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A Proteção da Natureza no Brasil: evolução e conflitos de um modelo em

construção

Article · January 2004

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3 authors, including:

Irene Garay
Federal University of Rio de Janeiro
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Ano VI • Nº 9 • Semestral • Janeiro de 2004 • Salvador, BA

Departamento de Ciências Sociais Aplicadas

Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional e Urbano
INDEXAÇÃO:

A Revista de Desenvolvimento Econômico – RDE é indexada por:

– GeoDados: Indexador de Geografia e Ciências Sociais < http//www.geodados.uem.br >

– Universidad Nacional Autónoma de México CLASE Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y
Humanidades: < http://www.dgbiblio.unam.mx >

A RDE foi classificada pelo QUALIS da CAPES como Nacional B pelas áreas de Planejamento Urbano e
Regional/Demografia (área do Programa responsável pela sua edição) e Arquitetura e Urbanismo.

Depósito legal junto à Biblioteca Nacional,

conforme decreto nº 1.825, de 20 de dezembro de 1907.

Ficha Catalográfica – Sistema de Bibliotecas da Unifacs

RDE – Revista de Desenvolvimento Econômico. – Ano 1, n. 1, (nov. 1998).

– Salvador: Departamento de Ciências Sociais Aplicadas 2./ Uni-
versidade Salvador, 1998–

v.; 30 cm.
Semestral
ISSN 1516-1684

Ano 1, n. 1 (nov. 1998), Ano 1, n. 2 (jun. 1999), Ano 2, n. 3 (jan.

2000), Ano 3, n. 4 (jul. 2001), Ano 3, n. 5 (dez. 2001), Ano 4, n. 6 (jul.
2002), Ano 4, n. 7 (dez. 2002), Ano 5, n. 8 (jul. 2003), Ano 6, n. 9 (jan.
2004).

1. Economia – Periódicos. II. UNIFACS – Universidade Salvador –

UNIFACS.

CDD 330

Pede-se permuta
On demande l´échange
We ask for exchange
Pede-se canje
Si rischiede lo scambo
Mann bitted um austausch

