Conceitos de Governo Eletrônico e Governança Eletrônica: Confrontação e

Complementaridade
Autoria: Daniel de Araújo Martins, Anatália Saraiva Martins Ramos
Resumo

Pesquisas sobre governo eletrônico e governança eletrônica são limitadas e conceitualmente

diversas. O presente ensaio explora a relação entre os conceitos de governo eletrônico e
governança eletrônica, com o objetivo de descrever as visões tradicionais de Governo e
Governança como referência para discussões relativas aos conceitos de Governo eletrônico e
Governança eletrônica. O artigo confronta os conceitos de governo eletrônico e governança
eletrônica, à luz de uma análise bibliográfica, a fim de identificar se existem variações dos
conceitos utilizados e se há alinhamento conceitual dos termos nas versões tradicionais e
eletrônicas. A argumentação dos textos foi interpretada por meio de análise de conteúdo,
identificando e categorizando as definições apresentadas pelos autores para cada um dos
conceitos, permitindo realizar uma discussão sobre a compatibilidade e uso correto dos
conceitos utilizados nas obras pesquisadas. A análise bibliográfica permitiu identificar que
os conceitos de governo eletrônico e de governança eletrônica devem ser intimamente
relacionados, embora a literatura dê indicações de que ambos conceitos são heterogêneos e,
em alguns casos, conflitantes.

1. Introdução

As organizações passam continuamente por transformações, que afetam os cenários

econômico, político, social e ambiental. Este contexto de evolução e desenvolvimento
bastante acelerado cria oportunidades para o surgimento de novas formas de planejamento e
realização de negócios, de utilização de recursos e de atendimento e relacionamento com
clientes, fornecedores, funcionários, e também com a comunidade na qual as organizações
estão inseridas.
É possível observar que as organizações que possuem um caráter empreendedor e
maior flexibilidade na utilização de seus recursos são as primeiras a se adaptarem às novas
realidades e a superarem velhos paradigmas (TAIT; PACHECO, 1999). Nesta ótica, as
empresas públicas, por serem menos empreendedoras e flexíveis, são excluídas da revolução e
deixadas para trás (JOHNSON et al., 1996). Este problema traz consigo diversas
conseqüências, que podem interferir no rumo destas instituições e dos serviços por elas
prestados.
Particulamente, com o advento das tecnologias da informação e comunicação (TICs),
muitas práticas organizacionais têm sido otimizadas e os processos associadas à estas
passaram, em muitos casos, por uma reengenharia completa. A forma como as organizações
passaram a transacionar e se comunicar é um exemplo claro dessa transformação ocorrida,
sejam em organizações privadas, públicas ou do terceiro setor.
A modernização do Estado que ocorreu nos últimos 15 anos foi, principalmente, uma
reforma interna inspirada na administração pública gerencial (new public management).
Pautando-se nesse modelo ideológico, o Estado tem se voltado para o mercado, objetivando o
ganho de eficiência e eficácia, fundamentalmente (KISSLER; HEIDEMANN, 2006).
Acompanhando essa evolução e em alguns casos a mudança de paradigma, o
conhecimento tem sido sintetizado e novas teorias vêm surgindo a partir das práticas
gerenciais. Todo conhecimento considerado novo passa por um período de indefinição até que
sua validação e consolidação ocorram pela comunidade acadêmica. Nesse período de
instabilidade teórica, diversos conceitos são utilizados e não há grande preocupação com sua
precisão.
Dentro desse contexto, as teorias associadas às práticas governamentais via tecnologia
1
da informação e comunicação foram e ainda são frutos dessa instabilidade conceitual
provisória. Portanto, estudos teóricos e investigações empíricas devem ser realizados para que
exista um consenso e esses conceitos passem a ser aceitos na comunidade científica.
Este ensaio teórico tem como finalidade revisar a interpretação de diversos autores
acerca de dois importantes conceitos que, em muitos casos, têm sido utilizados a partir do
senso comum e com pouco rigor acadêmico, quais sejam: governo eletrônico e governança
eletrônica.
O artigo está estruturado em quatro seções, incluindo esta introdução. A seção 2 revisa
brevemente os conceitos de governo e governança, com o objetivo descrever os conceitos
centrais desse estudo em seu estado tradicional, os quais serviram como referência para
discussões posteriores relativas aos conceitos de governo eletrônico e governança eletrônica.
Na seção 3, são apresentados e confrontados os conceitos de governo eletrônico e governança
eletrônica, à luz de uma análise bibliográfica, a fim de identificar se existem variações dos
conceitos utilizados ou um alinhamento conceitual dos termos nas versões tradicionais e
eletrônicas. A argumentação dos textos foi interpretada por meio de análise de conteúdo,
identificando e categorizando as definições apresentadas pelos autores para cada um dos
conceitos, permitindo discutir se há ou não compatibilidade e uso correto dos conceitos
utilizados nas obras pesquisadas. Por fim, na seção 4, são tecidas as considerações finais e
apontadas as implicações teóricas advindas das análises apresentadas no texto.

