Agora que já conhecemos os fundamentos da Administração e funções do

gestor público, vamos esclarecer o significado dos conceitos originários da
administração geral, bastante usados na Administração Pública.  

O acentuado aumento do tamanho da máquina administrativa percebido a

partir da década de 60 ergueu questionamentos acerca dos resultados dessa
máquina, em termos de bens e serviços públicos. O administrador público deve
ter instrumentos e percepção que lhe possibilitem saber o grau de sucesso de
suas ações, o que permitirá agir sobre o sistema para a correção de rumos e
aperfeiçoamento de resultados. Para tanto, emprega-se três conceitos
elementares: efetividade, eficácia e eficiência.
 Efetividade
 
O conceito de efetividade significa muito pouco e diz respeito tão somente à
produção de um efeito, que pode ser tanto negativo quanto positivo. Deixar de
ser efetivo significa simplesmente resultar em nada.
 

Exemplo: Pretendendo diminuir a saída de dólares do País, o presidente do

Banco Central optou por mexer na taxa de câmbio. Contudo, a moeda
continuou saindo na mesma proporção. Perceba que, nesse caso, a ação da
Administração não surtiu efeito algum, ou seja, não foi efetiva. Nesse mesmo
exemplo, caso a evasão de moeda estrangeira tivesse aumentado ainda mais
com a ação da Administração, esta teria sido efetiva, embora em sentido
contrário do pretendido. A efetividade, portanto, não presta informação acerca
do sucesso da ação administrativa.

Eficácia
 
Já o conceito de eficácia dá uma garantia a mais. A eficácia diz respeito ao
cumprimento bem sucedido de um objetivo. Na eficácia existe o efeito, que,
necessariamente, é positivo. Quando uma ação é eficaz, significa afirmar que
atendeu ao que se destinava. Trata-se a eficácia de conceito, ainda, carente de
certo significado importante, pois não leva em consideração os meios
empregados, mas tão somente o objetivo atingido. Afirmar que uma ação
administrativa foi eficaz significa reconhecer que o resultado pretendido foi
alcançado, sem nada dizer, contudo, de quanto tenha custado em termos de
recursos, tempo ou pessoal.
 

Exemplo: Por desídia do gestor, chegou-se ao término de contrato público sem

que processo de renovação tivesse sido proposto há tempo de que a tramitação
administrativa possibilitasse a nova contratação por licitação sem
descontinuidade do objeto. Resultado disso foi a adoção de contrato
emergencial. Nesse caso, houve eficácia, pois o novo contrato permitiu a
continuidade da prestação. Não se pode afirmar, contudo, que tenha sido mais
econômico, pela pressa e falta de concorrência.
 Eficiência
 
Por último, vem o conceito de eficiência, que garante, além da efetividade e da
eficácia, a economia dos meios empregados. O ato eficiente é mais barato,
demora apenas o necessário, emprega menos pessoas, gasta menos material,
proporciona resultados mais duradouros.
 
É certo, portanto, que a administração gerencial busque, constantemente, a
eficiência. Tanto é assim, que a Emenda nº 19 incluiu a Eficiência entre os
princípios da Administração, e não a efetividade ou a eficácia.
 
Vamos a alguns outros exemplos hipotéticos:
 
1) O fornecimento de remédios de alto custo ao público em determinada
farmácia de governo acontece somente nas manhãs das segundas-feiras.
Formam-se grandes filas e as pessoas passam por longos períodos de espera.
Todos deixam o local com os medicamentos de que necessitam. 

Perceba que, nessa situação, há eficácia, ou seja, as pessoas recebem seus

remédios. Contudo, as longas filas e o tempo de espera indicam que não há
eficiência. O cidadão se sente mal atendido, perde seu tempo e,
provavelmente, sai reclamando, embora esteja com o remédio nas mãos.

2) Uma prefeitura necessita adquirir papel ofício de expediente, pois o estoque

atual é suficiente para apenas mais um mês. Nesse período de um mês, a
aquisição emergencial é realizada, e o material chega a tempo de atender à
urgência. Na compra, gastou-se 5% a mais do que em vezes anteriores,
realizadas conforme os mandamentos das compras públicas.  

Mais uma vez houve eficácia, sem ter havido eficiência, devido ao gasto maior
na compra. Aí se percebe clara falta de planejamento.
 
3) Determinado órgão de governo tem setor de atendimento ao cidadão em
que são feitos, em média, 300 atendimentos por dia. Ao chegar, a pessoa pega
uma senha e lê cartaz na parede: “Nesta agência você será atendido em, no
máximo, 20 minutos.”
 
Do outro lado do balcão há uma equipe de 10 atendentes treinados e equipados
com sistema de informação em computador. A meta de 20 minutos é cumprida,
o que contribuiu com a credibilidade do órgão perante a sociedade. As pessoas
saem satisfeitas, considerando-se bem atendidas.
 
Tendo assumido um novo gestor, por observação da rotina este considerou
que, com treinamento, 7 atendentes conseguiriam cumprir essa meta de 20
minutos de espera, o que liberaria 3 servidores para atividades outras, também
necessárias.
 
Assim se deu. Aconteceu o treinamento, reduziu-se o número de atendentes
para 7. Ainda assim o tempo de espera foi reduzido para 19 minutos.
 
Nesse exemplo houve eficácia com eficiência. A meta foi alcançada com sobra,
além de ter havido racionalização de pessoal – liberou-se 3 pessoas para outra
atividade. Se, pelo contrário, com as medidas tomadas o tempo tivesse
aumentado, extrapolando os 20 minutos de espera, a meta teria deixado de ser
cumprida, não fazendo sentido falar-se em eventual eficiência, resultante da
realocação de 3 pessoas. Pior de tudo – o serviço prestado ao cidadão teria se
degradado, com perda de credibilidade, o que um gestor eficiente deve
considerar trágico.

Agora que já entendemos os conceitos que permitem ao administrador público

perceber o grau de sucesso de suas ações e agir sobre o sistema para a
correção de resultados, vamos entender a importância de se ter visão de
futuro, aspecto cada vez mais estratégico nas políticas de administração dos
órgãos de governo.
Vejamos então: Visão contingencial e sistêmica.
 
Com a descentralização acentuada pela qual passou o aparelho público a partir
da década de 60, sob o predomínio da especialização técnica de Taylor e Ford,
que leva ao isolamento, os administradores públicos desacostumaram-se de ter
diante dos olhos a visão plena do “todo” que envolve seus processos de gestão.
 
Deve-se considerar que um dado fenômeno administrativo faz parte de outro
fenômeno maior, sendo o desempenho de um sistema notadamente
influenciado pelo grau de relações desse sistema com esse outro, maior, que o
engloba. Eis o princípio administrativo do expansionismo. Segundo Chiavenato
(2008), a transferência da visão focada nos elementos fundamentais para uma
visão focada no todo se denomina abordagem sistêmica.
  
Ter visão sistêmica, portanto, contribui com a eficiência e com a qualidade dos
serviços prestados. O administrador que possui visão do todo está mais
preparado para enfrentar contingências externas, que raramente o pegam
desprevenido. Pode ele, inclusive, com visão sistêmica, melhor contribuir com
os sistemas periféricos que o cercam.

Já a visão contingencial deixa de lado essa abordagem sistêmica, para focar o

futuro da administração na ocorrência de contingências. Uma contingência é
um evento futuro provável, mas não certo, que pode afetar seriamente o
trabalho de uma organização pública, como a mudança de governo, uma greve
no setor, ou alterações repentinas na política institucional. É algo que pode ser
tanto incerto quanto eventual, podendo suceder ou não, dependendo das
circunstâncias.  

As características das organizações públicas são fortemente decorrentes do que

existe fora delas: seu ambiente. O conhecimento do ambiente passou a ser
vital para a compreensão dos mecanismos organizacionais do Estado.
   

Vimos na unidade anterior as visões sistêmicas e contingencial. Vamos agora

apresentar aspectos do presidencialismo de coalizão que causam impacto em
plano de modernização da máquina pública.

A modernização administrativa tem sido a meta de diversos governos desde a

década de 1930. Objeto de diversas reformas levadas a efeito, a modernização
administrativa tem sido fortemente impactada pelas coalizões de forças
políticas na base de apoio ao governo.

A moderna Administração Pública

Podemos afirmar que, com as reestruturações feitas em diversas unidades do

serviço público, surgiu um grande fenômeno chamado “moderna Administração
Pública”.

Essa modernização tende a ser vista por alguns críticos como uma ideologia
com base no mercado. Porém, foi considerada por outros como uma
Administração híbrida, com foco contínuo nos valores fundamentais do serviço
público, embora expressa de uma nova maneira. No entanto, muitos
concordam que a nova Administração Pública deva ser encarada como uma
importante e significativa ruptura nos padrões da Administração do setor
público.
Exemplos de ações nesse sentido seriam a eliminação do desperdício no setor,
pelo desmonte dos sistemas de corrupção; a introdução de novos
regulamentos, que sejam mais flexíveis em termos de gestão; a redução da
diferenciação vertical, com adoção de estruturas decisórias mais
horizontalizadas; o emprego de terceirização em atividades que a legislação
assim o permita; a instituição de dispositivos de premiação/incentivo para os
servidores.

Teoricamente, já existem modelos resultantes da tentativa de modernização da

Administração Pública, quais sejam:

Impulso para a eficiência 

Foi o primeiro modelo a representar uma tentativa de tornar o setor público

mais parecido com a iniciativa privada, orientado por noções rudimentares de
eficiência.

Para alguns críticos, o modelo é inadequado, tendo sido importado da

administração do setor privado sem levar em consideração, contudo, as
características peculiares das organizações públicas. 
Downsizing e descentralização

Esse modelo busca uma maior flexibilidade organizacional, o abandono do alto

grau de padronização, o aumento da descentralização da responsabilidade
estratégica e orçamentária, o aumento da terceirização e a separação entre um
pequeno núcleo estratégico e uma grande periferia operacional. São elementos
constitutivos do modelo:

Mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato;

Estruturas organizacionais mais horizontalizadas;
Redução na folha de pagamento;
Alianças estratégicas entre organizações.

Busca da excelência

Trata-se de um modelo mais associado à corrente da “excelência”. Ou seja, tem

a sua grande ênfase na importância da cultura organizacional. Enfatiza o papel
dos valores, cultura, ritos e símbolos no modo como chefes e subordinados se
comportam no ambiente de trabalho.

Neste modelo há forte interesse na maneira como as organizações administram

a mudança e a inovação, nas formas carismáticas de liderança, em lugar das
formas tradicionais.