2 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

 A PROTEÇÃO DA NATUREZA NO
BRASIL: EVOLUÇÃO E CONFLITOS DE
UM MODELO EM CONSTRUÇÃO
Resumo
No Brasil, a institucionalização polí-
tica e administrativa da proteção da
natureza se processou de forma len-
ta e gradual, se consolidando somen-
te na primeira metade do século XX.
Enquanto nos períodos colonial e
imperial a visão predominante de
proteção era tipicamente gerencial é
somente na República que se inicia
um processo de consolidação de um
ideário protecionista no aparato jurí-
dico-legal e institucional brasileiro
que favoreceu a criação de áreas pro-
tegidas no país. Tal consolidação e
evolução, grosso modo, como se pro-
cura analisar e discutir neste traba-
lho, foi decorrência de uma série de
fatos e circunstâncias, dentre eles: a)
o fortalecimento e aparelhamento do
Estado; b) a participação e influência
de diferentes segmentos da socieda-
de; c) o contexto internacional.
Palavras-chave: Áreas protegidas;
Unidades de conservação; Política
ambiental; Políticas públicas; Geo-
política.
Abstract
In Brazil, the political and admi-
nistrative institutionalization of the
nature protection occurred in a slow
and gradual way, with its consoli-
dation in the first half of the XXth
century. The predominant vision of
protection, during the colonial and
imperial periods, was tipically turns
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Rodrigo Medeiros1 , Marta Irving2 e Irene Garay3
to management. A protectionistic antagônicas: a natureza a serviço do
view in the legal and institutional homem ou o homem subordinado a
apparatus only began to be consoli- ela? Em síntese, a natureza como
dated throughout the Republic externalidade ou internalidade?
which favored the creation of several Ora,em que medida a evolução e o
protected areas all over the country. debate político incorporam ou supe-
Such consolidation and evolution as ram esse antagonismo e, ainda,
we analyze and discuss in this work como o traduzem operacionalmente?
were results of different facts and Questões à base, elas perpassam
circumstances, among them: a) the os principais aspectos envolvidos
strengthening and equipment of the numa prática, socialmente definida
State; b) the participation and in- e normatizada como proteção da na-
fluence of different segments of the tureza, que o presente trabalho visa
society; c) the international context. apresentar e discutir focalizada no
caso brasileiro.
Key words: Protected areas; Conser- No escopo aqui proposto, a pro-
vation units; Environmental policy; blemática central “proteção da na-
Public policies; Geopolitic. tureza” se congrega essencialmente
em torno do referencial “área prote-
gida” que representa, hoje, uma das
Introdução principais estratégias de conserva-
A proteção da natureza tem se ção. Área protegida que, no presente
constituído em um dos desafios mais contexto, define-se como “uma área
antigos das sociedades humanas terrestre e/ou marinha especialmen-
cuja premência se acentua nos dias te dedicada à proteção e manuten-
de hoje. No entanto, a rede comple- ção da diversidade biológica e dos
xa de motivações e contradições se recursos naturais e culturais associ-
exprime num apaixonante jogo, ali- ados, manejados através de instru-
ás de difícil solução, que se resume mentos legais ou outros instrumen-
em abordagens com perspectivas tos efetivos” (IUCN, 1984).
1
Doutor em Geografia. Pesquisador do Laboratório de Gestão da Biodiversidade e do Núcleo de
Ciências Ambientais da Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-mail: medeiros@bio-
logia.ufrj.br.
2
Doutora em Ecologia. Professora do Instituto de Biologia da UFRJ/Laboratório de Gestão da
Biodiversidade. Pesquisadora Convidada no Depto. de Ecologia e Gestão da Biodiversidade
do Museu Nacional de História Natural de Paris (França). E-mail: mirving@mandic.com.br.
3
Doutora em Oceanografia. Professora do Instituto de Psicologia/Programa EICOS. E-mail:
garay@biologia.ufrj.br.
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA 83
 Para nortear a análise desta pro-
blemática e ponderar a sua comple-
xidade, optou-se ainda por uma nar-
rativa essencialmente historiográfi-
ca, estabelecendo os contrapontos e
debates pertinentes, a fim de possi-
bilitar uma interpretação seqüencial
de como esta prática surgiu e se con-
solidou no cenário brasileiro.
É importante enfatizar que este
trabalho representa, além uma sín-
tese, um convite à reflexão sem pre-
tender esgotar debates e desdobra-
mentos portanto essenciais à com-
preensão do rol das áreas protegi-
das para a proteção da natureza em
território brasileiro.
A Construção de um
Modelo Brasileiro de Áreas
Protegidas
O Brasil, país de megadiversi-
dade biológica, é portanto conside-
rado país estratégico no âmbito dos
desdobramentos da Convenção da
Diversidade Biológica. Contudo, o
processo de elaboração e definição
de uma política para os espaços
territoriais considerados de alto va-
lor em recursos renováveis é de fato
muito recente.
Durante os seus mais de 500 anos
de existência, o país passou por di-
ferentes formas de administração
política – colônia portuguesa entre
os séculos XVI e XVIII, um curto
Império monárquico do século XVII
ao XIX e, finalmente, República Fe-
derativa a partir do final do século
XIX - experimentando diversas es-
tratégias de apropriação e gestão dos
seus recursos renováveis.
Porém, a instituição de áreas pro-
tegidas, que é entendida como a deli-
mitação de parcelas do território nacio-
nal para a preservação e/ou conservação
da natureza, pelo ou com o aval do Esta-
do, foi um fenômeno típico do perío-
do republicano, sobretudo no decor-
rer do século XX. Antes disso, nos
períodos Colonial e Imperial, tal
como vinha ocorrendo em outras
partes do mundo - notadamente na
84 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
maioria dos Estados imperialistas
europeus e suas colônias -, todas as
iniciativas estavam focadas, em ge-
ral, sobre a proteção de recursos
renováveis de reconhecida relevân-
cia econômica, principalmente, ma-
deira para a construção civil e naval
e minérios. Todavia, essa prática era
exercida de maneira incipiente e de-
sarticulada, por meio de poucos ins-
trumentos legais, por vezes sem
vinculação a uma política de Estado
ou mesmo a uma estratégia geral cla-
ra e definida.
Por fim, no século XX, a década
de 30 representa um marco haja vista
da criação de um conjunto mais am-
plo de instrumentos legais e de uma
estrutura administrativa no aparelho
do Estado voltada especificamente
para a gestão das áreas protegidas.
Estes avanços institucionais, aconte-
cidos cerca de 40 anos após a procla-
mação da República, se processaram
precisamente em função de um cená-
rio favorável marcado por uma im-
portante mudança no quadro políti-
co e social brasileiro até então domi-
nado pelas elites rurais pois, com a
Revolução de 30, inicia-se o processo
de transição do país para um cenário
dominado pela industrialização e
urbanização crescentes, principal-
mente na região sudeste (CUNHA &
COELHO, 2003). Na esteira das mu-
danças em curso, a questão ambien-
tal se impôs na agenda de reformas
que visaram o fortalecimento do Es-
tado e de suas instituições, sendo in-
corporada no aparato jurídico e
institucional brasileiro.
Um fator preponderante foi, sem
dúvida, o ambiente político propício
ao processo de modernização que
caracterizou o país nessa época. A
partir dos anos 30, com Getúlio
Vargas, diversas estratégias políti-
cas foram adotadas com o intuito de
colocar o Brasil rumo à moderni-
dade: novas leis trabalhistas, incen-
tivos à industrialização e à expan-
são e ocupação do oeste brasileiro
ditaram o ritmo das mudanças. Nes-
te cenário de ambiciosas transforma-
ções, o movimento ambientalista bra-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
sileiro, que pregava a criação de áre-
as protegidas para a preservação da
natureza – uma tendência interna-
cional - encontrou terreno fértil.
A consolidação deste novo ideá-
rio de desenvolvimento para o Bra-
sil ficou registrada na segunda cons-
tituição republicana brasileira de
1934. Nela, pela primeira vez, a pro-
teção da natureza figurava como um
princípio básico para o qual deveri-
am concorrer o Governo Federal, Es-
tados e municípios. Em seu texto fi-
cou definida como responsabilida-
de da União “proteger belezas natu-
rais e monumentos de valor históri-
co e artístico”4.
Com a incorporação na Consti-
tuição de 1934 de um ideário que
outorgava à natureza um novo va-
lor, i. e., ela passa a ser considerada
como patrimônio nacional a ser pre-
servado, sua proteção ganha um
novo status na política nacional, con-
sistindo em tarefa ou dever a serem
cumpridos e fiscalizados pelo poder
público. Desta forma, proteger a na-
tureza entra definitivamente na
agenda governamental brasileira,
passando a configurar um objetivo
complementar da política de desen-
volvimento nacional.
Com conseqüência disto, ainda
em 1934, os principais dispositivos
legais de proteção da natureza, que
levariam inclusive à criação dos pri-
meiros Parques Nacionais, são cria-
dos no Brasil. Entre eles destacam-
se o Código Florestal (1934), o Códi-
go de Caça e Pesca (1934), Código de
Águas (1934) e o Decreto de Prote-
ção dos Animais (1934).
De todos eles, o Código Florestal
se tornou um dos mais importantes
instrumentos da política de proteção
da natureza da época, pois definiu,
em bases sólidas e concretas, um pro-
jeto brasileiro com este enfoque. Além
disso, o Código Florestal está cultu-
ral e historicamente relacionado à
tradição brasileira de proteção da
natureza, uma vez que nele são esta-
belecidos, pela primeira vez, os crité-
4
Capítulo I, artigo 10.
rios para a proteção dos principais
ecossistemas florestais e demais for-
mas de vegetação naturais do país
além de introduzir a idéia de catego-
rias de manejo em função dos objeti-
vos e finalidades da área criada 5
(MEDEIROS, 2003). A partir dele hou-
ve, portanto, um cenário favorável
para a formalização da criação dos
primeiros Parques e Florestas Nacio-
nais do Brasil, o que ocorreu três anos
mais tarde, em 1937, com a criação
do Parque Nacional de Itatiaia.
A tradição brasileira de criação
de espaços protegidos seguindo a
lógica da categorização em função
dos objetivos e finalidades da área
criada, estabelecida pelo Código Flo-
restal de 1934, foi uma de suas he-
ranças mais importante. Todos os
instrumentos legais de proteção pos-
teriores, apesar de criados segundo
dinâmicas e contextos específicos,
seguiram essa mesma tendência, o
que resultou, no país, em quase uma
dezena de dispositivos voltados a
criação de tipologias distintas de
espaços protegidos (Tabela 1).
Como conseqüência, instituiu-se
no país até o início dos anos 90, um
sistema de criação de áreas protegi-
das complexo e desarticulado, cuja
conseqüência mais perversa era a sua
precária gestão, com enorme desper-
dício de recursos e oportunidades.
Esta situação fez com que, a par-
tir do final dos anos 70, se iniciasse
uma reflexão sobre a necessidade de
concepção de um sistema mais inte-
grado para a criação e o gerencia-
mento das áreas protegidas. Entre-
tanto, esse sistema só se efetivou
aproximadamente 20 anos mais tar-
de, em 2000, com a aprovação da Lei
9985/2000, que instituiu o Sistema
Nacional de Unidades de Conserva-
ção da Natureza (SNUC).
O resultado prático deste proces-
so de construção resultou, hoje, num
modelo brasileiro que é composto
basicamente por duas tipologias dis-
tintas de espaços destinados à prote-
ção dos recursos naturais: a) as áreas
protegidas territorialmente demar-
cadas e com dinâmicas de uso e ges-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Tabela 1: Categorias de Manejo e dispositivos legais com relação à
criação de Áreas Protegidas no Brasil, anteriormente ao Sistema
Nacional de Unidades de Conservação em 2000 (Lei 9985/2000) .
tão bem definidas - genericamente sos biológicos cuja exploração é in-
denominadas de Unidades de Con- terdita, quanto para conter os exces-
servação (UCs) - e que fazem parte sos na exploração e ocupação em
do SNUC (Lei 9985/00); e b) espaços áreas de vegetação nativa. Tal prin-
protegidos através de instrumentos cípio se mantém efetivo, até a atuali-
legais pelos seus atributos e serviços, dade, na política de proteção brasi-
sobretudo ecológicos, mas sem uma leira e é uma de suas principais mar-
prévia delimitação territorial (como cas, como discutiremos em maiores
ocorre no caso anterior) – as Áreas detalhes a seguir.
de Preservação Permanente (APPs) Porém, antes disso é preciso ain-
e as Reservas Legais (RL) – incluí- da salientar que, em certa medida, a
das na segunda versão do Código iniciativa brasileira de institucionali-
Florestal de 1965 (Lei 4771/65). zação do tema de criação e gestão de
Tal distinção, deriva de uma idéia áreas protegidas se inseriu e foi pres-
presente, desde o primeiro Código sionada pelo crescente movimento
Florestal de 1934, reforçada na ver- internacional de criação de Parque
são de 1965, a qual enfatiza que, no Nacionais, segundo a ideologia
Pais, a proteção da natureza seria preservacionista de proteção do
tarefa ou função executada solidari- “wilderness” que, iniciada nos Es-
amente entre o Estado e a sociedade. tados Unidos da América, no final
Desta forma, caberia, não somente ao do século XIX, já havia influenciado
Estado, instituir áreas protegidas sob outros países da América Latina, vi-
sua gestão em território estritamente zinhos ao Brasil, como a Argentina
de domínio público ou em áreas por (1903) e o Chile (1927).
ele adquiridas, materializadas inici- Entretanto, apesar de inspirado
almente sob a forma de Parques Na- nestas iniciativas e integrado ao es-
cionais e Florestas Nacionais e, em forço global de diversos países das
seguida, pelas diversas outras cate- Américas de criação de áreas prote-
gorias de manejo criadas. Mas essa gidas, o modelo de proteção desen-
responsabilidade caberia também ao volvido no Brasil não se resumiu à
conjunto da sociedade, nas áreas de “cópia” do modelo norte-americano,
domínio privado, onde a proteção se como alguns autores pretenderam
fizesse necessária, justificada tanto demonstrar6. Em grande parte, isto
pela presença de sistemas e recur- se deu em resposta a diversos fato-
5
O Código Florestal de 1934, declarava de “interesse comum a todos os habitantes do país” o
conjunto das florestas existentes e demais formas de vegetação, classificando-as em quatro
categorias: protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento.
6
Entre eles destacam-se Diegues (2001), Ribeiro (2001) entre outros
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA 85
res, dos quais podem ser destacados:
1) a lógica da conservação e uso, com
participação da sociedade civil, pa-
ralela à lógica da preservação; 2) a
preservação – conservação como ins-
trumento geopolítico e, por fim, 3) a
necessidade de adequar o sistema de
áreas protegidas à dimensão conti-
nental, pluri-cultural e megadiversa
do Brasil. Como corolário emerge um
modelo caracterizado pela diversi-
dade de tipos de áreas protegidas,
que é inclusive um instrumento
geopolítico e que se expande ainda
hoje por conta da singularidade do
País.
1) Uma lógica diversificada de
preservação – conservação
Em sua gênese, o modelo brasi-
leiro já expressava, desde seu primei-
ro instrumento legal, o Código Flo-
restal de 1934, a idéia de criação de
espaços protegidos que atendessem
aos objetivos não só de preservação
dos recursos renováveis, tal como
privilegiava o modelo norte ameri-
cano, mas também vinculados à sua
conservação, englobando já a pers-
pectiva de uso sustentável. Neste
sentido, o modelo em evolução no
país não rompia totalmente os laços
que o ligavam a uma noção de prote-
ção mais voltada ao manejo dos re-
cursos, típica daquela criada pelos
Estados Europeus e exportada para
as suas colônias. Isso aconteceu,
uma vez que grande parte da comu-
nidade intelectual brasileira, tanto
no período colonial quanto imperi-
al, como aponta Pádua (2002), teve
sua formação em escolas européias,
sobretudo em Portugal (Lisboa e
Coimbra) e na França (Paris). Em
função deste contexto, a instituição
de espaços protegidos que se inicia-
va no país, contemplava duas tradi-
ções distintas: uma, na qual os re-
cursos renováveis poderiam ser ex-
plorados sob a concessão e controle
do Estado (Florestas Nacionais), e
outra, que privilegiava a noção de
uma natureza sacralizada e “into-
cada”, que deveria ser mantida sob
proteção do Estado (Parques Nacio-
86 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
nais). Uma outra característica im-
portante do modelo brasileiro, já nes-
ta fase, é que este vislumbrava o
compartilhamento entre o poder pú-
blico e a sociedade, na responsabili-
dade pela proteção dos recursos
renováveis. Esta concepção se conso-
lidou, inicialmente, pela figura jurí-
dica das Reservas Legais, instituída
pelo novo Código Florestal de 1965 e,
em vigor até os dias atuais. As Reser-
vas Legais, que representam porcen-
tagens definidas das propriedades
privadas para a proteção dos recur-
sos renováveis, compulsoriamente
determinadas pelo Estado, deve ter,
em tese, a sua manutenção garantida
pelos proprietários das terras onde
elas se encontram. Nessa seqüência,
somente muitos anos mais tarde, a
criação das denominadas Reservas
Particulares de Patrimônio Natural
(RPPN’s) viria a estabelecer que a
“proteção privada” também pode se
realizar, de maneira voluntária, pela
sociedade com o reconhecimento do
Estado.
2) A conotação geopolítica
Um outro fator importante é que
o país passou por diversas mudan-
ças políticas e sociais que alteraram
a política de proteção dos recursos
renováveis, condicionando-a a ou-
tros interesses internos, subordina-
dos principalmente ao Estado. Nes-
te sentido, a proteção da natureza
adquiriu uma forte conotação geopo-
lítica, sobretudo durante os 20 anos
em que o país viveu sob uma ditadu-
ra militar (1964-1984). Durante este
período, o expediente de criação de
áreas protegidas compôs o instru-
mental estratégico utilizado pelo
Estado nas ações de expansão,
integração e controle do território
nacional.
3) A singularidade territorial,
biológica e sócio-cultural
Finalmente, dadas às dimensões
continentais e à grande heteroge-
neidade espacial, ecológica e cultu-
ral do país, o modelo brasileiro foi
pressionado, progressivamente, a
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
uma expansão do sistema, quantita-
tivamente, em termos do número de
novas áreas criadas e, qualitativa-
mente, com relação a novas catego-
rias de manejo, atingindo assim di-
ferentes regiões e biomas, segundo
as suas singularidades e demandas.
Com isto, novas categorias de mane-
jo, que não encontram equivalentes
em outros países, acabaram sendo
criadas. Neste sentido, a diversida-
de de biomas que se distribui pelo
território brasileiro, em termos de
biodiversidade e sócio-diversidade,
contribuiu para conformar o atual
mapa brasileiro de proteção dos re-
cursos renováveis, tornando-o úni-
co e singular e, estabelecendo eixos
e tendências prioritários. A Mata
Atlântica, recobrindo boa parte das
regiões nordeste, sudeste e sul, foi o
primeiro grande eixo nacional de
proteção dos recursos renováveis,
basicamente em função de sua his-
tória de devastação. Mas, sem dúvi-
da, a Floresta Amazônica, este imen-
so cobertor verde de floresta tropical
sobre a região norte, ponto focal de
disputas e valorização internacio-
nal, se consolidou como eixo princi-
pal das intervenções de proteção
adotadas no país, pós década de 70,
e tem atraído os principais investi-
mentos externos até o momento.
As duas faces do processo de
proteção no Brasil: as
Unidades de Conservação e
as Áreas de Preservação
Permanente/Reservas Legais
A terminologia “Unidades de
Conservação” vem sendo historica-
mente utilizada no Brasil para de-
signar todas as diferentes áreas pro-
tegidas criadas no país, à exceção de
terras indígenas, seja pelo Poder
Público ou pela sociedade civil, para
atender aos objetivos específicos da
proteção dos recursos renováveis.
Mas, apenas recentemente, através
da Lei 9985 de 2000, essa terminolo-
gia teve a sua conceituação legal de-
finitivamente estabelecida. Conside-
rando as especificidades das diferen-
tes categorias de manejo – Parques
Nacionais, Reservas Biológicas, Áre-
as de Proteção Ambiental, Florestas
Nacionais, entre outras – o princi-
pal objetivo das designadas Unida-
des de Conservação é a instituição
de uma nova dinâmica de proteção
territorial nos espaços destinados à
sua implementação, no processo que
vai desde a sua criação/delimitação
até a sua gestão. Portanto, as Unida-
des de Conservação constituem uma
terceira via de percepção e apropria-
ção do espaço pela sociedade. A par-
tir dessa lógica, juntamente à dinâ-
mica do “espaço urbano” e do “es-
paço rural/agrícola”, soma-se ou
acomoda-se o espaço natural espe-
cialmente protegido pelo Estado. Isto
ocorre, como argumenta Derani
(2001:240), porque “onde há unida-
de de conservação, ou não há urba-
nização ou agricultura (unidades de
proteção integral), ou estas ativida-
des antrópicas submetem-se a limi-
tes e zoneamentos específicos (uni-
dades de uso sustentável)”.
Inicialmente objeto de diferentes
leis, criadas em distintos momentos
como resposta às demandas nacio-
nal e internacional de proteção, as
categorias de manejo de Unidades
de Conservação foram, em 2000, re-
conceituadas, agrupadas e apresen-
tadas segundo uma visão estratégi-
ca e sistêmica, dirigida à gestão, em
um único instrumento legal, o “Sis-
tema Nacional de Unidades de Con-
servação da Natureza (SNUC)”, re-
sultado de aproximadamente dez
anos de discussões entre governo e
sociedade, conforme discute Irving
(2002). Segundo o SNUC, o princi-
pal objetivo das Unidades de Con-
servação é atender, de maneira pre-
cisa, a determinados imperativos da
proteção como, por exemplo, a pro-
teção de ecossistemas e espécies
ameaçadas de extinção ou ainda de
paisagens singulares, contemplan-
do estratégias tanto de preservação
quanto de conservação7.
O SNUC divide as Unidades de
Conservação no território nacional,
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Tabela 2: Tipologias e Categorias de Unidades de Conservação Previstas
pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei 9985/2000) -
SNUC, 2000
em dois grandes grupos: as Unida- apresenta as tipologias e categorias
des de Conservação de Proteção In- de manejo previstas atualmente pelo
tegral e as Unidades de Conserva- Sistema Nacional de Unidades de
ção de Uso Sustentável, o que mais Conservação.
uma vez ilustra a integração de per- Por outro lado, as denominadas
cepções distintas da sociedade com Áreas de Preservação Permanente e
relação ao significado da natureza: as Reservas Legais, como anterior-
a percepção e a ideologia dos deno- mente discutido, não se enquadram
minados “preservacionistas”, inspi- nas tipologias de Unidades de Con-
rada na intocabilidade dos recur- servação previstas no SNUC pois
sos renováveis e, a concepção de in- respondem a uma dinâmica de ges-
clusão social na gestão das áreas tão diferente e foram instituídas por
protegidas, originária do grupo dos um outro instrumento legal, o Códi-
denominados “socioambientalis- go Florestal de 1965.
tas” (ver IRVING, op. cit.). Inúmeras vezes modificado atra-
Pelo SNUC são previstas 12 cate- vés de emendas e medidas provisóri-
gorias de manejo distintas: – cinco de as, o Código Florestal foi um instru-
Proteção Integral e sete de Uso Sus- mento criado com o objetivo de esta-
tentável. A responsabilidade pela cri- belecer os marcos regulatórios da ex-
ação, manutenção e gestão destas ploração dos recursos florestais em
áreas é realizada majoritariamente solo brasileiro. Entretanto, seguindo
pela União, através do Governo Fe- uma tradição já iniciada em outros
deral, estados e municípios (11 das países, ele também trata da proteção
12 categorias existentes atualmente), destes recursos e dos espaços onde
mas pode ser exercida voluntaria- os mesmos ocorrem, em determina-
mente pela sociedade civil, através das circunstâncias, e em função de
das Reservas Particulares do Patri- alguns atributos específicos. No tex-
mônio Natural – RPPNs. Entretanto, to de 19658, as “Áreas de Preserva-
é importante salientar que a criação ção Permanente” e as “Reservas Le-
de novas categorias de manejo é tam- gais” são definidas como instrumen-
bém garantida no texto do SNUC, que tos de proteção das “florestas existen-
reconhece, inclusive, aquelas criadas tes no território nacional e as demais
por estados e municípios, através de formas de vegetação, reconhecidas de
legislações específicas. A Tabela 2 utilidade às terras que revestem”.
7
São comuns as dissonâncias no emprego dos termos “proteção”, “conservação” e “preserva-
ção” quando aplicados à questão das áreas protegidas. Enquanto “proteção” deve ser emprega-
do como um conceito integrador e agrupador de diversas práticas e estratégias voltadas para
a criação e implementação de espaços protegidos que gozam de um regime especial de uso e
demarcação, “conservação” e “preservação” são entendidas como estratégias diferenciadas de
proteção dos recursos naturais, visando exatamente estabelecer a práxis da proteção - (parcial,
no primeiro caso e, integral, no segundo).
8
Artigos 1°, 2°, 16 e 44.
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA 87
 Porém, diferentemente de uma
Unidade de Conservação, que prevê
a intervenção sobre um espaço pre-
viamente delimitado e definido, com
uso e fins específicos, visando a sua
proteção através de um ato do Poder
Público (lei, decreto, etc), as Áreas de
Preservação Permanente e as Reser-
vas Legais são decorrentes de um
único instrumento legal, que colocou
sob um regime de intocabilidade
grandes parcelas do território brasi-
leiro. Estas áreas são conceitualmen-
te aquelas que ocorrem nas margens
de cursos d’água, lagos, lagoas, re-
servatórios, montes e encostas (Áre-
as de Preservação Permanente), ou
que consistem em parcelas (expres-
sas em percentuais por bioma) de
floresta nativa9, presentes no interi- Figura 1: Esquema da proteção pública e privada no Brasil em resposta
or de propriedades privadas e que aos dois principais dispositivos legais (Código Florestal e Sistema
têm o corte e a exploração limitados Nacional de Unidades de Conservação)
(Reserva Legal). Toda a área que
tipifica essas condições, segundo o
ria constituíam áreas públicas, o gais – o SNUC (Lei 9985/2000) e o
Código Florestal, tem seu uso direto
Poder Público impôs à sociedade, a Código Florestal (Lei 4771/1965) –
interditado pelo Poder Público, não
proteção da natureza através de es- apesar da existência de diversos ou-
havendo a necessidade de nenhum
paços territoriais de domínio priva- tros dispositivos legais que tratam
outro instrumento normativo espe-
do, através das Reservas Legais, pe- da proteção dos recursos renováveis
cífico para sua instituição. Os objeti-
las quais os proprietários de terra e da gestão ambiental que devem ser
vos desta iniciativa eram prioritaria-
são obrigados a manter preservados, também considerados relevantes no
mente assegurar que não houvesse
no mínimo10 50% de suas proprie- cumprimento desta função.
a sobre-exploração do recurso ma-
dades (nas regiões Norte e parte da Dentre eles, chama a atenção a
deireiro ou a substituição de ecossis-
Centro-Oeste)11, e 20%, no restante questão das Áreas Indígenas brasi-
temas ou biomas originais por áreas
do país12. No total, a sua abrangência leiras que estão subordinadas a um
de pasto ou cultivo, sobretudo em
geográfica, em termos quantitativos, outro arcabouço legal e institucional.
áreas críticas para a manutenção de
acaba sendo, em teoria, muito maior Atualmente recobrindo cerca de 12%
estoques de água e a integridade dos
do que o total do território protegido do território nacional (20% se consi-
solos, e também garantir a preserva-
sob a forma de Unidades de Conser- derada apenas a Amazônia), estas
ção de significativas parcelas territo-
vação. áreas não estão integradas formal-
riais dos diversos biomas existentes
Assim, conforme esquematizado mente à política de proteção da na-
no Brasil.
na Figura 1, pode-se afirmar que o tureza expressa pelo Sistema Nacio-
Do ponto de vista preventivo ou
modelo atual de proteção da nature- nal de Unidades de Conservação,
da precaução, o Código Florestal, em
za, no Brasil, está praticamente apesar de sua inegável contribuição
tese, parece ter representado um bom
centrado nestes dois dispositivos le- nesse sentido.
instrumento para a preservação de
biomas relevantes, já que colocou e
vem mantendo sob proteção integral 9
Para fins de melhor diferenciação, no texto do Código Florestal de 1965, a idéia de floresta
e permanente significativa parcela nativa é colocada apenas como contraposição às florestas plantadas ou cultivadas para o
corte de madeira.
do território nacional. No entanto,
10
ele tem sido alvo de inúmeras dis- Estes valores são os que constam no texto original da Lei que institui o Código Florestal em
1965 e são sistematicamente alterados por medida provisória pelo governo em resposta a
cussões pela sociedade brasileira, diferentes pressões – como exemplo, a dos ruralistas, que sistematicamente buscam sua
uma vez que afeta diretamente a di- diminuição e, a dos ambientalistas, que frente aos crescentes índices de desmatamento
em determinadas regiões, militam pelo seu aumento.
nâmica das áreas produtivas.
11
Assim, além das Áreas de Preser- Leia-se Floresta Amazônica.
12
vação Permanente, que em sua maio- Leia-se Floresta Atlântica, Cerrado, Caatinga e os Campos Sulinos.

88 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

 Figura 2: Evolução da área acumulada das Unidades de Conservação por tipo de uso por quinqüênio.

O Mapa da Proteção no em torno de 6% do território, sendo, domínio privado, registradas sob a

Brasil portanto, a parcela mais significati- forma de RPPNs, que hoje somam
va do atual patrimônio nacional efe- cerca de 300 unidades, representam
Desde a criação da primeira Uni- tivamente protegido sob a forma de ainda uma pequena porcentagem
dade de Conservação federal no Bra- Unidades de Conservação (Tabela deste total mas tendem a um aumen-
sil, após um longo período de dis- 3). As Unidades de Conservação de to progressivo.
cussão e de frustradas tentativas em
anos anteriores, a instituição destes Tabela 3: Número e área total (ha) de Unidades de
espaços passou a se tornar uma es- Conservação Federais criadas no Brasil segundo a tipologia
tratégia contínua e crescente, confor- de uso e as categorias de manejo1
me ilustrado pela Figura 2. Na atua-
lidade, não há uma só unidade da
federação que não possua uma área
protegida legalmente instituída pelo
Poder Público.
Coube essencialmente ao Estado
a tarefa de criar e implementar áreas
protegidas no país. Atualmente, se-
gundo as estimativas mais recentes
(IBAMA, 2003a), o total de Unida-
des de Conservação apenas sob con-
trole e gestão do Poder Público (fe-
deral, estadual ou municipal) reco-
bre o equivalente a cerca de 8% do
território nacional. As Unidades de
Fonte: Diretoria de Ecossistemas do IBAMA, dados atualizados em 15/06/2004
Conservação federais, que somam 1
Classificação segundo o SNUC, 2000; 2 área expressa em hectares. As sobreposições entre as UCs
256 áreas protegidas, correspondem foram processadas incluindo-as na categoria de maior restrição; 3 baseia-se na malha municipal
a mais de 85% deste total, ou seja, digital do Brasil de 1996, fornecida pelo IBGE. Não inclui ilhas oceânicas.

RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA 89

 Entretanto, a maior extensão do
território dirigida à proteção dos re-
cursos renováveis, de domínio pú-
blico ou privado no país, expressa
pelas Reservas Legais e Áreas de
Preservação Permanente, não está
quantificada ou sistematizada com
precisão13, nem tampouco dispõe de
um sistema de gestão ou monitora-
mento integrado, à exceção de algu-
mas experiências pontuais, como é
o caso do Estado de Mato Grosso e
outros da Amazônia Legal, que vem
desenvolvendo esforços para o
mapeamento e controle de desmata-
mento em Reservas Legais. Uma con-
seqüência perversa dessa dinâmica
é que os ecossistemas que se encon-
tram nestas áreas, e não são protegi-
dos através da existência formal de
uma Unidade de Conservação, são
os que mais sofrem com a degrada-
ção, desmatamento, extinção de es-
pécies e fragmentação. Esses espa-
ços certamente deverão ser melhor
incorporados às Políticas Públicas,
principalmente no âmbito da Políti-
ca Nacional de Áreas Protegidas, em
construção no país.
Marcos históricos da
construção de áreas
protegidas e debate atual
Na lógica da retrospectiva para a
projeção de cenários futuros, de ma-
neira resumida e em linhas gerais, a
materialização das áreas protegidas
no território brasileiro se expressou
como o resultado de um longo e len-
to processo de aparelhamento e
estruturação do Estado, o que con-
duziu ao gradativo desenvolvimen-
to de uma Política Pública voltada
para a proteção da natureza. Esta
política teve pelo menos três momen-
tos marcantes: a) a década de 30, b) o
período da ditadura militar (1964-
1984), c) o período pós 1985.
a) A década de 30
O surgimento dos primeiros ins-
trumentos legais voltados para a cri-
ação de áreas protegidas, que culmi-
90 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
na com a instituição do primeiro
Parque Nacional do país em Itati-
aia/RJ, sinaliza um marco institu-
cional. Como conseqüência, outras
Unidades de Conservação são gra-
dativamente criadas no país. Esta
evolução ocorre, basicamente, em
resposta aos movimentos que, des-
de o período imperial, se mobilizam
em torno da defesa de biomas,
notadamente a Mata Atlântica, de-
gradados pelo processo de coloniza-
ção e ameaçados pelo avanço do es-
paço urbano e rural. Estes movimen-
tos, liderados por personalidades
públicas, políticas e a elite científica
da época, apóia-se no movimento
internacional de criação de áreas
protegidas e seus discursos tradici-
onais. Contudo, sua expansão pelo
território é limitada e fortemente con-
centrada no eixo sul-sudeste.
b) O período que compreende a
ditadura militar (1964-1984)
É sobretudo na década de 70,
quando os instrumentos políticos
criados no período anterior são revi-
sados e outros novos são instituídos.
A criação de novas áreas protegidas
toma uma dimensão nacional, fruto
da estratégia do Estado de integrar e
desenvolver todas as regiões do país.
Nesta fase, a proteção dos recursos
renováveis adquire um sentido geo-
político mais intenso, já que a cria-
ção de áreas protegidas é de forma
recorrente utilizada e justificada pelo
Estado nas ações de controle do ter-
ritório. Este período marca também
a criação de organismos governa-
mentais, i. e., o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal e a Secre-
taria de Meio Ambiente, instituídos
especificamente para implementar e
gerir a política ambiental. A crescen-
te mobilização internacional em tor-
no da questão ambiental, que se re-
flete no país, é também um impor-
tante ponto de pressão. Ironicamen-
te, nessa fase, se estrutura a Política
Nacional de Meio Ambiente (Lei
13
Pelas informações disponíveis é possível estimar que elas recubram cerca de 30% do
território
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
6938/81), que estabelece um Siste-
ma Nacional de Meio Ambiente
(SISNAMA) e cria a figura do Con-
selho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA), com participação pre-
vista da sociedade civil.
c) O período pós 1985
A redemocratização do país, a
partir de 1985, e a posterior crise do
Estado brasileiro, originaram uma
nova fase de expansão e re-estrutu-
ração da questão ligada à proteção
da natureza no país, com uma ten-
dência clara à “simplificação” da
política, mas com alguns avanços
evidentes: i) a nova Constituição Bra-
sileira (1988), com um capítulo es-
pecificamente dirigido à temática
ambiental; ii) a criação de um único
órgão vinculado ao Estado para
implementação e administração das
áreas protegidas (IBAMA); iii) o up
grade da temática ambiental sob a
ótica político-institucional, através
da criação do Ministério do Meio
Ambiente (MMA); iv) a criação de
um sistema integrado de áreas pro-
tegidas (SNUC), em 2000, com o ob-
jetivo simultâneo de reduzir as
sobreposições e antagonismos da
política anterior mas também expan-
dir os objetivos da proteção. Neste
cenário, cresce a participação dos
movimentos ambientalistas - nacio-
nais e transnacionais - na vida polí-
tica nacional que, progressivamente
se tornam importantes agentes, tan-
to no planejamento quanto na exe-
cução e gerenciamento de ações vol-
tadas à política de proteção dos re-
cursos renováveis. A cooperação
internacional adquire nova face e se
fortalece através de programas e pro-
jetos bilaterais ou multilaterais de
desenvolvimento, num primeiro
momento, e de conservação de recur-
sos renováveis, posteriormente, atra-
vés da negociação de complexos pro-
jetos/programas, entre os quais po-
dem ser citados o Plano de Desen-
volvimento Agroambiental de Mato
Quadro 1: Síntese do processo político-institucional de construção e consolidação da política brasileira de
proteção da natureza
Grosso (PRODEAGRO), o Plano de
Desenvolvimento Florestal de Ron-
dônia, o Projeto de Desenvolvimen-
to Turístico do Nordeste (PRODE-
TUR), o Programa Piloto para a Pro-
teção de Florestas Tropicais (PPG7)
e, mais recentemente, o Projeto ARPA
(Áreas Protegidas da Amazônia). Por
meio destas cooperações, novos
aportes de recursos são destinados
ao país e novas exigências são
formatadas em direção ao fortaleci-
mento da política de proteção de re-
cursos naturais renováveis (IRVING,
2002 a).
A construção deste arcabouço
político-institucional que hoje, no
país, funciona de maneira mais in-
tegrada e concentrada no que tange
às ações voltadas para a proteção dos
recursos renováveis, não foi decor-
rente apenas de uma ação isolada
ou imposição do Estado. Diversas
foram as exigências, setores e atores
que se somaram, formando uma
imbricada rede de interesses e de-
mandas, atuando em diferentes ní-
veis (nacional e internacional) e es-
calas (local, regional, nacional e pla-
netária).
No cenário internacional, a cres-
cente percepção mundial dos proble-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
mas ambientais, sustentada em pes-
quisas realizadas por diferentes gru-
pos de cientistas, contribui para o
surgimento de uma nova “ordem
ambiental”, pós década de 70, que
impõe uma agenda ambiental pla-
netária, que se sobrepõe aos interes-
ses nacionais e locais, com metas e
estratégias comuns a vários países,
na qual a questão da proteção dos
recursos renováveis se apresenta
como central. Tal percepção, tam-
bém gera, em todo o mundo (e no
Brasil, de maneira significativa), o
surgimento de movimentos organi-
zados em torno da questão ambien-
tal. Estes movimentos, cuja expres-
são jurídica mais evidente são as
ONGs, contribuem para estabelecer
uma nova via de comunicação e re-
presentação da sociedade frente aos
poderes políticos constituídos. Eles
se organizam, inicialmente, em al-
guns países europeus e nos Estados
Unidos, mas rapidamente internaci-
onalizam suas atividades promo-
vendo alianças com organizações
locais e movimentos sociais distin-
tos, em diversas partes do mundo.
Em pouco tempo, a questão das mi-
norias e os temas sociais passam a
ser incorporados, assim, pelas polí-
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
ticas ambientais e ganham “interlo-
cutores” capazes de gerar uma forte
influência sobre os processos decisó-
rios. No Brasil, tais organizações
começam a adquirir um relevante
espaço de atuação a partir da déca-
da de 80, com a abertura política, se
tornando influentes atores no pro-
cesso, tanto de elaboração quanto de
execução de políticas de proteção da
natureza, em parceria com o Estado.
Em alguns casos, estes se transfor-
mam em “poder paralelo”, em fun-
ção de seus meios, sua agilidade e
capacidade operacional.
Neste cenário de mudanças, o
Estado assume cada vez mais o pa-
pel de “arbitro”, tendo em vista a
necessidade de serem contempladas
todas as demandas e expectativas
dos diferentes segmentos da socie-
dade. No caso das Unidades de Con-
servação, esse papel se traduz numa
complexa rede de negociação com
diferentes agentes atuantes no pro-
cesso. O resultado prático de todo
esta dinâmica, em cada um dos perí-
odos indicados acima, é sintetizado
no Quadro 1.
Assim, desde a criação da primei-
ra Unidade de Conservação federal
no país e, ao longo dos últimos 70
91
anos, houve uma mudança gradati-
va no papel exercido pelo Estado
com relação à política de proteção
dos recursos renováveis. No início
do processo, o Estado era responsá-
vel pela concepção da política e prin-
cipal implementador das diversas
ações propostas (gestão, fiscaliza-
ção, projetos experimentais, educa-
ção etc). Mas, gradativamente, seu
eixo de atuação passou a se concen-
trar na concepção e coordenação de
políticas e projetos voltados às Uni-
dades de Conservação, delegando a
execução de algumas das ações lo-
cais para diferentes parceiros institu-
cionais (ONG’s, associações locais,
Fundações, Universidades, entre
outras).
Este processo resultou do enten-
dimento das dificuldades – sobretu-
do financeiras e estruturais - que se
impuseram ao Estado na execução
de todas as ações necessárias ao fun-
cionamento e manutenção das uni-
dades de conservação. A situação
pode ser paulatinamente equaciona-
da com o estabelecimento, em níveis
nacional e internacional, de diver-
sas parcerias com organismos e ins-
tituições de apoio ao desenvolvi-
mento, que passaram a colaborar e
garantir um maior aporte de recur-
sos à proteção da biodiversidade
(BID, BIRD, PPG7, GEF, Comunida-
de Européia, etc). Esta nova estraté-
gia política de proteção se consoli-
da, de maneira mais evidente, a par-
tir dos anos 90 e se materializa, de
forma definitiva, com a Lei 9985, que
estabeleceu o SNUC e, posteriormen-
te, com a Política Nacional de Biodi-
versidade (Decreto 4339/02). O mai-
or desafio em Políticas Públicas, no
momento atual, se refere à constru-
ção participativa e democrática da
Política Nacional de Áreas Protegi-
das, prevista para 2005.
Conclusões
O histórico de proteção da natu-
reza, no caso brasileiro, reflete uma
dinâmica de avanços e recuos, de
92 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
perdas e ganhos, e se concretiza num
desafio sem precedente para os pró-
ximos anos. Apesar de toda a evolu-
ção empreendida no plano institu-
cional, legal e de Políticas Públicas,
o que resultou indiretamente na mul-
tiplicação e expansão das áreas pro-
tegidas pelo território nacional, são
inúmeros os condicionantes históri-
cos e indefinições que impedem o seu
efetivo funcionamento e interferem
em tendências futuras. Em particu-
lar, merecem ser destacados, em pri-
meiro lugar, as limitações financei-
ras e de recursos humanos e, em se-
guida, os problemas ligados à inte-
gração da dimensão local e global.
A falta de recursos humanos e fi-
nanceiros constitui um problema
crônico no modelo brasileiro que
impôs sérias restrições ao funciona-
mento de muitas Unidades de Con-
servação. Muitas sobreviveram ape-
nas “no papel”, sem que qualquer
intervenção fosse realizada ou mes-
mo que seus Planos de Manejo fos-
sem elaborados. Com isto, gerou-se
um enorme passivo no sistema, tra-
duzido sob a forma de áreas protegi-
das em mal estado de conservação,
recentemente objetos de um enorme
esforço do Estado, visando sua re-
cuperação e reaparelhamento. Co-
mo conseqüência, apesar dos recur-
sos para a proteção da natureza te-
rem aumentado significativamente a
partir de anos 80/90, provenientes
de fontes externas (Projetos e progra-
mas bilaterais e/ou multilaterais ) e
também oriundas do próprio orça-
mento da União, boa parte destes
teve que ser investida na recupera-
ção deste passivo.
A inexistência de uma estratégia
clara de integração da Unidade de
Conservação à dinâmica local e às
questões globais, ligadas aos princi-
pais acordos internacionais, gerou e
gera diversos conflitos, em distintas
localidades, conseqüentes, em geral,
à criação e implementação de áreas
protegidas, de forma autoritária e
pouco negociada com os diferentes
segmentos locais pelo Estado. Estes
conflitos, em sua grande maioria, se
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
estabelecem em função da dissonân-
cia de Políticas Públicas, que resul-
ta, freqüentemente, no direciona-
mento de uso do mesmo espaço geo-
gráfico e apropriação da terra para
diferentes formas de uso (cultivo,
extrativismo, caça, exploração da
madeira, implantação de assenta-
mentos e áreas indígenas, constru-
ção de estradas, exploração mineral,
etc), formas estas que contrariam o
estatuto de proteção da área em ques-
tão. Além disso, temáticas recentes,
como o uso e acesso à biodiversidade
e sua exploração, por meio da biotec-
nologia ou usos industriais diversos,
tem inspirado novas formas de con-
flitos e disputas, à medida que con-
ferem uma tripla valorização, em al-
guns casos, aos espaços protegidos,
expressa tanto em função do preço
da terra quanto pelo valor dos recur-
sos renováveis presentes ou, ainda,
pelo patrimônio em saber acumula-
do pelas populações tradicionais
que ali residem. No entanto, apesar
destes conflitos gerarem, freqüente-
mente, efeitos perversos à consolida-
ção do Sistema Nacional, eles tem
contribuído também para o estabe-
lecimento de uma “agenda positiva”
para a proteção da natureza no país,
que vem produzindo resultados sig-
nificativos, tais como: 1) o incremen-
to do processo participativo na cria-
ção e gestão da Unidades de Con-
servação, 2) a definição de novas
categorias de manejo mais flexíveis
diante das demandas sociais, 3) o de-
senvolvimento de modelos inovado-
res de gestão e parceria, 4) a articu-
lação progressiva de Políticas Públi-
cas, manifesta nas noções de “trans-
versalidade” e “internalização” da
Política Ambiental pelos demais mi-
nistérios. É importante assinalar,
também, que a Política Nacional de
Áreas Protegidas, a ser formalmente
instituída em 2005, pelo Ministério
do Meio Ambiente é decorrência do
“amadurecimento” da sociedade
brasileira, da difusão e discussão
pública do Sistema Nacional de Uni-
dades de Conservação e dos desdo-
bramentos políticos e institucionais
da Política Nacional de Biodiversi-
dade. A elaboração e consolidação
desta futura Política Nacional de
Áreas Protegidas certamente dará
uma sustentação maior aos esforços
empreendidos com esse objetivo.
Efetivamente, o Estado, a partir
dos anos 90, vem procurando desen-
volver, de forma mais consistente,
uma série de iniciativas nesta dire-
ção, ainda que, em pequena escala e,
freqüentemente em caráter demons-
trativo – como os projetos apoiados
pelo FNMA14, o PROBIO15 etc, com
resultados bastante satisfatórios e
promissores.
Há ainda que considerar que a
Política de Áreas Protegidas só al-
cançará seus objetivos se ela for
implementada, de forma integrada
a outras ações do Estado (infra-es-
trutura, energia, planejamento, agri-
cultura, questão agrária, saúde, edu-
cação etc). Apesar se vincular institu-
cionalmente a um único ministério,
o seu desafio maior será o de buscar
a articulação e a transversalidade
necessárias entre os diferentes níveis
governamentais (federal, estadual e
municipal) e seus diferentes setores,
aumentando a colaboração e a si-
nergia entre os mesmos, condição
sine qua non para o seu êxito. Da
mesma forma, essa política não po-
derá negligenciar as demandas so-
ciais e econômicas de um país emer-
gente, em estado permanente de mu-
tação, conforme discutido por Irving
(2004).
Finalmente, é necessário enfatizar
que a temática da proteção da natu-
reza no Brasil não pode se ater a
modelos ou sistemas “importados”
ou “pré-fabricados”, uma vez que a
percepção do espaço e os modos de
uso e apropriação da natureza se
modificam com o tempo e com a
complexa dimensão cultural, carac-
terística de um país de enorme di-
versidade humana.
Assim, o futuro do Sistema Nacio-
nal de Áreas Protegidas, em seus di-
ferentes aspectos, vai depender sig-
nificativamente de ações integradas
e sinérgicas do Governo brasileiro,
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
do aperfeiçoamento do sistema em
termos conceituais e operacionais,
da integração harmônica de Políti-
cas Públicas mas, sobretudo, do for-
talecimento de canais de diálogo
entre os diferentes setores nacionais
e internacionais, e da compreensão
da perspectiva social associada à
proteção da natureza. Este é um pro-
cesso em franca construção, com des-
fecho imprevisível, mas que pode vir
a estabelecer ou fortalecer modos de
ação pautados cada vez mais na de-
mocracia e eqüidade política e soci-
al. Nesse contexto, certamente o mo-
delo brasileiro poderá contribuir com
lições aprendidas para o modelo glo-
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93
 A DESCENTRALIZAÇÃO DO SETOR
SANEAMENTO DE ITABUNA:
UMA INTERAÇÃO ENTRE ESTADO E MUNICÍPIO,
UMA ABERTURA AOS ATORES SOCIAIS
Resumo
Este trabalho analisa a descentra-
lização do setor saneamento de
Itabuna que se traduz pela retomada
da exploração dos serviços de água e
esgotamento sanitário, concedida a
EMBASA pelo município, desde o
ano de 1971. O texto discute a transi-
ção do modelo centralizado para o
modelo descentralizado da política
de saneamento na década de 1990,
destacando a interação entre estados
e municípios e a emergência de ato-
res sociais no debate para a reorgani-
zação do setor. Este processo de mu-
dança é compreendido a partir de um
referencial de análise que aborda a
discussão do conflito de competên-
cia na política de saneamento, enfa-
tizando-se a redefinição das relações
intergovernamentais, considerando-
se as especificidades do federalismo
brasileiro. O estudo de caso demons-
tra a consolidação da gestão local do
serviço de saneamento de Itabuna e
salienta os novos pactos políticos que
vêm sendo desenvolvidos na região,
a partir da instalação do Comitê da
Bacia do Leste.
Palavras-chave: Setor saneamento;
Conflito de competência; Relações
intergovernamentais; Atores sociais;
Comitê de bacia.
94 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
Angela Gordilho Barbosa
Resumé sont en train de se développer dans
la région depuis la mise en place du
Ce travail analyse la décentralisa- Comité du Bassin de Leste.
tion du secteur d’assainissement
d’Itabuna qui se traduit par la Mots clés: Secteur d’assainissement;
reprise de l’exploitation des services Conflit de compétence; Relations
d’eau et d’assainissement concédée intergouvernementales; Acteurs so-
à l’EMBASA par la municipalité, ciaux; Comité de bassin.
depuis 1971. Le texte discute la
transition du modèle centralisé vers
A descentralização do setor
le modèle décentralisé de la politique
saneamento no Brasil : uma
d’assainissement, dans les années
negociação entre estados e
de 1990, en mettant en évidence
l’interaction entre les états fédérés et
municípios
les municipalités et l’émergence des A política do setor saneamento,
acteurs sociaux dans le débat pour antes centralizada no governo fede-
la réorganisation du secteur. Ce ral pelo PLANASA – Plano Nacio-
processus de changement est com- nal de Saneamento Básico é atual-
pris à partir d’un référentiel d’analy- mente configurada no PMSS – Proje-
se qui aborde le conflit de compé- to de Modernização do Setor Sanea-
tence dans la politique d’assainisse- mento 1 que avança princípios de
ment, en ressortissant la redéfinition descentralização e flexibilização
des relations intergouvernementa- institucional, conferindo aos estados
les, en considérant les particularités e municípios a possibilidade de es-
du fédéralisme brésilien. L’étude de colher diferentes formas de explora-
cas montre la consolidation de la ção de seus serviços (IPEA/ PMSS,
gestion locale du service d’assainis- 1995).
sement d’Itabuna et met en évidence O setor saneamento sempre im-
de nouveaux pactes politiques qui plicou o governo federal, o estado e
1
Define-se aqui “saneamento” como o conjunto de atividades e as respectivas infra-
estruturas para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Inclui
também a drenagem de águas pluviais, a gestão dos dejetos e controle de vetores. Mais
recentemente este termo passa a considerar os aspectos de meio ambiente, daí sua
conotação mais ampla de saneamento ambiental. No entanto, neste trabalho, nos referi-
mos basicamente aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
* Socióloga (UFBA, 1970); Mestre em Administração (UFBA,1992); Doutora em Urbanismo
(Universidade ParisXII – França, 2004). Técnica da Prefeitura Municipal de Salvador.
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
os municípios, de forma variada se-
gundo o contexto histórico conside-
rado2. No entanto, a posição de titu-
lar dos serviços é conferida aos mu-
nicípios desde a Constituição de
1934 que estabelece a competência
dos municípios para organizar os
serviços públicos de caráter local. A
Constituição de 1937 confirma a
competência dos municípios (art.26
c), que permanece nas Constituições
seguintes (BRASIL, 1934, 1937, 1946,
1967, 1988).
Até o surgimento do PLANASA
em 1971, predominavam os serviços
geridos pelos municípios de forma
autônoma ou com o apoio do orga-
nismo federal – FSESP Fundação do
Serviço de Saúde Pública, já existin-
do também municípios cuja explo-
ração era feita pelos estados.
O PLANASA conduziu a políti-
ca de saneamento privilegiando a
ação dos estados, com a criação das
CESBs-Companhias Estaduais de
Saneamento Básico que através de
um contrato de concessão com os
municípios assumiam a gestão dos
serviços de água e esgoto.
De acordo com o Censo Demo-
gráfico de 2000, observa-se a hege-
monia das CESBs na prestação do
serviço de abastecimento de água. De
um total de 5.507 municípios, as
CESBs eram encarregadas da explo-
ração de 3.701 municípios, ou seja,
67,2%. Esta superioridade era tam-
bém sentida com relação às funções
de regulação, coordenação e contro-
le dos serviços que as CESBs tam-
bém exerciam, dificultando os mu-
nicípios de exercerem suas prerro-
gativas de poder concedente.
Vários autores3 fizeram referên-
cia a este conflito permanente entre
os estados e os municípios no mode-
lo centralizado de governo, que se
caracterizava pela valorização dos
estados como prestadores dos ser-
viços, em detrimento dos municípi-
os enquanto titulares dos serviços.
A partir de 1985 as discussões em
torno da descentralização das polí-
ticas públicas no Brasil se tornaram
freqüentes. Os modelos centraliza-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
dos foram questionados, a exemplo experiências passam a constituir
do PLANASA, que não mais se ade- ameaça ao equilíbrio financeiro das
quava ao processo de descentrali- CESBs, que é centrado no mecanis-
zação e de redemocratização que se mo da subvenção cruzada5. Com efei-
instalava no país com a Constitui- to, os municípios que tentavam reto-
ção de 1988 (BRASIL, 1988). mar os serviços eram aqueles que
Neste contexto sobressaem os geravam maior receita e que estavam
atores (governadores, parlamenta- insatisfeitos por terem que transferi-
res, empresas privadas, associações las para os municípios deficitários.
profissionais, prefeitos, movimentos Esta questão acaba se constituindo
populares, sindicatos, instituições em um primeiro ponto de conflito na
religiosas) e a nova relação de forças relação das CESBs com os municípi-
que se instala reforça as instâncias os mais rentáveis.
locais de governo (estados e municí- Neste sentido, observa-se de iní-
pios) que emergem como responsá- cio uma tensão no processo de
veis pela condução das políticas descentralização do setor sanea-
públicas, devido à grande autono- mento que se manifesta pelo conflito
mia que lhes confere a Constituição entre as concessionárias e os muni-
de 1988. cípios concedentes.
Com relação aos serviços de água Santos (1993) e Rezende (1993)
e esgotamento sanitário a centrali- confirmam esta tendência, pois suge-
zação exercida pelas CESBs passa a rem que na medida em que a descen-
ser questionada pelos municípios e tralização não faz parte de uma ação
pelos grupos organizados da socie- mais ampla, coordenada pelo gover-
dade, uma vez que os prazos dos no federal, a municipalização dos
contratos de concessão estavam se serviços públicos permanece como
expirando, o que possibilitava aos uma sucessão de negócios locais con-
municípios a retomada da explora- duzidos a partir de negociações en-
ção e controle destes serviços. tre estados e municípios.
Para tanto, os municípios deveri-
am cancelar de forma unilateral os
contratos de concessão assinados O conflito de competência:
com as CESBs, o que provocaria cus- um referencial de análise
tos financeiros e jurídicos elevados.
Estas dificuldades favoreciam a ma- O enfoque da descentralização
nutenção das concessões com estas do setor saneamento, aqui adotado,
empresas, que por sua vez realizam traduz a mudança de escala territo-
investimentos para melhorar os ser- rial das políticas públicas que suge-
viços, mostrando-se mais eficazes re a redefinição de regras do jogo nas
para disputar a renovação dos con- relações intergovernamentais, tradu-
tratos. zindo o ato de delegar ou transferir
Apesar disto, no início dos anos as competências da União para os
de 1990, período que coincide com a estados e municípios ou dos estados
expiração do prazo da maior parte para os municípios.
dos contratos de concessão, algu- De acordo com Souza (1989) a
mas experiências de municipaliza- experiência do federalismo brasilei-
ção dos serviços são efetuadas, so- ro se caracterizou de um lado, pela
bretudo na região sul do país4. Estas importância dada à competência
2
Esta análise é detalhada em Barbosa Gordilho (2004).
3
Entre eles: Paula (1990), Peixoto (1994), Costa (1994), Britto (1995), Cordeiro (1995).
4
Ver o caso do município de Diadema - São Paulo, em Vargas (1996), os casos de Novo
Hamburgo, Carazinho no Rio Grande do Sul e Muriaé em Minas Gerais que são citados por
Peixoto (1994) e Mauá - São Paulo e Angra dos Reis - Rio de Janeiro em Granja (1996).
5
A subvenção cruzada significa uma margem de benefício obtida nas zonas mais ricas, onde
as tarifas diferenciadas permitem investir nas zonas mais pobres.
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA 95
exclusiva principalmente exercida
pela União, e de outro lado, pela prá-
tica da competência comum em que
as três esferas de governo se confun-
dem ou se ignoram no nível da pres-
tação dos serviços, sobretudo no do-
mínio social.
A Constituição de 1988 amplia a
lista dos serviços com competência
comum às três esferas de governo, a
exemplo dos setores de saúde, assis-
tência social, educação, cultura, ha-
bitação, água e saneamento, meio
ambiente, proteção ao patrimônio
histórico, etc. No caso do setor sane-
amento, a Constituição no artigo 23,
inciso IX, define como competência
comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios,