2. Conceitos tradicionais de Governo e Governança

Para compreender os conceitos de governo e governança eletrônica, torna-se

necessária a compreensão dos mesmos conceitos na versão tradicional, uma vez que estes já
estão consolidados e encontram-se plenamente aceitos pela comunidade acadêmica. Para isso,
uma seção própria foi desenvolvida para explanação do que é governo e governança, além de
outros conceitos que serão utilizados nas discussões e argumentações contidas no artigo.

2.1 Governo

O conceito de governo é plenamente discutido em conjunto com as argumentações

levadas acerca do que vem a ser Estado. O estado foi objeto de estudo desde Hobbes,
Maquiavel, Hegel, passando por Marx, Engels e Bakunin dentre outros filósofos, economistas
e cientistas sociais. Segundo Acquaviva (2000), a palavra Estado apresenta vários sentidos
inconfundíveis. Sabe-se, todavia, que o estado é uma entidade necessária e condicionante dos
governos. As conceituações são tantas quantos os autores que as formulam.
O quadro 1 a seguir apresenta algumas das principais definições para a expressão
Estado. Como se pode perceber, as definições para estado têm amplitude, variedade e
profundidade muito distintas. Para o contexto desse trabalho, o Estado, os quais se desdobra o
conceito de governo, é uma espécie de entidade política ou um tipo de sociedade criada a
partir da vontade do homem e que tem como objetivo a realização dos fins daquelas
organizações mais amplas que o homem teve necessidade de criar para enfrentar o desafio da
natureza e de outras sociedades rivais. O Estado surgiu de um ato de vontade do homem que
cede seus direitos ao Estado em busca de proteção e para que este possa satisfazer suas
necessidades, sempre tendo em vista a realização do bem comum (BASTOS, 2004).

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 Quadro 1 – Conceitos de Estado

AUTOR DEFINIÇÃO

Giorgio del Vecchio
Georges Burdeau
Franz Oppernheimer; Léon
Duguit
Karl Mark ; Friedrich Engels
Eorg Jellinek
Fonte: Pesquisa do autor (2007)
Sujeito de ordem jurídica, na qual se realiza a comunidade de vida
de um povo
O Estado se forma quando o poder torna-se uma instituição, não se
confundindo mais com aquele que o encarna, mediante o fenomeno
da institucionalização.
Instituição social que um grupo vitorioso impôs a um grupo vencido,
com o objetivo de organizar o domínio do primeiro sobre o segundo
e resguardar-se contra rebeliões.
Um fenomeno histórico transitório, mero resultado do aparecimento
da luta de classes sociais, a partir do momento em que, da
propriedade comunista, passou-se à apropriação privada dos meios
de produção.
Corporação de um povo assentada num determinado território e
dotada de um poder originário de mando.

Desta forma, o Estado deve promover o bem coletivo e para isso são instituídos
diversos fins para o mesmo. Cumpre dizer que, ao se definir os fins do estado, tem que se
levar em conta que como instituição deve ser compreendido como um ente em constante
modificação e desenvolvimento. No entanto, faz-se necessária a definição de uma finalidade
permanente, apesar dos indivíduos necessitarem do Estado para a realização de seus fins
particulares. Essa finalidade permanente pode ser classificada como sendo o bem comum
(BASTOS, 2004).
Ao discorrer sobre as funções do estado, Bastos (2004) complementa que é necessário
levar em conta que o Estado, além de ser a instituição social mais importante que existe, é
também uma instituição jurídica. Outra função do Estado é a de executar o que foi legislado e
julgar as infrações cometidas na execução das leis. Essas funções podem e devem ser tratadas
com maior profundidade. Porém, fazendo-se um alinhamento dessa discussão com o objetivo
deste trabalho, a argumentação será desenvolvida em torno da função administrativa também
adquirida pelo Estado.
Por ser o Estado uma instituição multifacetária, essa função (administrativa) se
desdobra em várias outras: comunicação, transporte, saúde, educação, cultura, economia,
comércio, habitação, previdência social, o bem comum, o progresso, dentre outras (KELSEN,
2000). Além dessas funções administrativas, o Estado tem o dever de garantir a segurança
interna e externa, além de criar o estado de justiça, proporcionando o bem-estar de seus
integrantes.
Feitas as devidas considerações, o termo governo passa então a fazer sentido. Nessa
ótica, pode-se dizer que o governo é a representação do Estado para desenvolver suas funções,
sendo também conhecido como Administração Pública. A Administração Pública pode ser
definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o governo desenvolve para a
consecução dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas
jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Assim, o ato
de administrar interesses públicos é realizado pelo governo, ou seja, pelo conjunto de
indivíduos que administra superiormente um Estado.
Todavia, existe um conceito fundamental para esse entendimento e que também sofreu
mudanças substanciais ao longo do tempo, qual seja: público. Segundo Kelsen (2000), o
termo ‘público’ pode ser entendido como relativo àquilo que é de todos e para todos, à coisa
pública e ao interesse público. Ainda, concerne às relações econômicas, políticas e sociais que

