Apostila Adm. Fin. Orç PDF

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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Módulo Geral
CONCURSO: Ministério do Trabalho e Emprego

CARGO: Auditor-Fiscal do Trabalho
PROFESSOR: Fernando Gama
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que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências.
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AUDITOR-FISCAL DO TRABALHO
Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Fernando Gama
Aula INAUGURAL
AULA INAUGURAL
1. APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................................................. 3
2. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO ORÇAMENTO E DA CONTABILIDADE PÚBLICA. CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO ........ 3
2.1 Iniciativa....................................................................................................................................................................... 5
2.2. Orçamento autorizativo .......................................................................................................................................... 6
2.3 Natureza jurídica do orçamento público ......................................................................................................... 8
2.4. Outros aspectos do orçamento público ......................................................................................................... 10
3. LEGISLAÇÃO DE DIREITO ORÇAMENTÁRIO ....................................................................................................................... 12
4. MATRIZ CONSTITUCIONAL DO DIREITO ORÇAMENTÁRIO ................................................................................................ 13
4.1.Plano Plurianual – PPA..................................................................................................................................... 14
4.1.1 Forma regionalizada ............................................................................................................................................ 15
4.1.2 Despesas de capital ............................................................................................................................................. 16
4.2 Despesas decorrentes de despesas de capital ............................................................................................ 16
4.3 Programas de duração continuada................................................................................................................... 16
5. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO ..................................................................................................................... 20
5.1 Metas e prioridades ................................................................................................................................................. 20
5.2 Orienta a elaboração da LOA ............................................................................................................................. 21
5.3 Alterações na legislação tributária .................................................................................................................... 22
5.4 Política das agências financeiras oficiais de fomento ................................................................................. 23
5.5 Encaminhamento e votação ................................................................................................................................. 24
5.6 Vigência ...................................................................................................................................................................... 24
5.7 Emendas..................................................................................................................................................................... 25
5.8. LDO e LRF .................................................................................................................................................................. 25
5.9 LDO e TCU ................................................................................................................................................................. 27
6. ORÇAMENTO ANUAL – LOA ............................................................................................................................................. 28
6.1 Três suborçamentos .............................................................................................................................................. 28
6.2 Emendas ...................................................................................................................................................................... 29
6.3 Outras características da LOA ............................................................................................................................. 30
6.4 Prazos .......................................................................................................................................................................... 30
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................................................................... 31
Nesta aula veremos o seguinte tópico do Edital: Orçamento. Instrumentos

Orçamentários, Conceito, Princípios e Tipos de Orçamento
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1. Apresentação
Pessoal,
É um prazer estar com vocês em mais um curso online para concursos, dessa vez,
para o concurso do AFT.
Para quem não me conhece ainda, meu nome é Fernando e trabalho no TCU já há 5
anos. Antes havia trabalhado com Fiscal de Tributos de Mato Grosso e como Analista
do TCDF. Fui também Gestor Governamental e bancário. Aprovado em 1 o lugar no
concurso da Receita em 2005, acabei não assumindo o cargo em razão de ter sido
convocado para o TCU. Desde então, adquiri muita experiência em auditoria e
orçamento público e por isso resolvi levar adiante esse curso aqui no site.
Nosso curso será baseado do Edital CESPE 2013 e teremos o seguinte conteúdo:
Orçamento público. 8.1 Princípios orçamentários. 8.2 Diretrizes

orçamentárias. 8.3 Processo orçamentário. 8.4 Métodos, técnicas e
instrumentos do orçamento público; normas legais aplicáveis. 8.5 Receita
pública: categorias, fontes, estágios; dívida ativa. 8.6 Despesa pública:
categorias, estágios. 8.7 Suprimento de fundos. 8.8 Restos a pagar. 8.9
Despesas de exercícios anteriores. 8.10 A conta única do Tesouro.
Vamos começar o nosso curso falando sobre os princípios basilares do estudo do

orçamento público brasileiro.
2. Introdução ao Estudo do Orçamento e da Contabilidade Pública. Conceito

de Orçamento Público
O orçamento é o objeto de estudo da ciência da contabilidade e das finanças. É o plano

financeiro de uma administração para determinado exercício. Em sua definição mais
clássica, orçamento é a previsão dos valores que devem entrar e sair do patrimônio
de determinada entidade. No linguajar popular, é uma relação ou um rol de despesas
e receitas que certa pessoa tem a pagar ou a receber durante um período, que pode
ser um mês, um ano, por exemplo. O orçamento, portanto, pode ter um viés mais
contábil, enfocando exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma
peça meramente contábil), mas também pode ser um instrumento de planejamento
da aquisição de algum bem, como um imóvel ou um veículo, quando as pessoas
resolvem reter ou guardar parte de suas rendas por um período com vistas a uma
aquisição futura.
Do ponto de vista empresarial, o orçamento é uma peça essencial para o

planejamento de suas atividades. Apenas tendo conhecimento prévio de uma
estimativa de receitas é que o empresário consegue planejar suas despesas e novos
investimentos. Primeiramente, é no meio empresarial e guiado pelo impulso do lucro
que surge a necessidade de uma integração maior entre a planilha orçamentária

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(relação de gastos e receitas) e os objetivos da entidade, revelado pelo seu plano

estratégico. Nesse ponto, o orçamento passa a ser visto como um instrumento
poderoso de planejamento e não só como um documento contábil. Essa discussão
teve lugar também no setor público que evoluiu de um orçamento que se
caracterizava por ser uma mera peça contábil para ser um importante instrumento
de planejamento dos governos.
Orçamento e contabilidade pública são, portanto, disciplinas que aplicam os

conhecimentos de contabilidade e finanças ao setor público. São duas disciplinas
altamente interligadas. O orçamento é peça legislativa que permite ao Estado
planejar a sua vida financeira, administrando as receitas e efetuando as despesas.
Nesse contexto, depreende-se que o orçamento público, nos dias de hoje, é não
apenas uma peça contábil, mas um instrumento de planejamento, ao passo que a
contabilidade pública registra as variações do patrimônio público e da execução do
orçamento subsidiando a tomada de decisão dos administradores públicos, além de
contribuírem para a transparência da administração. Nos dizeres do professor
Francisco Glauber Lima Mota, “o orçamento público é um documento que dá
autorização para se receber e gastar recursos financeiros”1.
Conforme o professor Aliomar Baleeiro,
o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo,

por um certo período e em pormenor, a realização das despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica
e geral do país, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei2.
Já para o mestre João Fortes, “o orçamento é uma prévia autorização do legislativo

para que se realizem receitas e despesas de um ente público, obedecendo a um
determinado período de tempo”3.
Atenção
•Bancas de concurso, especialmente Cespe e Esaf, costumam pedir literalmente

o conceito de orçamento público. O conceito mais conhecido e mais difundido é
o do Professor Aliomar Baleeiro.
Portanto, vejamos a frase do professor Baleeiro por partes:
1
MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso Básico de Contabilidade Pública, p. 17.
2
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 411.
3
FORTES, João. Contabilidade Pública. 9. ed. Brasília: Franco & Fortes, 2006, p. 73.

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a) o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo
2.1 Iniciativa
O orçamento público é ato de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.