Na Administração Pública existe uma tendência à preferência por instrumentos

da Administração privada sem que se faça uma leitura crítica da real validade.
Deve-se ter em mente que nem todas as práticas de gestão da atividade
privada aplicam-se à atividade pública. Os instrumentos administrativos e as
políticas que servem para a empresa privada, na exata forma em que foram
concebidos, nem sempre são indicados para a Administração Pública.

É certo, entretanto, que determinados princípios administrativos se aplicam ao

setor público e ao privado com igual eficiência. Contudo, a simples transposição
de um modelo empresarial de Administração à esfera Pública pode gerar
consequências danosas às instituições governamentais, dentre elas, a perda da
identidade.

Na fase de concepção de um modelo administrativo para o setor público, há

que se identificar as diferenças entre uma e outra instituições. Cada órgão da
Administração Pública tem um objetivo distinto, definido por seu estatuto,
regulamento ou lei que o instituiu. Sendo assim, a aplicação de um modelo
gerencial nesses órgãos deverá passar por adaptações específicas, com base na
estrutura da instituição que se quer “modernizar”, com foco na atividade-fim
dessa entidade.

  A modernização da Administração Pública, portanto, é um processo inevitável

no desenvolvimento do setor governamental. A busca de um modelo gerencial
eficiente, entretanto, passa por um amplo estudo de toda a máquina do Estado,
em que se faz necessário conhecer as funções de cada componente da
estrutura estatal.

Desse modo, conhecendo os princípios administrativos voltados à eficiência

gerencial, será possível identificar, examinar e eliminar as deficiências de cada
órgão do setor público, bem como de cada regulamento, norma ou lei aplicada
à esfera governamental.

Ocorre que, desde a implantação do pluripartidarismo e da abertura política ao

final do regime militar, pratica-se no País um presidencialismo de coalizão,
onde para ter suas políticas levadas a efeito, o Executivo necessitava formar
uma base de apoio com partidos e coligações, visando garantir a força
necessária para a aprovação de matérias de interesse do governo no
Congresso.

No presidencialismo de coalizão, o Presidente da República cede ministérios

inteiros e instituições da Administração Indireta a partidos políticos que
montam estruturas de gestão próprias e fracamente engajadas num processo
uniforme de administração gerencial. São nomeações políticas, que não
necessariamente privilegiam a meritocracia, mas sim a manutenção do
prestígio e do poder político, pela ocupação de espaço no governo.

   
Ter as contas públicas superavitárias tem sido a meta de todos os governos
havidos desde o processo político que ficou conhecido como redemocratização
do país. O objetivo desta unidade é o de apresentar aspectos desse ajuste fiscal
na Administração Pública.

 
Com o intuito de financiar a construção de uma máquina administrativa
proporcional à grandiosidade territorial brasileira, o governo do regime militar,
ao invés de buscar recursos em poupança interna, que historicamente é
insignificante no País, ou de praticar uma política tributária mais eficiente,
optou por endividar-se no exterior, assumindo grandes compromissos
financeiros – a chamada “dívida externa”.
 
Com o passar dos anos, apenas o pagamento dos serviços da dívida, que são
os juros pagos pelos empréstimos, onerou sobremaneira o orçamento público,
levando à necessidade de reduzir-se o gasto de governo. Essa disposição
governamental de redução de gastos deveu-se, inclusive, ao atendimento de
metas do Fundo Monetário Internacional (FMI), órgão financeiro multinacional
que empresta dinheiro novo para que os países endividados, como o Brasil,
refinanciem suas dívidas, conforme condições impostas de saneamento nas
contas públicas. Atualmente, devido a isso, as economias públicas de diversos
países são influenciadas por metas prescritas pelo FMI.

Um dos quesitos de saneamento das contas públicas é o chamado resultado

primário, que representa a diferença entre o que um governo arrecada e o que
gasta. Caso esse resultado seja negativo, houve déficit primário, caso seja
positivo, houve superávit primário.

No Brasil, o saneamento das contas do governo seguiu dois rumos. O primeiro

deles diz respeito à contenção da despesa de custeio da máquina,
especialmente com o achatamento dos salários dos servidores e das
aposentadorias pagas aos trabalhadores do regime geral e do serviço público. O
outro rumo foi o da redução do investimento público em áreas relevantes como
habitação social, educação e saúde, por exemplo.
 
Essa vertente de redução do gasto público com servidores, aposentados e
pensionistas explica a edição de três emendas constitucionais (nos 20, 41 e 47)
apenas para as reformas previdenciárias do setor público, com reduções
significativas dos benefícios dos servidores e aumento de requisitos para a
aposentadoria. Some-se a isso a política de reajuste salarial do servidor, que
passou por prolongado vazio durante os governos Collor e FHC.

Outro mecanismo para a redução de despesa foi a própria redução do aparelho

do Estado, por meio das privatizações. Nos leilões das empresas estatais,
contudo, o governo aceitou como moeda de pagamento os títulos da dívida
pública, pelo valor de face, chamados por muitos críticos de “moeda podre”.
Outro aspecto a ser considerado nesse processo foi a possibilidade de
endividamento por parte dos compradores das empresas privatizadas com
recursos oficiais do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES). Em
ambas as situações, a venda das estatais não implicou na entrada de dinheiro
novo no cofre do governo, uma vez que o pagamento recebido era feito com
recursos públicos tomados sob empréstimo e títulos públicos com pouco valor.

 
O benefício advindo dessas privatizações, em termos de redução da carga de
despesas, se deu com a eliminação de salários e demais custos trabalhistas,
além do fim das despesas operacionais das empresas privatizadas.

A Lei Orçamentária Anual (LOA)

 
Outro fator que contribui com o resultado primário é o contingenciamento
orçamentário. A Lei Orçamentária Anual (LOA) estabelece a divisão do bolo
orçamentário federal pelos diversos órgãos do Poder Público. Isso não significa,
contudo, que cada um deles possa dispor do orçamento que lhe seja destinado.
Por decreto, o Presidente da República, atendendo à política do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), contingencia porções desse
orçamento, estabelecendo as reservas de contingência. Isso ganha o nome de
“contingência”, pois serve para atender às despesas imprevistas. Caso estas
não aconteçam, essa reserva deixa de ser utilizada e passa a compor o
resultado primário.
 
Críticos do modelo afirmam que, com o aumento do resultado primário, o
dinheiro colocado em reserva deixa de atender às finalidades do Estado, que é
o supremo interesse da sociedade. Assim, reduz-se a dívida pública financeira,
aumentando-se, por outro lado, a dívida pública social, uma vez que carências
da sociedade deixam de ser providas por serviços públicos de qualidade,
enquanto que o cumprimento das metas do FMI passa a ser priorizado.
 
Por fim, cabe mencionar que outro argumento empregado pelos críticos diz
respeito a uma necessária auditoria dessa dívida externa, que, por muitos, é
considerada já paga mais de uma vez.

  

O Desenvolvimento Humano tem sido o principal desafio de modernidade para

a Atividade Pública. Capacitar, fidelizar e motivar o agente público implica
diretamente na qualidade do serviços prestados pela Administração. Tal é o
desafio da finalidade pública, com a supremacia do interesse do cidadão.
O objetivo desta unidade é o de classificar os tipos de agentes públicos
existentes, abordando especificidades da área tais como o provimento de
cargos comissionados e funções de confiança, a vedação ao nepotismo, a
motivação e o empedramento do Servidor Público.
 
"O tal cidadão, que fala tão imponentemente de importantes
questões administrativas, é quase um analfabeto. O que fez ele?
Arranjou servir adido à repartição que cobiçava, deixando o lugar
obscuro que ocupava, numa repartição obscura do mesmo ministério.
Tinha fortes pistolões e obteve. O diretor, que possuía também um
candidato, para a mesma causa, aproveitou a vaza e colocou de igual
forma o seu. Há um fim de ano de complacências parlamentares e
todos eles arrancam do Congresso uma autorização, na cauda do
orçamento, aumentando os lugares, na tal repartição cobiçada, e
mandando também aproveitar os 'adidos'. Está aí a importância do
homenzinho que não cessa de falar como um orador".
   Lima Barreto, O Trem de Subúrbios, 1921.
 

Componente da maior relevância para a Administração Pública é o Agente

Público, ou Agente do Estado. É ele quem define e faz operar a máquina
pública, conforme os princípios já vistos neste estudo.
Dividem-se eles em duas categorias, que já citamos anteriormente:

 
Agente Público político, que é o detentor de mandato eletivo, com período
delimitado, nos poderes Executivo e Legislativo. Nessa categoria estão os que
definem a Administração conforme premissas de natureza política, na forma de
políticas públicas voltadas à gestão do Estado. Isso pode dar-se na forma das
leis e por decretos emitidos pelos chefes do Executivo nas três esferas da
federação.
 
Já o Agente Público burocrático, ou administrativo, é aquele que faz
funcionar a máquina do Estado, conforme as regras previamente definidas
pelos agentes políticos. São eles os servidores públicos civis, os militares,
os empregados públicos e, peculiarmente, os trabalhadores terceirizados.

 
Indo do último para o primeiro da lista, parece estranho considerar-se o
trabalhador terceirizado como um Agente Público. Porém, no exercício de seu
trabalho público, é exatamente nisso que ele se transforma. A terceirização não
representa a adoção de um regime jurídico celetista pela Administração, posto
que não se contrate trabalhadores diretamente, mas sim empresas prestadoras
de serviços que colocarão seus empregados a serviço do Estado, na forma de
um contrato firmado entre essa empresa e o Poder Público.

A presença do trabalhador terceirizado na atividade pública não é recente,

datando do regime militar, mais uma vez na forma do Decreto-Lei nº 200, de
1967, que diz:  

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá

ser amplamente descentralizada.
...
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,
coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a
Administração procurará desobrigar-se da realização material de
 tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução
indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os
encargos de execução.
 
Somente em 1997, por meio do Decreto nº 2.271, o Executivo regulamentou a
contratação de serviços terceirizados, nos seguintes termos:
 
Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta,
autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as
atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares
aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou
entidade.
 
§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância,
transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia,
telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e
instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.
 
§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades
inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do
órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou
quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito
do quadro geral de pessoal.
...

A terceirização de serviços
 
A adoção da terceirização de serviços fez surgir uma nova classe de
trabalhadores do Estado, representada pelos empregados de empresas
prestadoras de serviços à Administração, regidos por legislação da iniciativa
privada, sem vínculo de “subordinação dos empregados da contratada à
administração da contratante”.
 