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interferem na produção de espaço público. Os diferentes conceitos de público envolvem,
portanto, questões de poder, de legitimidade e de valores.
Quando comparado ao que é privado, o conceito de público passa a ter algumas
interpretações interessantes, mas complexas. Na sociedade moderna organizada sob um
capitalismo dito privado, a livre concorrência, por exemplo, é um bem público. A esfera da
produção, caracterizada unicamente como âmbito privado, oculta seu caráter público e social.
Neste sentido, espera-se da empresa a responsabilidade social com relação ao problema de
poluição ambiental ou, mais especificamente, ao destino dado aos resíduos da produção
industrial. Aqui, percebe-se com clareza a ampliação do conceito de público.
De forma semelhante, os conceitos de administração pública e, conseqüentemente, de
governo, passaram por períodos de evolução, ou até mesmo de revolução. Rosenberg e
Ohayon (2006) afirmam que o governo, juntamente com a administração pública, evoluiu
historicamente através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a
administração burocrática e a administração gerencial. Historicamente, a Administração
Pública brasileira supera o patrimonialismo, atravessa a fase burocrática, e após a Reforma
Administrativa do Aparelho do Estado de 1995, ingressa na administração gerencial.
Segundo Castro (2006), o governo, tradicionalmente calcado no modelo burocrático de
administração, foi submetido a grandes questionamentos a partir da década de 70 que
colocaram este modelo em xeque no mundo todo, seja sob o ponto de vista econômico, social
ou administrativo. Foi um período em que o mundo atravessou uma aguda crise fiscal, com os
governos encontrando dificuldades para o financiamento e a população se insurgindo contra o
aumento de impostos. A globalização chegava e, com ela, inovações tecnológicas,
enfraquecendo o controle dos governos em relação aos fluxos financeiros e comerciais. Os
governos tinham menos poder e menos recursos e aumentavam as demandas da população.
Então, o modelo burocrático, baseado em organização dirigida por procedimentos
rígidos, forte hierarquia, total separação entre o público e o privado e ênfase nas atividades-
meio, não mais atendia às necessidades da Administração Pública (CASTRO, 2006), fazendo
emergir a administração pública Gerencial.
Segundo Pereira e Spink (2005), algumas características básicas definem a
administração pública gerencial. É orientada para o cidadão e para obtenção dos resultados;
pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de
confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à
inovação; e utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.
Enquanto a administração pública burocrática concentra-se no processo e em definir
procedimentos para a contratação de pessoal, para a compra de bens e serviços, a
administração pública gerencial orienta-se para os resultados e em satisfazer as demandas dos
cidadãos. Para acompanhar essas metamorfoses assumidas pela Administração Pública, o
governo tem adotado estratégias nacionais de posicionamento, adequando-se e modificando
suas práticas gerenciais constantemente em resposta às mudanças ocorridas, que se podem
qualificar como tempos de autêntica mutação.
Nenhum país governado de forma responsável pode prescindir de uma estratégia
nacional de posicionamento na nova ordem internacional emergente. A capacidade de
formular e pôr em prática estratégias nacionais de recomposição interna e de
reposicionamento internacional será vital para qualquer governo. Essa capacidade depende de
muitos fatores: da existência, ou não, de lideranças eficazes e confiáveis; de um tecido
institucional e cultural profundo; e finalmente, da capacidade de formular e implantar as
políticas públicas necessárias para enfrentar os desafios (CATALÁ, 2005).
A capacidade de um sistema para o autogoverno e o enfrentamento destes desafios e
oportunidades é entendido como governabilidade. Governabilidade é a estratégia de
construção de capacidades. Tais capacidades dependem da inter-relação entre o sistema
institucional existente, das capacidades dos atores políticos, econômicos e sociais e da
quantidade e da qualidade das lideranças transformacionais disponíveis. Governabilidade é,

4
pois, um conceito diferente de governança, a qual demarca a ação dos atores sociais
relevantes para a determinação e alocação dos bens e dos recursos públicos. Governabilidade
é também um conceito diferente de “ação de governar” que compreende tanto a política
propriamente dita quanto as políticas públicas e a gestão pública (KOOIMAN, 1993) e diz
respeito às condições de legalidade de um determinado governo para atentar às
transformações necessárias.
Governo é, portanto, no contexto desse trabalho e por razões explicadas na seção 4,
definido como a ação de governar e tem seu foco principal nos resultados das políticas
governamentais.