Assim, cada um dos poderes elaborará sua proposta orçamentária e encaminhará ao
Poder Executivo para consolidação e posterior envio de uma proposta consolidada de
orçamento da unidade da federação envolvida ao Legislativo. Assim, por exemplo,
no caso da União, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, Ministério Público e
Tribunal de Contas da União elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham
para a consolidação para o Poder Executivo. Uma vez consolidada, a proposta de
orçamento da União segue para o Legislativo.
Atenção
•Muitas questões de concurso abordam a questão da iniciativa da lei

orçamentária, alegando que seria possível um Poder qualquer enviar sua
própria proposta orçamentária diretamente ao Poder Legislativo. Nesse
caso, marque falso.
•Também são comuns questões alegando a possibilidade de o próprio Poder
Legislativo aprovar o seu orçamento, já que este é o Poder que aprova as
leis. Marque também falso. O Poder Legislativo, assim como todos os
demais, tem que enviar sua proposta orçamentária para consolidação pelo
Poder Executivo, para posterior envio ao Congresso (no caso da União).
•Por fim, algumas questões abordam se eventual vício de iniciativa das leis
orçamentárias poderia ser convalidado pelo Poder Legislativo ao aprovar a
lei. Marque, mais uma vez, falso.
Sobre a iniciativa das leis orçamentárias, vale trazer recentes decisões do STF a
respeito:
(...) Os textos normativos de que se cuida não poderiam dispor sobre

matéria orçamentária. Vício formal configurado — art. 165, III, da
Constituição do Brasil- – iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo
das leis que disponham sobre matéria orçamentária. Precedentes. (...).
(ADI no 820, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 15/3/2008, DJE)
Competência exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das

matérias pertinentes ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias e aos
Orçamentos Anuais. Precedentes: ADI no 103 e ADI no 550. (ADI no 1.759-
MC, Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 12/3/1998, DJ de 6/4/2001)
Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação

administrativo-constitucional, a competência para propor orçamento anual
é privativa do Chefe do Poder Executivo. (ADI no 882, Rel. Min. Maurício
Corrêa, julgamento em 19/2/2004, DJ de 23/4/2004)

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Portanto, a iniciativa da lei orçamentária é de competência privativa do

Poder Executivo, não podendo ser suprida por outro órgão, ainda que do
Poder Legislativo.
Doutrinariamente, existe uma diferenciação entre a competência

privativa e a competência exclusiva; esta indelegável, a primeira
passível de delegação. Entretanto, a má técnica legislativa que
permeia nosso ordenamento jurídico nacional, muitas vezes trata
os dois conceitos de forma indistinta.
Importante notar que o STF tem entendido que projetos de lei de anistias
tributárias que a princípio não são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo
e, portanto, podem ser concedidas pelo Poder Legislativo, causam impacto no
orçamento e por esse motivo, a redução da receita tributária deve vir consignada em
proposta do Executivo, sob pena de se configurar violada a iniciativa da lei
orçamentária.
Não há dúvida de que a Lei em questão anula atos administrativos, quando

diz: “Ficam canceladas as notificações fiscais emitidas com base na
Declaração de Informações Econômico-Fiscais – DIEF, ano base 1998”. Ora,
atos administrativos do Poder Executivo, se ilegais ou inconstitucionais,
podem ser anulados, em princípio, pelo próprio Poder Executivo, ou, então,
pelo Judiciário, na via própria. Não, assim, pelo Legislativo. Afora isso, o art.
2o da Lei obriga o Estado a restituir, no prazo de trinta dias, os valores
eventualmente recolhidos aos cofres públicos, decorrentes das notificações
fiscais canceladas. E tudo sem iniciativa do Poder Executivo, o que seria, em
princípio, necessário, por se tratar de matéria tributária (art. 61, II, b, da
CF). Mesmo que se qualifique a Lei impugnada, como de anistia, que ao
Legislativo caberia, em princípio, conceder (art. 48, VIII, da Constituição),
não deixaria de ser uma anistia tributária, a exigir a iniciativa do chefe do
Poder Executivo. Até porque provoca repercussão no erário público, na
arrecadação de tributos e, consequentemente, na Administração estadual.
Havendo, assim, repercussão no orçamento do Estado, diante da referida
obrigação de restituir, parece violado, ao menos, o disposto no art. 165, III,
da CF, quando atribui ao Poder Executivo a iniciativa da lei orçamentária
anual. (ADI no 2.345-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em
1/8/2002, DJ de 28/3/2003)
2.2. Orçamento autorizativo
Superada a questão da iniciativa, vamos discutir agora a natureza jurídica do

orçamento. Na definição de orçamento do Professor Aliomar Baleeiro, vimos que “o
orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo”.
Portanto, no Brasil, o orçamento público é de natureza autorizativa. O que isso
exatamente significa?

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Os orçamentos públicos podem ser classificados em duas categorias. Os

orçamentos de natureza impositiva e de natureza autorizativa. Os orçamentos de
natureza impositiva são aqueles em que, uma vez consignada uma despesa no
orçamento, ela deve ser necessariamente executada, por se tratar o orçamento
de uma lei, e como tal deve ser cumprida.
Entretanto, o STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que,

no Brasil, o orçamento não é impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer
que não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento
público, já que a avaliação do que deve ou não ser executado está a cargo da
discricionariedade do gestor.
Muitos parlamentares, insatisfeitos com a não execução das despesas

orçamentárias consignadas por meio de emendas, acionaram o STF que decidiu que
o orçamento é ato-condição (condição necessária para execução da despesa), mas
não ato-regra (obrigação no sentido restrito).
Atenção
•Essa questão costuma ser muito cobrada em concursos públicos. Não

vacile. O orçamento no Brasil tem natureza autorizativa, ou seja,
não existe obrigatoriedade da execução das despesas lá
consignadas.
Para fins de concurso, especialmente nas provas elaboradas pelo Cespe, tem sido
cobrado conhecimento acerca do impacto no planejamento de órgãos públicos do
orçamento autorizativo. Muito se comenta que o Brasil deveria adotar o orçamento
impositivo, já que com isso, estaria assegurado o planejamento inicialmente
estipulado e aprovado pelo Poder Legislativo. Assim, o orçamento impositivo seria
um fortalecimento do Poder Legislativo e do planejamento, em detrimento do Poder
Executivo que vê no orçamento autorizativo uma forma sutil de executar algo
diferente do acordado quando da aprovação da lei, através de contingenciamentos,
por exemplo.
Enquanto não se resolve a questão, para fins de concurso é bom saber que:
1) existe grande discussão na sociedade atualmente em relação à necessidade de

se estabelecer um orçamento impositivo (é preciso que o candidato conheça a
celeuma para poder se posicionar numa eventual prova discursiva ou até numa
prova objetiva em que avente essa discussão);
2) os que defendem o orçamento impositivo entendem que o governo é obrigado a

seguir o planejamento estabelecido nas leis orçamentárias e não deveria ter
liberdade para decidir o que executar.