A subordinação do empregado terceirizado se dá com seu empregador, que não
é o Estado, mas sim a empresa prestadora. Acerca das responsabilidades
trabalhistas, contudo, a Administração possui responsabilidade subsidiária à da
empresa terceirizada. Por essa razão, deve o gestor do contrato assegurar-se
que a empresa cumpre com suas obrigações trabalhistas para com os
empregados prestadores de serviços.
 
Não faz sentido hoje em dia, por exemplo, realizar-se concurso público para
funções de motorista, serviços gerais ou ascensorista de elevador. Tais
categorias de trabalhadores devem ser chamadas à Administração Pública por
meio de contratações de empresas de mercado, na forma da Lei nº 8.666, de
1993. Isso aponta um rumo muito correto adotado pela Administração, que é o
da especialização em suas atividades típicas, com o abandono de áreas para as
quais a iniciativa privada apresente resposta eficiente.

Embora inexista vínculo funcional entre o trabalhador terceirizado de empresa

privada contratada pela Administração com o órgão público contratante, esse
empregado deve atuar e portar-se conforme as premissas da Administração
Pública, enquanto esteja no exercício da prestação de serviços.

Exemplo: Um trabalhador de empresa terceirizada que organize a fila de

entrada em determinado órgão de governo onde haja atendimento ao cidadão,
como um DETRAN estadual, deve portar-se com espírito público (agir com
urbanidade, civilidade e educação; ser solícito, prestativo); deve atuar com
impessoalidade.
 
A respeito disso, a lei da improbidade administrativa (Lei nº 8.429, de 1992)
alcança não apenas o servidor ou empregado público, mas também o
particular, como segue:
 
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente
público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
 incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão
punidos na forma desta lei. (grifos nossos)
...
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração,
por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função
nas entidades mencionadas no artigo anterior.
...

Empregado público

Fazem também parte da Administração, notadamente na Administração

Indireta, os empregados públicos, que são os trabalhadores de empresas
estatais e sociedades de economia mista, admitidos por processos seletivos
análogos ao concurso público, para assumirem empregos públicos, regidos pela
CLT, sem estabilidade. Um funcionário do Banco do Brasil, por exemplo, é um
empregado público e não um servidor público. Valem para estes, contudo, as
premissas da Administração Pública.
 

Constitucionalmente, os militares não são considerados servidores públicos,

cabendo-lhes legislação específica, com normas bastante distintas daquelas dos
servidores, agravadas pelos princípios da hierarquia e da disciplina. Tanto é
assim que, aos militares, não se aplicam as reformas previdenciárias levadas a
efeito desde a década de 1990 – por exemplo, sua inclusão no instituto da
previdência complementar privada do servidor público, previsto pela Lei nº
12.618, de 2012, que instituiu o regime de previdência complementar para os
servidores públicos federais titulares de cargo efetivo (FUNPRESP).
 
Ao militar cabe, por exemplo, a prisão administrativa por delito funcional que
pratique, sem direito a habeas corpus, fato que não existe para o servidor civil.
Para o militar, inexiste a regra constitucional do ingresso por concurso público,
sendo deixado o assunto para a deliberação de lei específica:
 
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela ...
...
§ 2º Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares
militares.
 
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares,
 aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as
seguintes disposições:
...
IV - ao militar são proibidas a sindicalização e a greve;
 
V - o militar, enquanto em serviço ativo, não pode estar filiado a
partidos políticos;
...
X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de
idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar
para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as
prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas
as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por
força de compromissos internacionais e de guerra.

Por último, há a categoria dos servidores públicos civis, que podem ser
compreendidos em servidores efetivos de carreira, ou simplesmente
servidores efetivos, e servidores nomeados para “cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração” (CF, art. 37, II), ou
servidores comissionados.

 
A Lei nº 8.112, de 1990, prescreve que são requisitos básicos para investidura
em cargo público, sendo proibida a participação em gerência ou administração
de sociedade privada:
 
Art. 5°....
 
I - a nacionalidade brasileira;
 
II - o gozo dos direitos políticos;
 
III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;
 
IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;
 
V - a idade mínima de dezoito anos;
 
VI - aptidão física e mental.
 
Deve ficar registrado que a legislação da área é esparsa, cabendo ao chefe do
Executivo de cada ente federado dispor acerca de seu quadro de servidores em
legislações próprias. A Lei nº 8.112, que instituiu o regime jurídico único do
servidor público, alcança apenas os servidores federais, na esfera da União.
Deixando de ser, assim, uma legislação nacional.

Baseado em dados do IBGE, do Ministério do Trabalho e Emprego e de

orçamentos públicos, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
divulgou, em 2011, o Comunicado nº 110, intitulado Ocupação no Setor Público
Brasileiro: tendências recentes e questões em aberto. São conclusões do
Comunicado:  

    A recomposição de pessoal na Administração Pública, na década de 2000, foi

suficiente apenas para repor em parte os quadros de servidores que deixaram a
atividade pública, principalmente por aposentadoria. O perfil dos servidores
admitidos nesse período se deu em sua maioria nas áreas “estratégicas, tais
como: advocacia pública, arrecadação e finanças, controle administrativo,
planejamento e regulação.” 

    Entre 1995 e 2010 ocorreu significativa redução do percentual de servidores

públicos federais, com menor redução de percentual de servidores estaduais,
em contraste com o aumento do percentual de servidores municipais. Essa
tendência acompanha a lógica do municipalismo implantado na Constituição de
1988;

Ao longo da década de 2000, os gastos com pessoal do setor público mantiveram-se
estáveis e dentro do controle do governo;
Entre 1995 e 2010 observou-se elevação no nível educacional do servidor
público, reduzido na esfera federal em 2002, devido ao elevado número de
aposentadorias havidas nesse período.

Entre 2002 e 2010 houve recuo nos percentuais de servidores de serviços

administrativos nas esferas da União e estados, com crescimento na esfera municipal.
Isso se deve ao avanço da presença das tecnologias da informação (TI) na atividade
pública, com disseminação inclusive nos cargos de chefia e direção, que incorporaram
essas atividades em seus perfis. Isso reduz a necessidade de pessoal de apoio
administrativo. Nos municípios, o crescimento percentual indica que nessa esfera o uso
de TI ainda não seja tão evidente.
 Formas de ingresso e estabilidade
 
Acerca da legislação do servidor público, é o que considera Chiavenato (2008):

“A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é

inadequada, notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do
espírito empreendedor. São exemplos imediatos desse quadro a
aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto
dos servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e
de critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal que impedem
o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo da
competência.”
 
O que o autor pretende afirmar é que esse quadro de estabilidade e de reserva
de atuação contribui para o desestímulo funcional do servidor efetivo, que, em
meio a essas salvaguardas, não encontra estímulos para o desenvolvimento
continuado e atuação eficiente na atividade. Nesse cenário, considera o autor
haver forte tendência à estagnação profissional, com consequente má
prestação do serviço público.

 
É certo que o servidor público esteja fortemente influenciado pelo meio, como
ocorre com qualquer trabalhador. Considerando que este atue em um ambiente
que apresente carências de gestão, onde o desafio e a busca pela excelência
não sejam premissas perseguidas pela organização, ou setor, o risco de que se
instale uma cultura de desinteresse pela eficiência e qualidade torna-se real.
 
Num ambiente assim, em que não se trabalhe aspectos de gestão e motivação
funcional, dificilmente a renovação de quadros por concurso público, por
exemplo, surtirá efeitos que durem além do médio prazo.
 
Sem mudanças na cultura, que é o conjunto de valores e premissas adotados
pelas pessoas, a realização de concurso público, o que teoricamente oxigenaria
o ambiente com novos pensamentos e atitudes, deixaria de ser eficaz. Além
disso, deve-se levar em consideração que os objetivos mais evidentes de quem
hoje busca um emprego público nem sempre são o espírito público, ou a
supremacia do interesse público, mas sim a estabilidade de emprego e o
melhor salário, quesitos a princípio dissociados da qualidade na prestação dos
serviços.

Outra crítica que se faz ao modelo do concurso público diz respeito à falta de
regularidade de realização. Com isso, a cada concurso absorve-se uma
quantidade grande de novos servidores, em intervalos longos sem que haja
admissões. Isso torna desigual a distribuição dos servidores ao longo das
carreiras, que são curtas, não indo além de 20% a distância entre o menor e o
maior nível remuneratório.
 

Quanto à perda do cargo público, a Constituição inclui três hipóteses em que

isso ocorra:
 
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de
concurso público.
 
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
 
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
 
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada
ampla defesa;
 
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho,
na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
 
Destes, o inciso III refere-se à perda do cargo por baixo desempenho, cuja
avaliação seja periódica. Ocorre, contudo, que esse dispositivo ainda não
vigora, posto que a mencionada lei complementar ainda não foi, até hoje,
elaborada. O dispositivo foi acrescentado à Constituição pela Emenda nº 19, da
reforma administrativa gerencial.
 
Embora essa seja uma linha de raciocínio hoje posta, a estabilidade do servidor
é uma garantia da continuidade da Administração Pública. Buscando proteger a
máquina da gestão patrimonialista, que, provavelmente, submeteria à
substituição os servidores por critérios clientelistas, o instituto da estabilidade
garante ao agente público a proteção necessária de seu cargo para que atue na
forma da lei, ainda que submetido a gestões temerárias. O servidor público,
diante de situação de improbidade de que tome conhecimento, deve denunciá-
la, sem que corra o risco da perda posterior do cargo, por perseguição política.
 
Na mesma linha, o acesso por concurso público impede a seleção de servidores
pelos critérios subjetivos da preferência política. É uma garantia de que o
acesso ao cargo público seja facultado, por mérito, a qualquer cidadão que
cumpra os pré-requisitos formais com impessoalidade.
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta...
 
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos
brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim
como aos estrangeiros, na forma da lei;

O cargo em comissão

 
Além do ingresso no serviço público por concurso, a Constituição também
faculta o livre provimento de cargo em comissão, para atribuições de direção,
chefia e assessoramento. A nomeação em cargo em comissão que não
atenda a essas necessidades incorre em desvio constitucional. É certo, contudo,
que inexista definição fechada para o termo “assessoramento”, e grande parte
dos desvios e exageros hoje existentes decorre da interpretação ilimitada desse
termo.
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta...
 ...
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração; (grifo nosso)
...
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e
percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às
atribuições de direção, chefia e assessoramento; (grifo nosso)
...
 

