Aula 1 - Apostila PDF

Administração Pública
Federal e o Sistema
Financeiro Nacional
Economia do Setor Público

Cap. 01 – O Estado
Hedmilton Mourão Cardoso

Victor Mamede
Especialização em Finanças
Administração Pública e o Sistema Financeiro | 1
Sumário
1 O Estado ...................................................................................................... 3
1.1 O papel do Estado e sua evolução ....................................................... 3
1.1.1 Origem do Estado ........................................................................... 4
1.1.2 Causas da Formação do Estado .................................................... 6
1.1.3 A Evolução Histórica do Estado...................................................... 7
Estado Antigo .............................................................................................. 8
Estado Grego............................................................................................... 8
Estado Romano ........................................................................................... 8
Estado Medieval .......................................................................................... 9
Estado Moderno .......................................................................................... 9
1.2 As funções do Estado ......................................................................... 10
Princípio da Legalidade ............................................................................. 11
Princípio da Impessoalidade ...................................................................... 12
Princípio da Moralidade ............................................................................. 12
Princípio da Publicidade ............................................................................ 12
Princípio da Eficiência................................................................................ 12
1.3 As funções econômicas do Estado ..................................................... 13
1.3.1 Função Alocativa .......................................................................... 13
1.3.2 Função Distributiva ....................................................................... 15
1.3.3 Função Estabilizadora .................................................................. 15
Função Alocativa ....................................................................................... 16
Função Distributiva .................................................................................... 16
Função Estabilizadora ............................................................................... 17
1.4 Modelos de intensidade de intervenção econômica do Governo ........ 17
1.4.1 Modelo Neoliberal ......................................................................... 18
1.4.2 Modelo Keynesiano ...................................................................... 18
1.4.3 Economia Planificada ................................................................... 18
Apresentação
Esta apostila é parte do material didático da disciplina Administração
Pública Federal e o Sistema Financeiro Nacional que integra o curso de
Especialização em Finanças no modo à distância promovido pelo Centro
de Automação, Gestão e Pesquisa em Finanças – AUTOMATA do Núcleo
de Estudos Empresariais e Sociais - NEES da Universidade Federal
Fluminense.
A disciplina é a primeira do curso e visa abordar dois setores que além de
fazerem parte da vida de qualquer cidadão são de fundamental
importância para os profissionais de finanças. Economia do setor público
e sistema financeiro são objeto de pesquisa, análise, projeções, coleta de
dados, debates e discussões que irão embasar diariamente a tomada de
decisões financeiras. Os temas serão abordados no curso com a
apresentação dos conceitos e demonstração dos usos que poderão ser
feitos por um profissional de finanças.
Objetivo
O curso proporciona ao aluno contato com o material básico daquilo que
será sua rotina como analista de finanças. Importante ressaltar que a
proposta não é esgotar o assunto com a apresentação de todos os dados
disponíveis. A tarefa seria impossível dada a infinidade de dados a que
temos acesso.
O importante é que o aluno entenda o funcionamento do governo e do
sistema financeiro, conheça os principais dados ligados a cada um deles
e onde obtê-los e incorpore um método fundamental na análise financeira:
definir a melhor combinação de dados para sinalizar uma percepção,
interpretá-los utilizando ferramentas analíticas, sendo que as mais
importantes serão abordadas nas demais cadeiras do curso, e tome suas
decisões.
1 O Estado
Neste primeiro capítulo, o leitor será apresentado ao conceito de Estado e depois
entenderá a evolução histórica de seu papel.
A seção 1 mostra como e porque ocorreu a evolução do Estado, pontuando suas
principais características. As seções 2 e 3 abordam as funções do Estado, a
primeira em um aspecto mais geral e a segunda especificamente no âmbito
econômico. Por fim a seção 4 mostras os modelos de intensidade de intervenção
do Estado na economia.
1.1 O papel do Estado e sua evolução
O objetivo desta seção é demonstrar como ocorreu a evolução histórica do