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(...)
A Constituição federal de 1988, em seu art. 174, afirma,

categoricamente, que o planejamento é determinante
para o setor governamental e indicativo apenas para o
setor privado. Mais de 20 anos antes da atual
Constituição, o art. 7o do Decreto-lei no 200, de 1967,
já definia o orçamento público como um dos quatro
instrumentos básicos do planejamento, ao lado dos
planos e programas nacionais, setoriais e regionais, do
programa de governo e da programação financeira.
Portanto, segundo o mais elementar raciocínio dedutivo,
no nosso Estado democrático de Direito, o orçamento
deveria ser determinativo, ao menos para os agentes
públicos.4 (grifo nosso).
2.3 Natureza jurídica do orçamento público4
A natureza jurídica do orçamento público também é fruto de debates. Todos sabem

que o orçamento é uma peça legislativa formalmente aprovada pelo Poder Legislativo.
Tem formato de lei e é aprovada como tal. Mas sendo o orçamento um ato-condição
e não ato-regra (ou seja, não é obrigatório, mas autorizativo), qual seria a natureza
jurídica do orçamento? O STF já foi instado a se manifestar sobre o assunto e decidiu
que o orçamento público, no Brasil, é lei apenas no sentido formal.
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal é
aquela que tem “cara” de lei, ou seja, é formalmente aprovada pelo Poder Legislativo.
As leis que são aprovadas pelo Poder Legislativo são leis formais.
Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo Poder Legislativo são leis
materiais. Lei material é aquela norma que tem abstração e é genérica, não tendo
destinatário certo. É um conjunto de hipóteses normativas abstratas. Assim, quando
o Código Penal diz que matar alguém é crime e comina as penalidades para quem
mata, a norma não está dizendo quem vai ser penalizado. Todo mundo, em regra,
que matar alguém (exceto nas hipóteses de exclusão de crime) está cometendo
crime, não tendo a lei destinatário certo, sendo genérica. Assim, o Código Penal é
uma lei em sentido material.
Por outro lado, suponha que uma lei estipule que determinado imóvel da União fica
cedido a algum Estado da federação. Nesse caso, temos uma lei formal, pois
aprovada pelo Poder Legislativo. Entretanto, ela não é genérica e tem destinatário
certo: a sua natureza jurídica é de ato administrativo e não de lei. Atos
administrativos, em regra, têm efeitos concretos, assim como as leis meramente
4
Publicado no jornal O Estado de S. Paulo (08/05/2008). Artigo de João Henrique Pederiva. “A falácia do orçamento autorizativo”.

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formais (chamadas leis de efeitos concretos).
Nesse sentido, o orçamento público é considerado um “ato administrativo”

revestido de lei formal, não sendo portanto lei material, mas sim, lei de efeitos
concretos.
Atenção
•O orçamento público, no Brasil, não é lei material, mas sim, tem a

natureza jurídica de lei de efeitos concretos. É lei meramente formal.
Já houve perguntas em concurso explorando a natureza jurídica do orçamento

público. Como é cediço, contra lei em tese (lei abstrata, lei genérica ou lei material)
não cabe a interposição de mandado de segurança, já que este remédio
constitucional se destina a resguardar direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus ou habeas data. Nesse sentido, é possível impetrar mandado de
segurança contra lei, apenas se ela tiver efeitos concretos ou contra atos
administrativos de autoridades públicas.
Sendo o orçamento público ato administrativo ou uma lei meramente formal, em

hipótese, é possível a impetração de mandado de segurança contra a lei
orçamentária. A despeito de ser difícil imaginar em qual situação isso poderia ocorrer
(pois seria difícil averiguar o direito líquido e certo), é possível, como já aconteceu,
alguma prova de concurso questionar se o mandado de segurança é instrumento
cabível contra as leis orçamentárias. Do ponto de vista meramente teórico, a resposta
é verdadeira, por ser o orçamento lei de efeitos concretos.
Por outro lado, as ações diretas de inconstitucionalidade (ADIns) só se prestam a

analisar aquelas leis chamadas abstratas e genéricas. Não pode ser interposta uma
ADIn contra um ato administrativo ou contra uma lei de efeitos concretos. Seguindo
esse raciocínio, não pode ser impetrada uma ADIn contra uma lei orçamentária, posto
que a mesma se insere no rol de atos de efeitos concretos. Senão, vejamos:
Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários

certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não
está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado. (ADI n o
2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 19/12/2001, DJ de
14/11/2003)
Agora é bom ressaltar que não são todas as partes das leis orçamentárias que têm
efeitos concretos. Alguns trechos da LDO se prestam a orientar a elaboração da LOA
e, não raro, criam critérios a serem seguidos nos mais diversos casos. Nesses
dispositivos, há abstração e a lei é genérica, motivo pelo qual pode ser instada em
sede de Adin.
O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na

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Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de

efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votação do
orçamento fiscal (v.g., ADI no 2.100, Jobim, DJ 1/6/2001). A segunda norma
questionada que condiciona a inclusão no orçamento fiscal da verba
correspondente a precatórios pendentes à “manutenção da meta de resultado
primário, fixada segundo a LDO”, constitui exemplo típico de norma individual
ou de efeitos concretos, cujo objeto é a regulação de conduta única, posto que
subjetivamente complexa: a elaboração do orçamento fiscal, na qual se
exaure, o que inviabiliza no ponto a ação direta. Diferentemente, configura
norma geral, suscetível de controle abstrato de constitucionalidade a primeira
das regras contidas no dispositivo legal questionado, que institui comissão de
representantes dos três Poderes e do Ministério Público, à qual confere a
atribuição de proceder ao “criterioso levantamento” dos precatórios a parcelar
conforme a EC no 30/2000, com vistas a “apurar o seu valor real”: o
procedimento de levantamento e apuração do valor real, que nela se ordena,
não substantiva conduta única, mas sim conduta a ser desenvolvida em
relação a cada um dos precatórios a que alude; por outro lado, a
determinabilidade, em tese, desses precatórios, a partir dos limites temporais
fixados, não subtrai da norma que a todos submete à comissão instituída e ao
procedimento de revisão nele previsto a nota de generalidade. Não obstante,
é de conhecer-se integralmente da ação direta se a norma de caráter geral é
subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem objeto.”
(ADI no 2.535-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19/12/2001,
DJ de 21/11/2003)
Portanto, regra geral, as leis orçamentárias não estão suscetíveis ao controle

jurisdicional em abstrato, como em uma Adin, à exceção de quando possuírem
abstração e generalidade.
2.4. Outros aspectos do orçamento público
b) por um certo período
As autorizações legislativas devem ser feitas por períodos definidos de tempo.

Como veremos no tópico mais à frente, isso é o que chamamos de princípio da
anualidade.
c) e em pormenor
O Poder Legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que está

autorizando, evitando a autorização de gastos de modo global. Trata-se do princípio
da especificação orçamentária, que veremos mais adiante.
d) a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e

outros fins adotados pela política econômica e geral do país
O Poder Legislativo deve autorizar a realização das despesas, de modo que elas

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não podem ser superiores às receitas previstas, em função do princípio do equilíbrio,

que também veremos adiante. Entretanto, é bom ressaltar que a despesa pública
tem grande influência na economia. Segundo a visão keynesiana da economia, o
aumento dos gastos públicos tem influência positiva sobre o Produto Interno Bruto
e, portanto, sobre a renda das famílias.
Os investimentos do governo também podem contribuir para um aumento da renda.