O servidor comissionado distingue-se do efetivo não apenas na origem de sua

nomeação, mas também no modelo previdenciário, que decai sobre o regime
geral do INSS. Em caso de licença por tratamento de saúde que seja superior a
quinze dias, diferentemente do servidor em cargo efetivo, o comissionado
passa a perceber benefício do INSS, conforme as regras e tetos remuneratórios
daquele instituto.
 
(Constituição Federal)
Art. 39....
...
§ 13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro
cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de
previdência social.

No Poder Executivo, o cargo em comissão recebe o nome de Grupo – Direção e

Assessoramento Superiores (DAS), que pode ser de 4 níveis – DAS 1, 2, 3 e 4.
Devido à rigidez do concurso público/estabilidade, esse dispositivo acabou por
representar alternativa para que a Administração recrutasse profissionais de
mercado, sem estabilidade, para atuarem de forma mais alinhada com uma
administração gerencial. É importante destacar, contudo, que esse recurso de
livre provimento pode ensejar o desvio da finalidade pública, na forma
patrimonialista da indicação política, o que muitos críticos chamam de
aparelhamento do Estado.

 
Pelo Decreto nº 5.497, de 2005, o Executivo fez dar cumprimento ao
dispositivo constitucional que determina o estabelecimento de percentual
mínimo de cargos DAS que devam ser providos por servidores efetivos a partir
da data de sua vigência.

Vedação ao nepotismo
 
Considerando o princípio constitucional da impessoalidade, a nomeação de
familiares para cargos em comissão de livre provimento, manifestação explícita
de patrimonialismo, é atitude inconstitucional. Pretendendo pôr fim a essa
prática muitas vezes observada na Administração, o Supremo Tribunal Federal
(STF) fez publicar no Diário Oficial da União, do dia 29 de agosto de 2008, a
Súmula Vinculante nº 13, com o seguinte teor:
 
“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a
Constituição Federal.”
 

A referida súmula causou forte abalo nas áreas de recursos humanos da

Administração, uma vez que tenha sido por demais abrangente na
interpretação do nepotismo. Exemplo disso é o grau de parentesco, que, para o
Código Civil, vai apenas até o 2º grau.
 
Para regulamentar a aplicação da Súmula nº 13 na esfera do Executivo, o
Presidente da República publicou o Decreto nº 7.203, de 2010, onde estabelece
permissões e vedações para a nomeação de pessoal à luz da decisão do STF.

Instrumentos de motivação do servidor

 
“Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais,
observa-se que a administração de recursos humanos carece da
existência de um sistema de incentivos para o profissional, sendo
patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitação
permanente e de remuneração condizente com a valorização do
exercício da função pública.” (CHIAVENATO, 2008, p. 196)
 
De fato, há que se admitir que sejam raros os dispositivos de motivação à
disposição do gestor público para incentivar sua equipe. A ascensão por mérito
se dá praticamente de forma automática, ano após ano, até que o servidor
alcance o teto da carreira, sendo compulsória no segundo ano de mesmo nível
remuneratório. É certo, porém, que haja a possibilidade de nomear-se o
servidor para cargo em comissão, embora essa hipótese dependa da
disponibilidade do cargo, o que ocorre em quantidade insuficiente para manter-
se motivada uma equipe inteira.
 
Um instituto motivacional empregado modernamente tem sido a gratificação
por desempenho, incorporada aos planos de carreira de diversos órgãos
públicos. Nele, o chefe pactua com o servidor as metas a serem atingidas, e
este, após um período avaliativo, passa a perceber o percentual de gratificação
de desempenho, em conformidade com o resultado alcançado.
 
Nesse modelo, além de uma parcela avaliativa individual, há outra, que resulta
da avaliação setorial da unidade em que atue o servidor. Essa avaliação
coletiva estimula o trabalho cooperativo e fortalece critérios de cobrança entre
colegas de um mesmo setor, posto que o resultado decorra do esforço de cada
um.
 
Esse é um modelo bastante desafiador para quem avalia, uma vez que as
relações pessoais constituídas ao longo tempo tendem a interferir na isenção do
processo avaliativo.

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Há, ainda, em alguns órgãos de governo, a gratificação por especialização,

constituída em níveis percentuais conforme os cursos de formação (graduação,
especialização, mestrado, doutorado), ou ações de capacitação – como este
nosso curso em Educação a Distância – que agregam valores à remuneração
do servidor por iniciativa realizada. 

Sob o enfoque da capacitação continuada do servidor público, assim afirma a

Constituição:
 
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios...
...
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de
governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores
públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos
para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de
convênios ou contratos entre os entes federados.
...
 
Políticas consistentes de capacitação costumam surtir bom efeito na motivação
dos servidores. Uma meta razoável nesse sentido seria conseguir que cada
servidor realizasse, ao menos, uma ação de capacitação por ano. A capacitação
contribui para a requalificação dos quadros que tiveram seus cargos extintos,
ou que foram remanejados para outros órgãos, uma vez que as demandas da
Administração evoluem e são hoje distintas daquelas existentes quando do
ingresso do servidor na carreira.

 
Para tanto, é necessário que os órgãos públicos desenvolvam planos plurianuais
de capacitação, como afirma Chiavenato (2008):
 
“A política é composta de dois elementos básicos: cursos genéricos
com conteúdos uniformes para diferentes públicos-alvo (gerentes,
pessoal de apoio etc.), que reflitam um diagnóstico de necessidades
comuns a toda a Administração Pública, e cursos específicos, relativos
à área de atuação dos órgãos e dos servidores. Adicionalmente,
prevê-se que atividades de capacitação sejam incluídas entre os
requisitos para a promoção nas diversas carreiras.”

Essa política de capacitação deve considerar que, devido à escassez de

renovação de quadros na Administração havida nas últimas décadas, os
servidores hoje egressos de concurso público, notadamente bem capacitados,
convivem com servidores antigos que estão próximos da aposentadoria, e que,
muitos deles, encontram-se desatualizados de maneira bastante precária. São
públicos distintos, cujas especificidades devem ser consideradas.

 
Inclusive, é salutar desenvolver-se planejamento para incentivar os servidores
a que desfrutem da licença-capacitação, instituída no Regime Jurídico Único,
pela mesma lei que extinguiu a licença-prêmio. Depois de transcorridos cinco
anos de exercício, o servidor tem direito a três meses de licença-capacitação
para realizar curso financiado pela Administração.
 
(Lei nº 8.112, de 1990)
Art. 81. Conceder-se-á ao servidor licença:
...
V - para capacitação; (redação dada pela Lei nº 9.527, de 1997)
...
 
Nada mais justo, portanto, que esse esforço de capacitação do servidor seja
refletido em sua remuneração, quer seja pela ascensão na carreira, quer seja
por meio de uma gratificação de especialização.

Para encerrar esta breve abordagem acerca dos dispositivos de motivação para
o servidor público, destacamos citação de Chiavenato (2008), que, com lucidez,
aborda o tema em perspectiva:

 
“Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos
 servidores públicos brasileiros. Não há dúvida que a motivação
positiva fundamental é aquela relacionada com o sentido de missão
do servidor. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido
do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está
diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a
atividade privada só o está indiretamente, através do controle via
mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição como o
que vivemos, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos.
A ideia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está
claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na
Administração Pública brasileira uma cultura de atendimento ao
cidadão-cliente.
 
A segunda motivação é a da profissionalização do serviço público, não
apenas através de concursos e processos seletivos públicos, mas
principalmente através de um sistema de promoções na carreira em
função do mérito acompanhadas por remuneração
correspondentemente maior. Essa motivação é fundamental, mas já
vimos que não pode ter a rigidez peculiar às carreiras burocráticas. É
preciso garantir a profissionalização sem a correspondente rigidez da
burocracia.
 
Finalmente, é essencial contar com uma motivação negativa,
possibilitada através da demissão por insuficiência de desempenho.
Embora secundária em relação às motivações positivas, não há
dúvida que sem ela será muito difícil, senão impossível, levar o
funcionário comum a valorizar o seu emprego.”

Empowerment

 
Uma das formas mais efetivas de se conquistar a motivação dos servidores em
um cenário que seja restritivo em termos de premiações remuneratórias é o
“empoderamento” das pessoas. Dessa maneira, o servidor passa a se
considerar responsável e protagonista do processo produtivo. Além disso, a
natural descentralização daí resultante acaba por liberar tempo para que
gestores se dediquem a assuntos mais estratégicos, como pensar a organização
ao longo do tempo.
 
É o que afirma Chiavenato (2008) sobre o empoderamento:
 
“Eles (os gestores) precisam abandonar rapidamente os antigos
métodos de comando autocrático e de controle coercitivo sobre as
pessoas, adotar o compartilhamento de ideias e de objetivos comuns
e dotar os subordinados de empowerment. É o fortalecimento das
pessoas por meio do trabalho em equipe. O ‘empoderamento’ das
pessoas passa, obrigatoriamente, por cinco providências
fundamentais:
 
1)    Participação direta das pessoas nas decisões;
 
2)    Atribuição de responsabilidades pelo alcance de metas e
resultados.
 
3)    Liberdade para que as pessoas escolham métodos e processos
de trabalho, programas de ação, com a ajuda e o apoio do
gestor;
 
4)    Atividade grupal e solidária e trabalho em equipe. Equipe,
equipe e mais equipe. Tudo deve ser feito em trabalho
conjunto. Dessa maneira, o servidor passa a se considerar
responsável e protagonista do processo produtivo.
 
5)    Avaliação do próprio desempenho da equipe. A autoavaliação
é um importante meio de retroação e de melhoria constante.”
 
Sob esse novo prisma, o gestor assume mais o papel didático e desenvolvedor,
incentivando o grupo na busca de suas soluções, das quais toma parte mais
como um treinador, coach, do que propriamente um chefe. Ao invés de assumir
posição de superioridade, muitas vezes arrogante, o líder assume papel na
retaguarda, de garantidor de recursos, de legitimador da autonomia da equipe.

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Novas tendências de desenvolvimento de pessoas têm despontado na

administração como ciência social de forma muito evidente nas organizações
mais avançadas do setor privado. Trazer leituras traduzidas de tais tendências
sob o enfoque da Administração Pública para o setor do estado é via de
desenvolvimento institucional altamente recomendável.

