PONTO 02.

PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS
Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios orçamentários. Normas
gerais de direito financeiro. Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos

Atualizado e reformulado por Diovane Franco Rodrigues em fevereiro de 2018.

2.1 Orçamento.

Conceito e espécies
Orçamento
1. Introdução
Conceito: ato pelo qual o poder legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por
certo período de tempo e de forma pormenorizada, a realização das despesas
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. É
uma peça na qual há a prévia aprovação de despesas e receitas para um período
determinado.
Estabelece as necessidades monetárias do Estado em um dado período de tempo. O
orçamento reflete a política econômica do governo. Reflete o plano de ação
governamental, espelhando a vida econômica do Estado. Não é um mero documento
contábil.
Segundo a concepção moderna o orçamento deixa de ser um mero documento
financeiro ou contábil para passar a ser instrumento de ação do Estado. Ele deixa de
ser documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se
constituir num documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade.
É instrumento representativo da vontade popular.

Aspectos do orçamento
Aspecto político: é um ato que reflete as ideologias do governante. Vislumbra-se a
ligação entre os direitos fundamentais, de modo que as políticas públicas sejam
voltadas ao cumprimento dos direitos fundamentais
Aspecto econômico: orçamento poderá ser equilibrado, deficitário ou superavitário.
Deve haver equilíbrio, compatibilizando as necessidades sociais com as receitas
previstas. Ainda, o aspecto revela a necessidade de distribuição de rendas aos
necessitados.
Aspecto contábil/técnico: deve observar regras práticas para realização dos fins nele
aventados.
Aspecto jurídico: estudo da natureza, observância de normas constitucionais e
infraconstitucionais para sua elaboração.

2.3.1 Orçamento participativo

 Caracteriza-se por uma participação direta e efetiva das comunidades na
elaboração da proposta orçamentária do Governo. A sociedade civil é ouvida quando
da definição das metas e dos programas a serem estabelecidos.
Vinculação do Executivo às propostas apresentadas: a visão tradicional, pautada
no fato da iniciativa formal das leis orçamentárias ser privativa do Chefe do Poder
Executivo, entende que não há obrigatoriedade legal para que as propostas
apresentadas tenham caráter vinculativo. Regis Fernandes Oliveira entende que aquilo
inserido em decorrência da participação popular deve ser cumprido. (a participação
popular na elaboração orçamentária representa verdadeira forma de democracia
direta).
Não existe previsão legal que obrigue o Executivo a atender às propostas
apresentadas, mas existe determinação no ordenamento que obriga que o Governo
ouça as sugestões da população (art. 48, LC 101/00). O art. 44, Estatuto da Cidade, diz
que a audiência é condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Hoje o governante não possui a mesma liberdade que já possuiu na elaboração
da peça orçamentária. Diversos dispositivos constitucionais promovem a vinculação de
receita seja para a educação (U 18%; E, DF e M 25%) [art. 212, CF] seja para a saúde
(fixado em Lei Complementar, ainda não existente, regido pelo art. 77 do ADCT, sendo:
U aplicação de índice de correção; E e DF 12%; M 15%) [art. 34; 35, 156, 167, 198, CF].
No plano infraconstitucional, inúmeras outras limitações também surgem [ex.: art. 9º,
§ 2º, LRF – o executor orçamentário não pode deixar de pagar as obrigações destinadas
ao pagamento do serviço da dívida pública].
A discricionariedade do governante se encontra no momento da elaboração da
peça orçamentária, oportunidade na qual serão estabelecidas quais as prioridades a
serem atendidas. Haverá vinculação em relação ao poder público quando forem
conhecidos o devedor, a data do pagamento e o montante a pagar.
Se a inexecução puder ser considerada como um excesso de poder, fora dos
limites dos discricionários razoáveis, poderá haver questionamento judicial por aquele
que tiver interesse jurídico na demanda. Ou seja, ainda que se defenda a não
vinculação, devem ser reconhecidos limites para a atuação do Poder Público no
momento da execução orçamentária.

Natureza jurídica
É uma lei ordinária; uma lei temporária; norma individual de efeito concreto e
por isso lei em sentido formal; é uma lei especial.
Há na doutrina a defesa de diferentes posicionamentos quanto à sua natureza:
1) Orçamento como mero ato administrativo (Léon Duguit): é um mero ato
administrativo para as despesas e uma lei formal para as receitas, pois naquela
época existia o princípio da anualidade, no qual os tributos só poderiam ser
cobrados se previstos em lei orçamentária. para os que defendem tal posição, o
orçamento é uma “lei de meios”, ou seja, um simples instrumento de
arrecadação, configurando mero ato administrativo.
2) Orçamento como ato-condição (Gaston Jèze): as receitas e as despesas já
possuíam outras normas que previam sua criação, não passando o orçamento
 de mera condição para sua realização do gasto e para o ingresso da receita. Não
era lei, portanto.
3) Orçamento como lei formal: apenas prevê as receitas públicas e autoriza os
gastos. Possui apenas forma de lei, mas não seu conteúdo, vez que não veicula
direitos subjetivos, tampouco é norma abstrata e genérica. Por esta razão, de
não cria gastos, mas apenas os autoriza, o orçamento é chamado de
meramente autorizativo, e não impositivo. É o que prevalece, inclusive pelo
STF.
a. Dessa conclusão de lei formal, ressai que o orçamento é meramente
autorizativo, e não impositivo.
b. É importante mencionar que, apesar de autorizativo, o STF tem
entendido que ela tem um caráter minimamente vinculativo, capaz de
impor um acatamento do contido nela, ressalvada a motivação
administrativa que justifique o descumprimento com amparo na
razoabilidade.