Estado até os dias atuais, onde sua atuação é de absoluta relevância para a
tomada de decisão de qualquer agente da sociedade.
A evolução do Estado ocorreu por diversos motivos, e veremos que essas razões
não foram às mesmas em cada um dos momentos históricos. Percebam a partir
de agora qual o papel do Estado em cada fase desde que sua existência foi
caracterizada.
Em decorrência de seus estudos e sua obra pioneira publicada em 1914, o
filósofo alemão Georg Jellinek é considerado o pai da Teoria Geral do Estado.
Jellinek estabelece um corte entre uma enorme variedade de organizações
políticas com características que variavam ao longo do tempo e um outro
determinado tipo de organização política na qual algumas características se
perpetuam até os tempos atuais. Nesta organização social mais recentes as três
características que se observam e que definem o que é chamado de Estado são:
povo território e soberania.
O povo é elemento indispensável para a formação do Estado. Afinal a existência
de povo é que leva ao interesse da vida em sociedade e isso acaba por
demandar uma organização política. O elemento território tem sua importância
na caracterização do Estado porque delimita o limite espacial sobre o qual se dá
o poder soberano. Soberania por sua vez é a expressão do poder. A palavra
soberania deriva da junção de dois fragmentos de raiz latina: super e omnia, que
juntas significam poder supremo. É o exercício de uma autoridade superior que
representa o poder absoluto no âmbito político e jurídico de uma sociedade.
Em resumo, a caracterização de Estado a partir da Teoria Geral do Estado é o
poder soberano exercido sobre um povo que está estabelecido em determinado
território. Nos limites desse território, as regras políticas e jurídicas a serem
seguidas pela população são as provenientes de quem detiver o poder supremo.
Vamos refletir!
A realidade é que o Estado existe. Os detentores do poder no âmbito
de seus Estados tomam medidas que podem ser consideradas
polêmicas em diversos momentos. Entretanto, a estrutura de Estado
com povo, território e soberania estão presentes até mesmo quando
um país é submetido a outro pela força.
É assim há séculos e este tipo de organização é a regra em todo o
mundo por bastante tempo. Então, é razoável supor que a maior
parte da sociedade considere benéfica a sua existência.
Mas quais são esses benefícios?
Eles são semelhantes entre todos os Estados?
Por que o Estado existe?
Qual foi sua origem?
O Estado existe para beneficiar a classe dominante ou para
representar o povo?
Sempre é ou foi assim?
Em geral, como funciona e quais são suas finalidades
Escrevam suas opiniões e sigam com a aula.
1.1.1 Origem do Estado
As teorias mais usuais que procuram explicar a formação do Estado são:
➢ Formação natural ou espontânea

➢ Ato de vontade de integrantes da sociedade.
Cabe ressaltar que ambas as visões tem entendimento contrários. A teoria da

formação natural afirma que o Estado teve uma formação natural ou espontânea.
Enquanto a teoria do ato de vontade de integrantes da sociedade acredita que a

criação do Estado resultou de um ato de vontade de integrantes da sociedade.
BOX 1.1 – Caso FEBRANBAN “o que é” e “finalidade”
FEBRABAN - FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE BANCOS
O QUE É
Artigo 1° - A FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE BANCOS, regida por este ESTATUTO SOCIAL e

pelas disposições legais aplicáveis, doravante designada FEBRABAN, é uma associação civil
sem fins lucrativos, que congrega instituições financeiras bancárias, com atuação no
território nacional, e associações representativas de instituições financeiras e congêneres,
de âmbito nacional ou regional.
FINALIDADE
“Artigo 2º - A FEBRABAN tem por finalidade a congregação de suas ASSOCIADAS, para

fortalecimento do Sistema Financeiro e de suas relações com a sociedade, de forma a
contribuir para o desenvolvimento econômico e social do País, competindo-lhe:
a) adotar medidas para o estabelecimento e a manutenção de um Sistema Financeiro

saudável, ético e eficiente;
b) aperfeiçoar as relações com a sociedade, desenvolvendo e mantendo canais de

comunicação com os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, as Associações de Classe,
os Sindicatos, as instituições da sociedade civil e demais entidades e organismos nacionais
e internacionais;
c) propor e defender mudanças legislativas e administrativas ou edição de normas que

aumentem a eficiência do Sistema Financeiro e o aprimoramento dos seus instrumentos,
mediante interação e cooperação com autoridades e instituições da sociedade civil, na
elaboração e no aperfeiçoamento do sistema normativo...”
Para diferenciar as duas formas de entender a formação do Estado, vamos

pensar em como se formam associações, agremiações ou outros agrupamentos
destinados a defender interesses específicos de determinados grupos sociais
como sindicatos, associações de produtores, ou ligas. Ou seja, associações que
surgiram por ato de vontade de seus associados.
Por vezes, a defesa de interesses comuns leva até mesmo empresas
concorrentes a se associarem, como é o caso de associações de produtores.
Esse é o caso de um ato de vontade dos integrantes que racionalmente
estabelecem os limites da associação, tendo claro que ela é formada por
empresas concorrentes, mas que em determinados assuntos atuarão em
consórcio em prol de interesses coincidentes.
Vejamos o caso apresentado pelo BOX 1.1. Veja qual é a finalidade que consta
no estatuto desta associação de instituições bancárias que no cotidiano
enfrentam forte concorrência por clientes. No item “c” das finalidades constam:
“propor e defender mudanças legislativas e administrativas ou edição de normas
que aumentem a eficiência do Sistema Financeiro”, ou seja, a Federação atua
junto ao poder público para elevar a eficiência do setor de seus associados.
Obviamente esse é um interesse comum que justifica a associação e motiva a
mobilização de cria-la e mantê-la.
Fica claro, portanto, que a hipótese de o Estado ter sido o resultado de um ato
de vontade de integrantes da sociedade, face aos benefícios da coordenação da
defesa de interesses comuns, é uma possibilidade plausível.
Por outro lado, é natural encontrarmos exemplos onde pessoas a partir de uma
reunião informal e voluntária passam a ver a necessidade de estabelecer regras
comuns para o bem do interesse coletivo. Nesse momento decidem formalizar
uma associação em um clube, um bloco de carnaval, ou outra forma de
representação coletiva. No caso do Estado, seria o próprio desenvolvimento
espontâneo da sociedade a razão da sua origem.
São bastante razoáveis as hipóteses de que alguns Estados se originaram de
forma natural e outros resultaram de um ato de vontade de seu povo.
1.1.2 Causas da Formação do Estado
São três as causas que historicamente se podem atribuir para a formação do