O objetivo desta unidade é o de descrever o modelo gerencial dos

administradores públicos, abordando aspectos de mudança organizacional,
cultura, clima e transparência na atividade pública.
Liderança

 
Na administração pública, a chefia e a direção são exercidas por servidores
efetivos, ou comissionados, investidos nos cargos em comissão. No Executivo,
esses são os cargos do Grupo-DAS. Nos demais Poderes, para os encargos de
chefia e direção, há designações equivalentes. Acerca do provimento desses
cargos, percebe-se existir forte movimento no sentido de que os cargos de
chefia sejam exercidos por servidores de carreira dos órgãos. Isso se dá por
apresentarem eles ficha corrida com experiência de trabalho, além de mais
amplo conhecimento de suas próprias organizações.
 
Assim, os servidores efetivos apresentam-se mais preparados para, em suas
organizações, exercitarem o comando. Além disso, o forte espírito de corpo
existente nas organizações públicas costuma garantir maior apoio por parte de
servidores do quadro para gestores que sejam dentre eles selecionados.
 
Essa é a situação de alguns dos ministérios do Executivo, que têm, para o
cargo de Secretário Executivo (maior cargo depois do de Ministro), provimento
por servidor do próprio ministério. 

Quando em posições de comando, servidores efetivos costumam atuar de

forma mais institucional, isenta e autônoma, uma vez que, para eles, a perda
do cargo não implica o desligamento da Administração. Servidores
comissionados, por outro lado, preservam-se mais na condução de suas
gestões, pois, para eles, a saída do cargo representa o desemprego. O servidor
comissionado costuma manter relação mais próxima e atitude mais alinhada
com a autoridade nomeante.

Em termos gerais, especialmente em face do presidencialismo de coalizão já

abordado neste estudo, administrações mais técnicas, profissionalizadas e
focadas no desempenho institucional privilegiam servidores efetivos para
posições de gestão, sem prescindir de servidores comissionados para a função
de assessoramento técnico. Administrações mais orientadas pela política e pelo
exercício de poder costumam adotar para suas posições de comando servidores
sem vínculo efetivo.

 
Atualmente, são cada vez mais frequentes na Administração as carreiras de
gestão, nas quais seus membros sejam preparados especificamente para essa
atribuição. Nelas, o servidor aprovado em concurso público específico passa por
um processo de capacitação que o prepara para exercer a função de gestor
público.
 
Essa é uma tendência que resulta de maior preocupação com a administração
gerencial. Nesse caso, ao invés de elevar-se à posição de gestor um servidor de
carreira comum, cujo foco de formação profissional não tenha sido o
gerenciamento, opta-se por um profissional qualificado e apto, conhecedor
tanto da administração geral, quanto da pública.
 
Falamos até aqui de autoridade formal, que é aquela praticada em função do
exercício de um cargo de comando, oficialmente provido dentro da estrutura de
um organismo público. Sabe-se, contudo, que embora seja socialmente
reconhecida, essa autoridade formal não tem a capacidade, por si só, de
conquistar genuinamente o reconhecimento e a aceitação social, ou seja, nem
sempre os chefes formais são os mais preparados para conduzirem suas
equipes.

Liderança, por outro lado, não decorre de investidura formal. É qualidade

intrínseca da pessoa, que pode ser assimilada ou desenvolvida e que diz
respeito à consideração, credibilidade e capacidade de influência que o líder
exerce sobre determinado grupo.

 
Vejamos o que afirma Chiavenato (2008):
 
“O grau em que uma pessoa demonstra qualidades de liderança
depende somente de suas próprias características individuais, mas
também das características da situação na qual se encontra. A
liderança é função das necessidades existentes em uma determinada
situação e consiste em uma relação entre um indivíduo e um grupo.”
...
“A liderança é realizada pelo processo de comunicação humana. Ela
pode ser definida como a arte de induzir as pessoas a cumprirem
suas obrigações com zelo e correção. É a capacidade de influenciar as
pessoas a fazerem aquilo que devem fazer. O líder exerce influência
sobre as pessoas, conduzindo suas percepções de objetivos em
direção aos seus objetivos”.
 
Dessas citações, pode-se concluir que o líder deva ser, antes de tudo, um bom
comunicador. A comunicação institucional quem sabe seja uma das maiores
precariedades de gestão nas organizações públicas. Muitas vezes, o chefe deixa
de ser claro em suas comunicações, e o servidor deixa de saber o que dele se
espera.
Esse processo de indução exercido pelo líder sobre seus subordinados resulta,
especialmente, da relação de confiança estabelecida em equipe. O líder deve
inspirar confiança no grupo, deve servir de modelo e exemplo para os que com
ele compõem a equipe.

Ao mesmo tempo em que o líder precisa conquistar a confiança da equipe, deve

ele próprio conhecê-la, individualmente, de forma que se torne capaz de
exercitar aquilo que mais enriquece o trabalho em equipe, que é a delegação.

 
Sabe-se que uma das dificuldades mais frequentes no serviço público é o
recrutamento de talentos dentro das organizações, visando à formação de
equipes. Em geral, os líderes da área devem moldar seus esquemas de gestão
às pessoas com quem podem contar, com limitada capacidade de escolha. Isso
torna a habilidade de liderança ainda mais desafiadora.

 
Ao invés de simplesmente solicitar ao RH do órgão que providencie um servidor
com determinadas habilidades, deve ele conhecer os servidores que estão ao
seu lado, identificar neles competências, desenvolvê-las, e delegar-lhes tarefas
que estejam em conformidade com essas competências individuais.
 
O processo de avaliação da equipe pelo líder deve ser permanente. Ele deve ser
capaz de dialogar com os servidores, informando pontos que devem ser
melhorados, deve passar ensinamentos, estimular as pessoas no sentido do
melhor desempenho. Servidores com desempenho inferior ao que deles se
espera devem ser capacitados e motivados.
 
O líder deve tomar o cuidado de não praticar injustiça distributiva, que ocorre
quando o servidor de menor desenvoltura é deixado com menos atribuições,
enquanto que o de melhor performance fica sobrecarregado de tarefas. Isso
desestimula a equipe.
Em termos de estilo, pode-se classificar o processo de liderança em:

No estilo autocrático, o líder assume papel centralizador, dominador e

autoritário, exercendo acentuada pressão sobre a equipe. As pessoas se
sentem tensas e infelizes no trabalho.

 
No estilo liberal, prepondera a pouca participação e interesse do líder, que não
contribui com as decisões, sempre tomadas pelo grupo. Nessa situação, o líder
não avalia nem regula o grupo. Nesse estilo, desponta o individualismo dos
componentes, com destruição do espírito de grupo, acirramento da
agressividade e desprestígio do líder.
 
Já o estilo marcado pela gestão democrática, ou participativa, é aquele que
surte melhores resultados. Nele há satisfação e felicidade funcional. As pessoas
correspondem mais apropriadamente ao que delas seja esperado, apresentando
acentuado espírito de comprometimento e responsabilidade. Nesse estilo, o
líder exerce seu papel, sem desviar-se de seus objetivos, privilegiando a
autonomia das pessoas, demonstrando confiança e tranquilidade para delegar.

Mudança

 
Infelizmente, o servidor público de maneira geral ainda não está se preparando
para o processo de mudança pelo qual vem passando a Administração Pública
desde a década de 1990. Considerando-se, supostamente, protegidos pelo
instituto da estabilidade, muitos servidores deixaram de se preparar para o
futuro da atividade, que, a cada dia, exige mais profissionalismo e
conhecimento.
 
Atuar ao lado de servidores com elevada formação, perfil típico dos que têm
sido, recentemente, egressos dos concursos públicos, é um desafio que se
apresenta para a geração mais antiga e, ainda, mais numerosa na área. Isso se
agrava quando se considera que, desde a última reforma previdenciária, a da
Emenda nº 47, de 2004, esses novos servidores perderam direito à
integralidade e paridade de suas aposentadorias. Aqueles que ingressarem na
atividade pública já a partir de 2012, estarão sujeitos ao teto de aposentadoria
do INSS. São realidades muito distintas que passam a coexistir na
Administração, o que já tem sido fonte de conflitos.
 
Acerca dessas reformas previdenciárias, deve-se considerar que o instituto do
direito adquirido não é aplicado aos que ainda estão na carreira. Para estes,
reconhece-se a mera expectativa de direito, o que não lhes tem assegurado as
condições vigentes originalmente na época do ingresso no serviço público.
 
Esse choque de gerações, agravado pela evidente disparidade de vantagens,
tende a propiciar conflitos para os quais os gestores públicos devem estar
atentos. A forma como se conduzem as políticas públicas da área tem tornado a
solidariedade entre as gerações de servidores um valor cada vez menos
considerado. Engana-se, portanto, o servidor que se imagine imune às
mudanças que se operam na Administração. Delas, devem todos participar e a
elas se antecipar, de forma que as contingências não os tornem despreparados
e inaptos para atuar em novos cenários.

São atitudes positivas para a boa gestão do processo de mudança:

 
 esteja atento ao seu ambiente de trabalho e avalie o futuro de forma
realista;
 
 desenvolva-se sempre: estude, leia matérias relacionadas à Administração
Pública, participe com desenvoltura das capacitações promovidas por seu
órgão, faça cursos de especialização e mestrados profissionais;
 
 desenvolva sua percepção do ambiente: avalie oportunidades e riscos;
 
 deixe de ser reativo e passe a ser proativo: com previsão e visão de
futuro, antecipe-se aos acontecimentos;
 
 demonstre interesse pelos assuntos do órgão, ou setor, ainda que não
componham seu processo de trabalho;
 
 prepare-se para a mudança – é certo que ela acontecerá e o alcançará,
estando você pronto para ela ou não;
 
 amplifique sua visão de si próprio: aprenda a observar-se como se fosse
outra pessoa;
 
 seja ético e fortaleça o espírito de equipe: a união fortalece o grupo nos
momentos de crise, que, geralmente, antecedem as mudanças;
 
 seja conhecido, tenha tempo, seja lembrado;
 
 conduza a sua própria mudança: seja o seu principal agente.
 
A título de subsídio adicional para o melhor enfrentamento do processo de
mudança, recomenda-se a leitura do texto “Quem mexeu no meu queijo?”.
Disponível na Internet, trata-se de uma abordagem motivacional bastante
didática acerca do impacto que a mudança tem na vida profissional, e pessoal,
das pessoas.

Cultura e clima organizacionais

 
“A cultura organizacional é o conjunto de hábitos e crenças, que
foram estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas e
que são compartilhados por todos os membros da organização. A
cultura espelha a mentalidade que predomina em uma organização...
a cultura organizacional mostra aspectos formais e facilmente
perceptíveis, como as políticas e diretrizes, os métodos e os
procedimentos, os objetivos, a estrutura organizacional e a tecnologia
adotada. Contudo, oculta alguns aspectos informais, as normas
grupais, etc. Os aspectos ocultos da cultura organizacional são os
mais difíceis não somente de compreender e interpretar, como
também de mudar ou de sofrer transformações.” (CHIAVENATO,
2008, p. 224)

 
Importando essa definição de cultura corporativa para o contexto da
Administração Pública, podemos traçar com bastante clareza seus aspectos
mais evidentes, sendo alguns deles os que mais carecem de transformação.
 
