Vitor de Moraes Peixoto

Eleições e Financiamento de Campanhas no Brasil

Capítulo I - Teoria Democrática e o sistema de Financiamento: Tensão entre

igualdade e liberdade de participação.

Nas últimas décadas, nos chamados Países da ‘’ terceira onda de democratização’’,

verificou-se um crescimento significativo da participação eleitoral.
Nesse contexto, um fenômeno tem chamado atenção: o sistema de financiamento dos
partidos político. Longe de representar um ‘’privilégio’’ para os países recém-
democratizados, a regulamentação do apoio financeiro aos partidos tem gerado debates
acalorados também em países de longa tradição democrática.
Em grande medida, a discussão acerca do financiamento de partidos deve-se a
estreita e indissociável existente entre as esferas de poder econômico e político, ou
seja, entre dinheiro e eleições.
Relações essas que desafiam os arranjos institucionais que têm como propósito limitar a
influência dos gastos de campanha nos resultados eleitorais e, por conseguinte um suposto
‘’ desvirtuamento’’ do sistema representativo.
Corrupção eleitoral e acesso privilegiado aos governos são as duas principais
dimensões atribuídas á definição do conceito desvirtuamento dos sistemas
representativos.
1- Corrupção eleitoral, é a mais constantemente citada pelos analistas quando se trata
dos países latino-americanos: como a compra de votos e várias outras formas de
fraudes no processo eleitoral.
2- a dimensão refere-se ao acesso privilegiado dos financiadores ao poder político,
tais como a atuação de grupos de interesses organizados e acesso as informações
restritas, participação desigual, diminuição da competição eleitoral, diferentes
capacidades de inserir demandar na agenda política, privilégios nas políticas
regulatórias etc.
Os resultados eleitorais em regimes democráticos são produtos da relação de
distintos recursos empregados pelos atores em competição. Tais recursos são
divididos em três espécies: econômicos, organizacionais e ideológico.
Os participantes da competição democrática investem recursos econômicos,
organizacionais e ideológicos desiguais na disputa. Alguns grupos têm mais dinheiro
do que outros para gastar na política.
Alguns dispõem de mais competência e vantagens organizacionais do que outros. Uns
possuem recursos ideológicos melhores, isto é, argumentos mais convincentes. Se a
instituições democráticas são universalistas- isto é, neutras em relação à identidade
dos participantes- os que detêm maiores somas de recursos têm mais probabilidades
de sair vencedores nos conflitos submetidos ao processo democrático.
As divergências relativas ao emprego de recursos ideológicos e organizacionais nas
disputas eleitorais se tornam praticamente irrelevantes diante dos problemas teórico-
normativos que envolvem recurso econômico. A partir de uma radical concepção
da democracia liberal, autores como samples ( 2002) defendem eleições como um
mercado que deve ser mantido completamente alheio ás regulamentações.
Concebem tanto os repasses de recursos públicos aos partidos quanto os limites ás
contribuições privadas como intervenções políticas que tendem a produzir resultados
coletivos subótimos. Para esta corrente de pensadores, o sistema de
financiamento dos partidos deveria funcionar como o livre mercado, onde os
partidos competiram por recursos privados tal como as empresas o fazem para
conquistar consumidores.
No modelo de livre concorrência eleitoral, o cidadão teria a liberdade de escolher de
qual partido seria, ou não, beneficiado por sua contribuição, assim os partidos mais
aptos (legitimados pelos eleitores) receberiam mais suporte financeiros. Tanto o
apoio eleitoral quanto o aporte financeiro para as campanhas ocorreriam sob a
mesma premissa: a livre concorrência. Em decorrência desta premissa, argumenta-
se contra os repasses de fundos públicos aos partidos que esta forma de intervenção
no mercado político confere aos partidos apoios que não diretamente legitimados
pelos indivíduos (contribuintes).
Em uma palavra, o cidadão não teria escolha sobre o destino de seus impostos. Não
é difícil de identificar que subjacente a estes argumentos está uma concepção
normativa de seleção natural da política, posto que apenas os candidatos ou
partidos mais ‘’ aptos’’ seriam capazes de sobreviver à competição eleitoral ao
atrair fontes financeiras necessárias.
Sobreviveriam, portanto, os mais capazes.
Obviamente, a premissa normativa sobre a qual se erguem os argumentos deste modelo
de democracia liberal, a extrema desigualdade entre os participantes, parece um tanto
irrealista quando se trata de países com alta desigualdade de renda.
Tão irrealista quanto a concepção normativa que pressupõe das capacidades e
méritos individuais, capaz de atuar na arena política sem a interferência de vieses
originais nos resultados últimos das eleições: os votos.
As desigualdades extremas na distribuição de recursos- chaves como renda, riquezas,
status, saber e façanhas militares equivalem a desigualdade extremas em recursos
políticos. Evidentemente, um país com a desigualdades extremas em recursos políticos
comparta uma probabilidade muito alto de ostentar desigualdade extremas no exercício
do poder e, portanto, um regime hegemônico, se a condição de igualdade relativamente
maior numa sociedade de agricultores livres for associada também a uma medida maior
de igualdade política alocada através de sufrágio, partidos concorrentes, eleições e lideres
responsivos, então a acumulação de desigualdades é ainda mais inibida. Ao acumular
popularidade, seguidores e votos, os lideres podem compensar alguns dos efeitos
potenciais das diferenças de riqueza e status, e usar os poderes reguladores do estado para
reduzir essas diferenças ou suas consequências na vida política.
O paradoxo da democracia pluralista parece residir exatamente na alta
conversibilidade de poder econômico em poder político e vice-versa. Os limites ás
contribuições aos partidos como um dos instrumentos políticos capazes de
transformas em poder econômico.
No cerne deste paradoxo teórico-normativo está, todavia, a características de alta
conversibilidade entre dois tipos de recursos, ou seja, a capacidade de os recursos
econômicos serem transformados em organizacionais e, por conseguinte, afetar as
capacidades dos atores políticos em demonstrar seus recursos ideológicos.
São evidentes, portanto, os conteúdos fortemente normativos das controvérsias em torno
das reformas eleitorais quando tratam do sistema de financiamento de companhas
eleitorais. Em resumo, conceito de democracia, tais como escritos acima, estes embates
podem ser sintetizados analiticamente num único eixo: mais ou menos intervenção do
estado na competição eleitoral e, por conseguinte, na representação política.
No brasil existe dezenas de projetos de reformas em tramitação no congresso
nacional que tratam o sistema de financiamento de companhas. Aspecto como a
manutenção da competitividade eleitoral e diminuição da intervenção do poder
econômico na representatividade são constantemente mobilizados pelos defensores
do financiamento exclusivamente públicos das campanhas. Por outro lado, há quem
advogue a liberdade do cidadão, e não o estado, de escolher os partidos (ou
candidato) aos quais os recursos privados devam se destinar. Existem ainda as
propostas que defendem os sistemas mistos (com origens pública e privada) como
forma de impedir que os partidos entrem em decadência por falta de recursos e, ao
mesmo tempo, não romper a ligação entre cidadãos e partidos estabelecida por meio
das pequenas doações.