“promover programas de constru-
ção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de sanea-
mento básico”. No parágrafo único
menciona: « Lei complementar fixa-
rá normas para a cooperação entre a
União e os Estados, o Distrito Fede-
ral e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do
bem estar em âmbito nacional».
Nesse sentido, tanto a prestação
dos serviços de água e esgotamento
sanitário, quanto o exercício de sua
titularidade, sendo inicialmente de
competência local, de acordo com a
Constituição atual podem ser exer-
cidos no nível do estado ou no nível
federal. Isto faz com que exista uma
possibilidade jurídica de que todos
os níveis de governo assumam a res-
ponsabilidade de estabelecer as me-
didas normativas e administrativas
necessárias para responder à de-
manda do setor. Esse posiciona-
mento é referendado pelo quadro le-
gal - institucional proposto para o
setor saneamento, que considera que
a titularidade deve ser exercida pe-
los estados, quando se trata de pres-
tação de serviços que respondem a
interesses comuns de dois ou mais
municípios pertencentes a regiões
metropolitanas, aglomerações urba-
nas e micro-regiões (PLS 266/96- art.
4° inciso III). Diante disto, se justifi-
ca a discussão em torno do conflito
96 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
de competência que marcou o deba-
te da política de saneamento, duran-
te a década de 1990.
Vários autores analisaram esta
questão, a exemplo de Granja (1996)
que chama atenção para a importân-
cia da articulação entre os níveis de
governo, que representa um desafio
cada vez maior, diante da necessida-
de de compatibilizar os Planos Dire-
tores Municipais, aos Planos Regio-
nais de Desenvolvimento e Planos de
Bacias Hidrográficas. Isto requer,
portanto, uma nova compreensão das
regras do jogo nas relações intergo-
vernamentais, o que exige uma refle-
xão do princípio da cooperação/con-
flito entre os níveis de governo, no
sistema federativo brasileiro.
Sendo assim é preciso levar em
consideração outro elemento, ou seja,
as especificidades que configuram a
heterogeneidade da federação brasi-
leira, que por sua vez tornam difícil
a cooperação nas relações intergo-
vernamentais. Partimos do pressu-
posto, que as normas mencionadas
acima para regulamentar esta coo-
peração não são suficientes para
harmonizar os conflitos de interesse
entre a União, os estados e os muni-
cípios.
Considerando de modo geral os
sistemas federativos, Croisat (1995)
considera que esta cooperação re-
pousa na maioria das vezes sobre
práticas políticas informais, que se
situam fora das relações constituci-
onais em vigor e que variam segun-
do as modalidades particulares de
cada federação. Da mesma forma
Souza (1996) estima que não se pode
pensar de uma forma estritamente
normativa em um sistema federati-
vo, como o sistema brasileiro, que
apresenta grandes disparidades es-
paciais, como também econômicas e
sociais. Neste sentido, esta autora
considera que a competição no seio
do federalismo defende interesses
regionais, mas que deve também ser
vista como necessária ao equilíbrio
6
Esta situação é bem ilustrada na ocasião das discussões dos projetos de lei propostos para
o setor saneamento, cujas opiniões divergiam em torno da titularidade dos serviços. Ver em
Barbosa Gordilho (2004)
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
da federação. Nesse sentido, é preci-
so compreender que o conflito exis-
tente no setor saneamento, não pode
ser harmonizado a partir de uma for-
ma de cooperação baseada em as-
pectos estritamente jurídicos, mas
como um pacto político estabelecido
em função de negociação de interes-
ses entre as partes.
Em resumo, a heterogeneidade
das situações econômicas, sociais e
espaciais que caracterizam a federa-
ção brasileira torna difícil a concili-
ação entre os diferentes interesses em
jogo, sobretudo quando dizem res-
peito a políticas públicas relaciona-
das aos serviços de interesse coleti-
vo (IPEA/IBAM, 1994).
Esta visão é reforçada no contex-
to atual de descentralização das po-
líticas públicas, pois os conflitos se
tornam mais visíveis, provocando
ainda maiores disputas de poder
entre as esferas de governo e entre
grupos distintos da sociedade. Este
fato é testado por Guimarães (2000)
quando analisa os conflitos de deci-
são concernentes a transferência de
recursos entre os estados e os muni-
cípios, na implantação da descentra-
lização dos serviços de saúde no
Estado da Bahia.
Esta disputa de poder ultrapas-
sa os limites da regulação legal, uma
vez que se referem a afrontamentos
entre as diferentes esferas de gover-
no que podem ser complementares,
mas também concorrentes. Os dispo-
sitivos legais são utilizados, se ne-
cessário, segundo os interesses que
devem ser reforçados durante a ne-
gociação6.
Diante da amplitude do conceito
de saneamento, que prevê inevitá-
veis interfaces com os aspectos liga-
dos a saúde pública, ao meio ambi-
ente e a administração de recursos
hídricos, Barat (1999) considera que
a definição de competências entre os
níveis de governo se torna ainda
mais complexa, face o inevitável
acréscimo de disputas de interesses
setoriais. Sendo assim, o autor pro-
põe que nos casos de ações governa-
mentais integradas, seria importan-
te identificar as complementaridades
e os conflitos para se ter uma idéia
mais clara das propostas possíveis.
A descentralização do setor
saneamento de Itabuna:
uma interação estado/muni-
cípio, uma abertura aos
atores sociais.
O contrato de concessão com a
Embasa: ruptura e retomada dos
serviços
De acordo com o modelo PLA-
NASA, a EMBASA – Empresa Baia-
na de Água e Saneamento foi criada
em 1971, como uma empresa de eco-
nomia mista, cujo capital majoritá-
rio pertence ao governo do estado
(90%). Através um contrato de con-
cessão, os municípios concedem a
EMBASA o direito de implantar, de
administrar e de explorar o serviço
de saneamento durante o período de
20 anos.
Com a assinatura do contrato,
primeiramente com o DESEB –De-
partamento de Engenharia Sanitária
do Estado da Bahia a partir da lei nº
751, (Art.1) de 15 de setembro de
1966, o Estado passa a ser concessi-
onário dos serviços de água e esgo-
tamento sanitário de Itabuna. Este
contrato é transferido porteriormente
para a SESEB – Superintendência de
Engenharia Sanitária do Estado da
Bahia, autarquia que substitui o
DESEB, e através da lei nº 822 de 1
de outubro de 1968 ( art.1) é autori-
zada a explorar o serviço de Itabuna
durante o período de 20 anos. A Lei
nº 928, de 11 de novembro de 1971
autoriza o Prefeito Municipal a fir-
mar com a EMBASA, termo aditivo e
de re-ratificação ao contrato de con-
cessão dos serviços de água e esgo-
tamento sanitário celebrado anteri-
ormente com a SESEB. Este contrato
segue o mesmo modelo do contrato
de concessão firmado pela EMBASA
com os demais municípios do esta-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
do, tendo como prazo de validade o
período de vinte anos.
A discussão favorável em torno
da municipalização dos serviços de
água e esgotamento sanitário no Es-
tado da Bahia, durante a gestão dos
governadores Waldir Pires e Nilo
Coelho, respectivamente nos anos de
1987 e 1989, estimula propostas de
retomada dos serviços por parte de
alguns municípios baianos, fato que
só veio a se concretizar efetivamen-
te, no caso do município de Itabuna7.
A rescisão do contrato de conces-
são com a EMBASA se verifica de
forma amigável, entre o Prefeito de
Itabuna, Fernando Gomes e o gover-
nador Nilo Coelho, ambos perten-
centes ao PMDB, voltando o municí-
pio a prestar os serviços de água e
esgotamento sanitário, contando
com a infra-estrutura que a EMBASA
possuía no município.
Logo de início observa-se reação
contrária ao processo de municipali-
zação dos serviços por parte dos téc-
nicos e dos dirigentes da EMBASA,
além do SINDAE - Sindicato dos Tra-
balhadores em Água e Esgoto do
Estado da Bahia. Todos questiona-
vam a validade de se transferir para
o município um patrimônio que na
sua maior parte pertencia a esta em-
presa, e enfatizavam:
• a forma apressada e pouco trans-
parente na condução deste proces-
so, não se avaliando as condições
financeiras, administrativas e téc-
nicas do município e não se discu-
tindo a decisão com os agentes en-
volvidos com o setor;
• a possibilidade da municipaliza-
ção facilitar a privatização dos ser-
viços;
• a preocupação em torno de demis-
sões que poderiam vir a ocorrer,
pois com a municipalização se di-
minuiria o número de sistemas a
serem administrados pela EM-
BASA, uma vez que outros muni-
cípios poderiam seguir o exemplo
7
Arretche (1998) constata a reduzida incidência de casos de municipalização da política de
saneamento comparativamente à descentralização das políticas de saúde, habitação e servi-
ços sociais nos Estados da Bahia, Pernambuco, Ceará, Rio Grande do Sul e Paraná entre o
período de 1987 e 1994.
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
de Itabuna, possibilitando a redu-
ção do quadro de pessoal da em-
presa.
Em defesa da municipalização
ressalta-se a falta de investimentos
da EMBASA no sistema de abasteci-
mento de água do município, fato
justificado pelos prefeitos eleitos nos
últimos 20 anos pertencerem a par-
tidos contrários dos governadores.
Outros motivos se referem à falta de
integração dos serviços realizados
pela empresa e a execução de obras
da Prefeitura, além da aproximação
do usuário com o órgão prestador
dos serviços, no caso da gestão situ-
ar-se no nível local de governo, o que
facilitaria o atendimento das solici-
tações e queixas de caráter emer-
gencial da população. “A Embasa era
um ente inatingível, apesar de presente
no município”, cita um entrevistado.
A consolidação da gestão local dos
serviços: a criação da EMASA
Apesar das justificativas para a
retomada dos serviços não serem
bem aceitas pelo grupo que criticava
a municipalização dos serviços, este
processo se consolida com a assina-
tura do contrato de comodato cele-
brado em 15 de agosto de 1989, entre
a EMBASA e o município de Itabuna.
Este fica autorizado, através do
SAAE - Serviço Autônomo de Água
e Esgoto a utilizar equipamentos e
instalações de propriedade da EM-
BASA no município, por um prazo
de 20 anos, portanto até 2009 (Cláu-
sulas 1ª e 2ª).
Este contrato retrata a relação que
se estabelece entre o estado e o mu-
nicípio para que os serviços de água
e esgoto fossem prestados pelo
SAAE, existente desde 1962.
De acordo com as cláusulas 6ª e
13ª, a EMBASA fica assegurado o
direito de fiscalizar o acervo deixa-
do no município, podendo a qual-
quer tempo certificar-se de que o
97
mesmo está sendo utilizado e man-
tido corretamente, cabendo ao mu-
nicípio impedir a realização de obras
que venham por em risco o patrimô-
nio da empresa.
A EMBASA prestará assessora-
mento técnico ao município durante
o prazo do contrato através da sua
unidade de negócios, devendo o
município ressarcir a EMBASA o
valor das despesas correspondentes
a estes serviços prestados (Cláusula
7ª - Parágrafo único).
O municipio em nenhuma hipó-
tese concederá isenção ou redução
de tarifas na prestação dos serviços,
enquanto utilizar os sistemas da
EMBASA (Cláusula 8ª).
A cláusula 15ª estabelece que no
caso do contrato ser rescindido ou
tenha seu prazo extinto, e não seja
concedido novamente a EMBASA o
direito de explorar estes serviços, o
acervo será vendido ao município.
De acordo com a Cláusula 10ª,
caso o SAAE venha a ser extinto, o
município dentro de 30 dias deverá
criar outro órgão na sua estrutura
organizacional para administrar os
sistemas de abastecimento de água
e de esgotamento sanitário.
Após a formalização da transfe-
rência dos serviços para o municí-
pio, o Prefeito através ofício nº 162/
89 convoca a Câmara de Vereadores
para apreciar o projeto que cria a
EMASA - Empresa Municipal de
Águas e Saneamento S.A e outro pro-
jeto pedindo a contratação de em-
préstimos junto a Caixa Econômica,
BIRD e Banco Mundial para a du-
plicação do atual sistema de Itabuna.
Em 28 de agosto de 1989, a Câ-
mara de Vereadores através a Lei nº
1.455 autoriza, em substituição ao
SAAE, a criação da EMASA – Em-
presa Municipal de Agua e Esgoto
de Itabuna, uma sociedade de eco-
nomia mista por ações, vinculada à
Prefeitura Municipal que tem por
objeto executar a política de abaste-
cimento de água e esgotamento sa-
nitário do município de Itabuna. Esta
empresa assume o patrimônio da
EMBASA deixado no município e
98 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
cedido pelo contrato de comodato. no e a Prefeitura para execução de
Criada a empresa, em 5 de setembro obras de saneamento em áreas de
de 1989, a Câmara de Vereadores população de baixa renda (Jornal
através a Lei nº1456 autoriza o Pre- Oficial de 9 de setembro de 1989).
feito Municipal de Itabuna a contra- Por este convênio, de acordo com
tar os empréstimos solicitados. a Cláusula Segunda, caberia ao Es-
tado oferecer as garantias necessári-
as e exigidas para a contratação do
A continuidade da presença do
financiamento junto à Caixa Econô-
Estado no Município
mica Federal - CEF, repassando os
Constava do plano de municipali- recursos para o município 48 horas
zação dos serviços, a presença da após o recebimento dos mesmos.
EMBASA como órgão fiscalizador e Ao município, de acordo com a
de assistência técnica ao município. Cláusula Terceira caberia ser o Agen-
No período anterior à municipali- te Promotor dos Contratos, elaboran-
zação dos serviços, já existia a práti- do os projetos, realizando as licita-
ca de assinatura de convênios de ções, gerenciando e fiscalizando a
cooperação técnica da Embasa com execução das obras e efetuando os
a Prefeitura de Itabuna, a exemplo pagamentos devidos às empresas
do Convenio de Cooperação Técni- contratadas. Esta mesma Cláusula
ca e Administrativa firmado pelo obriga destacar o papel do Estado
município com a EMBASA em 12/ em qualquer divulgação, inclusive
07/89, visando disciplinar a cessão em placas de obras.
feita por esta empresa, de técnicos Inicialmente a EMASA foi presi-
de seu quadro de pessoal para exe- dida pelo gerente da unidade de ne-
cução de serviços técnicos na Prefei- gócios de Itabuna8. Até maio de 1990
tura, mediante reembolso a Embasa contou também com os técnicos da
dos valores correspondentes à remu- EMBASA para assessorar e treinar
neração deste pessoal cedido. (Cláu- o seu corpo técnico para assumir o
sulas 1ª e 5ª). Este Convênio vigora- sistema.
ria até março de 1991 (Cláusula 8ª).
Em 15 de agosto de 1989, na mes-
A crise da Emasa um ano depois
ma data, portanto, da assinatura do
contrato de comodato, outro convê- O início da crise da EMASA vem
nio de cooperação técnica e finan- à tona pela permanência das condi-
ceira é firmado entre a Prefeitura ções precárias dos serviços, refleti-
Municipal de Itabuna e a EMBASA, das na falta de água em alguns bair-
com vistas à normalização da rede ros da cidade e na sua contamina-
de abastecimento de água, compe- ção pela falta de tratamento adequa-
tindo a EMBASA repassar recursos do e se agrava pelos problemas de-
para a compra de equipamentos e correntes das obras de captação da
máquinas, que integrariam posteri- água no rio Almada9 pertencente ao
ormente seu acervo no município, município vizinho de Ilhéus.
além de efetuar a montagem e super- A execução dessas obras trans-
visão da operação do sistema que fi- formou-se numa batalha judicial ao
caria a cargo da Prefeitura. ser revogada a liminar que tinha sido
Outro exemplo foi o convênio fir- concedida a Ilhéus, que determina-
mado entre o Estado, através da Se- va a paralisação das obras, por tra-
cretaria do Desenvolvimento Urba- zerem prejuízos ao meio ambiente.
8
Vale esclarecer que mesmo a EMBASA não mais prestando serviços à Itabuna, sua sede física
como unidade de negócios da região sul, que se situa neste município, não foi desativada continu-
ando a atuar em 23 municípios através escritórios regionais e em 14 distritos, perfazendo 37
localidades da região sul.
9
Para o abastecimento de água da cidade utiliza-se como manancial o Rio Almada, com pontos de
captação no município de Ilhéus nas localidades de Rio do Braço e Castelo Novo, que tem a função
de suplementar a vazão nos períodos de estiagem, ocasião em que a vazão do rio diminui sensivel-
mente, necessitando de complemento para alcançar os 500 l/s de vazão nominal do sistema.
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
De acordo com declarações do Mo-
vimento de Proteção ao Patrimônio
Ecológico e Cultural de Ilhéus –
MOPECI mantendo-se a captação da
água do rio Almada “o mais provável
é que haja a gradativa salinização do
rio e não o rebaixamento do seu nível
d’água como vêm colocando algumas
pessoas desinformadas” (Jornal Agora
14/7 a 20/7/90).
Com relação às condições de
abastecimento de água são freqüen-
tes as críticas da falta de água em
alguns locais da cidade, a exemplo
dos bairros de Califórnia, Santa Inês
e Antique, conforme declarações de
um morador, no Jornal Agora de 4/
08 a 10/08 de 1990: “Só temos água
aqui no Antique quando chove”. Da
mesma forma um morador do bairro
Califórnia reclama: “Por enquanto aqui
só chegou a conta; água mesmo só quan-
do Deus manda”.
A credibilidade da EMASA tor-
na-se mais vulnerável com as denún-
cias em sessão do dia 24/9/90 na
Câmara de Vereadores sobre a falta
de tratamento da água consumida
pelos itabunenses, baseadas num
relatório da EMBASA que constata
também a falta de cloro na água em
alguns bairros da cidade, e a inexis-
tência de um laboratório de análises
na EMASA, estando assim o produ-
to sendo distribuído sem o menor
controle de qualidade. (Jornal Ago-
ra nº401 de 27/10 a 02/11/90).
No ano anterior, o Jornal Agora
de nº 346 de 30/9 a 6/10 de 89 já
havia publicado: “Na manhã de 3ª fei-
ra –26 de setembro os técnicos tratadores
de água da Embasa foram embora para
Ilhéu”. ...“Deus permita que saiamos vi-
vos deste transe porque passa a cidade
de Itabuna”.
A crise da EMASA refletida ago-
ra no conflito EMBASA x EMASA
denuncia o conflito maior, que se si-
tua no nível da posição contrária à
municipalização dos serviços de
água e esgoto de Itabuna, por parte
dos agentes envolvidos com o setor.
Em janeiro de 1993 é eleito para a
Prefeitura de Itabuna, Geraldo Si-
mões do PT - Partido dos Trabalha-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
dores que enfrenta dificuldades em
consolidar o serviço municipa-
lizado.
Os débitos da EMASA continua-
vam a se acumular, basicamente com
relação ao consumo de energia elé-
trica e queixas trabalhistas, devido
à demissão em massa de funcionári-
os antes pertencentes à gestão do
antigo prefeito. Para suprir o quadro
de pessoal da empresa foram con-
tratados 365 funcionários através
concurso, aumentando sua despesa
com pagamento de salários e obri-
gações trabalhistas, agravando-se a
situação financeira da empresa.
As tentativas de solução para a
crise: via financiamentos, via
privatização dos serviços.
Fernando Gomes retorna como
Prefeito de Itabuna para cumprir o seu
terceiro mandato (1997 a 2000), des-
ta vez pertencendo ao PTB e fortale-
cido com o apoio do PFL. Mais uma
vez mantém um relacionamento fa-
vorável com o governo do Estado.
A EMASA diante da crise finan-
ceira busca se habilitar a financia-
mentos junto ao Governo Federal,
com recursos do FGTS e também
através convênios com a FSESP e
através do Programa Comunidade
Solidária, já que o município integra
a lista daqueles selecionados para
serem contemplados por este progra-
ma do Governo Federal.
Em 1996, a EMASA se inscreve na
segunda etapa de financiamentos do
Banco Mundial que estaria disponí-
vel para empresas de municípios a
partir de 72.000 habitantes, através o
PMSS II – Programa de Moderniza-
ção do Setor Saneamento.
Este projeto de financiamento
encaminhado ao BIRD com interme-
diação do Ministério de Planejamen-
to e Orçamento tinha como compo-
nentes: o Sistema de Abastecimento
10
O Projeto de Recuperação das bacias dos rios Almada e Cachoeira iniciado em 1996 e
elaborado através o convênio UESC-NBH/SRH sugere intervenções nos municípios perten-
centes a estas bacias , a exemplo de ações voltadas para mobilização comunitária e práticas
de educação ambiental (SRH/UESC, 2001).
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
de Água, o Sistema de Esgotamento
Sanitário e um Programa de Desen-
volvimento Institucional (gerencial/
operacional) (EMASA, 1996).
O projeto técnico foi aceito pelo
Banco Mundial, mas o recurso que
seria repassado através do governo
federal não foi aprovado, por falta
de garantias da EMASA, pois a mai-
oria do seu patrimônio pertence a
EMBASA, além de sua elevada dívi-
da com o INSS e o Fundo de Garan-
tia que torna limitada sua capacida-
de de endividamento, dificuldade
que se agrava com a Lei de Respon-
sabilidade Fiscal.
O problema da captação da água
do rio Almada se complicava. Em
1997 os vereadores promoveram na
Câmara uma reunião para tratar do
assunto, com a participação da Uni-
versidade de Santa Cruz – UESC,
através o Núcleo de Bacias Hidro-
gráficas - NBH10, além da EMASA e
da EMBASA concluindo-se pela ne-
cessidade de uma solução para um
período de longo prazo. E aí se dis-
cutiu a possibilidade de se puxar
água da barragem do Funil (Rio de
Contas), pois se beneficiaria também
os municípios de Guaraci, Itajuipe e
Buerarema. Esta solução porém exi-
giria um montante de recursos que
não poderiam ser disponibilizados
pelo governo do Estado. Teve-se as-
sim que adotar soluções paliativas,
construindo-se pequenas barragens
nas nascentes, para acumular água
e tentar resolver o problema. Segun-
do um entrevistado: “Deu sorte por-
que choveu e acumulou água. Mas se
desse uma estiagem de 60 a 90 dias a
cidade ficava sem água”.
A impossibilidade da EMASA em
continuar assumindo os custos da
captação de água do rio Almada foi
utilizada como justificativa para
uma proposta de concessão dos ser-
viços a uma empresa privada. As
dificuldades de obtenção de finan-
ciamentos e os elevados débitos da
99
EMASA, agravados pelo alto nível
de inadimplência fortaleciam a de-
cisão de mais uma vez transferir os
serviços.
Em 30 de janeiro de 1998 foi assi-
nado um convênio de cooperação
entre o Governo do Estado da Bahia,
o município de Itabuna, a EMASA e
a EMBASA para a realização do for-
mato da participação da iniciativa
privada na prestação de serviços de
abastecimento de água e esgotamen-
to sanitário do município, que in-
cluía: alocação de recursos para que
o Estado, através da EMBASA, pu-
desse contratar uma empresa de
consultoria para realizar o referido
estudo, além da elaboração do marco
regulatório e a preparação da docu-
mentação necessária à transição, ou
seja, a Lei Autorizativa, o Edital de
Licitação e o Contrato de Concessão.
A concessão dos serviços à
iniciativa privada: uma questão
polêmica
Em mensagem enviada à Câma-
ra para apreciação do Projeto de Lei
para concessão dos serviços de abas-
tecimento de água e esgoto à inicia-
tiva privada, o Prefeito enfatiza a
necessidade de investimentos na
ampliação do serviço de abasteci-
mento de água, assim como na sua
distribuição e captação, despoluição
do rio Cachoeira, além da necessi-
dade de construção de reservatórios
e de trabalhos de represamento de
água, concluindo que o município
não teria condições de assumir o
aval de um empréstimo do BIRD di-
ante de suas condições de endivida-
mento.
Por sua vez, os vereadores mani-
festam a importância de ouvir a opi-
nião de seus eleitores a respeito des-
ta questão polêmica. O presidente da
Câmara pertencente ao PMDB decla-
ra: “Até agora o povo não sabe pratica-
mente nada sobre o projeto, e teme que
aconteça com a água o mesmo que vem
ocorrendo com a energia elétrica. O povo
acha que após a privatização, o serviço
da COELBA piorou”. O PSDB critica
100 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
a mensagem enviada à Câmara pela
falta de detalhamento técnico do
projeto, além da falta do Plano Dire-
tor da cidade que deveria anteceder
este processo. O PT e o PCdoB de
imediato se posicionaram contra o
projeto (Jornal Agora nº 862 de 4 a 10
de dezembro de 1999).
O presidente da EMASA, convo-
cado pela Câmara de Vereadores
para justificar o projeto de privati-
zação da empresa, salienta a falta de
recursos para investimento no siste-
ma de abastecimento de água, cuja
produção deveria passar de 600 li-
tros por segundo para 1,2 mil litros
por segundo. O líder do governo na
Câmara, em defesa do projeto ressal-
ta que “não se trata de privatização e
sim de concessão por 30 anos e que as
tarifas, assim como o desempenho do sis-
tema serão rigidamente fiscalizados pela
Prefeitura e caso haja alguma insatisfa-
ção, o contrato será anulado e o serviço
retornará ao município” (Jornal Agora
nº 863 de 11 a 17/12/99).
Apesar da grande polêmica que
se instala para a votação do Projeto
de Lei para concessão dos serviços,
a Câmara de Vereadores em sessão
do dia 29 de dezembro de 1999 apro-
va por 11 votos a 6 o projeto de lei
que autoriza o prefeito conceder a
uma empresa privada, por 30 anos,
os serviços de água e esgoto do mu-
nicípio, que se transforma na Lei
municipal nº 1802 de 29 de dezem-
bro de 1999.
Em seguida, para viabilizar o pro-
cesso, a Prefeitura contrata, através
carta-convite nº007/2000 a Winners
Engenharia Financeira S/C Ltda para
realizar um levantamento dos “ati-
vos permanentes” da empresa, cons-
tituída basicamente dos equipamen-
tos para captação, tratamento e dis-
tribuição de água, bem como dos equi-
pamentos para esgotamento sanitá-
rio, incluindo a estação de tratamen-
to. Também se levantou o passivo fi-
nanceiro, correspondente aos débitos
com a COELBA, INSS, COFINS, FGTS,
PASEP e Ações Cíveis. Com isto se
estabeleceria um valor mínimo de
outorga da concessão.
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Surge daí a indagação: Como a
EMASA poderia efetuar a concessão
dos serviços, se a maior parte do seu
patrimônio pertencia a EMBASA?
O montante do débito da EMASA
não chegou a ficar totalmente escla-
recido, assim como o detalhamento
dos ativos, o que dificultava uma
avaliação real do valor estipulado
para a licitação.
A população se mobiliza e se
manifesta com “bate-lata” nas ruas
contra esta proposta. O SINDAE,
também se manifestou contrário ao
processo, assim como os partidos de
oposição.
Uma liminar decretada pelo juiz
da 2ª Vara Cível do município sus-
pende a licitação para a privatização
dos serviços afim de que alguns pon-
tos da lei fossem melhor explicitados,
provocando por três vezes o adia-
mento do prazo de abertura do Edital
nº 02/2000 referente à licitação dos
serviços, o que desestimulou as em-
presas a continuarem participando
da concorrência.
Por último o Prefeito envia men-
sagem para a Câmara dos Vereado-
res, acompanhada de um projeto de
lei, revogando a lei que autoriza a
concessão dos serviços.
O compromisso com a continuida-
de do serviço municipalizado.
Pela segunda vez Geraldo Simões
do PT é eleito Prefeito de Itabuna,
pelo período de 2001-2006. Como
sobreviver à crise dos serviços de
água e esgoto, diante do compromis-
so em mantê-lo municipalizado?
A situação financeira da EMASA
se agrava diante das dívidas eleva-
das com a COELBA, como também
face aos impostos devidos ao gover-
no federal, ao grave problema de ter
faturas em atraso, além do aumento
de ligações clandestinas nas comuni-
dades de baixa renda, tidas como áre-
as de “invasão”. Acresce a estes pro-
blemas o grande número de imóveis
que não são equipados com hidrô-
metros, pagando a tarifa mínima.