Por este motivo, veremos, mais adiante, que a participação do setor público em todos
os seus níveis e esferas na economia é decisiva na determinação do nível de renda da
sociedade e da alocação dos recursos pelos entes privados. A Portaria no 163/2001 –
STN/SOF estipulou a obrigatoriedade para todos os membros da federação da
utilização da classificação da despesa lá descrita com a finalidade de estimar a
participação do setor público na economia. É que se cada ente tivesse sua própria
classificação da despesa seria difícil ou quase impossível levantar os agregados macro-
econômicos de despesa corrente e de capital para fins de consolidação das contas
nacionais.
1) O orçamento público tem grande impacto na

economia;
2)As despesas correntes e de investimentos

Para fins de concurso é
podem gerar aumento da renda nacional,
importante saber que:
segundo a visão keynesiana;
3) A Portaria SOF-STN no 163/2001 que

estipula a classificação da receita e da despesa
é obrigatória para todos as unidades da
Federação para fins de consolidação das contas
nacionais.
e) assim como a arrecadação das receitas criadas em lei.
A autorização legislativa orçamentária não diz tão-somente respeito à realização

das despesas, mas ela é necessária, também, para a arrecadação das receitas.
Entretanto, como veremos no tópico sobre princípios orçamentários, esse princípio
da anterioridade orçamentária vem sendo bem relativizado no âmbito da receita, de
forma a permitir a arrecadação de valores e tributos, ainda que não estejam
integralmente previstos em lei.

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3. Legislação de Direito Orçamentário
Quem já estudou Direito Constitucional sabe que no Brasil vige o princípio da

hierarquia constitucional, pois temos um modelo de Constituição rígida, em que a
carta política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo qual
todas as normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além de rígida, a nossa
Constituição é analítica, ou seja, adentra em vários aspectos da vida estatal de forma
minuciosa. Assim, o ordenamento orçamentário pátrio é altamente calcado em sua
matriz constitucional que está nos arts. 165 a 169. O estudante deve ler atentamente
estes artigos para se situar na questão orçamentária nacional, antes de qualquer
coisa.
Além da Constituição, outra fonte importante para o Direito Orçamentário pátrio é

a Lei no 4.320/1964, Lei de Normas Gerais de Orçamento e Contabilidade Pública. A
Lei no 4.320/1964, que se aplica à Administração Pública das três esferas e dos três
poderes, foi publicada originalmente como lei ordinária, entretanto, em face de a
atual Constituição exigir para as matérias que ela regulamenta lei complementar, a
Lei no 4.320/1964 foi recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF de
1988 como lei complementar. Senão vejamos:
Art. 165, § 9o. Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a
vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e da LOA. (Grifo
nosso)
É bom ter atenção a este fato. A Lei no 4.320/1964 é uma lei ordinária, mas
tem status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por
lei complementar e não mais, desde a vigência da nova Constituição, por lei
ordinária nem por medida provisória.
A Lei no 4.320/1964 não se aplica às empresas estatais que não recebam recursos
da União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas à Lei
no 6.404/1976 (Lei das Sociedades Anônimas – S.A.), como o Banco do Brasil ou a
Petrobras S.A., por exemplo.
Cumpre ressaltar que as leis orçamentárias (lei orçamentária anual, Lei

de Diretrizes Orçamentárias e Plano Plurianual) são leis ordinárias, mas
possuem rito processual de tramitação e aprovação no Poder Legislativo diverso
daquele das demais leis ordinárias, como veremos no tópico sobre o Ciclo
Orçamentário. A título de exemplo dessas diferenças, podemos citar o fato de que os
projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do Executivo,
serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas, separadamente,

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em cada uma das casas.
Além disso, é preciso lembrar que a CF/1988 veda a edição de medida provisória
sobre planos plurianuais (PPA), diretrizes orçamentárias (LDO), orçamentos anuais
(LOA) e créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1o, I, d).
Assim, matérias orçamentárias não podem ser regulamentadas por medida

provisória, exceto a abertura de créditos extraordinários para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção
interna ou calamidade pública. Os créditos extraordinários podem, nos termos da Lei
no 4.320/1964, como veremos no tópico sobre o princípio da legalidade à frente, ser
abertos por decretos em Estados e Municípios. A lei delegada, sem exceções, não
pode tratar destes assuntos.
Resumindo:
1) A Lei no 4.320/1964, editada como lei ordinária, hoje trata de normas gerais de
Direito Financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar pelo atual
ordenamento jurídico constitucional, não podendo mais ser alterada por lei
ordinária ou medida provisória.
2) O PPA, a LDO e a LOA são leis ordinárias, em que pese terem tramitação e
aprovação no Congresso Nacional diversa das leis ordinárias comuns: por
exemplo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
Regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas,
separadamente, em cada uma das casas.
3) É vedada a edição de medida provisória sobre questão orçamentária, à exceção de

créditos extraordinários. Lei delegada também não pode tratar de assuntos
orçamentários.
4. Matriz Constitucional do Direito Orçamentário
A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento, em

seu art. 165:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o Plano Plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.

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IMPORTANTE
• O PPA e a LDO são inovações da CF/1988
Os projetos de lei desses instrumentos de planejamento são de iniciativa

exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da
República, no caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados
e Municípios respectivamente, podem encaminhá-los ao Congresso Nacional.
Atenção
•Os projetos de PPA, LDO e LOA são de iniciativa exclusiva do chefe do

Poder Executivo, aprovados por maioria simples pelo Poder Legislativo,
posto que são leis ordinárias.
4.1. Plano Plurianual – PPA
O Plano Plurianual é a lei que estabelece o planejamento de médio prazo da

administração. É no PPA que as grandes metas estratégias de governo são pensadas
para um prazo de quatro anos, traduzidas em metas e quantitativos. É por isso que
a Constituição fala que a lei que instituir o Plano Plurianual deverá estabelecer, de
forma regionalizada:
– as Diretrizes;
– os Objetivos; e
– as Metas da Administração Pública federal para as despesas de capital e

outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
•É importante decorar o mnemônico “DOM”, pois os examinadores

tentam confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com
FIQUE as da LDO
LIGADO
•O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento
estratégico de médio prazo da Administração Pública brasileira

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Atenção Concurseiro
•Quando as bancas examinadoras falam em planejamentos estão se

referindo ao PPA e quando falam em orçamento estão se referindo à LOA.
4.1.1 Forma regionalizada
O que seria a “forma regionalizada”, a qual estariam sujeitas as diretrizes, objetivos

e metas do PPA? Como será visto adiante, o orçamento anual divide-se em três
suborçamentos: o fiscal, o da seguridade social e o de investimento das empresas
estatais. O primeiro e o último (ou seja, todos menos o da seguridade social) terão,
entre os seus objetivos, a redução de desigualdades regionais, segundo critério
populacional (art. 165 § 7o). Portanto, a forma regionalizada a que se refere o texto
da CF/1988 está intrinsecamente relacionada à redução de desigualdades regionais:
regiões mais pobres devem receber maiores investimentos públicos do que as mais
ricas.
A forma regionalizada do PPA e a atuação da LOA na redução das desigualdades

regionais são, hoje, temas bastante discutíveis. Estima-se que, apesar do texto
constitucional, na prática, mais de 80% do orçamento não seja regionalizado. Senão,
vejamos o texto de Gontijo:5
Que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira

indicação encontra-se no art. 35 do ADCT – CF 1988 “O disposto no art.
165, § 7o, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos,
distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão
proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-
87.”
Entretanto, por curiosidade, vejamos o que dispõe o § 1o deste artigo:
§ 1o Para aplicação dos critérios de que trata este artigo, excluem-se das
despesas totais as relativas:
I – aos projetos considerados prioritários no Plano Plurianual;
Ou seja, o que for prioritário no Plano Plurianual não carregaria a função de

reduzir as desigualdades regionais do país. Ora, além de retirar eficácia de
meios na perseguição deste importante objetivo, constata-se, como já foi
visto, que o PPA não destaca projetos prioritários!
5
GONTIJO, Vander. Curso sobre Processo Orçamentário.
http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html, consulta em 10/06/2008.