2.2 Governança

Os conceitos de governança e “ação de governar” estão intimamente relacionados,

porque não se governa no vazio nem com completa liberdade, mas no cenário de restrições e
incentivos que são as instituições. Esse sistema de instituições e seus interesses determinam o
que vem a ser governança. As ações desses atores do governo são limitadas pela ordem
institucional, mas não totalmente. Essas instituições são o primeiro determinante da
governabilidade. O primeiro, mas não o único (CATALÁ, 2005).
No debate atual sobre a continuidade da modernização do setor público, a governança
tornou-se um conceito-chave. Seu significado original continha um entendimento associado
ao debate político-desenvolvimentista, no qual o termo era usado para referir-se a política de
desenvolvimento que se orientava por determinados pressupostos sobre elementos estruturais
como gestão, responsabilidade, transparência e legalidade do setor público, considerados
necessários ao desenvolvimento de todas as sociedades (KISSLER; HEIDEMANN , 2006) .
A questão que se coloca com maior ênfase é a da possibilidade da gestão democrática
nos organismos emergentes de ordenação política e global. Segundo a comissão sobre
governança global (1996), governança é a totalidade das diversas maneiras pelas quais os
indivíduos e as instituições, públicas e privadas, administram seus problemas comuns. É um
processo contínuo pelo qual é possível acomodar interesses conflitantes ou diferentes e
realizar ações cooperativas. Governança diz respeito não só as instituições e regimes formais
autorizados a impor obediência, mas também aos acordos informais que atendam aos
interesses das pessoas e instituições. Portanto, percebe-se claramente que a governança deve
garantir interesses e resolver conflitos de todos os grupos envolvidos em uma determinada
questão (CATALÁ, 2005).
Fazendo-se uma retrospectiva histórica, a expressão governança surge a partir de
reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o
conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente (DINIZ, 1995). Ainda
segundo Diniz (1995), tal preocupação deslocou o foco da atenção das implicações
estritamente econômicas da ação estatal para uma visão mais abrangente, envolvendo as
dimensões sociais e políticas da gestão pública. A capacidade governativa, supracitada sob o
conceito de governabilidade, não seria avaliada apenas pelos resultados das políticas
governamentais, e sim também pela forma pela qual o Estado exerce o seu poder.
O termo governança vem da expressão inglesa governance. Segundo a Organização
para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (1999), a governança é definida como o
conjunto de relações entre a administração de uma empresa, seu conselho de administração,
seus acionistas e outras partes interessadas, chamada de stakeholders. Também proporciona a
estrutura que define os objetivos da empresa, como atingi-los e a fiscalização do desempenho
(RIBEIRO NETO; FAMÁ, 2003).
Conforme complementam Ribeiro Neto e Famá (2003), os mecanismos de governança
visam diminuir os efeitos da assimetria informacional, atribuindo importância idêntica aos
interesses de todas as partes da organização, conseqüentemente, minimizando os problemas

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decorrentes do conflito das agências inseridas no sistema institucional. De acordo com
CERDA (2000, p. 2), um sistema de governança possui dois objetivos essenciais:
• Prover uma estrutura eficiente de incentivos para a administração da empresa,
visando à maximização de valor;
• Estabelecer responsabilidades e outros tipos de salvaguardas para evitar que os
gestores promovam qualquer tipo de expropriação de valor em detrimento aos
acionistas (shareholders) e demais partes interessadas (stakeholders).

