VANTAGEM COMPETITIVA DAS CIDADES E APOIO A PEQUENOS NEGÓCIOS:

RECOMENDAÇÕES SOBRE A FORMULAÇÃO DA ESTRATÉGIA

Desenvolver um trabalho bem estruturado de planejamento para melhor aproveitar

oportunidades locais e criar condições que facilitem o enfrentamento de ameaças
oferecidas pelo ambiente é um dos principais desafios de governantes e
empreendedores de diversas esferas, notadamente no âmbito municipal. Parte
importante deste trabalho toma a forma de formular ações voltadas para micro e
pequenas empresas. Este artigo traz recomendações práticas sobre a tarefa de
elaborar uma estratégia e indica cuidados que podem contribuir para que se chegue a
uma estratégia mais eficaz.

Introdução

Uma vez que as ações que compõem os planos têm natureza variada, é necessário distinguir
assuntos que exijam linhas de ação distintas; diferenciar o que depende de ação combinada de
parceiros do que não depende; saber o que deve ser executado antes como pré-condição para
outras ações; e perceber quando é preferível se manter dentro de limites pré-existentes ou
quando é melhor trabalhar na sua ampliação.

Bons planos geralmente contêm temáticas claramente divididas, exploram criativamente as

possibilidades de parceria local, distinguem esforços estruturantes daqueles que não o são e
não se acomodam no que diz respeito aos limites territoriais de atuação. Assim, algumas ações
básicas e recomendáveis são as seguintes:

- dividir os problemas em temas estrategicamente administráveis;

- considerar exaustivamente as possibilidades ligadas a parcerias com instituições que

poderão apoiar o desenvolvimento das ações do plano;

- reservar parte dos recursos para ações estruturantes, isto é, que criem condições
futuras para o desenvolvimento das atividades de maior potencial;

1
 - estudar a possibilidade de ampliação dos mercados (incluindo-se o mercado
internacional), considerando as exigências de qualidade, capacitação, tecnologia e
volume de produção que tal incremento acarretaria.

Organicidade e abrangência das ações

Existem pelo menos quatro problemas possíveis relacionados com as questões de abrangência
e estruturação das ações de apoio a micro e pequenas empresas:

 elas não têm o grau de abrangência que deveriam;

 elas não formam um conjunto coerente;
 elas não apresentam sinergia ou convergência;
 sua implementação significa subotimização.

Embora seja possível lançar mão de diversas providências em várias frentes ao mesmo tempo
sem que exista muita conexão entre elas (e isso é certamente melhor do que não implementar
ação alguma), o desejável para maximizar o resultado possível é que as providências formem
um todo orgânico, isto é, estejam organizadas de forma coerente com determinados objetivos,
práticas, condições e meios. Faz-se necessária a existência de um projeto de desenvolvimento,
no qual a sinergia das ações provoque um efeito conjunto superior à soma de seus efeitos
considerados individualmente, isto é, deve-se evitar a dispersão dos esforços.

Não há dúvida que iniciativas implementadas somente em razão de seu caráter social podem
gerar benefícios importantes. No entanto, se elas forem fragmentadas e esparsas, e se não
estiverem voltadas para o aumento da capacitação competitiva da cidade ou região, só
acidentalmente permitirão obter o melhor resultado possível em termos de fortalecimento da
estrutura produtiva que alternativamente se teria com otimização do uso de recursos e geração
duradoura de benefícios. Considerando que o desenvolvimento da economia local como um
processo --movimento dotado de dinamismo – verifica-se que tais ações não são
necessariamente as mesmas que capacitariam a região para competir em mercados
crescentemente exigentes, cada vez mais competitivos e não raro internacionalizados.