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Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as

macrorregiões definidas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 82%
das ações propostas nos projetos orçamentários não estão mesmo
regionalizadas!
4.1.2 Despesas de capital
Despesas de capital, como veremos mais adiante em capítulo próprio, são as

despesas com investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. São
despesas permutativas6 que contribuem para a formação de um bem de capital, como
um prédio, um edifício, uma estrada, por exemplo. Por outro lado, despesas correntes
são aquelas que não contribuem para a formação de um bem de capital. São
despesas com juros, pessoal etc. O PPA é um planejamento de médio prazo cujo
enfoque são os investimentos, as despesas de capital, pois é com base nelas que são
realizados os objetivos de um determinado governante. Entretanto, despesas
correntes que estão associadas a despesas de capital também são objetos do PPA,
como visto a seguir.
4.2 Despesas decorrentes de despesas de capital
A parte final da redação do art. 165, § 1o, da CF/1988 diz que as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública federal são estabelecidas pelo PPA para
as despesas de capital e outras delas decorrentes. O que são as despesas decorrentes
de despesas de capital? Suponha que a Administração Pública pretenda construir um
hospital. A construção de um hospital é uma despesa de capital. Acontece que a
simples construção do hospital não o coloca em funcionamento. Para tanto, é
necessário que a Administração contrate funcionários, médicos etc. Além disso, é
preciso pagar conta de água, luz, telefone, entre outras. As despesas correntes
oriundas de despesas de capital devem estar incluídas no PPA, por demonstrarem o
real aumento do custo associado ao incremento da ação estatal, quando da
construção de um hospital, por exemplo.
4.3 Programas de duração continuada
O que seriam “programas de duração continuada”? Até recentemente não havia

nenhuma definição legal do que poderia ser “programas de duração continuada”.
Apesar do texto constitucional, a definição do que seriam os programas de educação
continuada não constava nem mesmo dos projetos orçamentários apresentados até
então. Então veio a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF7 e começou a colocar uma
6
São chamadas, contabilmente, de despesas por mutação patrimonial.
7
Lei Complementar no 101/2000.

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solução neste problema:
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente

derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios. (Grifos nossos)
Embora não definido de modo plano, na LRF uma interpretação forçada vinha
sendo feita para dizer que os programas de duração continuada eram, portanto, as
despesas correntes que se tornavam obrigatórias por um prazo superior a dois
exercícios.
Entretanto, o texto do PPA 2004-078 trouxe uma luz maior para o problema:
Art. 2o. Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para efeito

do disposto no art. 165, § 1o, da Constituição, são os integrantes desta Lei.
Deste modo, a lei acabou definindo que, os programas de duração continuada,

para fins de aplicação do art. 165, § 1o, da CF/1988, são aqueles que constam da lei
do PPA. Ou seja, a lei que instituir o PPA é que vai dizer quais são os programas de
duração continuada, não havendo necessidade de uma definição genérica para este
termo.
FIQUE LIGADO
• As bancas não costumam fazer vastos questionamentos sobre o que é programa de

duração continuada ou, ainda, despesas decorrentes de despesas de capital, de
modo que as explanações acima têm muito mais caráter informativo do que serventia
para responder uma questão objetiva de prova.
A elaboração dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim como

a elaboração das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, serão
realizadas em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
8
Lei no 10.933/2004.

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iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade.
No caso da União, o projeto do PPA será encaminhado, pelo presidente ao

Legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro
do mandato presidencial, ou seja, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato.
Os Estados, o Distrito Federal e os municípios poderão fixar, nas suas

constituições e leis orgânicas, respectivamente, prazo diverso do
estabelecido na Constituição Federal; em caso omisso deverá ser obedecido
o prazo estabelecido na CF/1988.
O Poder Legislativo deverá devolver o PPA aprovado para sanção até o

encerramento da sessão legislativa (22/12, conforme art. 57, da CF/1988, no caso
da União).
Atenção
•O período de encerramento da sessão legislativa foi alterado recentemente

pela EC no 50/2006.
FIQUE LIGADO
Período de 4 anos
Legislatura (parágrafo único, art. 44,
CF)
Será de 2 de fevereiro a
Sessão Legislativa 22 de dezembro (art. 57,
FIQUE LIGADO CF).
1o período: vai de 2 de
fevereiro a 17 de julho
(art. 57, CF).
Período Legislativo
2o período: vai de 1o de
agosto a 22 de dezembro
(art. 57, CF).

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MUITO IMPORTANTE: os parlamentares podem apresentar emendas ao

projeto de lei do PPA, LDO, e LOA, ou seja, enquanto ainda estão
tramitando no Congresso. Uma vez sancionados, os projetos tornam-se
leis e não podem mais receber emendas dos parlamentares, tendo em
vista a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para a proposição de leis
orçamentárias.
O projeto do PPA poderá receber emendas dos parlamentares, apresentadas na

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão
parecer, que depois de votado na comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional
na forma de regimento comum.
•o Presidente da República pode encaminhar mensagem

MUITO COBRADO EM ao Congresso Nacional, propondo modificações no projeto
CONCURSOS do PPA, enquanto não iniciada a votação, na
Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
A vigência do PPA é de quatro anos, porém inicia-se no segundo ano do mandato

do chefe do Poder Executivo, e termina no primeiro ano do mandato subsequente.
Assim, apesar da duração do Plano Plurianual ser de quatro anos não coincide com o
mandato do chefe do Poder Executivo. O objetivo dessa metodologia é assegurar um
mínimo de continuidade administrativa.
VEJA COMO ESTE ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM PROVAS!
(Cespe/ACE – TCU/2004) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o Plano

Plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder
Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas
da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Resposta: Afirmativa incorreta, a vigência do PPA não coincide com a do mandato

do chefe do Poder Executivo.
VIGÊNCIA DO PPA 2008 – 2011

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Vigência do 1o Ano 2o Ano 3o Ano 4o Ano Novo

mandato 2007 2008 2009 2010 mandato
atual
Vigência do 1o Ano 2o Ano 3o Ano 4o Ano

PPA atual 2008 2009 2010 2011
Vigência do 1o 2o 3o Ano 4o Ano

PPA anterior Ano Ano 2006 2007
2004 2005
5. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
A LDO, que deverá ser compatível com o PPA, segundo a Constituição Federal
deverá:
• conter as metas e prioridades (MP) da Administração Pública federal, incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
• orientar a elaboração da lei orçamentária anual;
• dispor sobre as alterações na legislação tributária; e
• estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Importante ressaltar que se a LDO não estiver aprovada pelo Poder