Figura 1 - Localização da barragem do Rio Colônia
Fonte: UESC/NBH-2001
Os problemas de captação do rio
Almada assumem maior amplitude,
em virtude sobretudo dos custos ele-
vados com os gastos em energia. Com
efeito, é necessário bombear água a
uma distância de 18 km da estação
de tratamento, distancia à qual é pre-
ciso acrescentar 5 km quando é pre-
ciso captar água em Castelo Novo.
Nestas condições, retoma-se a
discussão iniciada no primeiro man-
dato do prefeito Geraldo Simões,
concernente a implantação do pro-
jeto da barragem do rio Colônia no
município de Itapé, próximo à con-
fluência do rio Salgado (FIG. 1). Neste
momento a discussão é ampliada
face a mobilização das Associações
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
:Localização da barragem proposta
dos Usuários do Rio Colônia e da
Associação dos Usuários do Rio Sal-
gado, interessados em discutir os
problemas de ordem política, econô-
mica e técnica que o projeto da bar-
ragem do rio Colônia acarretaria.
Diante do amplo alcance deste
projeto, com impacto previsto para
atingir grande número de municípi-
os, inicia-se a discussão para a for-
mação do Comitê das Bacias do Les-
te que engloba as bacias dos rios
Cachoeira, (formada pelas sub-baci-
as dos rios Colônia e Salgado), Alma-
da, Santana e Una/Aliança e que
conta com a participação de 24 mu-
nicípios (FIG. 2). Criado em 2002, o
Comitê tem a estrutura composta:
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
• pelos organismos públicos dos
tres níveis de governo, ou sejam: o
Ministério da Agricultura, repre-
sentado pela CEPLAC, a SRH, e
Prefeituras de Ilhéus, Itabuna, San-
ta Cruz da Vitória e Una;
• pelos usuários, ou sejam: a EMBA-
SA, os SAAEs, a EMASA, a NESTLE,
a CARGIL (Exportadora de Cacau),
o Hotel Transamérica , a Colonia de
Pescadores, a Associação dos Usuá-
rios dos Rios Salgado e Colônia;
• pelas associações, ou sejam: a OR-
DEM (Organização de Defesa dos
Manguezais) e a AMURC entida-
de que agrupa as prefeituras de
150 municípios da região do ca-
cau e todo o resto da região sul;
101
• pelos organismos de ensino e pes-
quisa, ou sejam: o Departamento
da Bacia Hidrográfica da UESC e
o Departamento de Engenharia Sa-
nitária e Meio Ambiente da Facul-
dade de Ciência e Tecnologia –
FTC.
Como atividades deste Comitê
destacam-se a realização do 1°Se-
minário que incluiu o « Curso de
Educação Ambiental e Práticas Sus-
tentáveis » e mais recentemente o 2°
Seminário que discutiu as ações es-
tratégicas do Plano das Bacias do
Leste, à partir de um diagnóstico que
aponta o saneamento básico dos
municípios como ação prioritária a
ser discutida e planejada.