O objetivo é analisar sistematicamente aspectos formais do sistema de financiamento dos

partidos políticos em perspectiva comparada, com o foco, por motivos que parecem
óbvios, no sistema regulatório brasileiro. Explorar desde a existência de instituições que
regulamentam e fiscalizam o sistema de financiamento, até o grau de controle exercido
sobre as origens das doações privadas, assim como os limites dos gastos impostos aos
partidos e aos doadores. Questões que concernem á intervenção regulatória do estado no
mercado político. A principal diz respeito aos efeitos dos limites de gastos sobre a
competitividade do sistema.

Capitulo II
Financiamento de campanhas: o brasil em perspectiva comparada
Marcos regulatórios para financiamento de campanhas.
No caso dos modelos de financiamento de campanhas, os escândalos políticos
envolvendo ilícitos financeiros são os fatores-chaves mobilizados pelos
O conceito de agências reguladoras será aqui tratado como instituições que desempenham
atividades regulatórias e legislativas, ou seja, que normatizam a arena eleitoral, seja direta
ou indiretamente.
Agencias atuam sobre setores vitais para a economia e para a sociedade,
apresentado diferentes graus de dinamismo e avanços tecnológicos.
Caracterizam-se por atrair, complementar ou contrariar interesses privados e
públicos, produzindo regras e normas que imputam custo ás unidades reguladas.
Toda regulação tem impacto sobre os custos das unidades produtivas reguladas.
Regular é, também, imputar custos.
A existência de instituições responsáveis pela regulamentação e fiscalização do
sistema financeiro dos partidos políticos será considerada um indicador de
preocupação dos países com a organização e controle eleitoral democrático. Essas
instituições são responsáveis pela fiscalização dos registros dos candidatos e
partidos, das doações privadas, dos gastos em campanhas, do julgamento dos
recursos enfim, de toda regulação do processo eleitoral. Por este
motivo essas instituições serão consideradas como agências regulação eleitoral.
Apesar da crucial responsabilidade destas instituições, em mais de um terço dos 96
países considerados democráticos inexiste tal instituição. Juntamente como outros
aspectos, a existência de uma agencia reguladora que centralize e coordene o
financiamento dos partidos será considera como um fator de controle do sistema de
regulação, por conseguinte, um fator de intervenção estatal na competição partidária.
Adiante, este fator irá compor o indicador de controle e transparência, criado justamente
para mensurar o grau de regulação da competição eleitoral.