Estado: ampliação de um grupo familiar, por atos de força e por causas
econômicas.
➢ Ampliação de uma família primitiva

Em muitos casos se observa o Estado resultando da ampliação de uma família
primitiva, ou seja, um grupo social que fica mais complexo e demanda maior
complexidade na sua organização.
➢ Por atos de força

A história também é cheia de exemplos de Estados originados por meio da
violência, onde um grupo social conquista outro, toma seu território e submete
seu povo às suas regras.
➢ Devido a causas econômicas

As razões econômicas que sempre são componentes dos fenômenos sociais e,

que são extremamente relevantes nos dias atuais, estão ligadas aos diferentes
níveis de riqueza, capital, tecnologia, recursos naturais, educação de cada
Estado. Os interesses relacionados a esses elementos certamente foram
motivadores da criação de diversos Estados.
1.1.3 A Evolução Histórica do Estado
Uma vez tendo visto os elementos que caracterizam o Estado, refletido como se
deu seu surgimento e quais são suas causas, vamos à classificação dos tipos
históricos de Estados feita por Jellinek.
Para ele, os tipos históricos de Estado são: o Antigo; o Grego; o Romano; o
Medieval e o Moderno. Vejamos rapidamente as características de cada um
desses tipos.
Quando se fala de Estado Antigo, estamos nos referindo às antigas civilizações
do Oriente ou Mediterrâneo. É a forma de Estado mais distante no tempo. Como
exemplo temos o Egito, a Pérsia, a Assíria, a Babilônia. É caracterizado pela
religiosidade e natureza unitária.
O Estado Grego se estabeleceu nas regiões habitadas pelos povos helênicos
entre 776 e 323 a.C. O poder era absoluto e unitário. Foi caracterizado pela
cidade-Estado. Se por um lado havia liberdade política exercida pelos homens
livres maiores de idade nascidos na cidade ou descendentes destes, o que
significava 10 a 15% da população inexistiam direitos individuais. O Estado
estabelecia regras como religião e normas para vestuário. O ideal do Estado era
a autossuficiência.
O autor francês Benjamin Constant teorizou sobre a liberdade dos antigos,
caracterizada pela ampla participação política, porém sem a noção de direitos
individuais, contraposta à liberdade dos modernos, caracterizada pelo respeito
aos direitos individuais, mas com baixo grau de participação política.
A Roma data de 753 a.C. oriunda da união de várias grandes famílias que tinham
como chefes os patriarcas. Teve enorme expansão, mas as decisões políticas
eram tomadas em Roma e somente cidadãos daquela cidade tinham direitos
políticos. Inicialmente foi Reino, depois República e por fim Império. No período
republicano ocorreu o desenvolvimento de suas instituições políticas e jurídicas
mais importantes. O grande crescimento territorial, o cristianismo e as invasões
bárbaras foram a causa da queda do Império Romano ocorrida no ano de 476
d.C.
A característica marcante do Estado Medieval foi a fragmentação. No sistema
feudal a fidelidade e hierarquia ocorriam entre as pessoas, desde o servo da
gleba e o senhor até os reis, o imperador e o papa. Os reinos, em muitos casos
originados das invasões bárbaras, eram pequenos e tinham pouco poder, uma
vez que os senhores feudais eram absolutos em seus domínios.
A partir do século XI há um movimento de retorno às cidades em busca de
liberdade, uma alternativa à submissão ao poder do senhor feudal. O
crescimento das cidades faz surgir uma nova classe social de comerciantes que
percebe que a unificação do poder lhes é interessante pois pode proporcionar
paz e segurança aos negócios. As nações vão então se unificando e os reis
afirmando o seu poder exclusivo sobre um território definido e o povo.
Estado Antigo
O Estado Antigo exerceu grande influência na

civilização clássica e vigorou entre os séculos VI
e IV a. C.
Estado Grego
O Estado grego era formado como Estados-Cidade, denominada