Posição de parcela da doutrina: Orçamento como lei em sentido material e formal:

nessa hipótese, considera-se o orçamento como lei em sentido formal, na medida em
que é produzida mediante processo legislativo específico. Nada obstante, também
configuraria lei em sentido material, no que diz respeito à previsão de cobrança de
tributos, por criar deveres aos seus destinatários e ser geral e abstrata quanto a esse
aspecto.
Orçamento Impositivo em contraponto à ideia de autorizativo:
A legislação e a execução prática do orçamento da União, no Brasil, consideram
a despesa fixada na lei orçamentária como uma “autorização para gastar”, e não como
uma “obrigação de gastar”. Isso abre espaço para que o Poder Executivo não realize
algumas despesas previstas no orçamento. Trata-se do chamado “orçamento
autorizativo”, no qual parte das despesas pode ser “contingenciada”.
A ideia de “orçamento impositivo” é mudar essa prática, tornando obrigatória a
execução de todo o orçamento nos termos em que ele foi aprovado pelo Congresso
Nacional.
A Lei nº 4.320, de 1964, já facultava ao Poder Executivo a prerrogativa de limitar
a realização do gasto em função das necessidades de controle de caixa, mediante a
programação de cotas trimestrais de despesa.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101, de 2000), por
sua vez, em seu art. 9º, prevê o contingenciamento com regras para adequação da
despesa ao efetivo fluxo de receitas. Enquanto na Lei nº 4.320, de 1964, a programação
tinha o objetivo de “manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio
entre a receita arrecadada e a despesa realizada”2, na LRF o objetivo é o de assegurar
“o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo
de Metas Fiscais”.
Trata-se, portanto, de garantir ao Poder Executivo instrumento para controlar a
despesa e gerar resultado primário compatível com a estabilidade macroeconômica.
 Importante mencionar que há a existência de normas orçamentárias (não
impositivas) e pré-orçamentárias (impositivas). Geralmente são comandos da CF, LRF
ou outro dispositivo legal que determina que deverá ser gasto ou não poderá ser gasto
determinada quantia em determinada área, como saúde, educação, pessoal,
transferências obrigatórias, et coetera. Assim, segundo Harrison Leite, as impositivas
correspondem às vinculações pré-orçamentárias e as autorizativas correspondem às
vinculações orçamentárias.
EC 86/2015 e Impositividade do orçamento
A doutrina e a jurisprudência levam, majoritariamente, o orçamento como
autorizativo, entendendo que precisar-se-ia de uma emenda constitucional para que
houvesse “impositividade” de algum programa. Isto posto, a referida emenda
constitucional trouxe imposição parcial, relacionadas às emendas parlamentares.
Conforme a emenda, 1,2% da Receita Corrente Líquida da União está vinculado
às emendas individuais dos Congressistas, de modo que a metade deste percentual
será destinada ações e serviços de saúde. É vedada a aplicação deste percentual para
pagamento de pessoal ou encargos sociais. Ademais, o percentual mencionado é
computado no montante anual de gastos da União com a saúde, nos termos da
vinculação constitucional (mínimo de 15%).
Só não será cumprido o mandamento constitucional em virtude de
impedimentos de ordem técnica, conforme o §12 do artigo 166 da CF. Ainda, após o
prazo do §14, o §15º determina que a norma não será de execução obrigatória nos
casos de impedimentos justificados na notificação prevista no §14º.

Controle de Constitucionalidade
1) A priori, o STF entendia não ser possível o controle de
constitucionalidade das leis orçamentárias, uma vez que as leis eram de efeitos
concretos.
2) Ocorre que, em 2003, o STF alterou seu entendimento na ADI 2295,
iniciando entendimento pela possibilidade de controle, pois viu alguns dispositivos com
caráter de abstração e generalidade, pois no caso havia previsão de aplicação da CIDE-
Combustíveis em locais distintos dos previstos na própria CF, pois entendeu que a
natureza da norma constitucional que destinava os recursos obtidos com a CIDE-
Combustíveis é exaustiva.
3) Posteriormente, em 2008, ao julgar as ADIs 4048 e 4049, alterou mais
uma vez seu entendimento, superando o óbice da natureza das leis orçamentárias,
fixando a tese de que as leis orçamentárias são leis, como as demais, e por esta razão,
podem ser objeto de controle de constitucionalidade, independente do seu caráter
genérico ou específico, concreto ou abstrato, dando assim uma virada jurisprudencial
na matéria. No caso concreto, o governo estava lançando mão de MP para abertura de
crédito extraordinários com base apenas nos critérios de relevância e urgência, para
utilizar os créditos em despesas correntes, quando na verdade, para abertura de
créditos extraordinários, deve-se demonstrar a calamidade pública, guerra ou comoção
interna.
Espécies de Orçamento
1) Orçamento tradicional
Era o orçamento desvinculado de qualquer planejamento, com foco em questões
contábeis, em detrimento da atenção às reais necessidades da administração e da
coletividade.
a) Era mera peça contábil.
b) Não havia menção aos objetivos e metas a serem atingidos.
c) Despreocupação do gestor com o atendimento das necessidades populacionais.
d) Se atenta mais ao atendimento das unidades organizacionais.

2) Orçamento desempenho
O orçamento apenas estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter
tarefas ou a realizar, com ênfase limitada no resultado, sem vinculação a programas ou
planejamento governamental central das ações do governo. Era focado nas coisas que
o governo fazia, nos seus resultados, não havendo vinculação a um sistema de
planejamento.
a) Não há vinculação entre planejamento e orçamento.
b) Apresenta somente os propósitos e objetivos pelo qual os créditos se fazem
necessários.
c) Apresenta os custos dos programas propostos para atingir algum objetivo.
d) Apresenta dados quantitativos que meçam realizações e o trabalho levado a
efeito em cada programa.

3) Orçamento programa
Os recursos se relacionam com objetivos, metas e projetos de um plano de governo:
programa. Busca concretizar diversos programas que visam à solução de problemas ou
atendimento de determinada necessidade.
a) Instrumento de ação planejada.
b) Estabelece programas, trabalhos, metas e objetivos a serem implementados.
c) Idealiza um produto final a ser alcançado.

4) Orçamento base zero ou por estratégia

Todo recurso solicitado é analisado para ser utilizado em prol do que foi pedido, sem
qualquer compromisso com um montante inicial. Cada órgão que solicita deve justificar
seus gastos futuros, sem se utilizar o montante anterior como parâmetro para valor
inicial mínimo.
a) O administrador deve justificar o orçamento proposto em cada detalhe com
a respectiva quantia a ser gasta, sem utilizar o orçamento anterior como
parâmetro.
Princípios orçamentários
Princípio da legalidade:
As finanças públicas não podem ser manejadas sem autorização da lei. Assim, é
necessária a observância de legalidade nos gastos públicos. O artigo 167 dispõe que
são vedados o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária; são
vedados a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais. Neste sentido, é crime ordenar despesa não
prevista em lei (art. 359-D, CP)
Há que se ressaltar a possibilidade de Medidas Provisórias, exclusivamente para
abertura de crédito extraordinário, pois é vedado MP dispor sobre matéria
orçamentária.
Importante esclarecer que o artigo 107 da lei 4320 não foi recepcionado, ao
estabelecer que o orçamento das autarquias e empresas estatais pudesse ser aprovado
por decreto do Poder Executivo.
Previsão da Lei 4.320/64:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a
evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Princípio da Exclusividade:
Determinação de que as leis orçamentárias contenham apenas fixação de despesas e
previsão da receita.
Regra: a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à
fixação da despesa (“rabilongos orçamentários”).
Exceções: é possível que a lei orçamentária preveja, além de despesas e receitas:
autorização para abertura de crédito suplementar; autorização para contratação de
operações de crédito, ainda que por ARO (em qualquer mês do exercício financeiro).
Art. 165 § 8º,CF. Lei 4.320/64, Art. 7°.

