUSMÃO, 2004).

2.3 Pregão eletrônico

O pregão eletrônico vem sendo estudado por diversos pesquisadores no Brasil, com
destaque para notáveis doutrinadores, como Di Pietro (2004), Fernandes (2006), Gusmão
(2004), Justen Filho (2005; 2010), Meirelles (2003), Mendes (2012), Mendes (2014) e Niebuhr
(2006). No meio acadêmico, o debate sobre o assunto também é crescente, e neste sentido,
Souza e Castro (2012) versam sobre as vantagens e desvantagens do procedimento.
Segundo Fernandes (2006), o pregão pode ser conceituado como o procedimento ad-
ministrativo por meio do qual a Administração Pública, garantindo a isonomia, seleciona for-
necedor ou prestador de serviço, visando à execução de objeto comum de mercado, permitin-
do aos licitantes, em sessão pública presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio
de lances verbais e sucessivos.
Se o bem ou serviço de que a Administração necessitar não se enquadrar no
conceito de “comum”, a utilização do pregão gera riscos muito sérios para a
Administração Pública. É que as características peculiares de bem ou serviço “não
comum” impõem a obrigatória aplicação do sistema da Lei 8.666. A Administração
corre riscos muito mais sérios e graves, na medida em que contratará fornecedor
de quem, rigorosamente, pouco se sabe e que formulou proposta cuja efetiva
seriedade pode até ser colocada em dúvida. Portanto, a lei restringiu a aplicação
do pregão para bens e serviços comuns por entender que, quanto a eles, os ris-
cos de frustração da contratação são mais diminutos. Produz-se uma dissociação
fundamental a propósito da avaliação dos riscos a que a Administração se sujeita
(JUSTEN FILHO, 2005, p. 20).
A faculdade de inversão das fases de habilitação e de oferta das propostas é uma pe-
culiaridade da Lei complementar nº 10.520/2002, que institui o pregão como modalidade de
licitação para aquisição de bens e serviços comuns (JUSTEN FILHO, 2010).
De acordo com Meirelles (2003), supre-se, assim, tempo precioso despendido no exa-
me da documentação dos concorrentes que foram eliminados no julgamento das propostas.
Vê-se que a sistemática recursal do pregão é bem diferente da prevista na Lei 8.666/93,
incidente em todas as demais modalidades de licitação. De acordo com Niebuhr (2006), entre
tantas diferenças, frisam-se as seguintes:
a. No pregão há apenas uma oportunidade para interpor recursos, depois da habili-
tação. Já nas modalidades regidas pela Lei 8.666/93, os licitantes dispõem de duas
oportunidades, uma em relação à decisão sobre a habilitação e outra no tocante à
decisão sobre o julgamento.
b. No pregão, os licitantes, para interpor recurso, precisam estar presentes na sessão.
Nas modalidades regidas pela Lei 8.666/93, os licitantes não precisam estar presen-
tes e a Administração é obrigada a intimá-los, através de publicação da respectiva
decisão na imprensa oficial.
c. No pregão, os licitantes, além de estarem presentes, devem imediatamente mani-
festar a intenção de recorrer e os motivos do recurso. Noutro lado, nas modalida-
des regidas pela Lei 8.666/93, tais formalidades não são exigidas, uma vez que os
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 licitantes nem sequer precisam estar presentes à sessão.
d. No pregão, o prazo para interposição de recursos é de 3 (três) dias corridos, en-
quanto que na Lei 8.666/93 o referido prazo é de 5 (cinco) dias úteis ou para a
modalidade convite, 2 (dois) dias úteis.
e. No pregão, os demais licitantes já são intimados do recurso na própria sessão, mo-
mento em que lhes é outorgado o prazo de 3 (três) dias, a partir do final do prazo
que dispõe o licitante recorrente, para se manifestarem sobre o recurso. Na siste-
mática da Lei 8.666/93, a Administração, depois de receber os recursos, deve inti-
mar os demais licitantes, que dispõem, a partir da intimação, de 5 (cinco) dias úteis
ou, no caso da modalidade convite, de 2 (dois) dias úteis, para manifestarem-se
sobre o recurso.
O decreto nº 5.450/2005 regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de
bens e serviços comuns.
A despeito dessa evolução tecnológica, Palavéri (2005, p. 127) traz a seguinte
consideração:
Com efeito, até a edição da primeira medida provisória do pregão, em 2000, não
havia, em âmbito nacional, nenhuma norma disciplinando as licitações por inter-
médio de meio eletrônico, sendo que, na melhor das hipóteses, os órgãos pú-
blicos apenas disponibilizaram seus editais pela Internet, em seus sites, não os
utilizando para nenhum outro fim.
De acordo com Gusmão (2004), as peculiaridades do pregão são importantes porque
instituíram uma modalidade de licitação com procedimento mais simplificado.
Assim, através da Figura 1, pode-se perceber a aplicabilidade do pregão à aquisição de
bens e serviços comuns:

Figura 1: Peculiaridades do Pregão

1. Aquisição de bens e serviços comuns: objetos simples, que não deman-

dam especificações técnicas complexas.
2. Apenas o fator preço é levado em consideração.
3. Inversão das fases de licitação: habilitação depois das propostas julgadas.
4. Há oportunidade para os licitantes melhor classificados reduzirem os
seus preços.
Fonte: Adaptado de Gusmão, 2004
De acordo com a Figura 1, nota-se que o pregão eletrônico possibilita uma redução de
custos e tempo para a Administração, em função da inversão das fases e a habilitação somente
após o julgamento das propostas.
Para Mendes (2012), com o pregão surge uma segunda forma de processar a licitação.
Assim, o pregão representou avanço considerável nas contratações públicas, tendo em vista
que antes da sua introdução, havia um único regime jurídico, previsto na Lei nº 8.666/93, e
ainda, uma única forma de conduzir a fase externa do processo de contratação, conforme
previsto no artigo 43.
O processo de contratação via pregão eletrônico compreende diversas fases, que po-
dem ser classificadas em fase interna e fase externa, sendo que a primeira abrange desde o
planejamento da contratação, provisão orçamentária, instrução do processo com a justificati-
va da contratação e elaboração dos custos de referência, por meio de cotações de preços ou
69
 utilização de tabelas de mercado, como o Sistema Nacional de Preços (SINAPE). Em seguida,
ocorre a elaboração do edital pelo pregoeiro designado. Já a fase externa, abrange desde a
publicação nos meios de comunicação específicos, como o Diário Oficial da União (DOU) até a
participação dos interessados na licitação, desde a oferta de lances até a assinatura do contra-
to pelo licitante vencedor, que será o responsável pela execução contratual.

3. Metodologia
No campo dos estudos científicos podem ser utilizadas metodologias tanto qualitativas
quanto quantitativas, sendo que a escolha depende da natureza e complexidade do objetivo
de cada pesquisa. Dessa forma, a investigação do assunto tratado neste artigo ocorreu por
meio de uma abordagem do tipo qualitativa, na qual, segundo Creswell (2007):
“A quantidade é substituída pela intensidade, mediante análise de diferentes fontes
que possam ser cruzadas, atingindo, dessa forma, níveis de compreensão que não
podem ser alcançados por meio de uma pesquisa quantitativa.”
A pesquisa é exploratória quanto aos fins, pois está direcionada para a análise de fa-
tores desconhecidos. Para Collins e Hussey (2005), esse tipo de pesquisa tem como objetivo
entender fenômenos, descobrindo e mensurando relações causais entre eles.
Quanto aos meios, a pesquisa se caracteriza como Estudo de Caso, uma vez que os
dados foram coletados e analisados em contexto específico. Conforme Yin (2010), o método
de estudo de casos se caracteriza como uma pesquisa empírica que investiga um fenômeno
contemporâneo dentro de um contexto real de vida, no qual, as fronteiras entre fenômeno e
contexto são claramente evidentes.
Em relação ao instrumento de coleta de dados, foram feitas entrevistas semiestrutura-
das com questões elaboradas com vista ao alcance dos objetivos definidos, conforme roteiro
apresentado no Anexo 1. Nesse caso, conforme demonstrado na Figura 2, adotou-se uma
amostra não probabilística, intencional, composta de um número reduzido de pessoas que
possam representar os agentes internos envolvidos em todo o processo:

Figuras 2 – Agentes internos envolvidos no processo de contratação por pregão eletrônico

Fonte: Elaborado pela autora

Assim, a Figura 2 reforça que foram entrevistadas pessoas envolvidas em todo o pro-
cesso de contratação, de maneira sistêmica, o que corresponde ao total de sete entrevistados
lotados na Gerência de Administração de MG dos Correios. Dentre os participantes, foram
entrevistadas pessoas que exercem atividades que abrangem tanto a fase interna da licitação
70
- desde a solicitação da contratação até a elaboração do edital, quanto a fase externa – abran-
gendo desde a disputa durante o certame até as atividades de gestão e fiscalização contratual.