Segundo Famá, Silveira e Barros (2003) muitas vezes, entretanto, os gestores tomam
decisões tendo em vista a maximização de sua utilidade pessoal e não o melhor interesse das
agências, resultando em expropriação da riqueza dos mesmos. A minimização dos prejuízos
causados por esse problema, denominado por Jensen e Meckling (1976) de problema de
agência dos gestores, depende da presença de um conjunto de mecanismos internos e externos
para harmonizar a relação entre as partes. A esse conjunto de mecanismos de incentivo e
controle para minimização dos problemas de agência dá-se o nome de governança (FAMÁ;
SILVEIRA; BARROS, 2003).
Essa necessidade de um mecanismo administrativo mais efetivo, surgiu de uma
necessidade de assegurar a todos os stakeholders mais transparência e segurança nas
operações das empresas catalizada por recentes escândalos em organizações de significância
no mercado. Retomando a discussão acerca do conceito de governança no âmbito da
Administração Pública, deve-se compreender o que vem a ser accountability, uma vez que
esse traduz exatamente o sentimento acima descrito.
O conceito de accountability tornou-se parte dos discursos políticos, mas se sabe
pouco sobre ele. Ao atuar-se na esfera pública de governo, é preciso ter a preocupação com os
mecanismos que a sociedade tem disponíveis para a cobrança ou a responsabilização dos
agentes na ação estatal, o que se pode chamar de cidadania.
Atualmente, quando se pensa em política pública, deve-se estar atento à questão da
eficiência, eficácia e efetividade de tal política, uma vez que as perspectivas de sucesso
apontam para a promoção de eqüidade e de justiça social cada vez mais voltada a diferentes
categorias, em seu direito ao acesso aos serviços públicos e informações. É claro que os
direitos sempre estiveram presentes, porém, em muitos casos, a prática que se tinha (ou se
tem) era outra (BARACCHINI, 2002).
No presente contexto temático, propõe-se entender governança como uma nova
geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta,
levada de forma eficaz, transparente e compartilhada pelo Estado, pelas empresas e pela
sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando
possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os
participantes (LOFFER, 2001).
Sob a ótica da ciência política, a governança pública está associada a uma mudança na
gestão política. Trata-se de uma tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos
campos social, econômico e político, e a uma nova composição de formas de gestão daí
decorrentes. Paralelamente à hierarquia e ao mercado, com suas formas de gestão à base de
poder e dinheiro, ao novo modelo somam-se a negociação, a comunicação e a confiança. Aqui
a governança é entendida como uma alternativa para a gestão baseada na hierarquia. Isso
significa que o Estado fortalece cada vez mais a cooperação com os cidadãos, as empresas e
as entidades sem fins lucrativos na condução de suas ações (KISSLER; HEIDEMANN,
2006).
Assim, segundo Alves (2001), a governança não se limita, portanto, a promover o
funcionamento mais eficiente, no sentido superficial, das instituições: governança não é
sinônimo de governabilidade, tampouco é sinônimo de filantropia ou assistencialismo. Neste
trabalho, assumir-se-á governança como sendo a forma e os mecanismos pelos quais o Estado
exerce seu poder em prol do interesse das agências do sistema institucional (stakehoders).

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3. Conceitos de Governo eletrônico e de Governança eletrônica – uma discussão
acadêmica

Nesta seção, é discutida a relação dos conceitos centrais do ensaio, a qual será iniciada
a partir do conceito de governo eletrônico para, em seguida, serem apresentadas as análises
referentes ao termo de governança eletrônica.

3.1 Governo eletrônico

O quadro 2 a seguir mostra algumas das principais conceituações para o termo, onde
se pode perceber uma vasta possibilidade de definições para o conceito de governo eletrônico.
Inicialmente, percebe-se que colocar em prática o conceito real de governo eletrônico
seria possível apenas em concepção ideal (uma idéia utópica), pois como visto na seção 2
desse trabalho, o governo, tradicionalmente, é o conjunto de indivíduos responsáveis por
decidir, operacionalizar e controlar as políticas do Estado. Portanto, o governo eletrônico
levado a uma interpretação literal do termo, implicaria no uso da Tecnologia da informação e
comunicação levada ao extremo, tanto no processo decisório, como nos processos de
comunicação, implantação das políticas governamentais e avaliação de resultados. Assim,
para tornar qualquer discussão sobre governo eletrônico viável, deve-se reduzir
conceitualmente o termo governo à ação de governar.
Feitas e as devidas considerações e aceita a proposta dessa nova perspectiva de análise
e das definições apresentadas no quadro 1, parecem existir dois grupos de conceitos distintos.
Muitos autores como, por exemplo, Pinho, Iglesias e Souza (2005) consideram duas grandes
categorias de definição de governo eletrônico: restrita e ampliada. Na primeira sendo aquela
eminentemente técnica, o governo eletrônico é entendido como o conjunto de serviços e o
acesso a informações que o governo oferece aos diferentes atores da sociedade civil por meio
eletrônicos (FERRER; SANTOS, 2004). Esta definição é encontrada de forma similar em
várias obras de outros autores e merece ser observada por dois ângulos.
Segundo Ruediger (2002), em primeiro lugar, não se pode negar os desdobramentos
positivos que essa mera disponibilização de serviços e informações representa do ponto de
vista de um possível melhor desempenho governamental com repercussões positivas para a
população. Assim, com a implantação de programas de governo eletrônico podem ser
produzidas enormes liberações de recursos oriundas da redução de custos associados à antiga
forma dos processos, podendo esses serem utilizados para alavancar o desenvolvimento
econômico e social. A redução de custos produzida ocorre por diversas vias: a melhoria na
eficiência dos processos internos, a redução dos custos de transação, a eliminação de
distorções, sonegação e corrupção e a queda de preços nas compras.
Nessa perspectiva, apresenta-se a tecnologia da informação e comunicação (TIC)
como ponto central do debate. Também argumentada como governo eletrônico na versão
reduzida, este modelo tem foco na informatização dos serviços prestados pelo Estado aos
cidadãos de uma sociedade, conforme apontado por Okot-Uma (2001). A redução de custos e
o ganho de eficiência são visto como objetivo principal dessa perspectiva.
Um segundo ângulo refere-se ao caráter protagonista do governo nesta definição onde
compete ao governo oferecer os serviços. O governo é que é o ator protagonista, o que reduz o
papel da sociedade civil a mero consumidor ou usuário dos serviços oferecidos, sem qualquer
postura pró-ativa, um ser passivo. Portanto, de acordo com a argumentação levada a cabo na
seção 2 desse trabalho acerca do que é governo, essa visão de governo eletrônico na versão
restrita não se configuraria, na visão do autor, como governo eletrônico de fato, mas sim