Polis, na qual cada Cidade tinha seu rei e seu Conselho de anciãos.
Ao final do século IV a.C. a Polis começou a evoluir para a república
democrática direta. O Conselho de anciãos deixou de ser o órgão
principal e tornou-se subordinado à Assembleia dos Cidadãos. Os
escolhidos eram nomeados pela Assembleia Geral e possuíam
mandato de um ano.
Os Estados-Cidades eram numerosos e por esse motivo foi formando
as Confederações de Estados. Instituiu-se o Senado em cada Polis.
A Grécia, no seu período clássico, se tornou não só pioneira da arte
e da filosofia, mas também da ciência política.
Estado Romano
Nos primeiros tempos Roma assemelhava-se à antiga sociedade

grega, ou seja, baseava-se na organização em comunidades
familiares (gens). A terra pertencia à comunidade.
A expansão do comércio provocou o desenvolvimento das cidades e
o aumento do número de habitantes. Roma transformou-se em um
grande centro urbano e começaram a surgir as desigualdades sociais
entre a população. A divisão do trabalho deu origem ao processo de

apropriação privada da terra por parte dos chefes das famílias
gentílicas.
Na época Republicana, em lugar do rei, o conjunto da cidadania elegia
anualmente dois cônsules.
O Império Romano foi o último grande Império da antiguidade, o seu
fim é marcado pelas invasões bárbaras. A grande herança do Estado
foi o Direito Romano.
Estado Medieval
A Idade Média começa no séc. V, com a queda de Constantinopla e

vai até séc. XV, com a descoberta da América.
As principais características do Estado medieval são: forma
monárquica de governo, com poder vitalício; supremacia do direito
natural; descentralização feudal, que foi necessária para defesa de
novas invasões; e Submissão do Estado ao poder do clero.
O feudalismo foi a maior característica da Idade Media, culminando
em uma decadência da unidade da organização política. Nesses os
senhores feudais exerciam autoridade e deviam lealdade ao rei, seja
militar ou em pagamento de tributos.
O crescente desenvolvimento e aumento da quantidade de feudos
foram originando um sentimento de nacionalidade. Iniciou-se então,
no fim da idade média, uma fase onde o poder monárquico foi
extremamente absolutista.
Estado Moderno
A partir dos séculos XIV e a primeira metade do XV passa a ocorrer à

crise do sistema feudal, em consequência das revoltas sociais dos
camponeses e da evolução do comércio na Europa.
A burguesia passa a exigir elementos que garantam a sua evolução
política, econômica e social. Desta maneira, nasce um governo
estável e com a centralização dos serviços à população.
As características do Estado Moderno são que só existe um poder;
um só exército; autoridade para todo o território; administração
unificada; criação do sistema burocrático.
A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a e o S i s t e m a F i n a n c e i r o | 10
Outro ponto marcante do Estado moderno é a importância do

pensamento liberal (na qual você é livre para pensar, dizer e se reunir)
e de certa forma limitaram o poder do estado sobre os indivíduos.
1.2 As funções do Estado
Uma vez que constatamos que a existência do Estado é inequívoca ao longo de

muitos séculos, vamos investigar se suas funções permaneceram as mesmas,
ou se houve alterações no entendimento das suas atribuições à medida que a
sociedade evoluía.
Para o propósito que temos aqui é suficiente rever os pensamentos de dois
importantes filósofos que viveram e, portanto, basearam suas reflexões sobre
épocas bastante distintas. São eles Aristóteles e Montesquieu. Aristóteles que
nasceu em 384 a.c. e morreu em 322 a.c., desenvolveu grande parte de seus
estudos na Grécia Antiga. Montesquieu viveu na França entre 1689 e 1755.
Para Aristóteles as três funções exercidas pelo Estado eram a consultiva, a
administrativa e a judiciária. A função consultiva era caracterizada pelas
manifestações acerca da guerra, da paz e das leis, ou seja, dos assuntos que
afetavam o povo, de uma forma geral. A administrativa estava ligada aos
assuntos do próprio governo. A função judiciária, por sua vez, era relacionada à
solução das controvérsias.
Notem que Aristóteles identifica em sua obra a existência de três funções
distintas exercidas pelo poder soberano que são a base teórica para a chamada
tripartição de poderes. A função de definir regras a serem seguidas por todos,
atribuição típica do Poder Legislativo. A função de garantir que essas regras
sejam efetivamente implementadas, incumbência do Poder Executivo. E a
função de arbitrar eventuais interpretações contraditórias sobre as regras
vigentes, o que cabe ao Poder Judiciário. No entanto, em decorrência do
momento histórico em que viveu, Aristóteles descrevia o exercício das três
funções por uma única pessoa, aquele que detinha o poder soberano.
Já no século XVIII, Montesquieu relaciona o exercício das funções de Estado a
órgãos distintos, autônomos e independentes. Ao contrário da regra vigente no
absolutismo, para o filósofo francês não caberia a um órgão exercer mais do que
uma das funções de Estado, assim definidas como as de legislar, aplicar e julgar.
Percebam que as funções identificadas por Aristóteles na Idade Antiga como
funções do Estado permanecem até os dias atuais. Mas ao longo do tempo
muitas sociedades consideraram que o exercício das funções por órgãos
independentes seria benéfico a seus integrantes. Da mesma forma, várias
sociedades estabeleceram princípios a serem seguidos pelos integrantes do
Estado no exercício de suas funções a partir do entendimento de que estes
princípios contribuem para melhorar a eficácia restringir desvios da atuação do
Estado para o atingimento dos objetivos socialmente desejáveis. A figura a

seguir ilustra a tripartição dos poderes.
Figura 1 - Tripartição dos Poderes
Na Constituição do Brasil, os princípios a serem seguidos pela administração

pública são definidos no artigo 37. São eles a legalidade, a impessoalidade, a
moralidade, a publicidade e a eficiência
Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade é aquele que submete o