Princípio da programação:
O orçamento deve focar na efetivação de programas que atendam a todos que se
encontrem em determinada situação fática e jurídica, e não à pedidos individuais.
Deve-se planejar as ações, havendo um nexo entre os objetivos constitucionais e os
traçados pelo governante em seu plano de governo.

Princípio do equilíbrio:
Não é um princípio expresso. Por tal princípio busca-se assegurar que as despesas
autorizadas em lei não sejam superiores à previsão das receitas. Através de tal
princípio, todo gasto deve ter uma fonte, seja receita do Estado ou através de
empréstimos públicos. A LRF não proíbe déficit público, mas exige metas fiscais.
CESPE: O equilíbrio formal do projeto de Lei Orçamentária (total de receita nominal
igual ao total de despesa nominal), que o Executivo encaminha para o exame e
aprovação do Legislativo, é uma premissa básica de finanças públicas que não consta
em norma constitucional expressa.
Em regra, as receitas devem ser iguais às despesas. Exceção no art. 167, §8º,
onde se permite que os recursos que em decorrência de veto, rejeição, ou emendas
sejam aproveitados mediantes créditos suplementares e especiais, condicionado o
aproveitamento à autorização legislativa.
Em virtude da crise do liberalismo, 1929, permitem-se orçamentos deficitários
como meio de combater crises, recessão e depressão econômica. Nestes casos
permite-se o desequilíbrio orçamentário em que há mais despesas que receitas,
gerando endividamento através de crédito público. A Constituição de 1988 não
contempla tal princípio e, por essa razão, seria possível afirmar a desnecessidade de
sua observância. Contudo, a análise da LRF demonstra que, apesar de não se tratar de
uma diretriz constitucional, a busca pelo equilíbrio está presente em suas disposições.

Princípio da Anualidade (ou periodicidade):

Determina que o orçamento seja atualizado a cada ano, ou seja, que para cada ano
haja um orçamento. Representa a necessidade da existência de uma periodicidade na
vigência das leis orçamentárias. Não confundir princípio da anualidade tributária (que
exige que o tributo esteja previsto no orçamento do ano anterior - não mais existe no
ordenamento brasileiro) com o princípio da anualidade financeira (que exige que o
orçamento tenha um prazo de duração).

Princípio da unidade:
A peça orçamentária deve ser única contendo todos os gastos e todas as receitas, para
cada ente da federação. Reflete a necessidade de harmonia entre as várias peças
orçamentárias.
Hoje não mais é possível ter o orçamento como um documento único. Atualmente
existem 3 peças orçamentárias. A ideia do princípio da unidade não é que exista uma
única peça, o que se exige é que as várias peças tenham harmonia entre si, ou seja,
uma só orientação política. Um dos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal é
garantir essa harmonia.

ATENÇÃO: os examinadores tentam confundir UNIDADE (uma só orientação política)

com UNIVERSALIDADE (toda previsão de receita e despesa devem estar previstas na lei
orçamentária).

Princípio da universalidade:
Todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária.
A regra é que todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária,
inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. A Lei 4.320/64, at. 3, dispõe.
Exceções:
1) Súmula 66 STF - pelo princípio da universalidade toda e qualquer receita ou despesa
deve constar no orçamento. Porém ainda que o orçamento não tenha previsto
determinado tributo, este poderá ser normalmente arrecadado se cumprida a
legislação tributária.
Súmula 66 STF:
É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas
antes do início do respectivo exercício financeiro.
Com esse entendimento firmado pelo STF, é possível concluir que no Brasil não
vigora o princípio da anualidade tributária, em que o Tributo, para ser cobrado, além
de atender às regras da legislação tributária, deveria a cada ano, estar previsto no
orçamento, sob pena de não ser exigido.
2) As receitas e despesas operacionais (correntes) das empresas públicas e sociedades
de economia mista consideradas estatais independentes.
3) ARO – Operações de crédito por antecipação de receita.
4) Emissões de papel moeda;
5) Outras entradas compensatórias no ativo e no passivo financeiro.(cauções,
depósitos, consignações etc)

Princípio do orçamento-bruto:
Todas as receitas e despesas constarão da Lei Orçamentária pelos seus totais, seus
valores brutos, vedadas quaisquer deduções. Alguns autores assinalam como inserido
no princípio da universalidade. Ex.: parte do IPI e do IR arrecadado pela União, por
determinação constitucional, deve ser transferido para os Estados e Municípios. Não
poderá a União colocar a previsão dos valores líquidos (já descontadas as
transferências) desses impostos. Deverá colocar a estimativa integral do valor recebido
(receita) e a parte que constitucionalmente se destina a Estados e Municípios
(despesa).

Princípio da transparência orçamentária:

Não expressamente previsto na CF, é possível inferir pelo artigo 37. A CF determina que
o Poder Executivo deverá publicar 30 dias após o encerramento de cada bimestre,
relatório resumido da execução orçamentária. Há vários preceitos que viabilizam a
publicidade, tal como o artigo 48 a 49 da LRF, 162 da CF.
Ademais, o ente que não cumprir as determinações de transparência da LRF ficará
vedado de receber as transferências voluntárias.
STF: publicidade dos salários dos servidores. Constitucional. O acesso aos subsídios não
interessa apenas ao destinatário da verba, mas à coletividade, que contribui com
impostos para tornar disponíveis os recursos destinados aos salários. Portanto,
constitucional manter sítio eletrônico com nome dos servidores e seu salário.
Princípio da não afetação da receita de impostos:
Vedação à vinculação da receita proveniente dos impostos a órgão, fundo ou despesa.
Disposição constitucional, art. 167, IV.
Há quem, incorretamente, relacione o dispositivo à característica da não
vinculação da espécie tributária denominada imposto. Ocorre que o dispositivo não
trata de vinculação ou não-vinculação tributária, trata, isso sim, do princípio do direito
financeiro da não afetação.
 Exceções da vinculação de IMPOSTOS (impostos, e não tributos - pegadinha).
1) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159, CF);
2)destinação de recursos para a saúde, devendo ser regulado por LC, ainda não
elaborada, de modo que é regido pelo art. 77 do ADCT, que afirma: U índice resultante
de operação de atualização da aplicação do ano anterior; E e DF 12%; e M 15% (art.
198, § 2º, CF);
3)destinação de recursos para a educação, sendo U 18%, E, DF e M 25% (art. 212, CF);
4)realização de atividades da administração tributária (art. 37, XXII, CF);
5)prestação de garantias em relação às operações de crédito por antecipação de
receitas (art. 165, § 8º; art. 167, § 4º, CF)
6)fundo de combate e erradicação da pobreza;
Um fundo especial pode ser criado por lei ordinária, mas, neste caso, não
poderia haver qualquer vinculação de receita de impostos, sob pena de afrontar o art.
167, IV, da CF. Para evitar tal situação, o Governo Federal tem utilizado o artifício
jurídico da criação de fundos por meio de EC.
7) vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos estados e DF para programa
de apoio à inclusão e promoção social.
É vedada a utilização desses recursos para pagamento de:
a)despesa com pessoal e encargos sociais;
b)serviço da dívida;
c)qualquer outro investimento não vinculado diretamente aos investimentos ou
ações apoiadas.
8)vinculação de até 0,5 % da receita tributária líquida dos estados e DF para fundos
destinados para o financiamento de programas culturais.
Importante mencionar que a LRF em seu artigo 8, p.u, determina que os
recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente
para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em
que ocorrer seu ingresso.
DRU – Desvinculação das Receitas da União
Foi criado para garantir maior liberdade na implementação dos gastos públicos, através
de EC. Lembrar que só pode ser criado desvinculação de IMPOSTOS por meio de EC,
uma vez que é a CF que vincula os IMPOSTOS, não podendo Lei Infraconstitucional
dispor sobre desvinculação. Em relação aos demais tributos, a lei que destinará sua
arrecadação, como no caso de taxas e contribuições especiais.
Nesse sentido, a EC 93/16 dispõe:
Art. 76 do ADCT. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até
31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da arrecadação da
UNIÃO relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento
das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições
de intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou
que vierem a ser criadas até a referida data. (Redação dada pela
Emenda constitucional nº 93)
§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação
da contribuição social do salário-educação a que se refere o § 5º do
art. 212 da Constituição Federal.

Logo, fica desvinculado até 2023, 30% (e não mais 20%, como era antes) os
seguintes tributos:
a) Contribuições sociais: exceto salário-educação; sem prejuízo do pagamento
das despesas do RGPS;
b) CIDEs;
c) Taxas: antes da EC93/16 não tinha previsão de taxa.

STF: Tredestinação de tributo vinculado: quando um tributo de destinação vinculada é

utilizado em outra finalidade, o contribuinte não pode requerer sua devolução. O
correto será a vinculação do produto de maneira correta, e não sua devolução. Assim,
não há inconstitucionalidade em destinação diversa, mas deverá ser feita sua correta
vinculação. Ex: contribuições especiais, PIS, COFINS.

Princípio da especialização, especificação ou discriminação:

As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de
tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua
aplicação.
A lei orçamentária não poderá consignar dotações globais destinadas a atender
indiferentemente a despesas de pessoal, de material, de serviços de terceiro,
transferências etc.
Exceções que poderão ser usadas DOTAÇÃO GLOBAL (e não ILIMITADA):
a) reserva de contingência: dotação global, genérica, colocada na Lei
Orçamentária, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas
imprevistas;
b) programas especiais de trabalho: possibilidade do custeio por dotação global
no caso dos programas que por sua natureza não possam cumprir-se
subordinadamente às normas gerais de execução da despesa. São classificadas entre as
Despesas de Capital.
Princípio da proibição do estorno de verbas:
Impossibilidade de transpor, remanejar ou transferir recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro sem autorização legislativa prévia.
Disposição constitucional:
Art. 167. São vedados:
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
sem prévia autorização legislativa;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos
mencionados no art. 165, § 5º;
Antes o Chefe do Executivo tinha o poder de unilateralmente remanejar e
transpor dotações por decreto. Hoje, isso só é possível mediante autorização
legislativa.

Princípio da unidade de caixa/tesouraria

Todo recurso arrecadado pelo ente, seja lá qual for sua natureza, deve ser
alocado em uma conta única, a fim de facilitar a gerência, conforme artigo 56 da lei
4320.
A) As disponibilidades de caixa da União serão depositados no Banco Central;
B) Dos Estados, DF e Municípios, órgãos ou entidades do Poder Público e das
empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais,
ressalvados os casos previstos em lei.
STF: o depósito de salário dos servidores em instituição privada não afronta a
Constituição, uma vez que os referidos depósitos não se enquadram em
disponibilidade de caixa.
STF: a lei que deverá tratar sobre disponibilidade de caixa, na ressalva do artigo 164,
§3º, é uma LEI NACIONAL, inexistindo possibilidade de ente federativo dispor
diferentemente sobre a disponibilidade de caixa.
Em relação à disponibilidade de caixa da Previdência Social, RGPS e RPPS (art.
250 e 249 da CF), ficarão depositadas em contas separadas das demais disponibilidades
de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, não podendo ser aplicadas em
ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da
Federação ou em empréstimos aos segurados e ao Poder Público, inclusive suas
empresas controladas.

Princípio da precedência:
A aprovação do orçamento deve ocorrer antes do exercício financeiro a que se refere.
Princípio da Publicidade:
Necessidade de se dar publicidade à execução orçamentária.