Uma estratégia de boa qualidade supõe ações amplas, e não pontuais, como elementos de um
sistema em constante movimento. Geralmente se trata de operar em várias frentes,
complementares, que devem ser trabalhadas de forma orgânica, isto é, como um conjunto
coerente e bem estruturado. Para isso, é preciso visualizar o quadro inteiro do processo de
evolução econômica local. A concepção das ações deve considerar a forma como elas se
influenciam mutuamente, sua finalidade direta e os objetivos a alcançar. Em outras palavras, a

2
estratégia deve assumir a forma de um conjunto dotado de um sentido e convergência, ao
invés de ser um aglomerado de ações.

O exemplo, positivo, de Aguaí (SP) é esclarecedor. Dados referentes ao período de 1997 a

2000 mostravam uma cidade situada, no ranking do IPRS (Índice Paulista de Responsabilidade
Social) no grupo das cidades com baixo desenvolvimento econômico e social. 1 Ela se
ressentia, entre outras coisas, dos efeitos de falta de programas educativos e de capacitação
profissional que pudessem possibilitar maior participação de seus habitantes no processo de
industrialização das décadas anteriores. Com a implementação do Programa de
Desenvolvimento Econômico Social, a partir de 2001, a cidade estabeleceu sete metas para
atrair a presença de novas indústrias, apoiar o desenvolvimento de MPEs e qualificar mão-de-
obra. A população passou a ter maior participação na elaboração do Plano Diretor do
município, que mudou o zoneamento industrial da cidade em função de critérios ambientais e
logísticos. Então, foram adotadas várias medidas combinadas de capacitação de
trabalhadores, oferecimento de incentivos fiscais e de infra-estrutura, facilitação do acesso de
MPEs ao crédito e outras; a cidade foi bem-sucedida em sua intenção de se mostrar mais
atrativa para a instalação de indústrias e os anos seguintes mostraram a geração de um fluxo
de renda local de efeito multiplicador significativo, pela atração e operação de número
crescente de empresas cuja presença as beneficia mutuamente.

Clareza de objetivos

Embora não bastem para garantir a boa qualidade de uma estratégia, ter objetivos claros e
precisos é um passo importante nesse sentido. Tê-los é condição necessária para que as
ações convirjam e a orientação do conjunto possa ser bem direcionada. Planos com objetivos
claros poderão ou não chegar a bons resultados; planos com objetivos mal definidos
dificilmente permitirão chegar a algum lugar.

A presença de um objetivo claro ou geral, de fácil entendimento e que sintetize a finalidade da

estratégia, contribuirá para aumentar as chances de comunicação, disseminação e aceitação
do plano. Torna-se mais fácil transmitir a estratégia e seus componentes quando as pessoas
compreendem sua finalidade e vêem, no objetivo-síntese, um critério básico para decidir
quando tiverem de selecionar linhas de ação. Também por isso é útil que os objetivos derivem
de ampla discussão com os agentes envolvidos, na qual possam dispor e contrapor suas
intenções e interesses, de forma legítima e negociada.

1
SEBRAE-SP. Prêmio Sebrae Prefeito Empreendedor: guia paulista 2003-2004. São Paulo: Engenho da
Imagem, 2005, pp-65-67.

3
Muitas vezes as ações têm de se vincular a várias frentes, mas nunca de forma desordenada
ou independente. Outra vantagem de ter objetivos definidos com clareza é poder evitar
dispersão de recursos e duplicidade de esforços.

Embora os esforços de elaboração da estratégia tenham cunho amplo e devam abarcar o

funcionamento do conjunto do sistema econômico na sua totalidade, essa característica não
deve se confundir com má orientação dos recursos, ineficiência ou falta de empenho na busca
dos melhores resultados possíveis. A falta de definição clara do objetivo costuma tomar a forma
de abstração (“vamos aplicar esforços em conformidade com nosso histórico de expansão no
setor X”) ou falta de precisão (“pretendemos nos tornar centro de referência para as empresas
do setor”). Definições bem feitas costumam especificar aquilo se pretende ver realizado, em
que medida e em quanto tempo.