Legislativo até 17/07, o Congresso Nacional não poderá entrar em recesso
(o recesso de meio de ano). Interessante notar que igual penalidade ao Poder
Legislativo não ocorre em caso de não aprovação do PPA ou da LOA nos prazos
corretos.
5.1 Metas e prioridades
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, inovação da Constituição de 1998, é, na

verdade, um elo entre o planejamento de médio prazo (PPA) e os orçamentos anuais
(LOA). Isso porque as metas estipuladas no PPA para quatro anos são desdobradas
em metas anuais por meio da LDO, que vai orientar a elaboração do orçamento
daquele exercício em questão. Por exemplo, suponha que no PPA tenhamos uma
meta fictícia de construção de 100 hospitais no período de quatro anos. Ou seja, ao
longo dos quatro anos o governo deverá cumprir a meta construindo os 100 hospitais.
Entretanto, é necessário que essa meta seja desdobrada em metas anuais. Assim,
no ano 1, a LDO pode estipular que serão construídos 10 hospitais; no ano 2, 30; no
terceiro ano, mais 45, e, no último ano, o restante, ou seja, 15 hospitais. Deste
modo, a cada ano, os orçamentos anuais vão ser elaborados levando em

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consideração aquela meta anual que vem da LDO e que se origina no desdobramento
do PPA. Importante saber que as metas das quatro LDOs do período considerado
deve ser igual à meta do PPA.
PPA = LDO1 + LDO2 + LDO3 + LDO4
É por isso que se fala que a LDO conterá as metas e prioridades da Administração
Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente (art. 165 da Constituição Federal).
5.2 Orienta a elaboração da LOA
Além disso, cabe à LDO orientar a elaboração da LOA – Lei Orçamentária Anual.
Sendo um instrumento de conjugação dos planos de médio prazo com os orçamentos,
a LDO acaba por orientar a forma de elaboração da LOA, criando critérios e
mecanismos normativos mais diversos para que o orçamento seja elaborado em
consonância com os planos estratégicos do governo.
IMPORTANTE: Segundo o art. 165, § 9o, da Constituição Federal

caberá à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a

elaboração e a organização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da

Administração direta e indireta bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos.
Vimos, no tópico anterior, que em face de a Lei no

4.320/1964 dispor sobre vários desses assuntos que
agora a Constituição exige lei complementar, a Lei no
4.320/1964 acabou sendo recepcionada com status de
lei complementar pelo novo ordenamento jurídico pós-
1988.
Entretanto, é forçoso dizer que a Lei no 4.320/1964 não

dispõe sobre todos os assuntos arrolados nos incisos I e
II do art. 165, § 9o, da Constituição. Por exemplo, os
prazos de envio e apreciação do PPA, LDO e LOA estão
previstos, provisoriamente, no Ato das

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Disposições Constitucionais Transitórias da

Constituição (ADCT).
Lei complementar ainda a ser promulgada deverá

regulamentar todos os assuntos previstos nos incisos I
e II do art. 165, § 9o, substituindo a Lei no 4.320/1964.
Entretanto, cumpre ressaltar que, enquanto não editada
esta Lei, a LDO vem, de modo até juridicamente
duvidoso, cobrindo as lacunas da legislação que deveria
ser feita, como diz a Constituição, por lei complementar.
Não obstante, como o fundamento de orientar a

elaboração da LOA, a LDO vem, recentemente,
invadindo de certo modo a competência reservada
à lei complementar para dispor sobre assuntos
não devidamente abordados na Lei no 4.320/1964.
Essa questão já foi objeto de questionamento em
concurso. Fique atento!
VEJA COMO ESSE ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSO:
(Cespe/TCU/2004) O prazo de vigência do Plano Plurianual e o de apresentação

e aprovação dos projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e
da lei orçamentária anual da União estão definidos no Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias e deverão ser definitivamente disciplinados em lei
complementar.
Resposta: A resposta é CERTO, tendo em vista que o prazo de vigência e

apresentação das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) estão previstos na ADCT –
Ato das Disposições Constitucionais e devem ser definitivamente disciplinados em lei
complementar.
5.3 Alterações na legislação tributária
Qualquer impacto na legislação tributária que tenha reflexos orçamentários tanto

pelo aumento e/ou redução da receita como da despesa deve ser considerado na
elaboração dos orçamentos. Deste modo, a LDO disporá, também, sobre as
alterações na legislação tributária.

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5.4 Política das agências financeiras oficiais de fomento
Cabe à LDO, por fim, estabelecer a política de aplicação das agências

financeiras oficiais de fomento. Agências de fomento são entidades que
pertencem ao governo, cujo objetivo é fomentar a economia e o crescimento
sustentável. Entre elas temos o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, o
BNDES, entre outros.
A título de exemplo, a LDO 20089 trouxe as seguintes metas para as entidades

financeiras oficiais de fomento:
Art. 96. As agências financeiras oficiais de fomento, respeitadas suas especificidades,

observarão as seguintes prioridades:
I – para a Caixa Econômica Federal, redução do déficit habitacional e melhoria das

condições de vida das populações mais carentes, especialmente quando beneficiam
idosos e pessoas portadoras de deficiência, via financiamentos a projetos habitacionais
de interesse social, projetos de investimentos em saneamento básico e
desenvolvimento da infraestrutura urbana e rural;
II – para o Banco do Brasil S.A., aumento da oferta de alimentos para o mercado

interno, inclusive via incentivos a programas de agricultura familiar, e da oferta de
produtos agrícolas para exportação e intensificação das trocas internacionais do Brasil
com seus parceiros;
III – para o Banco do Nordeste do Brasil S.A., Banco da Amazônia S.A., Banco do Brasil
S.A. e Caixa Econômica Federal, estímulo à criação de empregos e ampliação da oferta
de produtos de consumo popular, mediante apoio à expansão e ao desenvolvimento
das cooperativas de trabalhadores artesanais, do extrativismo, do manejo de florestas
de baixo impacto, da agricultura de pequeno porte, da pesca, e das micro, pequenas e
médias empresas.
(...)
§ 7o As agências financeiras oficiais de fomento deverão ainda:
I – manter atualizados, na internet, relatórios de suas operações de crédito, consoante

determinações constantes dos §§ 4o e 5o deste artigo;
II – observar a diretriz de redução das desigualdades de gênero, raça, etnia, geracional,

regional e de pessoas com deficiência, quando da aplicação de seus recursos;
III – publicar relatório anual do impacto de suas operações de crédito no combate as

desigualdades mencionadas no inciso anterior; e
IV – considerar, como prioritárias, para a concessão de empréstimos ou financiamentos,
9
Lei no 11.514/2007.