Conclusão
A política de saneamento no Bra-
sil sempre esteve associada aos pro-
blemas de saúde pública, envolven-
do portanto as atividades de abaste-
cimento de água e esgotamento sa-
nitário. O avanço da proposta de
articulação do setor saneamento à
causa do meio ambiente, introduz
alguns elementos de reflexão que
nos reporta ao conceito ampliado de
saneamento, que envolve além do
abastecimento de água e de esgota-
mento sanitário, a drenagem de
águas pluviais , os resíduos sólidos,
o controle de vetores e as atividades
do meio ambiente. Neste sentido o
conceito sugere uma integração
intersetorial, que prevê interfaces
com demais políticas públicas, o que
justifica atualmente a utilização da
expressão saneamento ambiental em
lugar de saneamento básico ou simples-
mente saneamento.
O reforço a intersetorialidade vem
sendo inevitável face aos problemas
de poluição das bacias e de crise de
abastecimento de água que afetam os
municípios brasileiros, sendo respal-
dada pela existência de financia-
mentos dos organismos multilaterais
nos programas de saneamento e de
antipoluição dos recursos hídricos11.
Neste sentido, vale salientar a
experiência dos Comitês de Bacias
Figura 2 - Localização da Bacia do Leste
Fonte: SRH/GERIN - 2003
Hidrográficas que representam uma negociação entre municípios, forta-
prática de gestão que vem aproxi- lecido pela defesa de interesses co-
mando as questões do saneamento muns, o que sugere uma cooperação
básico, do debate da gestão dos re- intergovernamental preferentemente
cursos hídricos. De acordo com Ma- horizontal. Constata-se também o
chado (2003) o formato de gestão in- debate em torno da integração inter-
tegrada e colegiada destes comitês setorial, diante dos problemas de
constitui-se em um instrumento de poluição das bacias da região e da
enquadramento institucional de con- crise de abastecimento de água que
flitos inevitáveis, num país conti- como vimos afeta diretamente o mu-
nental com diversidade fisiográfica, nicípio de Itabuna.
hidrográfica, geomorfológica, hidro- Vale ainda acrescentar que este
lógica, socio-econômica e de grandes Comitê representa uma mudança na
desigualdades sociais. escala territorial de gestão, cujo for-
Retomando o caso específico do mato vem estimulando a prática da
Comitê das Bacias do Leste, obser- co-gestão, através a participação dos
va-se que este abre um espaço de usuários das bacias que tendem a
11
Este fato é reforçado pelo interesse do setor privado em investir nas Estações de Trata-
mento de Esgotos (ETE’s) que fazem parte do Programa de Despoluição das Bacias
Hidrográficas (PRODES), criado em 2001, o que confirma a intenção da ANA - Agencia
Nacional das Águas de investir na preservação dos recursos hídricos do país.