A dificuldade em definir os objetivos com clareza é proporcional à sua importância; boa parte
dessa dificuldade tem a ver com a natureza da tarefa: estabelecer objetivos significa fazer
escolhas que podem eventualmente vir a se mostrar erradas e ter conseqüências de difícil
reversão. Mesmo assim, ou apesar disso, é preferível fixar objetivos honesta e claramente, já
que a alternativa significa elaborar um plano que terá, no final, duvidosa utilidade.

Flexibilidade

Planos têm de se ajustar à realidade sem se descaracterizar. A opção entre planejar e

improvisar significa a escolha entre operar com um esquema de atuação voltado para o
alcance de certos objetivos e agir de forma casual. O planejamento não significa o
engessamento das ações futuras, e sim um esquema referencial para agir. Planos devem ser
dotados de certo grau de flexibilidade no que diz respeito a formas alternativas de obter certo
resultado, e mesmo no que se refere a rever metas quando as condições de operação se
mostram diferentes do esperado.

A tarefa de antecipar de problemas é algo diferente de adivinhar o que ocorrerá no futuro. Em

um mundo no qual o intercâmbio de informações se torna crescentemente rápido e menos
oneroso, a forma de implementar estratégias mudou de feição: tornou-se mais flexível. Se
antigamente cabia ao formulador elaborar planos e depois promover sua execução de cabo a
rabo com certo rigor em relação ao planejado, hoje em dia mostra-se mais fácil monitorar a
implementação à medida que vai ocorrendo gerindo avanços e recuos. Atualmente é possível
captar informações sobre resultados com certa regularidade (em certos casos, de forma
contínua) e em tempo de promover as ações corretivas ou compensatórias necessárias. Planos

4
dotados de flexibilidade dão aos agentes melhores condições de adaptação; eles devem dar às
entidades uma melhor posição para poder fazer escolhas futuras, e jamais funcionar como
elemento engessador das ações.

Condições locais e vocações locais

Freqüentemente se aborda a questão das vocações tradicionais do município ou região, isto é,

o papel determinado pelo conjunto de suas características, recursos e histórico. É útil ter em
mente que a importância desses elementos, a forma que assumem e a maneira de combiná-los
se alteram continuamente, e que eles não devem servir como limitante ou freio à criatividade na
concepção de alternativas de linhas de ação. Pelo contrário, cabe mesmo questionar as bases
do que se tem como vocação natural ou tradicional, para que não encubram oportunidades
vantajosas de desenvolvimento.

Cabe sempre comparar, de forma isenta e com base em informações diligentemente

levantadas, as vantagens e desvantagens de reafirmar a vocação existente explorando as
vantagens de contar com recursos desenvolvidos com a busca de alternativas a ela. Tal
comparação se faz pelo exame de história e contexto, isto é, pela compreensão das tendências
de evolução da economia local e pela análise das condições de inserção dela em seu
ambiente. Trata-se de entender o cenário competitivo e sua dinâmica, para poder tomar as
decisões sobre a melhor linha de ação a seguir.

Bom trabalho de diagnóstico

O trabalho e análise que antecede a formulação torna necessário, como ponto de partida, um
diagnóstico bem feito. Um trabalho honesto e profundo de levantamento de ameaças,
oportunidades, pontos fortes e pontos fracos poderá evitar problemas futuros, ao servir de
fundamento para a orientação da estratégia. Trata-se de situar o ponto de partida (“onde
estamos”) para então refletir sobre a natureza e a magnitude do avanço pretendido (“aonde
queremos chegar”). Ligando esses dois pontos, a estratégia nada mais é que o caminho a
seguir para que tal avanço se concretize. Para isso é necessário contar com boas informações
e o auxílio de especialistas (assessores ou outros) especializados nos temas estratégicos do
município2.

2
Referimo-nos aqui a especializações produtivas (turismo receptivo, agricultura orgânica, produção de
laticínios, apicultura, etc.) mas também a temas transversais (tecnologia, capacitação profissional,
poluição, etc.), conforme a necessidade.