As leis orçamentárias devem ser publicadas e divulgadas de forma clara e

precisa, possibilitando o controle social da Administração Pública.
O Poder executivo deverá publicar relatório resumido da execução
orçamentária até o 30º dia após o encerramento de cada bimestre.
Os cidadãos, os verdadeiros proprietários dos recursos orçamentários, devem
tomar conhecimento de todas as etapas que antecedem e sucedem a aplicação desses
recursos. A transparência é um princípio decorrente do princípio republicano.
Lei Complementar 101/00, Art. 48, trata dos instrumentos de transparência da
gestão fiscal: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária
e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei
de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis para
consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Créditos Adicionais
São autorizações do legislativo para efetivação de despesas não previstas ou
insuficientemente previstas na LOA. Os créditos suplementares e especiais dependem
da existência e da indicação da disponibilidade de recursos.
LRF: a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos
após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de
conservação do patrimônio público.
Espécies: a) crédito suplementar; b)crédito especial: c)crédito extraordinário:
Fontes: para os suplementares e especiais, só podem ser abertos se houver
recursos disponíveis, precedida de exposição justificada. Apenas os créditos
extraordinários estão excetuados da exigência de recursos disponíveis. Entende-se por
recursos disponíveis:
a) superávit financeiro apurado em balanço patrimonial no exercício anterior;
Diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-
se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles
vinculadas.
b) provenientes de excesso de arrecadação;
Saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista
e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. Deve-se deduzir os
créditos extraordinários abertos no exercício.
c) resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou créditos
adicionais;
 d) produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente
possibilite ao poder executivo utilizá-las.
Empréstimos, para cobrir déficit orçamentário, e déficit financeiro, este último
através das operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. Exceção ao
princípio da exclusividade. Não é uma receita prevista na LOA, pois sua destinação já
está comprometida. Não é receita orçamentária, mas extraorçamentária
e) Reserva de contingência: dotação global, exceção ao princípio da especificação,
que não é destinada a determinado programa, sendo que seu crédito será utilizado
para abertura de créditos suplementares ou especiais. Seu utilização e montante será
estabelecida na LDO, segundo a receita corrente líquida, sendo prevista sua utilização
na LOA, destinada ao atendimento de passivos contingentes e riscos imprevistos.
f) Recursos sem despesas correspondentes: Recursos gerados em razão de vetos,
que ficaram sem despesas correspondentes, hipótese em que deverão ser utilizados
para abertura de créditos especiais ou suplementares, conforme o caso, desde que
haja prévia e específica dotação legislativa.

 Crédito suplementar: destinados a REFORÇO DE DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. Trata de

despesas que já havia sido prevista na LOA, mas de forma insuficiente.
Trata-se de exceção ao princípio da exclusividade, podendo a própria LOA
prever sua abertura até certo limite ou percentual pelo Poder Executivo.
Os créditos suplementares dependem de prévia autorização legislativa. É
possível que a LOA já traga a autorização.
Instrumento normativo para abertura de crédito suplementar: DECRETO DO
EXECUTIVO (art. 42, Lei 4.320/64). São autorizados por lei, mas abertos por decreto do
executivo.
“Autorizado por lei, aberto por decreto”
Os créditos suplementares dependem da existência e da indicação da
disponibilidade de recursos.
Devem ser utilizados no exercício financeiro em que foram abertos, inadmitido
prorrogação.
Utilização de MP para abertura: IMPOSSIBILIDADE. [art. 62, §1º, I, d, CF]
 Crédito especial: destinados às despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica. Visa atender necessidades novas (não previstas na peça
orçamentária) surgidas no decorrer do exercício. Trata-se de uma despesa que não
estava esperada que fosse ocorrer, podendo ser criação de novo programa ou outra
coisa. (ex.: ordem judicial determinando o pagamento de certo valor).
Há a necessidade de prévia autorização legislativa.
Diferente do que ocorre com o crédito suplementar, a LOA não pode trazer
autorização, nesse caso será necessária a edição de uma lei autônoma para que essa
autorização ocorra.
 Instrumento normativo para abertura de crédito especial: DECRETO DO
EXECUTIVO. São autorizados por lei, mas abertos por decreto do executivo e com
indicação dos recursos correspondentes.
“Autorizado por lei, aberto por decreto”
Utilização de MP para abertura: IMPOSSIBILIDADE.
Vigência dos créditos especiais: [art. 167, § 2º, CF]
REGRA: vigência no exercício financeiro em que forem autorizados.
EXCEÇÃO: se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses do
exercício, eles serão incorporados ao exercício financeiro seguinte, sendo reaberto nos
limites dos seus saldos.
 Crédito extraordinário: destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de
guerra, comoção intestina ou calamidade pública. Podem tanto criar como
suplementar despesas.
Não há necessidade de prévia autorização legislativa. Após a abertura do
crédito extraordinário o Poder Legislativo é comunicado. Antes, porém, deverá ser
decretado o estado de calamidade pública ou situação equivalente, que deles dará
imediato conhecimento ao Poder Legislativo
Não há necessidade de indicação da disponibilidade de recursos. Realiza-se a
despesa, depois se promove a readequação do orçamento.
Utilização de MP para abertura: POSSIBILIDADE. [art. 62, § 1º, I, d c.c. art. 167,
§ 3º, CF]
Seu trâmite se dá conforme o artigo 166, sendo submetido à comissão mista de
orçamento e finanças, e não ao CN diretamente para apreciação das MPs comuns.
Quando o ente federativo não prever Medida Provisória, poderão abrir o
crédito extraordinário por decreto do Poder executivo, comunicando ao Legislativo.
Vigência dos créditos extraordinários: [art. 167, § 2º, CF]
REGRA: vigência no exercício financeiro em que forem autorizados.
EXCEÇÃO: se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses do
exercício, eles serão incorporados ao exercício financeiro seguinte, sendo reaberto nos
limites dos seus saldos.
STF: apenas quando presente alguma situação fática análoga ou igual a guerra,
calamidade pública e comoção interna é que se estaria autorizada a abertura de
créditos extraordinários por meio de medida provisória. Os requisitos constitucionais
de imprevisibilidade e urgência, diferentemente dos requisitos de uma MP genérica,
gozam de densidade normativa própria passível de controle pelo judiciário.
Isto posto, no caso de investimentos do governo, o crédito a ser exigido
será suplementar ou especial e não extraordinário e, por isso, será
necessária prévia aprovação do legislativo ara sua abertura, de modo a
fazer face às despesas de execução de investimentos.
Vedações Constitucionais.
São vedados (artigo 167, CF):
Inciso I e II: O início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual, bem como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais; Aborta o princípio da legalidade
orçamentária e o ativismo judicial, de modo que o judiciário não pode realizar, via de
regra, políticas públiacas.
Inciso III: A realização de operações de crédito que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta. Trata-se de chamada “regra de ouro”. Com essa vedação, o legislador
estabelece um limite para a realização de operações de crédito. Estas não podem
superar o valor das despesas de capital fixadas no orçamento. A contratação de
operações de crédito em montante superior ao referido limite só poderá acontecer
com a anuência do Poder Legislativo, através do quórum qualificado da maioria
absoluta;  A LRF não previa hipótese de permissão de operação de crédito suprior às
despesas de capitais (art. 12, §2º), por isso foi declarado inconstitucional.
Inciso VI: A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa específica,
de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos; Exceção: artigo 167, §5º, dispõe que a
transposição, o remanejamento ou a transferência DESNECESSITA de autorização
legislativa para atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de
viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder
Executivo. OBS: Incorre em CRIME de desvio de verbas, tipificado no artigo 315 do
Código Penal, quem der às verbas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei,
bem como IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA que causa prejuízo ao erário, artigo 10, XI.
Inciso VII: A concessão ou a utilização de créditos ilimitados;
Inciso VIII: A utilização, sem autorização específica, de recursos dos orçamentos
fiscal e da seguridade social (e não da previdência social) para suprir necessidade ou
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive os mencionados na LOA.
Inciso IX: A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa (o fundo é instituído por lei ordinária). Os fundos especiais constituem
exceção ao princípio da unidade de tesouraria. A instituição de um fundo exige a
edição de lei ordinária, mas as condições para a instituição e o funcionamento dos
fundos devem ser reguladas por meio de lei complementar;
Inciso X: transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estadual e suas
instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionistas, dos Estados, do DF e dos Municípios.
 Inciso XI: proíbe a utilização de recursos das contribuições sociais do 195, I, a e
II, da CF, para despesa distinta do pagamento dos benefícios do RGPS.