102 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

conformar novas relações de poder,
no trato das questões relativas aos
projetos de âmbito regional.
Nesse sentido, a discussão do se-
tor saneamento de Itabuna, basica-
mente restrita à interação estado/
município, deve ensejar novas formas
de conflito/cooperação, diante do en-
volvimento de novos atores que con-
formam nova coalizão de interesses,
ampliada e diversificada pela inter-
setorialidade que emerge na região.
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mo de Paris. 668p.
103
 NEOLIBERALISMO: CONSIDERAÇÕES
ACERCA DA ORIGEM E HISTÓRIA DE
UM PENSAMENTO ÚNICO
Resumo
O corrente estudo mostra os ca-
minhos seguidos pelo neoliberalis-
mo na sua trajetória para se tornar
um pensamento único, um paradig-
ma mundial, sobretudo nas duas
últimas décadas do século XX. Des-
creve sua origem a partir de 1944
com os seguidores de Friedrich
Hayek; suas semelhanças e diferen-
ças em relação ao liberalismo clássi-
co, em oposição aos princípios do
Estado do Bem Estar; sua ascensão
como alternativa à crise do capita-
lismo dos anos 1970. Discutem-se os
fundamentos ideológicos e econômi-
cos do pensamento de Milton Fried-
man, bem como o papel do Estado
na abordagem deste autor. A imple-
mentação do neoliberalismo nos Es-
tados Unidos é configurada na polí-
tica econômica de Ronald Reagan.
Reflete-se sobre as contradições con-
tidas no próprio modelo neoliberal e
no Consenso de Washington, que se
transformou no paradigma liberal
seguido pelos países da América
Latina para sua inserção na econo-
mia mundial e combate ao crônico
problema de inflação.
Palavras-chave: Neoliberalismo;
Monetarismo; Milton Friedman; Con-
senso de Washington; Reaganomics .
Abstract
The current paper shows the path
followed by the neoliberal doctrine
to become the sole thought, an uni-
104 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
versal paradigm, especially over the
last two decades of the twentieth
century. It describes its origin since
1944, with the followers of Friedrich
Hayek, its differences and similari-
ties with the classic liberalism, in
opposition with the principle of the
Welfare State; its rise as an alterna-
tive to the capitalism crisis of the
1970’s. The ideological and econo-
mic fundamentals of Milton Fried-
man’s thought are discussed, as well
as the role of the State under this
author’s approach. The implementa-
tion of the neoliberalism in the Uni-
ted States is marked by Ronald
Reagan’s economic policy, also
called Reaganomics. The current
study deals with the contradictions
of the neoliberal model itself and of
the Washington Consensus that has
become the liberal paradigm follo-
wed by the Latin American countries
towards their embedment in the
world economy and to fight their
chronicle inflation problem.
Key words: Neoliberalism; Mone-
tarism; Milton Friedman: Washing-
ton consensus; Reaganomics.
Introdução
O presente trabalho se propõe a
discutir as motivações que levaram
o neoliberalismo a se tornar a ideo-
1
Mestre em Economia pela UFBA; professora de Economia Internacional da UNIFACS;
técnica da Desenbahia. E-mail: vspinola@uol.com.br; vspinola@desenbahia.ba.gov.br.
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Vera Spínola1
logia hegemônica nas duas últimas
décadas do século XX, conquistan-
do uma estrondosa vitória teórica e
ideológica e transformando-se num
senso comum. Uma das razões se
deve à resistência de uma rede qua-
se maçônica de intelectuais com idéi-
as opostas às políticas keynesianas
que dominaram o mundo ocidental
nos vinte anos pós-guerra, caracte-
rizados pelo prolongado crescimen-
to econômico dos países industriali-
zados. Os seguidores da corrente
neoliberal organizam-se a partir de
1947, sob a liderança do economista
Friedrich Hayek, reunindo-se pelo
menos duas vezes ao ano por quase
três décadas, sem nunca abrir mão
de suas convicções teóricas e práti-
cas. Sua trajetória pode ser marcada
por três etapas, a primeira, de acor-
do com o historiador inglês Perry
Anderson, a da clandestinidade, tem
início nos anos 40; a segunda, a par-
tir dos anos 60, é quando suas idéi-
as começam a ganhar espaço acadê-
mico, sobretudo nas universidades
norte-americanas, com destaque
para o trabalho do economista Mil-
ton Friedman e de muitos outros; a
terceira, caracterizada pela passa-
gem do campo teórico para a políti-
ca quase em efeito dominó, foi inau-
gurada pela vitória eleitoral de Mar-
garet Thachter em 1979 na Inglater-
ra, seguida de Ronald Reagan em
1980 nos Estados Unidos, e, em al-
guns aspectos, pela vitória de Helmut
Kohl na Alemanha em 1982.
Além desta introdução, o presen-
te estudo está estruturado em seis
itens. O segundo item trata da ori-
gem do neoliberalismo com a forma-
ção do grupo de Mont Pèlerin; o ter-
ceiro discute as diferenças e simila-
ridades entre o liberalismo clássico
e o neoliberalismo, em oposição à
política keynesiana. O quarto tópi-
co, o mais extenso, discorre sobre o
papel do Estado na visão de Milton
Friedman e está dividido em cinco
subitens: os deveres do Estado; a
(im)possibilidade do Estado em cor-
rigir as falhas de mercado; a (im)pos-
sibilidade do Estado em intervir no
nível de emprego; as políticas soci-
ais e o papel do Estado na Educa-
ção; e, finalmente, os fundamentos
do monetarismo. O quinto item, O
Neoliberalismo na Prática, trata da
sua implantação nos Estados Uni-
dos com a política econômica de
Ronald Reagan, também conhecida
como reaganomics. Além disso, dis-
cute-se a influência do neoliberalis-
mo no “Consenso de Washington”
e no seu receituário. Levantam-se
algumas questões sobre sua adapta-
ção às economias da América Lati-
na, porém este tema requereria um
estudo mais longo e aprofundado
que foge do escopo do presente tra-
balho. Por fim, tecem-se as conside-
rações finais apontando alguns pa-
radoxos do neoliberalismo, na nos-
sa percepção. Uma das característi-
cas do grupo de Mont Pèlerin foi a
disciplina, a organização, e até a
paciência em saber esperar o mo-
mento certo para colocar suas idéias
em prática.
Origem
O neoliberalismo tem origem de-
pois da II Guerra Mundial como uma
reação teórica e política contra o Es-
tado intervencionista de Bem-Estar.
A obra do austríaco naturalizado
inglês, Friedrich Hayek (1899-1992),
O Caminho da Servidão (Hayek,
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
1994), escrita em 1944 é considera-
da seu ponto de partida. Nela o au-
tor faz uma acirrada crítica ao pen-
samento hegemônico de que o pla-
nejamento econômico pelo Estado é
o caminho para combater as crises
do capitalismo e inclusive salvá-lo
dos regimes autoritários extremos,
como o nazismo, à direita, e o socia-
lismo, à esquerda. Hayek via os se-
guidores dessa corrente, configura-
da no Estado do Bem-Estar, a “cami-
nho da servidão”. Para esse autor, a
real transformação social não deve-
ria ser intencional ou planejada.
Qualquer limitação aos mecanismos
de mercado por parte do Estado re-
presentava uma ameaça letal à liber-
dade econômica e política.
O alvo imediato de Hayek, àque-
la época, era o Partido Trabalhista
inglês, provável vencedor nas elei-
ções gerais de 1945 na Inglaterra,
como realmente ocorreu. Afirmava,
com veemência, que apesar das boas
intenções, a social-democracia mo-
derada inglesa conduziria ao mes-
mo desastre que o nazismo alemão –
uma servidão moderna (Anderson,
1995). Enquanto construíam-se as
bases do Estado do Bem-Estar euro-
peu no período pós-guerra, Hayek
convocou aqueles que compartilha-
vam de suas idéias para uma reu-
nião na estação de Mont Pèlerin nos
Alpes suíços, em 1947. Dentre seus
seguidores encontravam-se os adver-
sários do Estado de Bem-Estar euro-
peu e da política de recuperação nor-
te-americana à crise 29 configurada
no New Deal (Anderson, 1995). Foi
assim fundada a Sociedade de Mont
Pèlerin, constituída pelos notórios
participantes do evento. Dentre os
mais destacados estavam Milton
Friedman, Karl Popper, Lionel Rob-
bins, Ludwig Von Mises, Walter Eup-
ken, Walter Lipman e Michael Po-
lanyi. Tornou-se um grupo dedicado
e organizado, voltado a combater o
keynesianismo e preparar as bases de
um outro tipo de capitalismo, duro e
livre de regras para o futuro.
Eles continuavam condenando
as políticas que, segundo Hobs-
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
bawm (1995), fizeram os “anos dou-
rados”, serem dourados, ao referir-
se aos vinte anos de prosperidade
por que passou o capitalismo no pe-
ríodo pós-guerra. De acordo com esse
autor, ninguém os ouviu na era do
ciclo virtuoso de crescimento prolon-
gado entre os anos 1940 e 1970.
A chegada da crise é percebida
com maior clareza em 1973, com o
aumento dos preços do petróleo. É
também no início dos anos 1970 que
ocorre o rompimento do acordo de
Bretton Woods, quando o presidente
Nixon declara que o dólar não é mais
conversível em ouro. Esse acordo, fir-
mado em 1944 entre 44 países não
socialistas, teve como objetivo esta-
belecer o equilíbrio econômico inter-
nacional através um sistema mone-
tário baseado num regime de taxas
de câmbio fixas em relação ao dólar,
que por sua vez seria conversível em
ouro - padrão-ouro-dólar. O Fundo
Monetário Internacional – FMI, ins-
tituição criada no âmbito de Bretton
Woods, com cotas dos diferentes paí-
ses, coordenaria o regime de câmbio
fixo e financiaria países com proble-
mas de balanço de pagamentos, que
seriam monitorados por políticas de
ajustes. O Banco Mundial promove-
ria a reconstrução dos países afeta-
dos pela guerra.
Gastos com a guerra do Vietnam
e com o programa espacial dos Esta-
dos Unidos, além do aumento da
liquidez mundial com a expansão
do mercado de eurodólares, levaram
à inflação dos anos 70. A partir de
1973, o modelo keynesiano de cres-
cimento econômico do período pós-
guerra começa a dar sinais de esgo-
tamento. O mundo capitalista avan-
çado entra num processo de estag-
flação, ou seja, numa longa e profun-
da recessão combinada, pela primei-
ra vez, com altas taxas de inflação.
Segundo Hobsbawn (1995) a maio-
ria dos governos considerava a crise
passageira. Não haveria porque mu-
dar políticas que haviam funciona-
do tão bem por toda uma geração.
No fundo, essas concepções se ba-
seavam na crença do poder ilimita-
105
do de expansão da produção, na
possibilidade de um crescimento
permanente e linear da acumulação
de capital.
De acordo com Hobsbawn (1995),
a única alternativa que se vislumbra-
va era oferecida pelo grupo mino-
ritário dos seguidores de Hayek. Sua
ideologia agora era reforçada pela
aparente impotência e fracasso das
políticas econômicas convencionais.
Assim, Friedrich von Hayek ganha
o prêmio Nobel de economia em
1974, e, dois anos depois, em 1976, o
ganhador é Milton Friedman.
Liberalismo Clássico e
Neoliberalismo X Keynes
Em geral, autores consideram o
neoliberalismo como um movimen-
to político econômico heterogêneo
com uma proposta econômica de re-
torno aos princípios ortodoxos do
liberalismo, ou seja, às propostas da
economia clássica como única alter-
nativa de superação da crise pela
qual passam as sociedades.
Segundo Fiori (1997) a utopia do
liberalismo de Adam Smith, de 1776,
é a mesma do neoliberalismo “me-
nos de Estado e de política possível”.
Busca-se a despolitização total dos
mercados e a liberdade absoluta de
circulação dos indivíduos e dos ca-
pitais privados. Defende-se o indi-
vidualismo. A igualdade social apa-
rece como igualdade de oportunida-
des ou mesmas condições iniciais
para todos, apesar dos indivíduos
pertencerem a grupos sociais com
diferenças econômicas, sociais, étni-
cas, etc., que tornam as condições de
partida desiguais. Com base nas di-
ferenças e competências de cada um,
seriam gerados resultados distintos
e até necessários para a própria di-
nâmica da sociedade capitalista. O
liberalismo, do século XVIII ou do
final do século XX, se coloca contra
a busca da igualdade entre os indi-
víduos ou grupos sociais pela via da
intervenção do Estado. Tanto no li-
beralismo quanto no neoliberalismo,
as causas das desigualdades são
106 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
atribuídas à sorte e não às condições
estruturais da sociedade que surgem
do modo de produção capitalista
(BIANCHETTI, 2001)
A teoria clássica supunha um
estado de equilíbrio econômico per-
manente, resultante de uma situação
na qual o bem estar coletivo é maxi-
mizado quando cada indivíduo age
em seu próprio interesse econômico.
O próprio Keynes (1983), começa seu
livro, A Teoria Geral do Emprego, do
Juro e do Dinheiro, lançado em 1936,
com um questionamento ao suposto
equilíbrio clássico:
“Argumentarei que os postulados
da teoria clássica se aplicam ape-
nas a um caso especial e não ao
caso geral, pois a situação que ela
supõe acha-se no limite das possí-
veis situações de equilíbrio...”
(KEYNES, 1983)
O conceito de equilíbrio econômi-
co pode ser entendido pela “Lei de
Say”, segundo a qual não poderia
ocorrer escassez de poder de com-
pra no sistema econômico. Primei-
ramente porque o processo de pro-
dução capitalista é também o de ge-
ração de renda (salário, lucros, alu-
guéis etc.) e, portanto, de criação de
fonte de financiamento da deman-
da; e segundo, porque dada a exis-
tência dos mecanismos automáticos
dos mercados livres, os movimentos
de ajuste espontâneos de salários,
preços e juros garantiriam que os
níveis de demanda não ficassem per-
manentemente aquém dos níveis de
produção e de pleno emprego (MOU-
RA DA SILVA, 1983). Em outras pa-
lavras a oferta seria sempre igual à
demanda.
Na visão de Keynes o equilíbrio
seria uma exceção e não regra, só
possível de ocorrer em uma econo-
mia fechada do tipo Robinson Cru-
soé, sem moeda, em que o valor de
troca é exatamente igual ao custo de
produção. Na concepção clássica se
houvesse um aumento do desempre-
go, ou elevada variação de preços, o
próprio mercado se auto-regularia e
a crise seria superada. Para os clás-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
sicos, não havia desemprego invo-
luntário, pois só ficariam fora do
mercado de trabalho aqueles que não
aceitassem trabalhar no nível de sa-
lário oferecido.
A título de ilustração, vale lem-
brar o efeito Pigou, ou efeito riqueza,
como mecanismo de superação da
crise defendida pelos clássicos libe-
rais. O economista inglês Arthur
Cecil Pigou, contemporâneo de
Keynes, explicava que à medida que
a economia entrava em recessão os
salários e preços caíam e, à propor-
ção que isso acontecia, o valor ou
poder aquisitivo de uma determina-
da quantia de dinheiro aumentava.
As pessoas que haviam retido di-
nheiro verificariam que poderiam
comprar mais do que podiam antes,
e, desta forma passariam a consu-
mir mais e, conseqüentemente, a eco-
nomia se reativaria. Em outras pala-
vras, não haveria necessidade de cri-
ar mecanismos de reaquecimento da
demanda, como também diriam os
neoliberais no final do século XX.
Na visão de Fiori (1997), entretan-
to existem diferenças fundamentais
que singularizam o liberalismo do
final de século XX: a) do ponto de
vista metodológico, com os avanços
da Econometria, o individualismo é
configurado em sofisticados mode-
los matemáticos e teorias, com base
no utilitarismo, a exemplo da “teo-
ria dos jogos”, em Nash, das “expec-
tativas racionais”, em Lucas; b) a
ideologia liberal se combinou de for-
ma virtuosa com a revolução da in-
formação concorrendo para a desre-
gulamentação dos mercados e para
a chamada globalização financeira;
c) a derrota comunista contribuiu
para consolidar a hegemonia do li-
beralismo; d) o novo liberalismo apa-
rece como uma vitória ideológica.
Este último item, segundo Fiori,
legitima uma espécie de vingança
selvagem do capital contra a políti-
ca e contra os trabalhadores justa-
mente logo após uma época em que
as políticas públicas e a luta dos tra-
balhadores haviam conseguido cons-
truir o welfare state.
 “ ... muito do
crescimento
artificialmente
induzido nos anos
dourados representou
um desperdício de
recursos.
”
Segundo Hayek, as raízes da cri-
se dos anos 1970 estavam localiza-
das no poder excessivo e nefasto dos
sindicatos e, de maneira mais geral,
do movimento operário, que havia
corroído as bases de acumulação
capitalista com suas pressões reivin-
dicativas sobre os salários com sua
pressão parasitária para que o Esta-
do aumentasse cada vez mais os gas-
tos sociais. Esse processo reduziria
o lucro das empresas e desencadea-
ria processos inflacionários.
Esta questão constitui-se numa
grande contradição do sistema ca-
pitalista. Para não haver estagnação,
o processo de acumulação de capi-
tal deve ser contínuo, ou seja, é pre-
ciso que haja reinvestimento cons-
tante do excedente econômico para
manter a geração de lucro. Para que
isso ocorra, as empresas tendem a
reduzir a proporção dos gastos com
salários em relação aos custos com
capital fixo. Acontece que os salários
vão perdendo poder de compra no
sistema como um todo, o que se re-
verte em contração da demanda e
queda na taxa de lucro das empre-
sas. Este tema foi amplamente estu-
dado por Marx. Os mecanismos
keynesianos visavam manter o em-
prego elevado e a demanda efetiva
através de políticas fiscais e mone-
tárias, com expansão dos gastos do
governo enquanto houvesse capaci-
dade ociosa. Provavelmente a inten-
ção de Keynes era salvar o capitalis-
mo, ameaçado pelo avanço socialis-
ta. Keynes reconhece, contudo, que
expansão monetária ou fiscal, em
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
uma economia com pouca capacida-
de ociosa, poderá gerar surtos infla-
cionários (KEYNES, 1983).
Em contrapartida, a receita de
Hayek era manter um Estado sufi-
cientemente forte para romper o po-
der dos sindicatos e controlar o di-
nheiro, através da contração mone-
tária e redução dos gastos sociais. A
estabilidade monetária deveria ser a
meta suprema de qualquer governo.
As intervenções anticíclicas, basea-
das nos princípios keynesianos de
demanda efetiva, haviam desviado
o curso normal da acumulação e do
livre mercado.
Os adeptos da Sociedade de Mont
Pèlerin constatavam que muito do
crescimento artificialmente induzi-
do nos anos dourados representou
um desperdício de recursos. Para
eles, a dura verdade é que o mundo
ocidental estava levando a vida além
de suas posses (BIANCHETTI, 2001).
A solução seria promover uma dis-
ciplina orçamentária, com a conten-
ção dos gastos como bem-estar e a
restauração da taxa “natural” de
desemprego, ou seja, criação de uma
massa de desempregados para que-
brar os sindicatos. As reformas fis-
cais incentivariam os agentes econô-
micos. Defendiam reduções de im-
postos sobre os rendimentos mais
altos e sobre as rendas. Uma nova e
saudável desigualdade voltaria a
dinamizar as economias avançadas.
Pode-se sintetizar o receituário
neoliberal em: contração da emissão
monetária; redução de impostos so-
bre rendimentos elevados e abolição
de controles sobre os fluxos finan-
ceiros.
O Papel do Estado na visão
de Milton Friedman
Os deveres do Estado
No pensamento de Friedman o
Estado é visto como uma forma vo-
luntária de cooperação, um meio
pelo qual as pessoas de uma socie-
dade escolhem para atingir seus ob-
jetivos, porque acreditam na eficácia
das suas instituições.