5
Tendo em vista que o processo de implementação é contínuo, o trabalho de diagnosticar a
realidade não se esgota com a formulação. Ele deverá ser renovado regularmente, para que se
possa atualizar o conhecimento relacionado com o ambiente e com os agentes envolvidos no
processo, antecipando mudanças e promovendo as correções necessárias.

Uma visão construtiva dos interesses locais

Os interesses locais devem se combinar de forma equilibrada. Planos estratégicos têm maiores
chances de se sustentar a médio e longo prazos quando se respeitam os interesses legítimos
dos atores locais, isto é, quando eles participam da escolha de objetivos e da avaliação dos
caminhos possíveis para os atingir. Para isso, é preciso criar espaços para consulta, discussão
e manifestação permanente (fóruns, encontros, palestras sobre temas de interesse comum) e é
importante criar mecanismos pelos quais os agentes possam participar dos processos de
formulação, implementação da estratégia e acompanhamento dos resultados.
Por envolver diversos agentes sociais, a construção e a implementação da estratégia assumem
um caráter político. Os elementos da estratégia devem ser negociados politicamente, cabendo
a quem participa compreender e gerir a lógica interna dessas negociações. Tal fato transforma
os fóruns de discussão da estratégia em campos de luta, nos quais a produção de conflitos e
disputas ideológicas é natural, uma vez que os agentes envolvidos tentam criar as melhores
condições possíveis para si próprios.

Apesar do exercício do poder ser um tema não raro associado a formas de ação condenáveis
do ponto de vista ético, cabe referir a possibilidade construtiva de trabalhar para que se tenha
um jogo político legítimo, baseado em interesses defensáveis. Os atores sociais diferem no que
diz respeito a seus papéis, agendas e objetivos, capacidade de organização em coalizões ou
alianças; mas deve-se esperar que procedam, em face de cada escolha, ao cálculo racional de
vantagens e desvantagens individuais; o fato de terem seus objetivos particulares é natural, e
tais objetivos geralmente podem ser mantidos dentro de certos limites que não prejudiquem o
conjunto ou o processo de negociação. Cada agente tem sua própria capacidade de ceder e
negociar, cabendo considerar essas diferenças e também os elementos que possam contribuir
unificar as ações, ou ao menos fazer convergir as decisões.

Dimenstein3 cita o exemplo da cidade mineira de Santa Rita do Sapucaí, para ilustrar a
importância de combinar esforços da prefeitura (por exemplo, cedendo galpões para
incubadoras), entidades de apoio a empresas como o Sebrae (que fornecem orientação técnica
e gerencial) e os governos estadual e federal (que no caso contribuem com recursos
financeiros), de forma a disseminar ilhas de inovação nos ramos da eletrônica e
3
Dimenstein, Gilberto – O maravilhoso Brasil de Maria das Graças. Folha de S. Paulo, 21/11/2004.
URL: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff2111200424.htm. Consulta feita em 10/02/2006.

6
telecomunicações. Naquela cidade, como resultado de cinco décadas de investimento no
ensino de eletrônica e de telecomunicações, consolidou-se um parque de alta tecnologia. Nele,
a oferta de profissionais especializados, embora seja grande, mostrou-se por certo tempo
insuficiente para dar conta das necessidades das empresas que ali se instalaram.

Um bom trabalho de articulação

Articular é estabelecer conexões e contribuir para que essas conexões funcionem bem.
Projetos que requerem interação de diferentes agentes com papéis distintos geralmente
necessitam de que ao menos um desses agentes esteja preparado para uma função
específica: a de aglutinar esforços e contribuir para a sua melhor orientação, garantindo que a
participação de todos ocorra da maneira esperada e contribuindo para que operem (bem) em
conjunto, evitando atuações isoladas ou divergentes.