Leis Orçamentárias
Ciclo orçamentário
Processo Legislativo para aprovação das leis orçamentárias: [art. 166, CF]
Iniciativa
É do Poder Executivo, sendo uma inciativa privativa e indelegável. O Legislativo não
tem competência para iniciar um projeto de lei orçamentária. Entretanto, é importante
esclarecer que, conforme o STF, o legislativo tem iniciativa para projetos de leis
tributárias, ainda que concedam benefícios fiscais e atinja reflexamente o orçamento.
A única exceção é iniciativa de lei tributária dos Territórios, cuja inciativa se faz do
Presidente da República. O projeto será apreciado pelas duas casas do CN.
Alteração do orçamento dos outros Poderes pelo Executivo:
Se feito dentro dos limites estipulados pela LDO, não poderá haver alteração. Contudo,
havendo extrapolado os limites fixados pela LDO, será possível que o Executivo proceda
aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual.
Apreciação:
Comissão mista permanente examina e dá parecer sobre: a) os projetos (PPA,
LDO, LOA, créditos adicionais); b) as contas apresentadas anualmente pelo presidente;
c) os planos e programas nacionais regionais e setoriais previstos na CF. Além disso, a
Comissão mista permanente também realiza o acompanhamento e fiscalização
orçamentária. Será realizada em sessão CONJUNTA após apreciação pela comissão.
Observação: Não se pode confundir sessão conjunta (se reúnem, mas os votos
são computados separados por cada casa), com sessão unicameral (se reúnem e se
considera uma só votação)
Emendas ao projeto são apresentadas perante a comissão mista e apreciadas
pelo plenário das 2 casas. Nas constituições anteriores o poder de emendar estava
excessivamente restrito. A CF/88 possibilita a propositura de emendas, mas traz
algumas limitações.
Condições para que emenda ao projeto LOA ou para a lei que a modifique
seja aprovada:
a)compatibilidade com PPA e com a LDO;
b)indicação dos recursos necessários que atenderão à alteração pretendida.
Ficam excluídas as emendas parlamentares que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal;
ou
 Não pode haver emenda objetivando aumentar despesa, deve, sempre, haver
previsão da transferência que se pretenda efetuar.
d)devem estar relacionadas à correção de erro ou omissão ou com os dispositivos do
texto do projeto de lei.
Condições para que emenda ao projeto LDO seja aprovada: deve estar
compatível com o PPA.
Recurso que ficar sem despesa correspondente, em decorrência do veto,
emenda ou rejeição, poderá ser utilizado mediante crédito suplementar ou especial,
desde que haja autorização legislativa.
É possível a modificação do projeto pelo Presidente da República através de
mensagem aditiva, enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta.
Caso não haja apresentação da proposta orçamentária no prazo fixado o Poder
Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Caso o Projeto de Lei orçamentária não seja aprovado até 31.12: subsiste a lei
anterior, fazendo as adaptações necessárias mediante autorização legislativa.
(divergência doutrinária)
-Posições doutrinárias:
a)a lei anterior deve ser mantida, fazendo-se as devidas adaptações.
-eventuais autorizações deverão depender do Poder Legislativo.
b)a lei anterior deve ser mantida com liberação de 1/12 mensalmente, até a
aprovação de uma nova lei.
c)promulgação do projeto pelo chefe de executivo sem qualquer alteração.
No caso da LDO, se não houver aprovação até 17.06 não se encerra o 1º
período da sessão legislativa.
Orçamento do Poder Judiciário: Poder judiciário que elabora a proposta
orçamentária. É necessário o atendimento aos limites estipulados conjuntamente com
os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentários.
-âmbito da União: presidente do STF;
presidente dos Tribunais Superiores.
[com aprovação dos respectivos tribunais]
-âmbito do Estado: presidente do TJ.
[com aprovação dos respectivos tribunais]
Em caso de ausência do encaminhamento o Poder executivo considerará os
valores aprovados na lei orçamentária vigente, realizando-se os devidos reajustes.
Caso a proposta seja encaminhada em desacordo com os limites estipulados, o
Poder Executivo procederá aos ajustes necessários.
Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos
9.1. Princípios do controle da execução dos orçamentos
Do art. 70 da CF/88 extraímos os seguintes princípios do controle da execução
orçamentária:
- legalidade: a verificação da observância das normas legais relativas à execução da
despesa pública;
- economicidade: objetiva verificar se a forma de execução da despesa pública se
adequou ao meio mais vantajoso e econômico para o Estado;
- correta aplicação de receitas: diz respeito à análise das transferências e repasses
efetuados a outros órgãos ou entes federativos;
- renúncia de receita: trata a análise da concessão de benefícios fiscais;
- existência de controle interno e externo.
9.2. Sistemas de controle da execução orçamentária
-inglês: o sistema inglês guarda características inerentes ao sistema parlamentarista,
em que o Poder Executivo, representado pelo seu gabinete, interage diretamente com
o Poder Legislativo, em matéria financeira, por intermédio da Câmara dos Comuns;
- francês: é caracterizado pelos Tribunais de Contas, que têm a função de fiscalizar e
julgar as contas públicas. Segundo a doutrina, é o sistema adotado no Brasil;
- americano: o sistema se caracteriza pela existência de um órgão no Congresso
Nacional denominado Controladoria Geral. Aludido órgão é dirigido pelo Controlador
Geral dos Estados Unidos, que é nomeado para um mandato de 15 anos. O sistema é
marcado ainda pela adoção das técnicas de auditoria concernentes às empresas
privadas.
9.3. Classificação do controle da execução orçamentária
Quanto ao momento:
A priori ou prévio – realizado antes da execução do orçamento;
Concomitante – realizado durante a execução do orçamento;
A posteriori ou subseqüente – após o encerramento do exercício financeiro.
Quanto ao órgão:
Interno – realizado dentro de cada poder;
Externo – No âmbito federal é exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do
Tribunal de Contas da União.
9.4. Tribunal de Contas da União
O TCU é composto por 9 Ministros, tem sede no DF e jurisdição em todo o território
nacional. Os Ministros têm as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos,
vencimentos e vantagens dos Ministros do STJ e serão nomeados dentre brasileiros que
satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de 35 anos e menos de 65 anos de idade;
II – idoneidade moral e reputação ilibada;
III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de
administração pública;
IV – mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que
exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
São escolhidos:
- 1/3 pelo Presidente da República, dentre auditores e membros do MP junto ao TCU,
indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo critérios de antiguidade e
merecimento;
- 2/3 pelo Congresso Nacional.
Competências constitucionais do TCU:
- apreciar as contas anuais do Presidente da República;
- julgar as contas de todos os administradores responsáveis por dinheiros, valores ou
bens públicos;
- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de
aposentadorias;
- realizar auditorias;
- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
União participe;
- fiscalizar a aplicação dos recursos da União repassados para os Estados e Municípios;
- prestar informações solicitadas pelo Congresso Nacional sobre as fiscalizações
realizadas;
- aplicar sanções e determinar a correção de irregularidades em atos e contratos,
determinar prazos para o cumprimento da lei; se verificada ilegalidade, sustar a
execução do ato impugnado, comunicando a decisão às Casas do Congresso Nacional,
bem como representar ao Poder competente sobre as irregularidades apuradas;
- fiscalizar a aplicação das subvenções e renúncias de receitas;
- emitir pronunciamento quando solicitado pela Comissão Mista de Orçamento;
- apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, sindicatos,
sobre irregularidades ou ilegalidades;
- fixar os coeficientes do FPM e FPE.
Competências legais do TCU:
- Lei 8.443/92: Decidir sobre consulta formulada por autoridade competente acerca de
dúvida na aplicação de dispositivos legais ou regulamentares concernentes à matéria
de competência do Tribunal. São autoridades competentes: Ministros de Estado,
Presidência da República, Presidência dos Tribunais. A aplicação prática diz respeito à
solução de dúvidas, mediante exposição que será oficiada ao TCU, visando à obtenção
da informação pertinente;
- Lei 8.730/93: Exercer o controle da legalidade, legitimidade dos bens e rendas de
autoridades e servidores públicos;
- Lei 8.031/90: Apreciar o processo de privatização das empresas incluídas no Programa
Nacional de Desestatização;
Lei 8.666/93: Apreciar as representações apresentadas por licitantes acerca de
irregularidades nas licitações;
Lei 9.452/97: Apreciar representações apresentadas pelas Câmaras Municipais acerca
da não-comunicação da liberação de recursos federais.
ANTES DE COMEÇAR AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS, ATENTE-SE:
A lei 4320 não tratava do PPA e da LDO, pois estas surgiram com o advento da CF, em
88.