O primeiro deles é a cultura da desconfiança, fortemente arraigada na
burocracia pública. O excesso de normas e leis que, a cada dispositivo,
ordenam procedimentos, papéis e ameaças de penalidade aos servidores que
deles se afastem.
 
Essa lógica da concentração na atividade meio, no processo em detrimento do
resultado, representou um avanço lá no princípio da organização da máquina
do Estado, ao tempo de Vargas, onde prevalecia o interesse do administrador.
Hoje, porém, esse exagero regulatório deixou de ser necessário.
 
A falta de indicadores de qualidade dos serviços prestados demonstra o aspecto
cultural do menosprezo ao controle de qualidade, uma vez que somente se
pode avaliar aquilo que se pode medir e comparar com padrões mínimos de
qualidade. 

Outro aspecto cultural muito típico do serviço público é o apego ao formalismo,

com baixo interesse pela inovação. Há o pensamento de que “na Administração
sempre foi assim”, que a área está imune a perturbações devido à falta de
concorrência. Tudo isso tende a lançar o servidor na área de conforto, do
desinteresse pelo desenvolvimento profissional e pela passividade diante da
mudança.  

A cultura das organizações públicas tende a se mostrar conservadora, com

valores e tradições arraigadas ao longo do tempo e de difícil modificação. Como
consequência disso, resulta o descrédito por parte da sociedade, que vê, no
serviço público, o espaço da ineficiência e do atraso. Isso incomoda
sobremaneira o cidadão que contribui com uma pesada carga de impostos.
 
Em termos de mudança cultural, a grande meta da Administração Gerencial é a
de promover autêntica renovação de valores, tornando a cultura dos órgãos de
governo mais adaptáveis e flexíveis, onde se substitua o controle e a
desconfiança pela eficiência e o resultado positivo.
Diferentemente da cultura, o clima é o ambiente psicológico onde transcorre a
atividade produtiva, refletindo-se diretamente na qualidade do ambiente e no
grau de motivação da equipe. O clima é um dos componentes importantes do
contexto organizacional para a definição do grau de satisfação, ou de
insatisfação, das pessoas. É certo, então, que o clima impacte diretamente na
produtividade da equipe, em seu grau de comprometimento. Esses são valores
sutis que determinam o índice de sucesso do grupo.

“Clima organizacional constitui o meio interno de uma organização, a atmosfera

psicológica e característica que existe. O clima é o ambiente humano dentro do qual
as pessoas executam seu trabalho. O clima pode se referir ao ambiente dentro de
um setor, ou de um órgão inteiro. O clima não pode ser tocado ou visualizado, mas
pode ser percebido psicologicamente... o clima influencia o comportamento das
pessoas.”
...
“O clima organizacional influencia a motivação, o desempenho humano e a
satisfação no trabalho.” (CHIAVENATO, 2008, p. 229)

Diante disso, fica muito claro que o clima de uma organização pública seja
fortemente influenciado pelo ambiente exterior. Em que ponto ter sido o salário
do servidor divulgado na Internet afeta seu clima interno de trabalho? Essa é
uma questão que deve ser muito bem avaliada.  

A imagem do servidor público tem passado, desde a década de 1990, por um

acentuado processo de desconstrução. A generalização dos casos de corrupção
descobertos tem afetado essa imagem, pois leva a sociedade a agravar sua
visão sobre o servidor. Esse nível de descontentamento manifesto é certo que
realimenta o sistema emocional do funcionalismo, que deve ser capaz de
renovar o clima interno do órgão, em favor de sua finalidade pública, que deve
ser bem desenvolvida.
 
Levando a questão ao nível da microadministração, o chefe do setor é
responsável por manter o clima interno de seu grupo em condições ideais para
o melhor funcionamento. Uma chefia autoritária, centralizadora, propensa à
desconfiança, tende a propiciar um clima de incerteza, tensão interna, com
infelicidade laboral. Chefias democráticas, que incentivam os servidores,
destacam os acertos e abordam os erros de forma crítica e construtiva,
favorecem o estabelecimento de um clima de confiança, de energia positiva.
Fica claro que esta segunda possibilidade promova de forma bem mais eficiente
a qualidade e a produtividade.
 
Reconhece-se que a figura do servidor público tem sido alvo das políticas de
ajuste fiscal, com cortes de salários e benefícios. Infelizmente, as políticas
dessa natureza colocam gasto com funcionalismo antes como um custo, do que
como investimento. Essa é uma tendência que a administração gerencial
reverte. Nela, o agente público é o protagonista do sucesso de governos bem
avaliados.

Dentre outras, são entradas do sistema motivacional que interferem no clima

corporativo de uma organização de governo:  

cultura organizacional;
 boa comunicação;
oportunidades de crescimento;
salário; possibilidades de capacitação;
estilo de liderança;
ambiente externo;
consciência de significado do trabalho. .
 
As saídas, se positivas, são:
 
o melhor desempenho;
a produtividade elevada;
a qualidade dos serviços prestados;
a inovação.

A preocupação do gestor e da própria equipe, portanto, deve ser a garantia de

que as variáveis de entrada propiciem saídas positivas. Exemplo: um ambiente
em que o clima seja de insegurança, desinformação e farta circulação de
boatos, provavelmente carece de boa comunicação. Reunir a equipe com
regularidade, passar informações ao grupo, utilizar melhor os canais de
comunicação existentes, como o e-mail e o quadro de avisos, dentre outros,
costuma reverter essa situação ruim.

 
O clima organizacional pode ser medido, a partir de pesquisas de clima, por
meio de questionários respondidos pela equipe e tabulados conforme as
técnicas de aferição. Essas pesquisas costumam apontar precariedades que
devem ser atingidas em etapas subsequentes. Nada pior do que erguer a
expectativa de mudança nas pessoas, com a realização da pesquisa de clima,
para, em seguida, nada acontecer.
 
“O importante é salientar que o gestor pode não ter muitas condições pessoais de
intervir e de modificar a cultura organizacional de sua entidade. Todavia, quase sempre
ele tem plenas condições de alterar e melhorar o clima organizacional do seu
departamento ou da sua equipe de trabalho, seja intervindo nos elementos que o
compõem, seja atuando nas variáveis de entrada que influenciam as variáveis
dependentes que produzem resultados na organização.” (CHIAVENATO,2008, p.231)

Transparência

 
Uma das premissas mais significativas da Administração Pública modernamente
tem sido a da transparência, representada pelos Portais da Transparência, e
pela Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 2011). O assunto é
disciplinado com tanta gravidade na Constituição, que a ele foram dedicados
dispositivos de três artigos, quais sejam:
 
Art. 5º....
...
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado;
...
Art. 37....
...
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
...
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
...
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro...
...
§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da
documentação governamental e as providências para franquear sua
consulta a quantos dela necessitem.
...
 
Fica patente, portanto, que o acesso à informação pública deve ser franqueado
ao cidadão comum, ou a entidades organizadas, com a ressalva de sigilo
apenas para casos definidos em lei.

 
Isso aponta a necessidade de organização e sistematização da informação
produzida nos órgãos públicos. Os servidores devem estar conscientizados de
que as informações que produzem ou manipulam devem ser devidamente
preservadas e guardadas, de forma que se favoreça o acesso imediato. Com
esse objetivo, os Poderes organizaram portais de informações, onde constam
dados de contratos públicos e execução orçamentária, e também sobre seu
quadro de servidores e remuneração. 

É notória a agilidade conquistada ao se colocar a informação disponível para o

cidadão valendo-se dos recursos da Internet.  

O Executivo, por exemplo, desenvolveu o Governo Eletrônico que é um

verdadeiro portal de informações públicas inteiramente disponíveis para
consulta.
 
No Senado Federal, o portal da transparência pode ser acessado na opção de
menu “transparência” de seu sítio.
 
Com a entrada em vigência da Lei de Acesso à Informação, a gestão
estratégica da Administração, em seus três poderes, decidiu colocar os salários
nominais dos servidores para o livre acesso das pessoas na Internet, a título de
cumprimento da Lei. Embora essa exposição não esteja manifestamente
expressa, foi interpretação da Lei que fundamentou a decisão.
 
Fato é que o controle social tem fortemente contribuído para uma verdadeira
mudança na cultura de órgãos públicos. Cada vez mais, o patrimonialismo,
atualmente ainda existente apenas em posições bastante isoladas, se vê
constrangido e menos liberto para agir. Isso contribui com a necessária
evolução que se deve dar ao ordenamento jurídico da área, onde, com menos
riscos de mau uso da máquina devido ao controle social, pode-se adotar
regulamentos menos rígidos e mais flexíveis, condição indispensável para o
atingimento da administração gerencial.

Acerca do controle social, há que se considerar que a Constituição vai além da

mera necessidade de acesso às informações públicas. Nela, há dispositivos que
expressamente facultam aos usuários dos serviços públicos instrumentos de
denúncia contra serviços mal prestados. A mencionada lei, até o momento,
ainda não foi editada.
  

Art. 37....
...
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços;
...
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.
A metodologia da Qualidade Total tem marcado fortemente o desenvolvimento
das organizações privadas, numa evolução em que a sutileza tem representado
o diferencial na conquista e fidelização do mercado.

O objetivo desta unidade é o de destacar os fundamentos da Qualidade Total,

com interpretações desses princípios sob o enfoque da Atividade Pública.    

Na administração como ciência, o conceito de qualidade despontou com maior

evidência a partir da massificação da produção, quando passou a existir a
necessidade de padronização de produtos que deixaram de ser manufaturados,
passando a ser produzidos em processos industriais. Em face de uma produção
em larga escala com baixa intervenção humana, tornava-se necessário garantir
que cada item não fugisse de suas características básicas de projeto, que
deveriam estar presentes em todo o lote produzido, com as menores variações
possíveis.

Originalmente, o controle de qualidade por inspeção foi anterior isso, datando

de antes mesmo da Revolução Industrial. Nos primórdios da indústria moderna,
a inspeção era feita pelo próprio artesão, que tinha interesse em fazer produtos
segundo especificações rigorosas, que atendessem suas próprias exigências
estéticas ou que impressionassem positivamente os clientes.