Este papel aglutinador requer capacidade de enxergar o todo, facilidade de acesso aos
diferentes agentes, autoridade para o exercício de crítica e autocrítica permanentes, disposição
conciliadora, capacidade de entender a realidade e uma postura flexível para buscar novos
caminhos quando os inicialmente concebidos não se mostram satisfatórios. A gestão do
conjunto deve superar o elementar e

Embora o agente articulador não esteja acima dos demais, ele exerce um papel que é
basicamente de coordenação. A formação de vínculos baseados em confiança é um processo
gradual, que exige sensibilidade e capacidade de negociar de forma que leve a acordos
satisfatórios para todos os envolvidos. Requer também a capacidade de perceber esforços que
eventualmente estejam sendo conduzidos de maneira fragmentária, e que criativamente
poderiam ser revistos quanto à sua forma.

Projetos de médio ou longo prazos estão sujeitos a certo desgaste no que se refere à
motivação dos envolvidos, causada por inércia, divergência de interesses, falta de
acompanhamento ou mesmo dificuldades em envolver os agentes de forma a provocar sua
ação. Cabe ao articulador provocar a ação de pessoas e instituições, estimulando conexões
que dificilmente ocorreriam sem esforço proativo. Trata-se de criar espaços de discussão e
oportunidade para debate e troca de idéias, porém é mais que isso: trata-se de monitorar o
funcionamento do conjunto e perceber chances de promover maior cooperação e convergência
na direção dos objetivos estabelecidos, e não em outra. Além disso, freqüentemente valores e
interesses contrapostos favorecem o surgimento de conflitos que têm de ser cuidadosamente
conduzidos.

7
Um grupo formado por representantes das diversas entidades para construir uma estratégia
conjunta provavelmente será formado por pessoas com personalidades, visão de mundo,
habilidades e grau de especialização distintos, além de objetivos próprios – em alguma medida
divergentes ou mesmo excludentes. Para que a tarefa conjunta seja bem sucedida, essas
pessoas terão de estar fortemente comprometidas com as metas comuns, dispostas a fazer
concessões e a se apoiar mutuamente, colaborando quando possível e sendo capazes de se
comunicar com clareza e de forma franca.

Um bom mapeamento de parcerias potenciais

Os agentes envolvidos devem estar atentos a oportunidades de aproveitamento de recursos e

instituições locais, tanto as existentes quanto as que ainda poderão vir a surgir – especialmente
se forem ajudadas por um trabalho prévio de preparação e criação de condições propícias.
Trata-se de uma tarefa de construção permanente que poderá ser auxiliada por um bom
trabalho de diagnóstico e esforços contínuos de aproximação dos agentes, que lhes permitam
se manifestar sobre oportunidades que percebem e alternativas quanto à melhor forma de
combinar seus esforços. É importante mapear em detalhe a rede de potenciais parceiros, para
que possa ser adequadamente gerida.

A construção de parcerias deve contribuir para minimizar o esforço e as dificuldades

associadas à obtenção de resultados pretendidos, o que exige que cada parceiro contribua
com os esforços de que mais seja capaz, ou que pode oferecer a menor custo, ou com maior
eficiência. Diferentes combinações de ações conjuntas podem chegar a resultados
semelhantes, de forma que caberá aos envolvidos formulá-las com imaginação e considerando
princípios de economicidade (fazer as coisas ao menor custo possível), eficácia (atingir os
objetivos) e eficiência (melhor relação entre esforço aplicado e resultado gerado).

A construção de parcerias tem muito de arte, ou ao menos da capacidade de enxergar com

imaginação oportunidades potenciais nem sempre evidentes em termos do que pode vir a ser
realizado e do papel que cada agente pode desempenhar.

Estrutura para controle e acompanhamento

Para que se mantenha ou se intensifique, a competitividade deve ser gerida. Acompanhar os

resultados de ações voltadas para essa gestão faz necessários recursos materiais e humanos
qualificados, além de sistemas de indicadores e um fluxo de informações que torne possível
aferir a distância entre resultados intermediários previstos e os realizados, para adoção de

8
medidas corretivas e compensatórias. O acompanhamento deve ser feito durante a
implementação, e a tempo de adotar providências necessárias, e não depois.