Plano plurianual - PPA: [art. 165, § 1º, CF]

O PPA estabelece, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras dela decorrente e
para as relativas aos programas de duração continuada. Estabelece um planejamento a
longo prazo e depende do orçamento anual para ter eficácia quanto à realização das
despesas. É uma programação que deve orientar o executivo na execução da LOA.
Traz apenas: a) despesas de capital e outras delas decorrentes (não se
mencionam as despesas correntes porque estas são as despesas do dia-a-dia, daí a
desnecessidade da presença no plano plurianual); b) despesas de duração continuada
(despesas que tenham duração igual ou superior a 2 anos).
Despesas de capital são aquelas ligadas aos investimentos (obras, aquisições,
etc). Delas “decorrem”, conforme o texto constitucional, outras despesas, chamadas
correntes. Assim, ao construir uma escola, é necessário pagar professores.
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais constantes da CF devem
ser compatíveis com o PPA.
O PPA é utilizado como instrumento para promover a integração nacional (art.
43 da CF), além de orientar a elaboração de planos e programas regionais e setoriais,
previstos na constituição.
O orçamento fiscal e o de investimento devem estar de acordo com o PPA, e
terão dentre suas funções, a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo o
critério populacional.
CF
Investimento que ultrapasse um exercício financeiro, sob pena de
caracterização de crime de responsabilidade, deve estar incluído no PPA ou ter
previsão em lei que autorize a inclusão.
Não integram o PPA os programas destinados a operações especiais, ou seja,
despesas que não contribuem para manutenção, expansão e aperfeiçoamento das
ações de governo (sentenças judiciais, juros, etc)
A validade do PPA é de 4 anos.
 Processo legislativo do PPA:
- Iniciativa: chefe do executivo.
- Prazo para remessa ao Poder Legislativo: 4 meses antes do encerramento do 1º
exercício do mandato. [Até 30 de agosto]
- Prazo para ser devolvido pelo Poder Legislativo: até o encerramento da sessão
legislativa.
- prazo de duração: até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subsequente.