4. Apresentação dos Resultados

Para interpretação dos resultados, as entrevistas foram transcritas e submetidas à aná-
lise de conteúdo conforme a proposta de Bardin (1977), segundo a qual a análise de conteúdo,
enquanto método, torna-se um conjunto de técnicas de análise das comunicações que utiliza
procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens.
A primeira etapa da análise consistiu no que Bardin (1977) chama de “leitura flutuante”,
momento em que surgem hipóteses ou questões norteadoras, em função de teorias conheci-
das. No caso de entrevistas, elas devem ser transcritas e a sua reunião constituirá o corpus da
pesquisa.
Em seguida, os temas que se repetem com muita frequência foram agrupados em
unidades de categorização formadas de maneira apriorística, ou seja, quando o pesquisa-
dor já possui de antemão, a partir de experiência prévia ou interesses, categorias pré- defi-
nidas. Dessa forma, as respostas das entrevistas foram agrupadas nas seguintes categorias:
Informação, Tecnologia, Fatores Econômicos, Segurança Jurídica e Riscos e Incertezas.
O tratamento dos resultados foi obtido por meio de inferências em relação a cada uma
das categorias pré-estabelecidas.

Categoria 1: Informação
Em relação à categoria “Informação” no contexto das contratações por pregão eletrô-
nico, verificou-se que os principais custos de transação estão relacionados à necessidade de
elaboração de editais e especificações técnicas com textos e critérios claros e objetivos, de tal
forma que não permitam dupla interpretação.
Por outro lado, os entrevistados alertaram para o fato de que, frequentemente não há
análise de todas as informações do contrato que podem acarretar dificuldades na execução,
sendo que, na maioria das vezes, somente as informações a respeito de preços de produção
e entrega do bem ou serviço contratado são observadas no momento da apresentação das
propostas pelos licitantes.
Importante ressaltar que essa falha muitas vezes é fruto do desconhecimento dos lici-
tantes sobre a natureza do objeto em profundidade.

Categoria 2: Tecnologia
Sobre o fator tecnológico, identificou-se que, ao mesmo tempo em que permite van-
tagens como a celeridade do processo, transparência e maior abrangência de interessados na
licitação, também devem ser considerados os custos de transação que estão relacionados a
indisponibilidades temporárias de acesso no ambiente virtual.
Dessa forma, no quesito tecnologia, é possível fazer a inferência de uma dicotomia
apresentada pelos entrevistados entre acesso e acessibilidade, sendo que o primeiro traduz
a possibilidade de participação por todos os interessados e o segundo, depende dos recursos
tecnológicos disponíveis.
Outro ponto identificado diz respeito à necessidade da Administração pesquisar os
avanços tecnológicos para evitar a contratação de bens e serviços obsoletos.

71
 Categoria 3: Fatores Econômicos
Assim como acontece com os contratos firmados entre particulares, observou-se que
os contratos administrativos também estão sujeitos às interferências do mercado relaciona-
das à volatilidade da economia, elevação da taxa de inflação, juros e políticas de incentivo ou
retração do governo.
Além disso, considera-se como custo de transação, o fato de que, embora o pregão
eletrônico viabilize a proposta mais vantajosa para a Administração, ainda assim o valor dos
contratos tende a ser mais oneroso que os contratos firmados somente entre particulares,
haja vista os impactos das obrigações previstas nas cláusulas exorbitantes que devem ser as-
sumidas pela contratada.
Nota-se que os objetivos econômicos das empresas estatais podem ser comprometi-
dos na medida em que os valores dispendidos com recursos operacionais são repassados para
o cliente final, o que implica em desvantagem em relação aos concorrentes.