Estado à lei. A Administração Pública só pode ser
exercida na conformidade da lei. Dessa maneira
se configura como uma garantia contra abusos
dos agentes públicos e limita o poder do Estado
em interferir em liberdades individuais.
A Constituição Federal consagrou o princípio da
legalidade no inciso II do artigo 5º, no qual diz:
Art. 5º- “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes”:
II - “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa

senão em virtude de lei;”
Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade visa a neutralidade e a objetividade das

atividades administrativas no regime político, que tem como objetivo
principal o interesse público. Administração Pública exercem suas
atividades voltadas ao interesse público e não pessoal. O princípio da
impessoalidade proíbe o subjetivismo.
Nos casos de investidura de cargos públicos e processo de licitação
o princípio da impessoalidade fica claro. Existe a intenção de expurgar
efeitos subjetivos.
Princípio da Moralidade
O princípio da moralidade significa que, o administrador tem que ter

um comportamento ético e jurídico adequados. Este princípio esta
associado à honestidade.
Acontece com o equilíbrio pleno entre legalidade e impessoalidade.
Se ambos os princípios estão sendo atendidos, o princípio da
moralidade está sendo empregado.
Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade significa que o poder público deve agir com

a maior transparência possível. Qualquer cidadão pode se dirigir ao
Poder Público e requerer cópias e certidões de atos e contratos. É,
portanto, a proibição do segredo.
Um caso clássico deste princípio é o Diário Oficial da União. Nele é
possível encontrar todo e qualquer assunto de âmbito federal.
Princípio da Eficiência
Princípio da eficiência significa que, toda ação administrativa tem que

ser de bom atendimento, rapidez, urbanidade, segurança,
transparente, neutro e sem burocracia, sempre visando à qualidade.
A eficiência deve ser entendida como medida rápida, eficaz e

coerente do administrador público, no intuito de solucionar as
necessidades da sua coletividade.
A Administração Pública deve atender o cidadão na exata medida de
sua necessidade, com agilidade, mediante adequada organização
interna e ótimo aproveitamento dos recursos disponíveis, evitando
desperdícios e garantindo uma maior rentabilidade social.
1.3 As funções econômicas do Estado
Pelo que percebemos, os principais papéis desempenhados pelo Estado em

seus estágios inicias eram os relacionados à segurança e justiça. Esses serviços
eram suficientes para trazer significativos benefícios à sociedade. Somente no
século XX, devido à influência da depressão econômica de 1930 e de duas
grandes guerras mundiais as funções do governo são ampliadas
significativamente, passando a incluir outros itens ligados ao bem-estar da
sociedade. O combate à inflação, ao desemprego, o estímulo ao
desenvolvimento e a assistência social são exemplos dos novos serviços que a
sociedade passa a desejar que sejam oferecidos pelo Estado.
Do ponto de vista econômico, considerando todas as funções que atualmente o
Estado desempenha em maior ou menor grau, podem ser classificadas em
função alocativa, função distributiva e função estabilizadora.
1.3.1 Função Alocativa
A função alocativa é por muitos considerada a principal função do Estado. Esta

função está relacionada à atribuição do Estado em regular externalidades e
outras deficiências de mercado. Vamos então ver quando ocorrem essas
situações e qual é a ação esperada do Estado para benefício da população.
A externalidade é caracterizada por uma situação em que ao realizar um ato
destinado a produzir benefício a si próprio, uma pessoa física ou jurídica produza
alguma consequência sobre outra. Externalidades podem ser positivas ou
negativas, de acordo com a consequência benéfica ou prejudicial causada.
Quando uma situação de externalidade é identificada é esperado que o Estado
estimule as positivas e coíba as negativas. Vejamos dois exemplos.
O exemplo clássico de externalidade negativa muito utilizado com fins didáticos
é o de uma fábrica que ao realizar sua produção, emite poluentes no ar e nos
rios da região onde está instalada. A poluição gerada pela fábrica obviamente
prejudica os moradores vizinhos da fábrica e até de cidades próximas. É razoável
supor que neste caso a atuação do Estado deverá ser a de regular, limitar,
fiscalizar e evitar a emissão de poluentes em níveis que possam prejudicar a