Quem banca o custo da democracia?

As origens dos fundos para manutenção das máquinas partidárias, tanto para fins
eleitorais quanto para a própria organização interna dos partidos, podem ser pública ou
privadas. As descrições que seguem tentam cobrir dois eixos, cada qual com uma
preocupação:
primeiro sobre os tipos de recursos públicos distribuídos aos partidos.
Segundo quanto aos limites e proibições impostas ás doações de origem privada.
Ambos, como já afirmado serão considerados formas de regulação eleitoral, portanto,
intervenção na competição política.
Dos fundos públicos suporte financeiro aos partidos.
Os defensores da distribuição dos recursos públicos aos partidos justificam este
mecanismo pela necessidade de (1) controlar- ou mesmo minimizar- das distorções na
competividade do sistema introduzidas pelo impacto do financiamento privado, e (2)
manter a relativa independência dos partidos quanto ás oscilações temporais e
quantitativas nas doações, o que garantiria sobrevivência dos partidos em situações de
crises econômicas ou políticas, por exemplo. Estes dois aspectos são aventados como
perturbadores dos princípios da democracia liberal, ou seja, da igualdade de participação
política, ‘’ uma pessoa, um voto’’.
A necessidade do repasse de recursos do estado aos partidos políticos ainda é justificada
por outros três argumentos.
1- Pelo encarecimento das campanhas, dada a crescente utilização de mídia
televisiva.
2- Pelas intensas desigualdades sociais nos países em desenvolvimento e, por
conseguinte, maiores dificuldades dos candidatos com poucos recursos
3- Pela diminuição dos recursos oriundos dos militantes. Posto que a sobrevivência
dos regimes democráticos não se dá na ausência de partidos políticos, e estes estão
a disputar campanhas custosas com dificuldade de arrecadação, os custos de
financiar os partidos com recursos públicos entrariam para o que denominam de
‘’ custos da democracia’’
Por outro lado, os que advogam contrariamente ao repasse de fundos públicos aos
partidos argumentam que esta forma de distribuição confere aos partidos apoios que
não são diretamente legitimados pelos indivíduos (contribuintes). Em uma palavra, o
cidadão não teria escolha sobre o destino de seus impostos. Segundo Samples (2002),
o sistema de financiamento dos partidos deveria funcionar como o livre mercado,
onde os partidos competiram por recursos privados. Desta forma, o cidadão teria a
liberdade de escolha sobre qual partido seria, ou não, beneficiado por sua contribuição
e, os mais aptos (legitimados) receberiam suporte financeiro: portanto, fica evidente
e função de ‘’ seleção natural’’ atribuída a livre concorrência eleitoral. Em resumo
tanto o apoio eleitoral quanto o aporte financeiro para as campanhas correriam sob a
mesma premissa, a livre concorrência. E mais, a participação política dos indivíduos
por meio do financiamento de campanhas propiciaria a expressão não somente de suas
preferencias, mas também das intensidades dessas preferencias.

Ao analisarem as eleições de 1994 e 1996, atribuíram aos financiamentos privado

efeitos tais como aumento tanto da participação política quanto da informação sobre
a ideologia dos candidatos.
O fato é que a maioria dos países (72 casos, ou 75% do total) apresenta alguma forma
de distribuição de recursos públicos aos partidos políticos. Esses mecanismos podem
ser transferências direta (em moeda corrente) ou indiretas (acesso á mídia, isenção de
impostos, apoio à infraestrutura, gráficas, treinamento de pessoal etc.).
Como existem diversas formas de se fomentar financeiramente os partidos por meio
de repasses de recursos públicos, a opção aqui adotada foi a de construir um indicador
de ‘’ suporte aos partidos’’ para os 96 países em análise; a quantificação dos
componentes do índice de suporte aos partidos, é o seguinte.
1- Se existe transferência direta de recursos públicos aos partidos.
2- Se os partidos possuem acesso livre à mídia
 3- Se os partidos possuem taxações especiais
4- Se os contribuintes obtêm deduções nos impostos ao realizarem doações
5- Se existe algum outro tipo de transferência indireta de recursos públicos aos
partidos.