7
como a informatização de parte dos processos operacionais do Estado, podendo ser intitulado
no máximo como serviços públicos automatizados (e-serviços).
Quadro 2 – Conceitos de governo eletrônico

AUTOR DEFINIÇÃO
SOBREIRA NETTO; Trata-se de um governo ágil e aberto para melhor atender à
FISCHER; GOUVÊA (2004) sociedade, utilizando-se da telemática (TI e telecomunicações) para
ampliar a cidadania, aumentar a transparência da gestão pública,
facilitar o controle popular do poder público e democratizar o acesso
do cidadão aos meios eletrônicos.
PRADO; LOUREIRO (2005) De maneira geral, pode-se definir governo eletrônico como o
conjunto de plataformas tecnológicas de comunicação, informação e
aplicações em uso pelo setor público.
GARTNER GROUP (2000) Governo eletrônico é a contínua otimização de oferta de serviço,
participação do eleitorado e governança mediante transformação de
relacionamentos internos e externos com uso da tecnologia, da
internet e da nova mídia.
ABRAMSON; MEANS (2001) Além de ser uma das principais formas de modernização do Estado,
o e-governo está fortemente apoiado numa nova visão do uso das
tecnologias para a prestação de serviços públicos, mudando a
maneira pela qual o governo interage com o cidadão, empresas e
outros governos, não se restringindo à simples automação dos
processos e disponibilização de serviços on-line na Internet.
BARBOSA, FARIA; PINTO O governo eletrônico pode ser entendido como uma das principais
(2004) formas de modernização do estado e está fortemente apoiado numa
visão do uso das novas tecnologias para a prestação do serviço
público.
CALMON (2007) Governo eletrônico é a utilização das tecnologias da informação e
comunicação para dinamizar o relacionamento do governo com a
sociedade, reduzindo custos, melhorando processos e diminuindo
desigualdades.
DIRETRIZES Governo eletrônico é um processo que requer comprometimento
PARA O GOVERNO contínuo dos lideres políticos, recursos e interação entre os setores
ELETRÔNICO (2007) governamentais, privados e o publico, e termina por dizer
Promovendo objetivos maiores na sociedade e fazendo o governo
mais responsável para com seus cidadãos...governo eletrônico pode
ser uma ferramenta poderosa para melhorar a qualidade de vida de
uma nação.
DREYFUSS (2002) Governo eletrônico são as transformações das relações internas e
externas do setor público, por meio de operações apoiadas em
tecnologia da informação, telecomunicações e internet, com o
objetivo de melhorar os serviços prestados ao cidadão, aumentar sua
participação no governo e na sociedade, e tornar eficientes seus
serviços internos.
AGUNE; CARLOS (2005) O governo eletrônico, ou e-governo, pode ser entendido como um
conjunto de ações modernizadoras vinculadas à administração
pública.
CUNHA; DUCLÓS; Pode-se dizer que o e-governo refere-se também à transformação da
BARBOSA (2006) maneira com que o governo, através do uso da TIC, atinge os seus
objetivos para cumprimento do papel do Estado.
RUEDIGER (2002) O termo governo eletrônico tem foco no uso das novas tecnologias
de informação e comunicação [TIC] aplicadas a um amplo arco das
funções de governo e, em especial, deste para com a sociedade.
GRANT E CHAU (2005) Atividades suportadas ou realizadas através do uso da TIC na
administração pública, especialmente aquelas que conduzem na
direção das relações do Estado como os cidadãos.
OKOT-UMA (2001) Processos e estruturas vinculados ao fornecimento eletrônico de
serviços governamentais ao público.
OLIVEIRA (2006) Possibilidades de melhorar os processos da GP ou mesmo a criação
de novos procedimentos baseados em soluções suportadas pela TIC.
Fonte: pesquisa do autor