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO [art. 165, § 2º, CF; art. 4º, LRF]
A LDO é a lei orçamentária que estabelecerá metas e prioridades da
administração pelo período de 1 ano.
Funções da LDO previstas no texto constitucional:
a)estabelece metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital
para o exercício seguinte.
b)Orienta a elaboração da LOA.
c)Dispõe sobre alterações na legislação tributária.
d)Estabelece a política das agências oficiais de fomento.
e) Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de renumeração, a criação
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a
admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, devendo haver prévia dotação orçamentária.
Atenção: eventual aumento concedido aos empregados públicos de EP e SEM
não precisam estar previstos na LDO.
A LRF amplia as funções da LDO:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas
na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas
e privadas;

A LDO é a única lei que contem três anexos: metas, riscos e um específico para União.
Anexo de Metas Fiscais:
Art. 4º.
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em
que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes. (atual + 2)
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três
exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os
objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo
de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem
de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
O anexo de metas fiscais refere-se a três exercícios (exercício atual + 2
seguintes) e engloba a fixação de receitas e despesas, resultado nominal e primário, e
montante da dívida.
O envio do orçamento sem o referido anexo importa em infração
administrativa.
Anexo de Riscos Fiscais:
Art. 4º
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Anexo específico da União: Anexo contendo objetivos da política monetária, creditícia
e cambial e metas de inflação, para o exercício subsequente. LRF Art. 4º § 4o
Validade da LDO: 1 ano.
Processo legislativo da LDO:
- iniciativa: chefe do executivo.
-prazo para remessa ao Poder Legislativo: até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro. (art. 35, § 2º do ADCT). [até 15 de abril]
-prazo para ser devolvido pelo Poder Legislativo: até o encerramento do 1º período da
sessão legislativa. [art. 35, § 2º, I do ADCT]
Conforme o art. 57, § 2º, CF, não se interrompe a sessão legislativa sem a aprovação do
projeto de LDO.
Lei orçamentária anual - LOA [art. 165, § 5º, CF; art. 5º, LRF]
Deverá estar compreendido na LOA:
a)orçamento fiscal: nele estão as autorizações para as despesas do Poder Público. Nele
deverá estar incluído o orçamento referente: aos Poderes da União; aos fundos
federais; aos órgãos e entidades da administração direta e indireta; as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público; às despesas do Banco Central. Aqui deverá
haver o orçamento das empresas estatais DEPENDENTES do orçamento. As
independentes são apontadas no orçamento de investimento. As empresas estatais
independentes estão excluídas da LRF.
b)orçamento de investimentos: abrange sociedades de economia mista e empresas
estatais em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
com direito a voto.
c)orçamento da seguridade social: abrange as despesas ligadas às entidades
relacionadas a saúde, previdência e assistência social.
Acompanha a LOA:
i) ANEXO mostrando sua compatibilidade com as metas fiscais estabelecidas pela LDO
[art. 5º, I, LRF];
ii)demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia [art. 5º, II, 1ª parte, LRF]
iii)medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas
obrigatórias de caráter continuado. [art. 5º, II, 2ª parte, LRF]
iv)conterá reserva de contingência destinada ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
É vedado o início de programa ou projeto não incluído na LOA. [art. 167, I, CF].
Dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro
somente poderá estar na LOA se constar na PPA ou em lei que ali autorize sua inclusão.
Não é possível o uso de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social
para cobrir déficit de empresas, fundações e fundos sem autorização legislativa
específica. [art. 167, VIII da CF]
Todos os créditos previstos na lei orçamentária devem ter uma finalidade
determinada e uma dotação específica e certa. [art. 5, §4º, LRF]
Exceção: DRU [desvinculação das receitas da União] - 20 % da receita da União
está desvinculada para se garantir maior margem de manobra.
Todas as despesas e relativas à DÍVIDA PÚBLICA, DÍVIDA MOBILIÁRIA, dívida
CONTRATUAL, bem como as receitas que as atenderão, deverão constar na LOA.
Refinanciamento da dívida pública deverá constar separadamente da LOA.
Atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá
superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou
em legislação específica.
 A LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de
despesa. [princípio da exclusividade]
Validade da LOA: 1 ano.
Processo legislativo da LOA:
-iniciativa: chefe do executivo.
-prazo para remessa ao Poder Legislativo: até quatro meses antes do encerramento do
exercício financeiro.( art. 35, § 2º do ADCT). [até 30 de agosto]
-prazo para ser devolvido pelo Poder Legislativo: até o encerramento da sessão
legislativa. [art. 35, § 2º, III do ADCT]
ATENÇÃO: DICA  prazo de envio e votação da LOA é igual do PPA.
A CF é expressa em atribuir competência ao Poder Executivo para iniciativa das leis
orçamentárias, mas é omissa quanto aos projetos de lei que visem alterar a LOA.

Atrasos no trâmite orçamentário

No geral, compete à LDO dispor, em seção própria, a resolução para os atrasos
legislativos da LOA ou sua eventual rejeição. Entretanto, não havendo previsão legal,
deverão ser tomadas as seguintes providências:
1) Se o Legislativo não receber as propostas de LOA, o Poder Legislativo poderá
considerar como proposta de lei o orçamento vigente.
2) Se o Poder Legislativo não conclui o procedimento no prazo previsto, a atual
constituição não prevê o que fazer, mas a CF de 67 dizia que se executaria
X/12 da proposta que ainda está tramitando, com prévia autorização da
LDO.
3) No caso de rejeição da LOA, o artigo 166, §8º dispõe que é necessário lei
específica para efetuar os gastos, através de crédito suplementar ou
especial.
a. ATENÇÃO: LDO e PPA não podem ser rejeitados, CF diz que ambas as
normas DEVEM ser devolvidas para sanção. Ademais, o artigo 57,
§2º, dispõe que “A sessão legislativa não será interrompida sem a
aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias – LDO.”

Orçamento Participativo
Consiste na consulta prévia feita aos cidadãos acerca dos gastos públicos que querem
ver realizados, antes que o projeto vá ao Legislativo para apreciação. A sugestão
popular não passa de uma opinião, que não vincula o Executivo. Lembre-se: o
Executivo é quem envia o orçamento, não podendo o povo fazer isso, mas tão somente
opinar.
Há previsão no artigo 48, parágrafo único, da LRF sobre o orçamento participativo, bem
como no Estatuto da Cidade.
É obrigatório ouvir a população, sendo a audiência pública condição de validade do
PAD em que o projeto de lei está inserido.

Orçamento Programa
A classificação Funcional Programática representou um grande avanço na
técnica de apresentação orçamentária. Ela permite a vinculação das dotações
orçamentárias aos objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas
de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um
significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o
governo compra“ (orçamento tradicional).
Os programas, na classificação funcional-programática, são desdobramentos
das funções básicas de governo. Fazem a ligação entre os planos de longo e médio
prazos, e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados
para o cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos
finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é normalmente denominado
Orçamento-Programa.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias
programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação
governamental em diversos níveis decisórios. Assim, a classificação funcional
programática apresenta, em síntese:
- as funções representam as áreas de atuação do Governo;
- os programas e subprogramas representam os objetivos que se pretende alcançar;
- os projetos e atividades representam os meios de alcançar tais objetivos.