Podemos afirmar que o brasil está entre os países que mais fomentam financeiramente
a estruturação do seu sistema partidário. A legislação eleitoral brasileira provê, além
dos fundos públicos diretos, acesso livre à mídia, taxações especiais aos partidos e
outras transferências indiretas. Somente as doações privadas não são incentivadas
através de deduções nas declarações de imposto.
Controle e transparência dos fundos partidários de origem privada
São as fontes privadas as origens de maiores divergências entre os experts. A primeira
objeção de que se faz a esse tipo de doação refere-se aos limites imposto á quantia
doada e á origem da doação. O objetivo dos defensores dos limites e proibições é
claro, restringir a atuação dos chamados grandes doadores que poderiam causar
distorções na competitividade eleitoral.
A explicação para o fenômeno é bastante simples. Em distritos sem limites ás
contribuições os competidores em potencial antecipariam os gastos de seus oponentes
e, antecipando a derrota, desistiriam de competir.
Um segundo argumento utilizado correntemente pelos defensores dos limites é a
distorção na representatividade do sistema político introduzida pela disparidade na
capacidade de doar entre os cidadãos e empresas.
Por outro lado, as pequenas doações são consideradas benéficas ao sistema partidário,
pois fariam parte de uma relação importante entre os partidos e os cidadãos. Proibi-
las totalmente poderia romper este elo e, por conseguinte, enfraquecer as bases sociais
dos partidos político.
A maioria dos países pesquisados ( 65 países, ou 70% do total) não impõe qualquer tipo
de limite, seja aos partidos seja aos doadores.
O caso brasileiro, neste quesito, é bastante particular, pois os limites aos doadores não
são pré-fixados universalmente como na maioria dos outros países (com teto máximo
igual para todos os indivíduos e empresas. Essa característica do sistema brasileiro parece
ter menos consequências para resguardar a competição do sistema da atuação de grandes
doadores (big donnors) ( grandes doadores) do que para ‘’proteger’’ o doador de ser
achacado por algum partido ou candidato. Em outras palavras, os sistemas de limites aos
doadores no brasil não buscam diminuir as disparidades entre, por exemplo, um grande
empresário e um assalariado (ambos terão limites relativos ás suas rendas), nas sim
proteger um grande doador de ser pressionado a dor mais do que um determinado limite.
No que concerne aos limites imposto á arrecadação dos partidos, o caso brasileiro é ainda
mais interessante, já que não existe um teto único universal para partidos, nem absoluto,
nem relativo, os textos aos quais os partidos são submetidos são ditados pelos próprios
partidos.
Cada partido informa ao tribunal superior eleitoral, no momento de registro das
candidaturas, o teto máximo ao qual ficará submetido até o final da campanha. Dito de
outra forma, funciona uma espécie de oximoro. Autorregulação. Não é de se espantar que,
com um incentivo institucional destes, as previsões iniciais de gastos dos partidos sejam
altíssimas, dado que servirão como seus limites.
Outro importante ponto das proibições e limites é relativo ás doações financeiras oriundas
de corporações com interesses direto na administração pública.
O sistema brasileiro encontra-se entre os 12 modelos regulatórios que obrigam tanto os
partidos a revelarem as contribuições recebidas quanto os doadores a declararem suas
contribuições realizadas. Toda e qualquer recebida para campanhas, seja pelos partidos
políticos, comitês financeiros ou candidatos individualmente, deve ser depositada em
conta bancária aberta especificamente para esse fim, as doações financeiras podem ser
depositadas por 3 meios, transferência eletrônica, cheques cruzados e nominais, ou ainda
por depósitos em espécie. Entretanto, exige-se para todas as três formas a identificação
do doador (nome e CPF ou CNPJ).

Índice de controle e transparência do financiamento privado

Após as descrições dos sistemas regulatórios do financiamento de campanhas e partidos,
o próximo passo será apresentar possíveis explicações para a variação de proibições e
limites impostos aos fundos de origens privada.
Considerações finais
A existência de instituições formais que regulamentam o sistema de financiamento de
partidos, o brasil está entre os países que possuem índices mais elevados tanto de fomento
público aos partidos quanto de proibições á participação privada.
O sistema brasileiro pode ser classificado como altamente restritivo e, ao mesmo tempo,
grande fomentador do sistema partidário no que diz respeito ao suporte financeiro
público. Em outros termos, a legislação brasileira prevê uma forte intervenção do poder
estatal na competição eleitoral.