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 Uma questão a ser ressaltada é a de que Governo Eletrônico não é apenas uma questão
de tecnologia. De acordo com Pinho, Iglesias e Souza (2005), o governo eletrônico não pode
ser visto apenas do ângulo técnico, entendido apenas como uma possibilidade e
aperfeiçoamento tecnológico. Assim, o governo eletrônico não é a mera introdução dos
dispositivos das TICs, cada vez mais aperfeiçoados e sofisticados, mas também deve
contemplar a vasta gama de possibilidades de interação e participação entre governo e
sociedade e do compromisso de transparência por parte dos governos.
Apresentando esse maior grau de interação e possibilidades, o governo eletrônico entra
no que muitos autores descrevem como sendo a sua configuração ampliada. A forma
ampliada de governo eletrônico não nega as conquistas reivindicadas pela informatização
parcial das atividades fim e meio da administração pública (forma restrita), mas passa a
considerar o papel protagonista da sociedade civil, através dos cidadãos e/ou de movimentos
sociais, de acompanhar, aferir, controlar o governo (de maneira mais geral, o próprio Estado)
e ainda de tomar um papel propositivo. Esta definição está profundamente amarrada à questão
da transparência, o que demanda não só um papel democrático do governo, mas também uma
capacidade política da sociedade civil.
Dentro dessa visão mais complexa, acredita-se que é possível argumentar um pouco
sobre o segundo conceito investigado nesse trabalho, qual seja: governança eletrônica, no
item 3.2, a seguir.

3.2 Governança Eletrônica

De acordo com as definições apresentadas no Quadro 3, percebe-se que a apresentação

do conceito de governança eletrônica se dá de forma bastante abstrata, não havendo sua
descrição exata. É mostrada apenas como uma idéia geral da sua intenção existencial. Em
alguns casos não existe clareza da diferenciação entre os termos de governo eletrônico (na
versão ampliada) e governança eletrônica como, por exemplo, o conceito apresentado por
Rezende e Frey (2005). Cunha, Duclós e Barbosa (2006) optaram por tratar e-governo como
sinônimo para e-governança, mas com a ressalva que se considera que e-governança abarca
um conceito mais amplo. A justificativa é que e-governo é um termo mais conhecido. Tal
realidade demonstra a falta de consolidação e aceitação de uma definição única para o termo
em questão.

Quadro 3 – Conceitos de governança eletrônica

AUTOR DEFINIÇÃO
REZENDE; FREY (2005) Os termos governança eletrônica têm foco no uso das tecnologias de
informação e comunicação (TIC) aplicadas às atividades e ações de
governo, seja de governo para governo ou em especial, de governo
para com a sociedade e seus cidadãos.
CUNHA; DUCLÓS; A governança eletrônica tem como áreas: a e-Administração Pública,
BARBOSA (2006) melhoria dos processos governamentais e do trabalho interno do setor
público com a utilização das tecnologias de informação e
comunicação; e-Serviços Públicos, melhoria na prestação de serviços
ao cidadão e a e-Democracia, maior participação do cidadão, mais
ativa, possibilitada pelo uso das tecnologias de informação e
comunicação no processo de tomada de decisão.
FREY (2006) A idéia principal constitui em tornar disponíveis todos ou a maior
parte dos serviços públicos a partir de um único ponto de entrada, a
qualquer hora do dia ou da noite via PCs, quiosques públicos ou até
mesmo pelos aparelhos de TV das pessoas. O objetivo principal é o
aumento da eficiência administrativa
RUEDIGER (2002) Versão do governo-eletrônico capaz de proporcionar mais eficiência,
transparência e desenvolvimento, além do provimento democrático de
informações para decisão.
Fonte: pesquisa do autor