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as empresas que desenvolverem projetos de responsabilidade socioambiental.
Art. 97. Os encargos dos empréstimos e financiamentos concedidos pelas agências não
poderão ser inferiores aos respectivos custos de captação e de administração,
ressalvado o previsto na Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989.
Percebe-se pela leitura do art. 97 que a LDO 2008 traz uma política para as
agências financeiras oficiais de fomento: não podem emprestar a encargos menores
do que o custo de captação. A exceção são os empréstimos com recursos dos Fundos
Constitucionais Regionais: FCO (Fundo Constitucional do Centro-Oeste), FNE (Fundo
Constitucional do Nordeste) e FNO (Fundo Constitucional do Norte).
5.5 Encaminhamento e votação
O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder Executivo, ocorrerá até oito meses
e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, até o dia 15/04, e
será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa, que ocorre no dia 17/07, cuja sessão não será encerrada sem a aprovação
do projeto.
5.6 Vigência
A doutrina majoritária defendia, até bem pouco tempo, a ideia de que a vigência
da LDO é anual, ou seja, vigorava pelo período de 12 meses. Porém, hoje, já é aceita
a tese de que a LDO possui eficácia formal por mais de um ano, tendo em vista que
ela começa a vigorar no segundo período legislativo de cada ano e vai até o término
do período legislativo seguinte. Isso porque do período da sua aprovação (geralmente
17/07/X1 até o fim do exercício em que foi aprovada, 31/12/X1) ela orienta a
elaboração da LOA do ano seguinte, tendo, portanto, vigência. Já no exercício de X2,
a LOA, será executada, o ano inteiro, com base no regramento da LDO aprovada em
17/07/X1, o que dá, segundo esse entendimento, vigência à lei por todo o exercício
de X2.
Exemplo: Imagine que a LDO de 20X2 tenha sido sancionada e publicada em

17/07/X1. Como visto, a LDO orienta a elaboração da LOA. Assim, enquanto a LOA
de 20X2 está sendo elaborada, a LDO de 20X2 já está vigente porque a está
orientando, ainda no exercício de X1. Além disso, toda a execução orçamentária da
LOA de 20X2 em X2 será feita com base nas regras orçamentárias desta LDO, que
foi aprovada em X1, tendo, esta, portanto, vigência de 01/01/X2 a 31/12/X2.
Somando os dois períodos, chegamos à conclusão de que a LDO de X2, tem vigência
em X1 (17/07/X1 a 31/12/X1) e em X2 (01/01/X2 a 31/12/X2). Em tese, a LDO
perderia sua vigência em 17/07/X2, com a publicação da nova LDO (LDO de 20X3).
Entretanto, isso não acontece porque a LOA de 20X2 ainda será executada até o fim

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de X2, com base em suas regras.
Assim sendo, sua vigência não coincide com o exercício financeiro e a aplicabilidade
de suas regras extrapola um ano.
VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
5.7 Emendas
No Congresso Nacional, o projeto da LDO poderá receber emendas dos

parlamentares, desde que compatíveis com o PPA. As emendas serão apresentadas
na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde
receberão parecer prévio para serem submetidas ao plenário do Congresso, na forma
de regimento comum.
O Presidente da República, a exemplo do que ocorre no PPA, também poderá enviar

mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto da LDO,
enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista, da parte cuja alteração é
proposta.
IMPORTANTE
•Emenda só ocorre na fase de projeto. Não é possível emendar uma lei já

em vigor.
5.8. LDO e LRF
Com a edição da Lei Complementar no 101 de 4 de maio de 2000, a LDO teve a

suas funções ampliadas, por força do art. 4o, passando a ter maior relevância. Entre
suas novas funções destacam-se:
• equilíbrio entre receita e despesa;
• critérios e formas de limitação de empenho, verificados no final de cada bimestre

quando se observar que a realização da receita poderá comprometer os
resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e para
reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal;
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos

programas financiados com recursos orçamentários;
• anexo de metas fiscais e de riscos.
Destaque especial merece o § 1o do art. 4o da LRF que define que integrará o

projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, que conterá as

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metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,

resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que
se referirem e para os dois seguintes.
ASSUNTO RECORRENTE EM PROVAS DE CONCURSOS: a LDO deverá conter o

anexo de metas fiscais e de riscos fiscais; também é bastante cobrado em concursos
o conteúdo do anexo de metas fiscais (para a União, haverá ainda um anexo
específico).
O § 2o do art. 4o determina ainda que o anexo conterá:
• avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
• demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de

cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as
premissas e os objetivos da política econômica nacional;
• evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando

a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
• demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem

de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;
• avaliação da situação financeira e atuarial dos:
• regimes geral de Previdência Social e próprio dos servidores públicos e do

Fundo de Amparo ao Trabalhador;
• demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
IMPORTANTE
•A Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá: Anexo de Riscos Fiscais, em que

serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar
as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se
concretizem.
VEJA COMO ESTE ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM PROVAS
(Esaf/APO/2003) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) instituída pela

Constituição de 1988 é o instrumento norteador da Lei Orçamentária Anual (LOA). A
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 4 de maio de 2000, atribuiu à LDO a
responsabilidade de tratar também de outras matérias. Indique qual opção não
representou uma responsabilidade adicional às criadas pela LRF.

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a) A avaliação de riscos fiscais.
b) A fixação de critérios para a limitação de empenho e movimentação financeira.
c) A publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de Previdência

Social e próprio dos servidores civis e militares.
d) O estabelecimento de prioridades e metas da Administração Pública federal.
e) O estabelecimento de metas fiscais.
Resposta: Essa questão, na verdade, é uma “pegadinha” com os candidatos. O

“estabelecimento de prioridades e metas da Administração Pública federal” é
realmente uma atribuição da LDO, mas ela não é uma “nova atribuição” conferida
pela LRF, pois já existia desde a edição da Constituição de 1988. As demais opções
são atribuições conferidas pela LRF à LDO. Portanto, a resposta é letra “D”.
5.9 LDO e TCU
As recentes LDOs têm trazido em seu bojo determinações específicas para o TCU,
no caso da detecção de irregularidades em obras públicas. Trata-se de um excelente
instrumento de que dispõe o TCU, desde então, para coibir o desvio de recursos
públicos através de obras com indícios de irregularidades graves. Uma vez
identificada uma irregularidade grave na execução de uma obra pública, pode o TCU
verificar se a ilegalidade é passível de ser corrigida com a continuidade da obra
(quando emitirá um parecer chamado IGC – Irregularidade Grave com Continuidade)
ou se é necessário paralisar a obra a fim de que sejam corrigidas as irregularidades
(IGP – Irregularidade Grave com Paralisação). Vejamos o que diz a LDO 2008 (Lei no
11.514/2007):
Art. 101, § 7o. Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou serviços
nos quais foram constatados indícios de irregularidades graves serão instruídos
e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da União, com vistas a
garantir decisão que indique, de forma expressa, se as irregularidades
inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento questionado
poderá ter continuidade sem risco de prejuízos ao erário, no prazo de até seis
meses contado da comunicação prevista no § 5o do art. 102 desta Lei.
Se o TCU entender que é necessária a paralisação da obra, fará constar essa

situação no parecer que encaminhará ao Congresso. Lá, caberá à Comissão Mista de
Orçamento (ou, nos termos da CF/1988, a Comissão a que se refere o art. 166 § 1o),
emitir parecer sobre a situação, determinando, se for o caso, o bloqueio dos recursos

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orçamentários para a obra ou serviço em questão. Por meio de decreto legislativo do