Categoria 4: Segurança Jurídica

Dentre os desafios mais citados pelos entrevistados para assegurar a segurança jurídica
dos processos de contratação por pregão eletrônico, destacam-se: a falta de agentes públicos
aptos e motivados para realizar os procedimentos, a falta de recursos para promover capacita-
ção, a diversidade de leis, instruções e decretos que regem o assunto, bem como a necessida-
de de atualização e adaptação tempestiva às alterações, que são constantes.
Sob outro viés, segundo os entrevistados, há muita dificuldade de fiscalização dos pro-
cessos em virtude do número reduzido de efetivo e a sobrecarga de atividades dos fiscais.
Logo, os custos de transação em relação à legalidade surgem na medida em que os
procedimentos ficam suscetíveis a erros e retrabalho.

Categoria 5: Riscos e Incertezas

No contexto dos contratos administrativos, celebrados pela modalidade pregão eletrô-
nico, os riscos mais citados pelos entrevistados dizem respeito à possibilidade de descontinui-
dade contratual, muitas vezes decorrente da falta de liquidez das contratadas, que durante a
vigência contratual podem firmar outras transações que interfiram no desempenho de suas
atividades.
Embora o pregão eletrônico ofereça oportunidades de realização de diligências, as aná-
lises de capacidades técnica e econômico-financeiras são estritamente documentais, o que
restringe a análise na habilitação das empresas, coadunando com o risco financeiro e opera-
cional dos contratos.
Outro ponto está relacionado aos eventos imprevisíveis, exemplificado por duas situ-
ações. A primeira refere-se aos casos de ocorrência de greves em setores específicos, como o
de transporte, que está relacionado à execução de vários contratos que contemplam entregas
parceladas e descentralizadas. A segunda situação exemplificada refere-se a ocorrência de
acidente de trabalho com prestadores de serviços contínuos, como os de limpeza. Neste ponto,
pesam tanto o risco inerente à responsabilidade subsidiária da Administração Pública quanto
o risco de interrupção dos serviços.

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5. Considerações finais
O procedimento de pregão eletrônico possui custos de transação implícitos em várias fa-
ses do processo de contratação, uma vez que, em função da falta de programação prévia peran-
te alguns fatores críticos, alguns problemas podem surgir durante o ciclo de vida dos contratos.
Através do relato dos entrevistados foi possível perceber que, embora o procedimen-
to de pregão eletrônico represente avanços da Administração no sentido de viabilizar compras
públicas mais céleres e econômicas, sigilo da identidade dos licitantes até a fase de habilitação
e possibilidade de participação ampla, a modalidade também contempla riscos e incertezas
em relação aos resultados esperados.
Um dos maiores problemas consiste na falta de clareza na especificidade dos bens
e serviços, o que ocorre em função de assimetrias de informação entre as partes e acarreta
inexecuções ou execuções parciais dos contratos.
Outro aspecto, também relacionado à informação, diz respeito à falta de capacidade
de análise completa das condições de participação, por ambas as partes.
Neste sentido, à Administração, cabe aferir a exequibilidade das propostas e a capa-
cidade técnica e econômico-financeira dos vencedores. Contudo, percebe-se que essas con-
dições de participação são voláteis e por isso, refletem situações passadas, e não o presente.
Como exemplo, muitos entrevistados relataram a impossibilidade de verificação permanente
da liquidez das contratadas após a fase de habilitação.
Por outro lado, as contratadas muitas vezes sujeitam-se à condições e exigências con-
tratuais rigorosas sem realizar o provisionamento de custos de maneira adequada, o que con-
sequentemente, implica na entrega do bem ou serviço de maneira ineficiente.
Por fim, torna-se imperioso destacar que, a natureza do pregão eletrônico é restrita
aos bens e serviços comuns, ou seja, aqueles que possuem características simples e usuais de
mercado. Entretanto, paira o alerta sobre a necessidade de cautela na utilização da modalida-
de diante dos inúmeros fatores imprevisíveis ou previsíveis com consequências incalculáveis
ao contrato, evidenciados neste estudo, seja no aspecto macroeconômico, político, cambial,
tecnológico ou legislativo, alcançando todas as fases dos processos de contratação e gestão
destes contratos.

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