saúde da população. Ou seja, evitar a externalidade negativa gerada pela
fábrica.
Podemos ampliar o conceito de externalidade negativa para o próprio
relacionamento entre indivíduos da sociedade. O ato de uma pessoa assassinar,
roubar, furtar ou cometer qualquer atitude considerada criminosa contra outra
pode ser considerado como uma externalidade negativa. Assim sendo, é função
do Estado agir no sentido de impedir que tais fatos ocorram.
De acordo com os conceitos que estamos vendo, ao regular a emissão de
poluição, multar ou fechar empresas poluidoras, prover a segurança, o
julgamento e a penalização de indivíduos criminosos o Estado está, de fato,
agindo sobre externalidades negativas dentro de sua função alocativa. A função
econômica do Estado nesses casos é para reduzir a alocação de recursos da
sociedade em atividades que provocam externalidades negativas a seus
integrantes.
Por outro lado, há circunstâncias em que a atividade de um agente beneficia
outros. Dentro de sua função alocativa é esperado que o Estado atuasse para
aumentar a alocação de recursos nessas atividades.
Dois exemplos de externalidades positivas são educação básica e pesquisa. É
inequívoco que ao obter sua formação básica, um indivíduo melhora não
somente suas condições de trabalho, emprego e saúde como também as
condições de produtividade de toda a sociedade. Já a pesquisa e
desenvolvimento do conhecimento têm como característica a possibilidade de
gerar avanços que trazem benefícios que são apropriados por muitas pessoas e
não somente por quem fez as pesquisas.
Por exemplo, pesquisas realizadas pela EMBRAPA foram responsáveis por
enorme crescimento da produtividade verificada na produção agrícola brasileira.
Isso teve grande contribuição para que não se observasse uma forte elevação
de preços de alimentos como seria natural em decorrência da redução da
população abaixo do nível de pobreza verificada no mundo a partir da década de
90.
Outras deficiências de mercado que justificam a atuação do Estado dentro de
função alocativa são basicamente de dois tipos: na oferta de bens públicos e
para coibir os efeitos gerados por agentes que tenham excessiva parcela dos
mercados onde atuam.
Um bem público possui simultaneamente as seguintes características: a
demanda ou utilização adicional de um indivíduo por aquele bem não eleva seu
custo e sua utilização é não exclusiva.
Para facilitar o entendimento de bem público vamos tomar como referência o
serviço de defesa nacional de um país. Quando nasce mais um bebê no país ele
passa a se utilizar do serviço de defesa nacional. No entanto, não há razão para
que o custo dispendido com defesa seja elevado por essa razão. Além disso, o
uso que um indivíduo faz da segurança nacional não é impeditivo para o uso por
parte de outra pessoa.
Percebam que nenhuma das duas características estão presentes em um bem
como um carro, por exemplo. A cada pessoa que demande um novo carro, a
fábrica o terá que produzir, incorrendo em aumento dos custos totais. E se uma
pessoa estiver utilizando determinado carro, outro indivíduo não poderá utilizá-
lo simultaneamente. Como o bem público não possui essas características, é
difícil individualizar sua cobrança, razão pela qual o melhor agente para realizar
sua oferta é o Estado.
Ao realizar a produção dos bens públicos, o Estado age na alocação de recursos
da economia sobre uma atividade que não poderia ser promovida por outro
agente e por esta razão a atribuição é classificada dentro da sua função
alocativa.
Dentro da função alocativa o Estado age sobre a organização dos mercados. Um
amplo ambiente concorrencial é desejado pela sociedade uma vez que lhe
proporciona um mecanismo de aquisição de bens em melhores condições. Por
outro lado, é natural que o interesse dos ofertantes de bens e serviços seja atuar
em condições assemelhadas a monopólio ou oligopólio. Assim ocorre porque
nessas condições o lucro é maior que o que seria se atuassem num mercado
com ampla concorrência. Demonstra-se também que no mercado em
concorrência temos uma maior quantidade ofertada dos bens e serviços e o
preço praticado é menor que nos mercados não concorrenciais. Cumpre ao
Estado, portanto, estabelecer regras que estimulem a concorrência ou, quando
isso não for possível, regular as condições de quantidades ofertadas e preços a
serem praticadas pelos ofertantes para níveis que se assemelhem aos que
seriam praticados caso ela vigorasse.
1.3.2 Função Distributiva
A função distributiva é realizada pelo Estado com a finalidade de reduzir grandes

discrepâncias de renda entre diferentes grupos da população. O Estado tem a
possibilidade de redistribuir renda utilizando os mecanismos de arrecadação e
isenção de impostos e transferências por meio de programas setoriais ou sociais.
1.3.3 Função Estabilizadora
São classificados dentro da função estabilizadora, os atos do Estado destinados

a amortecer ocorrências macroeconômicas prejudiciais à sociedade como
inflação e recessão.
O avanço da teoria econômica iniciada a partir da Revolução Industrial identificou

que o Estado Moderno tem a sua disposição grande quantidade de instrumentos
capazes de influenciar variáveis macroeconômicas. É de interesse de a
população viver em condições de inflação baixa e crescimento contínuo da
economia. Para corrigir eventuais desvios desses objetivos, o Estado se utiliza,
entre outros, de instrumentos como o nível de emissão de moeda, o nível de
crédito da economia, o nível de tributação e gastos do governo.
Função Alocativa
Você se lembra do maior derramamento de

petróleo da história? Ele ocorreu com a explosão
de uma plataforma de petróleo no dia 20 de abril
de 2010 nos Estados Unidos, nos campos de
extração localizados no Golfo do México. O
acidente provocou a morte de 11 trabalhadores
e espalhou uma grande mancha de óleo que
chegou a costa da Lousiana e outros estados
norte-americanos.
E o caso do rompimento da barragem de Mariana, Minas Gerais,
maior desastre ambiental brasileiro, você se lembra?
Em ambos os casos, o governo dos respectivos países multou as
empresas responsáveis. A aplicação de penalidades aos agentes
cujas atividades geraram os desastres ambientais se configura como
uma ação de desestímulo à externalidade negativa, que faz parte da
função alocativa do Estado.
Função Distributiva
Você sabia que em diversos países da Europa existem diversos