Quanto mais claras e específicas forem as metas estabelecidas e os aspectos que permitirão
aferir a competitividade, mais fácil será fazer a verificação sistemática. Trata-se de mensurar o
desempenho4, compará-lo com o pretendido e adotar as providências corretivas para que se
chegue aos resultados esperados. O coração do processo de monitoramento reside na boa
qualidade e estruturação do conjunto de informações disponíveis, que por sua vez dependem
da existência de sistemas de apoio projetados de forma a atender esta necessidade.

Por vezes acontece de só se perceber a importância de certa informação depois de iniciada a

implementação da estratégia, sem que haja um sistema de informações cuja estrutura torne
possível obtê-la. Outras vezes, o acesso à informação é possível, mas sua confiabilidade é
baixa. Em outras, é a falta de padronização ou a má definição dos conceitos que dificulta a
consolidação de dados e a visualização de resultados do todo; ou então o grau de
detalhamento da informação se revela insuficiente; ou ainda haveria distinções qualitativas 5 que
deveriam ter sido observadas desde antes. Conceitos, critérios, forma de apuração,
estruturação do sistema de registro e o papel das fontes em relação ao fornecimento das
informações são questões que devem ser resolvidas antes da implementação.

É útil que exista uma equipe voltada para as tarefas de planejamento e também de
monitoração da estratégia (uma equipe de assessores, um conselho consultivo ou uma
secretaria), que seja capaz de entender a finalidade e a natureza dos problemas locais,
conhecedora dos agentes e das possibilidades de ação ligadas a eles, de forma tal que o
acompanhamento possa se associar a providências concretas que contribuam para obter
melhores resultados.

Considerações finais

A complexidade da tarefa de planejar a estratégia de uma cidade, o grau de incerteza que

envolve e o reflexo social dos resultados potenciais são elementos que sugerem a
conveniência de atentar para questões de método e atitudes dos agentes envolvidos, para que
os recursos disponíveis sejam bem empregados e produzam os efeitos desejados ao menor
custo possível.

4
Em sentido amplo, trata-se de avaliar meios e procedimentos empregados, os resultados imediatos e suas
conseqüências, qualidade, eficácia e grau de satisfação das pessoas a quem se dirigem os esforços.
5
Qualitativo é aquilo que exprime as qualidades (propriedades, atributos ou condições) do objeto
considerado, em contraposição a quantitativo (numérico).

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É importante que as ações planejadas componham um todo organicamente estruturado,
coerente e com o grau de amplitude adequado à geração do melhor resultado possível. Além
disso, objetivos a atingir e metas parciais devem ser estabelecidos com clareza tal que facilitem
o entendimento, a comunicação e a aferição dos resultados. A possibilidade de obter
informações em fluxo praticamente contínuo sugere que hoje tais aferições possam ser feitas
com certa regularidade e maior freqüência do que antigamente, ao longo da implementação da
estratégia e em tempo de rever a orientação conforme a necessidade.

Estratégias são construídas em um contexto político, com atores que agem racionalmente na
defesa de seus interesses, preferências e conveniências. Tal fato torna importante o papel de
aglutinar suas atuações, coordenando esforços e fortalecendo vínculos, evitando problemas de
desgaste das relações, divergências e ausência de motivação.

O trabalho de formulação da estratégia exige imaginação para criar e discernimento para

compreender os problemas. Dificuldades variadas não lhe são estranhas. A variedade de
problemas e atores envolvidos com objetivos distintos torna necessárias grandes doses de
persistência, objetividade, paciência, tato e disposição para negociar. Em resumo, traz consigo
desafios inevitáveis para quem queira, ao invés de se deixar levar pela história, escrever um
novo capítulo dela.

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