9
 Segundo Ruediger (2002), a governança eletrônica não pode ser considerada um mero
produto ofertado ao cliente em formato acabado, mas, considerando-se sua natureza
eminentemente política, e, portanto, pública, pode ser percebido como um bem público,
passível de acesso e desenvolvido por processos também sociais, o que o leva a constantes
transformações. Justamente essa dimensão faz com que a noção de governança eletrônica,
refira-se ao Estado, em sua concepção republicana, e em teoria, não se limite apenas a uma
experiência de gestão por serviços ad hoc, retificada pelo mercado, mas antes, possa servir de
arena cívica, em contraponto aos interesses individuais existentes na esfera pública.
A aproximação e alinhamento entre os conceitos de governança e democracia
eletrônica é aqui identificada, onde o interesse de todos os stakeholders sociais é garantido em
detrimento aos de grupos particulares. Aponta-se para a possibilidade do governo eletrônico
ter um componente importante de democratização do poder público e potencialização de
cidadãos, ou melhor, de atores cidadãos, constituídos da sociedade civil, através da
possibilidade de agregação de preferências coletivas, mediadas pelos mecanismos de TIC. Ou
seja, tratar-se-ia de estender o acesso ao governo, de forma universalizada, para além dos
serviços comuns (versão restrita do governo eletrônico), alcançando uma outra esfera
qualitativa em termos de interação, onde houvesse uma efetiva capacidade de accountability e
interlocução entre decisores e cidadãos. Nesse caso, o governo eletrônico assumiria uma
dimensão ampliada, via mecanismos de governança eletrônica.
Portanto, percebe-se que governança é um elemento-chave para a existência de um
governo eletrônico na sua versão ampliada propriamente dita, pois, sem aquela o que existe é
apenas a informatização de alguns serviços públicos (versão restrita). Nessa nova visão, fica
então evidente a necessidade de coexistência dos conceitos estudados, principalmente quando
analisados a luz de teorias da administração pública. Sem os mecanismos de governança
eletrônica, não se pode garantir todas as ações do governo, e sem um governo eletrônico
ampliado não se pode garantir a forma pela qual o Estado exerce seu poder em prol do
interesse das agências do sistema institucional (stakeholders).

4. Considerações Finais

Quando um conceito é formulado a partir de um olhar parcial ou particular sobre a

realidade recente ou a partir de dados sociais e econômicos que expressam um curto período
de tempo, diferentemente de um conceito surgido da intervenção científica dos analistas a
partir de dados validados pelo tempo ou surgido da análise histórica de longo curso, é natural
que, se tornado hegemônico, resista à refutação teórica.
Assim ocorreu, por exemplo, com os conceitos de governo eletrônico e governança
eletrônica, os quais ainda são considerados, para muitos, uma novidade ou um movimento que
supera em importância a própria base causal sobre a qual repousa. Estudos desta natureza são
relevantes por revisarem conceitos até então heterogêneos e em alguns casos conflitantes.
Buscando bases conceituais mais sólidas, é possível tirar algumas conclusões:

• Existe uma diversidade e heterogeneidade entre os conceitos, o que torna mais

complexa sua conceituação e aceitação;
• Em muitos casos, os conceitos de governança e governo eletrônicos não refletem o
significado do termo na versão tradicional, o que é aceitável em nível de senso
comum, mas não científico;
• Para o encaminhamento das pesquisas e o desenvolvimento do conhecimento nesta
área, é de fundamental importância a discussão da consolidação de conceitos-chave,
como os aqui apenas iniciados.

10
 Diante do proposto, sugere-se que governo eletrônico pode ser entendido como o
explorado na forma ampliada, ou seja, são as ações do governo levadas através de meios
eletrônicos e que permitem o Estado exercer seu papel (direitos e deveres) plenamente. A
versão restrita, na visão desse trabalho, desenvolvida a luz da literatura sobre administração
pública, não é vista como governo eletrônico, mas sim com serviços públicos informatizados,
merecendo apenas o título de e-serviços públicos. Tais conclusões desmontam a visão de que
o governo eletrônico possui dois níveis (restrito e ampliado), sendo que o conceito de governo
eletrônico só faz sentido na categoria ampliada.
Em relação ao conceito de governança eletrônica, pode-se dizer que este se encontra
subsidiado mais em idéias gerais do que o conceito de governo eletrônico. A proposta desse
trabalho é que a governança eletrônica deva ser entendida como os mecanismos eletrônicos
capazes de garantir a existência do governo eletrônico na única versão aceita nesse trabalho, a
versão ampliada.
Por fim, a governança eletrônica deve fornecer elementos capazes de garantir todos os
interesses das agências do sistema institucional, conforme previsto pela ideologia
substanciada pela democracia. A governança eletrônica tendo mais a ver com a forma de
governar por meios eletrônicos, enquanto o governo eletrônico dizendo mais respeito às
decisões e ações de governo e seus resultados. Porém, os dois conceitos estão intimamente
relacionados, porque, como dito anteriormente, não se governa no vazio nem com completa
liberdade, mas no cenário de restrições e incentivos que são as instituições. Assim, a
somatória sinérgica dos conceitos é que garante uma boa governabilidade.
Como limitações do artigo, o estudo não realizou uma pesquisa exaustiva sobre o
tema, restringindo-se a buscar de forma exploratória mais informações e esclarecer algumas
imprecisões existentes, buscando contribuir com as discussões acadêmicas sobre os conceitos
de governo e governança. Nas pesquisas futuras, pretende-se realizar um estudo do estado da
arte mais extensivo, com a aplicação de uma pesquisa do tipo delphi com os principais
estudiosos sobre o assunto para permitir alcançar um consenso maior na definição dos
conceitos investigados.

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