programas sociais? Um dos programas sociais é destinado a pessoas
desempregadas, de modo a proporcionar condição mínima de vida ao
cidadão nesta condição.
No Brasil além do seguro desemprego destaca-se o Programa Bolsa
Família, que é um programa de transferência de renda do Governo
Federal, criado em 2003 com a unificação de diversos programas
sociais existentes à época. O programa é destinado a:
➢ Todas as famílias com renda por pessoa de até R$ 85,00

mensais;
➢ Famílias com renda por pessoa entre R$ 85,01 e R$ 170,00
mensais, desde que tenham crianças ou adolescentes de 0 a 17 anos.
Em ambos os casos o Governo reflete uma preocupação da
sociedade em combater a miséria absoluta. E age de forma a diminuir
discrepâncias de renda do seu povo.
Função Estabilizadora
O Governo utiliza a função estabilizadora toda vez que busca o

crescimento sustentável, ou seja, crescimento contínuo do PIB e da
renda com inflação baixa. Todas as políticas econômicas no limite
estão associadas a estes objetivos.
Para exemplificar, você se lembra como os países desenvolvidos
amorteceram os efeitos da crise de 2008/2009? Os países usaram o
chamdo Quantative Easing. Essa política consistia na compra
massiva de títulos públicos por parte dos governos. Os governos
recompram títulos públicos e emitem dinheiro. Essa política serviu
como uma injeção de dinheiro nas economias ao longo do mundo, de
forma a gerar liquidez para o sistema econômico, em particular para
as instituições financeiras, e estancar o ciclo de quebra de bancos e
recessão econômica.
No Brasil, vimos que o comportamento do governo frente a crise foi
com redução de impostos para carros e eletrodomésticos e elevação
do crédito ao consumidor.
1.4 Modelos de intensidade de intervenção econômica

do Governo
A discussão sobre quais funções e em que intensidade o Estado deve exercê-

las caminha junto com a evolução da teoria econômica desde o século XVIII.
Este debate ocorre não somente entre estudiosos das ciências sociais e
jurídicas, mas também, e com toda razão, por todos que desejam viver em
sociedade. Na discussão, nota-se um forte componente ideológico, ou seja, as
opiniões são fortemente influenciadas pela percepção que cada um de nós
possui sobre o efeito da maior ou menor atuação do Estado na elevação da
eficiência econômica e do bem-estar da população.
Vejamos os três principais modelos segundo os níveis de intervenção e

regulação econômicos realizados pelo Estado. São eles o modelo neoliberal ou
liberalismo econômico, o keynesianismo e a economia planificada ou de
planejamento centralizado.
1.4.1 Modelo Neoliberal
No modelo neoliberal a intervenção do Estado na economia deve ser mínima.

Ao Estado não deve caber nenhuma função que não possa ser provida pelo
mercado privado. A regulação deve ser restrita às situações de externalidades e
abuso do poder de mercado. Dentro da concepção do liberalismo, a livre atuação
dos agentes de mercado leva a um maior benefício social.
A defesa ideológica deste modelo se baseia na ideia de que o mercado é mais

eficiente na alocação de recursos, pois ela responde com precisão aos incentivos
econômicos. Por esta visão, o Estado ao atuar em funções que podem ser
desempenhadas pelo setor privado torna a alocação de recursos menos eficiente
por conta das suas inevitáveis amarras e controles e também em decorrência de
decisões equivocadas passíveis de serem realizadas pelos detentores do poder.
1.4.2 Modelo Keynesiano
O modelo keynesiano decorre dos trabalhos teóricos desenvolvidos por John

Maynard Keynes na primeira metade do século 20. Seus estudos foram
fortemente influenciados pelas consequências sociais da primeira guerra
mundial e da crise econômica mundial da década de 1930. Ao final da segunda
guerra mundial suas ideias começaram a ser adotadas por diversos países.
Em resumo, Keynes defendia que os governos podiam ter um papel importante
no amortecimento do ciclo econômico, em particular quando fossem verificadas
crises profundas. Nessas circunstâncias o mercado não teria condições de
buscar a melhor alocação de recursos no curto prazo e sem que antes se tenha
enormes consequências sociais. O benefício da intervenção do Estado para
amortecer esta situação geraria, portanto, um efeito positivo para a sociedade, o
que fundamenta a defesa ideológica deste modelo.
1.4.3 Economia Planificada