 
Esse modo de inspeção do produto continua hoje sendo praticado pelos
consumidores nas feiras livres, nos supermercados e no comércio de produtos
artesanais, com a finalidade de encontrar o que melhor atenda às suas
necessidades e interesses.
 
Num cenário de produção massificada, contudo, passaram a ser adotados
controles estatísticos de qualidade, com aferição de lotes pinçados
aleatoriamente do volume total produzido. Definiu-se um índice máximo
aceitável de desconformidade e, o que excedia a esse valor, era retirado da
linha produtiva. 
 
Assim, um bem produzido em uma fábrica de determinada marca deveria ser
idêntico ao produzido em outra fabrica, ao ponto de que não fosse possível
distinguir a origem de um e outro.
 
Com o passar do tempo e com a especialização dos métodos produtivos, que
passaram a propiciar maiores recursos e riqueza de detalhes aos bens
produzidos, outros valores se agregaram ao conceito original de qualidade,
como durabilidade; confiabilidade; identidade visual; dentre outros. Por último,
passou a importar, em termos de qualidade, não apenas o produto em si, mas
toda a atividade envolvida na produção e inserção no mercado, inclusive a pós-
venda.

Num passo além disso veio Qualidade Total, com novo enfoque integral da
qualidade, que, ganhou sistematização a partir do desenvolvimento industrial
japonês após a II Guerra Mundial. Dessa maneira, ao garantir-se a qualidade
do sistema, buscava-se garantir a qualidade de produtos e serviços. Essa
mudança de filosofia representou a evolução para a era da Qualidade Total
como especialidade da administração.

Note-se que o conceito de qualidade deve ser aspecto inerente de uma marca
que, em primeiro lugar, deve ser incutido na ideia de seus consumidores e,
subliminarmente, na ideia do público em geral. Isso significa que mesmo
aqueles que não consumam seus produtos sabem que determinada marca
prioriza a qualidade. Qualidade é, então, conceito associado também à opinião
pública. É necessário que a qualidade seja comunicada pela marca com
eficiência, de forma a construir uma opinião pública positiva.

A ideia original do Controle Total da Qualidade (QT) tinha como pedra

fundamental a premissa de que o interesse do cliente constituía-se no ponto de
partida. Isso se percebe nas palavras de Armand Vallin FEIGENBAUM, um dos
idealizadores da QT e especialista em qualidade da General Eletric:

 
“A qualidade quem estabelece é o cliente e não os engenheiros, nem
o pessoal de marketing ou a alta administração. A qualidade de um
produto ou serviço pode ser definida como o conjunto total das
características de marketing, engenharia, fabricação e manutenção
do produto ou serviço que satisfazem as expectativas do cliente”. 

São os princípios da Qualidade Total, propostos pelo Dr. W. Edward DEMING,

responsável pela sistematização da Qualidade Total como metodologia
administrativa, a partir dos trabalhos realizados no desenvolvimento industrial
japonês:

 
Estabelecer a constância do propósito de melhorar o produto e o serviço,
com a finalidade de se alcançar a competitividade, permanecer no
mercado e criar empregos;
 
Adotar a nova filosofia. Numa nova era econômica, a administração deve
despertar para o desafio, assumir suas responsabilidades e assumir a
liderança da mudança;
 
Acabar com a dependência da inspeção em massa. Deve-se eliminar a
necessidade de inspeção em massa construindo a qualidade junto com o
produto desde o começo;
 
Cessar a prática de comprar apenas com base no preço. Ao invés disso,
deve-se procurar minimizar o custo total. É preciso desenvolver um
 fornecedor único para cada item, num relacionamento de longo prazo
fundado na lealdade e na confiança;
 
Melhorar sempre e constantemente o sistema de produção e serviço, para
melhorar a qualidade e a produtividade e, dessa maneira, reduzir
constantemente os custos;
 
Instituir o treinamento no serviço;
 
Instituir a liderança;
 
Afastar o medo, para que todos possam trabalhar eficazmente no
atendimento dos objetivos organizacionais;
 
Eliminar as barreiras entre os departamentos. Quem trabalha nas áreas
de pesquisa, de projeto, de atendimento ao público, dentre outras, deve
agir como equipe para antecipar problemas na produção e na utilização
que possam afetar o produto ou serviço;
 
Eliminar slogans, exortações e metas exageradas para os empregados,
pedindo zero defeito e níveis mais altos de produtividade, de maneira
coercitiva. Essas exortações apenas criam relações hostis, já que a
principal causa da má qualidade e má produtividade é o sistema, o qual
se encontra além da intervenção da força de trabalho;
 
Eliminar as cotas numéricas; eliminar a administração por objetivos,
adotando visão sistêmica;
 
Remover as barreiras que impedem ao trabalhador sentir orgulho pela
tarefa bem feita. A responsabilidade dos supervisores deve mudar dos
números para a qualidade;
 
Instituir um sólido programa de educação e auto-treinamento;
 
Agir no sentido de concretizar a transformação. A transformação é o
trabalho de todos. 

O Controle da Qualidade Total desenvolveu-se a partir desses princípios, tendo

chegado até os dias de hoje com inúmeras ferramentas consolidadas, como o
PDCA (Plan - Planeje, Do - Faça, Check - Avalie, Act - Aja), todas elas criadas e
desenvolvidas sob as seguintes premissas:  

   Faça certo da primeira vez para eliminar retrabalhos custosos;

   Escute e aprenda com seus clientes e colaboradores;
Desenvolva trabalho de equipe, confiança e respeito mútuo;
   Faça das melhorias contínuas um assunto diário.
 
Chiavenato (2008) considera que o gerenciamento da Qualidade Total é um
conceito de controle que atribui às pessoas, e não somente aos gestores e
dirigentes, a responsabilidade pelo alcance de padrões de qualidade. Para esse
autor, é obrigação de alcançar qualidade está nas pessoas que produzem e
prestam serviços, o que envolve acentuado aspecto de conscientização da
missão organizacional.
 
Acerca da aplicabilidade de premissas da Qualidade Total na Administração
Pública, há que serem considerados aspectos que distinguem uma organização
pública, e sua finalidade de interesse público, de entidades da iniciativa
privada, norteadas pela obtenção de lucro e consolidação de espaço no
mercado.

Não faz sentido o viés de competição de mercado para a Administração Pública.

Aliás, é tendência natural que a Administração se retire de qualquer área em
que essa competição ocorra, sob risco do insucesso, passando a sobre elas
exercer ação fiscalizadora na garantia da prestação de bons serviços. Isso não
torna, entretanto, a preocupação com a qualidade desnecessária para a área,
pelo contrário.

Como o Estado não apresenta lucro financeiro e seus recursos são públicos,
resultam da arrecadação de impostos, a preocupação com a qualidade deve
acentuar-se na perspectiva de uma prestação de serviços a quem, de fato, por
estes já pagou antecipadamente. A alta gestão deve estar bem atenta para
essa necessidade por qualidade nos serviços públicos. Isso não apenas devido à
intensa cobrança social, mas propriamente para o atendimento dos objetivos do
Estado. Esse pensamento moderno, de atuar com qualidade, é um desafio que
se apresenta aos novos gestores públicos que possuem, nas metodologias
adotadas no mercado, modelos a serem adequados e aplicados na lida pública.

Acertar da primeira vez é fundamento da QT. Na Administração essa premissa

pode e deve ser literalmente aplicada. Evitar retrabalhos e gastos /
desperdícios desnecessários de tempo e recursos deve ser uma das metas da
Administração Pública. Sob esse enfoque, deve-se adotar o combate sem
tréguas à corrupção e à ineficiência.

A burocracia impõe severa restrição ao gerencialismo, uma vez que contempla

em seus procedimentos incontáveis ações de checagem e revisão. Reduzir ao
mínimo possível essas verificações e retrabalhos, sem que isso implique na
precarização da segurança jurídica da atividade, com abertura de brechas ao
patrimonialismo, o clientelismo e à corrupção, é medida sintonizada com a QT
na área.

Acerca das contratações públicas, a Administração necessita desenvolver

melhor as competências de elaboração de projetos básicos para as áreas de
compras. Deve-se conseguir utilizar melhor dispositivos da lei das licitações que
viabilizam a seleção por técnica com maior evidência do que o critério do menor
preço. Isso significa dar peso maior à qualidade do que ao preço no objeto
contratado, uma vez que produtos com maior valor agregado tendem a possuir
maior durabilidade, o que dilui eventuais gastos a maior ao longo de uma vida
útil que seja superior. 

Deve-se incrementar a preocupação com produtividade na área pública. Isso

significa fazer mais e melhor com menos dispêndio de recursos, em menos
tempo e com menos pessoas. Essa “sobra” resultante de uma melhor
produtividade, uma vez reinvestida no sistema, por meio de capacitação de
servidores e melhorias na infraestrutura, tornarão a máquina cada vez mais
eficiente e produtiva, com índices de qualidade que atenderão melhor às
expectativas da sociedade consumidora de serviços públicos.

Daí resultará, inclusive, dois grandes ganhos para a sociedade, que será a
possibilidade de redução da carga de impostos a que está sujeita pelo modelo
da “eficácia sem eficiência” e, também, pela maior confiabilidade e segurança
que terá nos serviços públicos e nos servidores do Estado de maneira geral.
Confiando e acreditando na qualidade dos serviços públicos de que disponha, o
cidadão deixará de contratar serviços paralelos de atendimento às necessidades
que apresente, como saúde suplementar, por exemplo.

Fica evidente até aqui que as premissas de capacitação e liderança, inerentes à

Qualidade Total, aplicam-se diretamente à atividade pública, desde que sejam
feitas adequações culturais.

Deve-se incentivar e provocar a capacitação continuada do servidor efetivo, que

é o capital intelectual da Administração, inclusive com ações de treinamento no
próprio serviço, que sejam focadas no sistema de trabalho em que este atue.
EaD é uma metodologia bastante eficiente nesse objetivo. Devem-se
estabelecer critérios mínimos de capacitação interna para a nomeação em
cargos de gestão, reduzindo-se a indicação política apenas às situações
indispensáveis, diferentemente do que se pode observar em algumas
organizações públicas nos dias de hoje, em que posições de trabalho em
funções operacionais são providas pela livre nomeação. 

Essa maior ênfase no trabalho do servidor efetivo deve, paralelamente, ser

acompanhada por modelo mais efetivo de gestão de pessoas, que combata a
acomodação e o desinteresse funcional, de forma que a imagem do servidor
público como sendo aquele que ganha muito, trabalha pouco e deixa a desejar
seja rapidamente desconstruída em favor de uma opinião pública mais positiva
e formada a partir de uma realidade melhor. Gestão de pessoas e
desenvolvimento funcional são reais necessidades da área, igualmente
sintonizadas com programas de Qualidade Total.