Poder Legislativo, os recursos ficam bloqueados até que o Tribunal se pronuncie a
respeito do saneamento das irregularidades. É interessante, se o leitor estiver
estudando especificamente para um concurso do TCU, que leia atentamente os
artigos da LDO do ano que tratam do bloqueio dos recursos em razão da fiscalização
de obras. É uma questão nova, que certamente cairá em concursos do Tribunal, mais
cedo ou mais tarde.
6. Orçamento Anual – LOA
A Lei Orçamentária Anual, que deverá ser compatível com o PPA e com a LDO,
compreen-de a programação das ações a serem executadas, visando atingir as
diretrizes, os objetivos as metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o cumprimento
ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonância com a LDO e com a LRF.
6.1 Três suborçamentos
A Constituição Federal trata dos orçamentos públicos anuais estabelecendo que a

lei orçamentária compreenderá:
• o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
• o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
• o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a

ela vinculados, da Administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A Constituição Federal inovou ao criar três esferas de orçamento: fiscal, de

investimentos das empresas estatais e da seguridade social. O orçamento fiscal e
o orçamento de investimento, compatibilizados com o Plano Plurianual,
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critério populacional.
É bom lembrar que o fato de haver três suborçamentos não constitui ofensa ao
princípio da unidade ou do orçamento único que traduz a necessidade de haver uma
única peça orçamentária, para cada esfera de governo.

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IMPORTANTE
•É o orçamento fiscal e de investimento de estatais que tem por finalidade a

redução das desigualdades interregionais segundo critério populacional.
Examinadores tentam confundir o candidato, incluindo o orçamento da
seguridade social como também hábil em reduzir desigualdades sociais.
Marque FALSO!
VEJA COMO ESSE ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSO
(Esaf/APO/2001) A Constituição de 1988 introduziu profundas alterações no

processo de alocação de recursos financeiros da União, que passou a basear-se em
três elementos: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento
Anual. Na Lei Orçamentária Anual do Governo Federal estão estimadas as receitas e
despesas referentes a qual(is) orçamento(s)? Identifique a opção correta.
a) Orçamento fiscal.
b) Orçamentos fiscal e da seguridade social.
c) Orçamento fiscal e orçamento de investimentos.
d) Orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos.
e) Orçamentos fiscal e monetário.
Resposta: Como visto, na LOA, temos receitas e despesas referentes aos

orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. A resposta,
portanto, está na letra D.
6.2 Emendas
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o

modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
• sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes

Orçamentárias;
• indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação

de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;

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c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito

Federal. ou
• sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei

orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados,
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e
específica autorização legislativa.
NUNCA É DEMAIS REPETIR: emendas só podem ocorrer em fase de projeto.
6.3 Outras características da LOA
O demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente

de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de naturezas financeiras,
tributárias e creditícia, deverão acompanhar o projeto da lei orçamentária.
É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária

Anual.
O orçamento anual, em atendimento ao próprio princípio da anualidade, possui

vigência anual, período também chamado de exercício financeiro, e que por força do
art. 34 da Lei no 4.320/1964, coincide atualmente com o ano civil.
6.4 Prazos
O prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA, coincide com o do

PPA, isto é, projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do exercício financeiro, 31/08, e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa, 22/12.

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IMPORTANTE
• Caso o Presidente da República não encaminhe o projeto ao Congresso
Nacional, qualquer parlamentar pode fazê-lo para sanar a omissão? Não, pois
essa competência é exclusiva do Presidente da República. A proposta
apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal.
• MUITO COBRADO EM CONCURSO: o Congresso Nacional pode na própria LOA
autorizar: a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; a
abertura de crédito adicional suplementar; a realização de operações de
crédito por Antecipação da Receita Orçamentária – ARO.
7. Considerações Finais
Para finalizar vamos tecer sugestões.
Primeira, quando ao estudo, especificamente em relação à presente, sugiro a
vocês que deem uma lida na letra de lei
Segunda, quando à revisão sugiro a você que estudem preferencialmente as

definiçõs de cada item
Espero que vocês tenham compreendido a proposta que apresentamos em
parceria com o C24H para o estudo de Administração Financeira e Orçamentária e

decidam estudar conosco.
Até a próxima aula!
Fernando Gama
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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

CONCURSO: Ministério do Trabalho e Emprego

Rateio é crime!!! Valorize o trabalho do professor e adquira o curso de forma honesta,

Nesta aula veremos o seguinte tópico do Edital: Orçamento. Instrumentos

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Orçamento público. 8.1 Princípios orçamentários. 8.2 Diretrizes

Vamos começar o nosso curso falando sobre os princípios basilares do estudo do

2. Introdução ao Estudo do Orçamento e da Contabilidade Pública. Conceito

O orçamento é o objeto de estudo da ciência da contabilidade e das finanças. É o plano

Do ponto de vista empresarial, o orçamento é uma peça essencial para o

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(relação de gastos e receitas) e os objetivos da entidade, revelado pelo seu plano

Orçamento e contabilidade pública são, portanto, disciplinas que aplicam os

Conforme o professor Aliomar Baleeiro,

o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo,

Já para o mestre João Fortes, “o orçamento é uma prévia autorização do legislativo

•Bancas de concurso, especialmente Cespe e Esaf, costumam pedir literalmente

Portanto, vejamos a frase do professor Baleeiro por partes:

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a) o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo

O orçamento público é ato de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.

•Muitas questões de concurso abordam a questão da iniciativa da lei

(...) Os textos normativos de que se cuida não poderiam dispor sobre

Competência exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das

Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação

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Portanto, a iniciativa da lei orçamentária é de competência privativa do

Doutrinariamente, existe uma diferenciação entre a competência

Não há dúvida de que a Lei em questão anula atos administrativos, quando

2.2. Orçamento autorizativo

Superada a questão da iniciativa, vamos discutir agora a natureza jurídica do

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Os orçamentos públicos podem ser classificados em duas categorias. Os

Entretanto, o STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que,

Muitos parlamentares, insatisfeitos com a não execução das despesas

•Essa questão costuma ser muito cobrada em concursos públicos. Não

1) existe grande discussão na sociedade atualmente em relação à necessidade de

2) os que defendem o orçamento impositivo entendem que o governo é obrigado a

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A Constituição federal de 1988, em seu art. 174, afirma,

2.3 Natureza jurídica do orçamento público4

A natureza jurídica do orçamento público também é fruto de debates. Todos sabem

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formais (chamadas leis de efeitos concretos).

Nesse sentido, o orçamento público é considerado um “ato administrativo”

•O orçamento público, no Brasil, não é lei material, mas sim, tem a

Já houve perguntas em concurso explorando a natureza jurídica do orçamento

Sendo o orçamento público ato administrativo ou uma lei meramente formal, em

Por outro lado, as ações diretas de inconstitucionalidade (ADIns) só se prestam a

Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários

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Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de

Portanto, regra geral, as leis orçamentárias não estão suscetíveis ao controle

2.4. Outros aspectos do orçamento público

b) por um certo período

As autorizações legislativas devem ser feitas por períodos definidos de tempo.

O Poder Legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que está

d) a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e

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não podem ser superiores às receitas previstas, em função do princípio do equilíbrio,

Os investimentos do governo também podem contribuir para um aumento da renda.

1) O orçamento público tem grande impacto na