A economia planificada, como o próprio nome diz, é um modelo caracterizado

por uma grande intervenção do Estado na economia. Em sua versão mais pura
defende não somente a planificação e regulação econômica, mas também a
propriedade por parte do Estado de todos os meios de produção, aí incluindo as
indústrias, as máquinas e as propriedades imobiliárias.
Sendo as desigualdades sociais indesejáveis por suas consequências danosas
à sociedade, a principal contraposição entre a economia planificada e o modelo
liberal é sobre a melhor forma de atuação do Estado para atingir esse objetivo.
O pressuposto ideológico deste modelo é que a livre atuação do setor privado
na economia não é capaz de proporcionar à população uma melhor distribuição
de riqueza e renda. Restaria assim ao Estado, por meio de sua atuação na
função distributiva, agir para reduzir desigualdades.
Na prática o modelo mais puro de planificação econômica chegou a ser utilizado
em alguns países como a União Soviética, a China e alguns Estados do Leste
Europeu, porém se mostrou inviável, pois distanciou esses países dos benefícios
da integração do comércio mundial. Como resultado, atualmente em
pouquíssimos países a intervenção do Estado na economia é absoluta. A China,
por exemplo continua tendo um planejamento centralizado de sua economia,
mas em algumas áreas e setores permite que o mercado funcione com regras
semelhantes ao modelo liberal, com a propriedade privada dos meios de
produção.
Neste tópico vimos os principais modelos de

intensidade da intervenção do Estado na
economia. Apesar da divergência de pensamento,
cabe à sociedade, por meio de suas instituições,
decidir sobre o direcionamento da política pública
e, por conseguinte o nível de intervenção.
Entretanto, não se trata de uma escolha simples,
na verdade o nível de intervenção de cada país
geralmente está permeado de debates internos e
controvérsias sobre o tema.
Para exemplificar a controvérsia, podemos utilizar dois exemplos

recentes: a elevação da taxa de importação de aço e alumínio nos
EUA e a adoção de subsídio preço do diesel no Brasil.
Em março de 2018, o presidente dos Estados Unidos, Donald Trump,

promulgou uma sobretaxação à importação de aço e alumínio, em
respectivamente 25% e 10%. A medida pode ser vista como de viés

protecionista, o que, a princípio, é contraditório com os princípios
liberais defendidos pelo partido Republicano, do qual o presidente faz
parte. Dentro dessa visão, a elevação do imposto de importação teve
como objetivo proteger a indústria norte-americana produtora de aço
e alumínio. Como a consequência natural é elevar os custos de toda
indústria que utiliza aço e alumínio no seu ciclo produtivo, a atitude do
governo americano poderia ser classificada dentro da função
distributiva.
No entanto, há uma razão para que mesmo um governo liberal adote

a taxação dos produtos importados que seria a evidência de prática
de dumping por parte dos países que produzem e exportam o aço e o
alumínio para o EUA. No entanto, pelo menos no caso do produto
brasileiro, que também teve suas taxas de importação elevadas,
pode-se afirmar que não existe a prática de dumping.
O que é dumping?
Dumping é uma prática comercial de vender produtos, mercadorias e

serviços a um preço inferior ao do mercado, isto é, preços extraordinariamente
abaixo de seu valor justo para outro país, visando prejudicar e eliminar os
fabricantes de produtos similares concorrentes no local, passando então a
dominar o mercado e impondo preços altos. É um termo usado em comércio
internacional e, em tese, é reprimido pelos governos nacionais, quando
comprovado. Esta técnica é utilizada como forma de ganhar poder de mercado.
Na hipótese de realmente estar ocorrendo dumping, as elevações das

taxas de importação não seriam contraditórias com os princípios do
liberalismo. Na realidade a medida seria coerente com esses
princípios, ao coibir uma prática não concorrencial, sendo classificada
dentro da função alocativa do governo.
Em maio de 2018, no Brasil, após uma greve dos caminhoneiros, o

governo decide fazer algumas concessões à classe. Entre elas foi
decidido um subsídio ao óleo diesel. A prática dos subsídios, a menos
que se queira estimular atividades com externalidades positivas

dentro da função alocativa, fere os princípios do liberalismo.
No entanto, na adoção do subsídio ao diesel a motivação do governo

não parece estar ligada a externalidades, inclusive porque o subsídio
será apropriado por proprietários de iates e caminhonetes de luxo
movidos a diesel. Ao atender a uma reivindicação dos caminhoneiros,
o governo colocou em prática um subsídio que resultou em benefícios
aos consumidores de diesel em detrimento dos outros membros da
sociedade, o que somente pode ser classificado dentro de sua função
distributiva.
Portanto, vimos dois casos de interferência do governo nos mercados

que mostram que nem sempre o que está no discurso é plenamente
implementado.
No primeiro caso a prática tem caráter estratégico, uma vez que se

deseja prejudicar as empresas chinesas cujos produtos apresentam
baixíssimos custos. No segundo caso a intervenção se deveu a
motivos emergenciais, para evitar maiores transtornos para o
governo, a economia e a população brasileira.
Fica claro que, apesar de existir modelos ideológicos de intervenção

do Estado na economia, dificilmente eles ocorrem de forma totalmente
coerente, podendo ser subvertidos de acordo com a necessidade
vigente.

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Administração Pública

Economia do Setor Público

Hedmilton Mourão Cardoso

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