Desenvolver líderes é algo muito pouco evidente na Administração Pública,

infelizmente. Hoje, bons líderes da área formaram-se mais por iniciativa
pessoal do que propriamente por programas de capacitação de lideranças
institucionalizados. O grande desafio a ser enfrentado nesse sentido é
compatibilizar-se a vertente política da livre nomeação ao cargo com a
competência indispensável para seu exercício. Haver carreiras específicas de
gestores públicos é um caminho que se apresenta.

A liderança autêntica e bem consolidada por meio do reconhecimento da equipe

e também pelo desenvolvimento de competências garante maior segurança na
ação administrativa, propiciando mais eficiência de resultados e afastando o
temor do erro que, para o gestor, incorre inclusive em responsabilização
administrativa e cível. O receio administrativo, muitas vezes, impele o gestor
menos preparado à inanição e à passividade. Visando protegerem-se no
exercício de suas funções, muitos gestores solicitam exageradamente
pareceres jurídicos acerca de situações concretas, o que torna morosa e
dispendiosa a fluidez administrativa.

Assim, a pessoa deixa de agir e os resultados deixam de acontecer. Ao invés de

adotar postura proativa, o despreparo faz com que alguns gestores escondam-
se por trás do emaranhado burocrático, pois, para eles, essa se torna a atitude
mais segura.

Percebe-se na Administração Pública excessiva departamentalização, com

estruturas de hierarquia que simplesmente não se comunicam. Quem sabe a
reengenharia administrativa, com revisão de estruturas em conformidade com
os objetivos de planos estratégicos seja boa medida em favor de uma melhor
comunicação e atuação cooperativa entre as áreas. Diretores devem dialogar
melhor entre si e servidores de departamentos diferentes também. Esse
conhecimento do entorno administrativo em que se insere a unidade funcional
do servidor contribui acentuadamente com a Qualidade Total da Administração

Deve-se tornar patente a todos, por meio de práticas internas de comunicação

institucional, que a responsabilidade pelo serviço público de qualidade decai
sobre todas as etapas do processo. Deve-se desenvolver a cultura do pleno
atendimento, onde atender bem ao cidadão não signifique apenas atendê-lo
com cortesia e em curto tempo de espera, mas especialmente atender-lhe a
necessidade específica que traz ao órgão público.

Acerca da motivação do servidor, a Qualidade Total rejeita o estabelecimento

de metas muito rígidas, com cotas mínimas ou a adoção de discursos
exageradamente exigentes em termos de produtividade. Antes de
representarem incentivos à qualidade, esses métodos representam pressão que
pode surtir efeito hostil e diverso ao da motivação produtiva. Ao afirmar que a
responsabilidade pela baixa produtividade decai sobre o sistema, e não sobre o
trabalhador, a metodologia da Qualidade Total reconhece que um corpo
funcional bem gerenciado conquista a produtividade e a qualidade de forma
natural e liberta de pressões desnecessárias. 

Por fim, a aplicação da Qualidade Total na Administração passa,

necessariamente, pelo sentimento genuíno de orgulho e bem estar por parte do
servidor quanto ao bom trabalho desenvolvido. O servidor público deve sentir-
se responsável pelo sucesso alcançado em sua área. Deve ser incentivado na
certeza de que a transformação havida e o resultado positivo contaram com a
sua indispensável colaboração. Nada pior para a QT na Administração,
portanto, que as lideranças da área chamem para si a responsabilidade
exclusiva pelo o sucesso obtido. Pelo contrário, a atitude da chefia deve sempre
ser no sentido de atribuir a vantagem do bom resultado ao grupo de trabalho
que coordena.

Como vimos até aqui, a atividade pública no Brasil é guiada pela legislação
vigente na área. É assim devido ao princípio da legalidade, estabelecido no
artigo 37 da Constituição. Acerca disso, há que se considerar que a disciplina
da Administração Pública muito se aproveita do Direito Administrativo, de onde
busca o fundamento para o exercício da gestão.

Altamente marcada pela legalidade de suas ações, a Administração Pública

dispõe de vasto cabedal normativo, que vai desde os fundamentos presentes na
Constituição da República, passando pelas Leis Federais e indo até os decretos
presidenciais e demais diplomas infralegais.
Vamos, nesta unidade, conhecer o marco legal da Atividade Pública, elencando
as Leis que mais afetam a área e a atuação de seus agentes públicos.

A Administração Pública tem, no Direito Administrativo, sua segurança, seu

lastro, sua diretriz. O Direito Administrativo, por sua vez, tem na Administração
Pública sua razão de existir. São áreas de conhecimento intrinsecamente
ligadas. Trata-se de duas disciplinas que muito se misturam.

A Constituição Federal

 
O marco legal máximo da atividade é a Constituição Federal, que representa o
eixo principal da Administração. Tanto é assim que, no Título III – Da
Organização do Estado, existe o Capítulo VII – Da Administração Pública,
inteiramente dedicado ao serviço público, que vai desde o art. 37 até o art. 43,
distribuídos em quatro seções, quais sejam: Seção I – Disposições Gerais;
Seção II – Dos Servidores Públicos; Seção III – Dos Militares dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios; Seção IV – Das Regiões.
 

Muitos críticos afirmam que a Constituição vai além daquilo que deveria, ou
seja, diversos de seus dispositivos poderiam ter sido deixados para a legislação
comum, como é o caso da regra do concurso público, por exemplo, na qual a
Constituição define, inclusive, prazo de validade de 2 anos. Por outro lado, a
Constituição deixa de lado tema politicamente relevante, que é a estrutura
organizacional do aparelho do Estado, que, ainda hoje, vigora na forma do
Decreto-Lei nº 200, de 1967, da época do regime militar.

É bom lembrar que, tecnicamente, uma Constituição deve conter os princípios,

a orientação política, o desenho da Administração. Cabe à legislação inferior
dispor de forma objetiva e clara acerca das vertentes administrativas do
aparelho do Estado, dentre as quais se destacam, em primeiro plano, os
agentes públicos.   
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Deixaremos para estudo específico do direito administrativo o detalhamento

destas leis. É necessário enfatizar, entretanto, que gestores e servidores devem
necessariamente conhecer, ainda que superficialmente, este ordenamento
legal:

 
Capítulo VII, do Título III, da Constituição Federal (art. 37 até o art.
43) 
 
Decreto-Lei nº 200, de 1967, que dispõe sobre a organização da
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e
dá outras providências. 
 
Lei nº 8.027, de 1990, que dispõe sobre normas de conduta dos servidores
públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas, e dá outras
providências. 
 
Lei nº 8.112, de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores
públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. 
 
Lei nº 8.429, de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e
dá outras providências. 
 
Lei nº 8.666, de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. 
 
Decreto nº 1.171, de 1994, que aprova o Código de Ética Profissional do
Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. 
 
Código de Conduta da Alta Administração Federal 
 
Lei nº 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal. 
 
Legislação – Servidores Públicos – resenha do Planalto  
 
Legislação – Organização do Estado – resenha do Planalto

Este é o eixo principal da dimensão institucional-legal da Administração.

Modificá-la tem sido uma necessidade cada vez mais premente para a obtenção
de um modelo mais gerencial e menos burocrático. Se no passado justificava-
se a existência de controles excessivamente rígidos, que negavam espaço ao
improviso e à inovação, isso era devido ao forte impacto do patrimonialismo na
área pública.

Hoje, especialmente devido à presença da Administração na Internet, com

portais da transparência, lei de acesso à informação e um forte controle social,
já não se justifica a existência de regras tão rígidas e desmobilizantes. Os
próprios contratos de gestão, dos quais falamos antes neste estudo, apontam
nessa direção. Tal é o desafio lançado ao Legislativo – renovar o marco legal da
área, de forma a favorecer o surgimento de um Estado ágil e mais propenso à
qualidade de seus serviços.
 

Todos os dias, às 7h50, o Jornal da CBN transmite comentários de Max

Gehringer no Mundo Corporativo, sobre ascensão profissional e gerenciamento
de carreiras.
Conclusão do curso
 
Finalizando este nosso breve estudo da Administração Pública, cabe considerar
que o crescente interesse pela área tem levado a todos que nela atuem a uma
maior reflexão acerca do papel desempenhado. Além disso, hoje se discute com
maior ênfase o desenvolvimento organizacional da Administração, com ganhos
de profissionalismo e de atitude ética.
 
Outro fator que tem despertado o maior interesse das pessoas na
Administração é a perspectiva de seguir uma carreira pública, em face da
grande quantidade de concursos públicos programados para acontecer em
futuro próximo. É certo que, além da almejada estabilidade, o interesse do
candidato pela carreira de Estado deva estar alinhado com suas premissas
legais, todas elas orientadas em direção da Supremacia do Interesse
Público.
 
É necessário que, além dos agentes do Estado, a sociedade conheça os
instrumentos e aplicações da máquina administrativa do País. O controle
externo exercido diretamente pelo cidadão, que, sabendo e conhecendo, torna-
se capaz de fiscalizar e cobrar, tem proporcionado grandes modificações nos
paradigmas da atividade. Orientada que foi, no passado, pelo mero trânsito
burocrático, nos dias de hoje, a Administração exige uma condução focada nos
resultados que promove para a coletividade.
 
Essa mudança de enfoque, que migra do processo para o resultado, não é,
contudo, ainda tão comum quanto deveria ser. Ainda se observam casos de
ineficiência e atraso administrativo, com desperdício de dinheiro público e, pior
que isso, com desatendimento do cidadão. Por essa razão, torna-se tão
necessário o estudo e o aperfeiçoamento da Administração Pública.
 
Tivemos, aqui, a oportunidade de conhecer um pouco mais do estado brasileiro,
sua organização, formas de gestão e pessoal. Trata-se, entretanto, de um ramo
da ciência da Administração muito mais rico, que envolve saberes e
experiências na área. Contamos que você tenha compreendido estes
fundamentos e busque ainda outros mais em futuros cursos, ou mesmo em
iniciativas pessoais de desenvolvimento.
 
Para você que é, ou pretende ser, um agente público, deixamos nosso
incentivo, enfatizando que, antes do bom salário e da estabilidade no emprego,
devemos buscar incessantemente cumprir uma nobre missão, que é a de
atender ao interesse do cidadão com qualidade e eficiência. Afinal, somos todos
cidadãos.