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
Friedman (1979), seguindo os
princípios de Smith, admite que os
três principais deveres do Estado
são: 1) proteger a sociedade da vio-
lência e da invasão de outras socie-
dades independentes; 2) proteger
todos os membros da sociedade da
injustiça ou opressão de cada um
dos outros membros através do esta-
belecimento de regras e leis; 3)
edificar e manter determinadas obras
públicas, cujo retorno não seja atra-
tivo à iniciativa privada.
Segundo Friedman (1979) o ter-
ceiro dever do Estado é o que gera
mais polêmica e tem sido utilizado
para justificar uma gama muito am-
pla de atividades. Na sua visão refe-
re-se a um dever válido para um Es-
tado voltado à preservação de uma
sociedade livre, porém pode ser in-
terpretado para justificar suas ilimi-
tadas dimensões.
O quarto dever do Estado, acres-
centado por Friedman aos três prin-
cípios de Smith, seria proteger os
membros da comunidade considera-
dos incapazes, como crianças e os
doentes mentais. A responsabilida-
de sobre as crianças, a não ser nes-
ses casos excepcionais, é das famíli-
as. A família deve ser o sustentáculo
da sociedade, mas, segundo Fried-
man (1979), seu papel tem sido en-
fraquecido pelo crescente papel pa-
ternalista do Estado.
Como exemplo de Estado liberal
bem sucedido, Friedman, escreven-
do em 1979, cita Hong Kong, antes
de sua incorporação à China. Des-
creve essa cidade-estado como uma
pequena extensão territorial de ape-
nas 400 milhas quadradas, com uma
população de 4,5 milhões de habi-
tantes, com uma elevadíssima den-
sidade demográfica. Não existiam
tarifas ou quaisquer barreiras de co-
mércio, a não ser alguns acordos de
restrição voluntária, impostos pelos
Estados Unidos. O Estado não tinha
uma política econômica ou industri-
al definida. Não havia leis que regu-
lassem o salário mínimo. Os residen-
tes podiam investir onde quisessem,
contratar quem quisessem, trabalhar
107
 “ Seus Estados
autoritários e
paternalistas, se por
um lado não
garantiam direitos
trabalhistas,
investiram
pesadamente em
educação básica,
pesquisa e
desenvolvimento.
para quem quisessem.
” cal abstrato onde se realizam trocas.
O Estado se limitava aos quatro
deveres mencionados por Friedman.
Deveria reforçar as leis e a ordem,
fornecer os meios para se formula-
rem regras de conduta, julgar dispu-
tas, facilitar o transporte e comuni-
cação, e supervisionar a emissão de
moeda. Embora o governo de Hong
Kong houvesse fornecido habitação
gratuita aos recém chegados refugia-
dos da China comunista, seus gas-
tos representavam uma fração ínfi-
ma da renda da população.
Obviamente Hong Kong tinha, e
tem, suas peculiaridades como cen-
tro financeiro da Ásia, como porta
de entrada para a China, e seu mo-
delo não pode ser generalizado. Ser-
ve apenas para ilustrar qual deve ser
o papel do Estado na visão de Fried-
man. Vale lembrar que a prosperi-
dade econômica dos outros Tigres
Asiáticos de primeira geração, como
Taiwan, Coréia do Sul, Cingapura
não foi atingida com políticas libe-
rais. Nesses países, havia elevadas
barreiras comerciais à importação e
os fluxos financeiros eram rigida-
mente regulamentados. Seus Esta-
dos autoritários e paternalistas, se
por um lado não garantiam direitos
trabalhistas, investiram pesadamen-
te em educação básica, pesquisa e
108 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
desenvolvimento. Não se pode afir-
mar que suas políticas públicas te-
nham seguido o receituário liberal.
A (im)possibilidade do Estado em
corrigir as falhas de mercado
Segundo Friedman (1979) o argu-
mento chave contido na obra de
Smith, a Riqueza da Nações, é extre-
mamente simples: a troca voluntá-
ria entre duas partes só ocorrerá se
ambas acreditarem que serão mutu-
amente beneficiadas. Na sua visão,
a maioria das falácias econômicas
decorre do fato de se acreditar que,
na troca, uma parte só pode ganhar
às custas da outra.
Entende-se mercado como um lo-
Os preços formados nas transações
voluntárias entre compradores e ven-
dedores num livre mercado podem
coordenar as atividades de milhões
de pessoas, cada qual buscando seus
próprios interesses, segundo Fried-
man (1979). Os preços desempenham
três funções na organização da ativi-
dade econômica: transmitem infor-
mação; fornecem um incentivo para
se adotarem métodos de produção
que otimizem a alocação dos recur-
sos disponíveis; e se constituem num
mecanismo de distribuição de renda,
determinando, numa cadeia produ-
tiva, quanto deve ser apropriado para
cada agente.
Para que os preços se configuras-
sem num mecanismo perfeito de di-
fusão de informações, de coordena-
ção de trocas, de equalização de cus-
tos dos fatores, capital e trabalho,
bem como de distribuição de rique-
za, seria preciso que toda a cadeia
de fornecedores tivesse informação
perfeita sobre o mercado de fatores e
de bens.
As imperfeições de mercado na
transmissão de informações são cha-
madas falhas de mercado ou assime-
trias. Estas podem ser definidas
como qualquer situação que desvie
o mercado do equilíbrio. Embora
Friedman (1994) considere o merca-
do como um mecanismo democráti-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
co por excelência, reconhece a exis-
tência de falhas, porém não acredita
na capacidade do governo em com-
pensar as falhas de mercado, como
na abordagem keynesiana, sem pio-
rar as coisas ainda mais. As políti-
cas distributivas direcionadas pelo
Estado desvirtuariam o funciona-
mento dos mecanismos de distribui-
ção natural.
A (im)possibilidade do Estado em
intervir no nível de emprego
Friedman (1994) acredita que a
taxa de desemprego cresceu a partir
dos anos 70 nos EUA devido a inter-
venções governamentais no merca-
do de trabalho, sobretudo através
das chamadas ações afirmativas.
Segundo ele, com a revolução keyne-
siana o tema emprego/desemprego
se tornou uma grande questão polí-
tica.
Uma das contribuições de Keynes
à teoria econômica ao estudar o de-
semprego prolongado da crise de 29,
foi mostrar a existência de desempre-
go involuntário. A teoria clássica
admitia apenas dois tipos de desem-
prego, o voluntário e o friccional, que
decorre da desinformação do traba-
lhador sobre a oferta de vagas em
determinadas atividades. O desem-
prego friccional, ou natural, resulta
da mobilidade da força de trabalho
entre diferentes setores. Pela teoria
clássica, um dos meios para aumen-
tar o emprego é a melhoria da orga-
nização e maior eficiência dos canais
de informação para diminuir o de-
semprego friccional. Este ocorre por
desajuste ou falta de mobilidade en-
tre a oferta e a procura, quando em-
pregadores com vagas desconhecem
a existência de mão-de-obra dispo-
nível, enquanto trabalhadores de-
sempregados desconhecem a oferta
real de postos de trabalho. Um outro
meio seria uma redução dos salários
reais para os quais ainda existe mão-
de-obra disponível, de modo a dimi-
nuir o desemprego voluntário.
Segundo Keynes os meios clássi-
cos pressupunham um acordo de-
clarado ou tácito entre os operários
de não trabalhar por menos, e que,
se todos admitissem uma redução
dos salários nominais, maior seria o
volume de emprego atendido. Para
que a abordagem clássica fosse ver-
dadeira seria necessário que a oferta
de trabalho fosse apenas função in-
versa do nível de salário real. Com
muita propriedade, Keynes relacio-
na os pressupostos clássicos com a
realidade:
“Não se pode dizer que nos Esta-
dos Unidos, o desemprego de 1932
resultou de uma resistência do tra-
balhador em aceitar uma redução
de salários nominais ou de uma
insistência obstinada em conseguir
um salário real superior ao que
permitia a produtividade de siste-
ma econômico...” (KEYNES, 1983)
Friedman (1994) declara que não
considera útil a distinção entre de-
semprego voluntário e involuntário
introduzida por Keynes. Isto signifi-
ca ignorar uma das maiores contri-
buições da teoria keynesiana. Fried-
man, em 1993, insiste em abordar a
questão do desemprego da mesma
maneira que clássicos do final do
século XVIII, quando o contexto his-
tórico do final do século XX é com-
pletamente diferente. Parece teimo-
sia de Friedman.
Para combater o desemprego este
autor defende a liberalização do
mercado de trabalho; a eliminação
das ações afirmativas, com as quo-
tas de emprego; a não fixação de sa-
lário mínimo para que o próprio
mercado estabeleça as taxas de salá-
rios.
Políticas Sociais e o papel
do Estado na Educação
No que se refere a políticas soci-
ais, Bianchetti (2001) as considera
como estratégias promovidas a par-
tir do nível político com o objetivo de
desenvolver um determinado mode-
lo social. Constituem as políticas li-
gadas à saúde, educação, habitação
e previdência social. Suas caracterís-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
ticas dependem das características
do conflito social e da correlação de
forças que nele intervêm. Em uma
formação social concreta os setores
dominantes promovem uma deter-
minada política social em função de
seus interesses estratégicos, utilizan-
do, para isso, as estruturas políticas
sobre as quais exercem hegemonia.
Para Hayek, as políticas sociais
distributivas tendem a enfraquecer
as atitudes que promovem de fato a
liberdade e a contrariar os efeitos
benéficos da livre sociedade e da li-
vre economia. Os neoliberais defen-
dem a privatização da saúde, da pre-
vidência e da educação. Dentre as
alternativas oferecidas pelo merca-
do, o indivíduo pode optar pelo pla-
no de saúde ou de aposentadoria que
lhe for conveniente, contribuindo fi-
nanceiramente conforme suas pos-
sibilidades.
Segundo Friedman (1979) a edu-
cação sempre foi componente prin-
cipal do chamado Sonho America-
no. As escolas estabelecidas pelos
primeiros imigrantes no continente
americano, no século XVII, eram pri-
vadas e a freqüência era estritamen-
te voluntária. Pouco a pouco o go-
verno começou a ter uma participa-
ção mais efetiva, primeiramente con-
tribuindo com apoio financeiro e
mais tarde administrando escolas
públicas. A freqüência à escola só
passou a ser obrigatória a partir de
1918.
O vínculo entre o Estado e a esco-
la ganhou força com as idéias de
Horace Mann, secretário de educa-
ção do Estado de Massachusetts em
1837. Durante mais de uma década
ele conduziu uma campanha pela
escola custeada pelo governo e con-
trolada por educadores profissio-
nais. Considerava a educação tão
importante que o governo tinha o
dever de proporcioná-la a todos, que
as escolas deveriam ser seculares e
incluir crianças de todas os extratos
sociais, religiosos e étnicos. A escola
livre e universal possibilitaria a su-
peração dos problema de pobreza
dos pais. Ele proclamava que a edu-
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
cação era um bom investimento pú-
blico e que aumentaria a produção e
a renda. Segundo Friedman (1979),
a implantação do sistema de educa-
ção nos Estados Unidos como uma
ilha de socialismo num sistema de
livre mercado refletia a desconfian-
ça dos intelectuais (provavelmente
como Mann) no mercado e na eficá-
cia das trocas voluntárias, um dos
argumentos principais da corrente
liberal.
Segundo Friedman (1979), a par-
tir da grande depressão de 29, o pú-
blico se junta aos intelectuais numa
fé incondicional nas virtudes da in-
tervenção do Estado, sobretudo do
governo central, na educação. A es-
cola vai se transformando num meio
de promover a mobilidade social, a
integração racial e outros objetivos
apenas distantemente relacionados
com sua função primordial. Segun-
do Bianchetti (2001) não é difícil en-
tender que, para Friedman, o cresci-
mento da educação desviou-se do
caminho originário destinado a for-
mar elites de poder ou a dar a cada
um o que sua função social destina-
va. De fato Friedman (1979) declara
que a tragédia, e ironia, é que um sis-
tema dedicado a proporcionar às cri-
anças uma linguagem comum e os
valores da cidadania norte-america-
na, deveria na prática exacerbar a
estratificação da sociedade e forne-
cer oportunidade educacional desi-
gual.
As críticas de Friedman à escola
pública no Estados Unidos demons-
tram claramente sua visão de que ao
ser comum, a educação cria obstá-
culos à “seleção natural” da socie-
dade e limita as possibilidades de
escolha individual. Seu argumento
parece uma aplicação direta da teo-
ria da evolução das espécies de
Charles Darwin nas relações sociais.
A proposta de Friedman para fi-
nanciar a educação primária e se-
cundária é a dos “cupons”. Os fun-
dos públicos estabelecidos para a
educação deveriam ser divididos
entre as pessoas que os solicitassem.
Com esse instrumento, comprariam
109
no mercado a oferta educacional que
mais se adaptasse às suas necessi-
dades e expectativas. Para evitar que
a proposta significasse um maior
gasto na educação, seria necessário
que o valor do cupom fosse suficien-
te menor do que o custo corrente pelo
aluno da escola pública para man-
ter as mesmas despesas públicas to-
tais. A menor quantia gasta numa
escola privada competitiva prova-
velmente proporcionaria educação
de qualidade mais alta do que a
quantia maior ora gasta com as es-
colas públicas. Esse montante bási-
co encontraria, naturalmente, dentro
das leis do mercado, as instituições
privadas ou públicas com disposi-
ção para aceitar os cupons, e, no caso
de o preço da oferta ser maior, os pais
arcariam com a diferença.
O papel subsidiário assumido
pelo Estado em relação à educação
significa também o apoio à iniciativa
privada, pois esse investimento sem-
pre é menor que o requerido para sus-
tentação de uma estrutura maior.
O Estado não deve assumir o
compromisso de financiar a educa-
ção superior, sendo esta resultado
das possibilidades familiares ou do
compromisso realizado com institui-
ções de financiamento para devol-
ver o recebido, uma vez que o aluno
tenha terminado seus estudos e se
inserido no mercado de trabalho.
Friedman propõe que haja uma es-
pécie de “bolsa de valores de cére-
bros”, onde os empresários investi-
riam naqueles estudantes que, pelo
desempenho escolar, demonstras-
sem ser um investimento lucrativo.
Como quase tudo na lógica libe-
ral, a educação é uma mercadoria de
troca, da qual os indivíduos podem
apropriar-se de acordo com suas
possibilidades e estão livres para
fazer suas próprias escolhas e tro-
cas, contanto que sejam voluntárias
(Free to Choose...)
O Monetarismo
Uma das funções do Estado é
monitorar a emissão da moeda e, na
110 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
abordagem neoliberal, a estabilida-
de monetária é o maior objetivo eco-
nômico que se deve perseguir e con-
trolar. Política monetária consiste
num conjunto de medidas adotadas
pelo governo visando adequar os
meios de pagamento disponíveis às
necessidades da economia do país.
O Banco Central pode recorrer a di-
versas técnicas de intervenção con-
trolando a taxa de juros pela fixação
das taxas de redesconto cobradas
dos títulos públicos, regulando as
operações de open market, ou im-
pondo aos bancos o sistema de re-
servas obrigatórias (depósitos com-
pulsórios) para garantir a liquidez
do sistema bancário.
Friedman é considerado o prin-
cipal teórico da escola monetarista.
De acordo com ele deve-se explicar
as variações da atividade econômi-
ca pelas variações da oferta de di-
nheiro, e não pelas variações do in-
vestimento. Considera inútil e pre-
judicial a intervenção do Estado na
expansão do desenvolvimento eco-
nômico, por meio de despesas de in-
vestimento. Deve-se dirigir cientifi-
camente a evolução da massa de di-
nheiro em circulação para obter o
desenvolvimento e a estabilidade
econômica: a inflação e outros fenô-
menos teriam raízes puramente mo-
netárias.
O estabelecimento de um total
monetário, não necessariamente via
taxa de juros, é, segundo Friedman,
o melhor guia de política econômi-
ca. Deve-se evitar oscilações bruscas
na política monetária para que a
população tenha confiança na esta-
bilidade do sistema. Friedman de-
senvolve um modelo matemático
fundamentado na clássica teoria
quantitativa da moeda, cujas origens
remontam ao século XVIII. A teoria
quantitativa da moeda é representa-
da pela identidade MV=PY, em que
M é a quantidade de moeda em cir-
culação; V, a velocidade de circula-
ção da moeda; P, um índice repre-
sentativo dos preços na economia; e
Y, um índice do volume físico de
transações. Considerando que no
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
curto prazo V é constante, ou sofre
alterações imperceptíveis, existe uma
relação direta entre a quantidade de
moeda em circulação e o nível de
preços e de produção.
A partir dessa identidade básica,
Friedman, elabora um modelo mate-
mático com a introdução de novas
variáveis, como a taxa de juros (r) e a
taxa de inflação esperada (pe), repre-
sentado sinteticamente por Md= f (r,
pe)PY, em que Md é a demanda por
moeda. Segundo Simonsen (1995) a
equação de Friedman é muito mais
sofisticada do que a teoria quantita-
tiva da moeda que não considerava
a taxa de juros como variável, além
de restabelecer a primazia da políti-
ca monetária como instrumento de
combate à inflação e de ação anticí-
clica. A política de metas de inflação
adotada no Brasil com maior preci-
são a partir de 1999, quando a taxa
de câmbio deixa de ser fixada pelo
Banco Central para se formar no mer-
cado de acordo com as flutuações de
oferta e demanda de divisas, no nos-
so entendimento, deve ter sido forte-
mente influenciada pela abordagem
monetarista. Filgueiras (2003) cha-
ma atenção que a partir de 1999 a
âncora cambial é substituída pelo
regime de metas de inflação.
Segundo Filgueiras (2003) o obje-
tivo da política de “metas inflacio-
nárias” é o de controlar a inflação
com menor volatilidade na taxa de
crescimento do PIB e, por conseqü-
ência, com menor instabilidade e
flutuação do emprego – quando
comparada com a utilização de “me-
tas monetárias” que, adicionalmen-
te, também são difíceis de se atingir,
uma vez que a fluidez do sistema fi-
nanceiro inviabilizou, de vez, o con-
trole dos agregados monetários.
O Neoliberalismo em Prática
Ronald Reagan: neoliberal
militarista
Ronald Reagan foi o segundo lí-
der do mundo industrializado, de-
pois de Margareth Thatcher a rom-
 “ Nos
primeiros anos da
década de 80 o
desemprego atingiu
10,8% nos EUA,
o mais elevado
desde a Grande
Depressão...
”
per com os princípios do estado do
Bem-Estar. Segundo Simonsen (1995),
Ronald Reagan a partir de 1981
encampou uma das mais exóticas
experiências de política econômica.
Partiu dos princípios formulados
pelo economista Robert Mundell
(1971) no início da década de 50. O
aumento do déficit público com os
gastos militares provocaria um au-
mento da taxa de juros, redução da
demanda e consequentemente que-
da da inflação.
A inflação havia atingido 13,5%
nos Estados Unidos no último ano
do governo Carter, mas a economia
permanecia estagnada. Reagan re-
solve adotar a tese do economista
Arthur Laffer, segunda a qual a ar-
recadação fiscal dos Estados Unidos
aumentaria ao se reduzirem as
alíquotas do imposto de renda: indi-
víduos e empresas trabalhariam e
poupariam mais, e o Tesouro arre-
cadaria mais dólares, ainda que co-
brando menos por unidade de ren-
da do setor privado (SIMONSEN,
1995). Posto isto em prática, a refor-
ma fiscal de 1981 reduziu a incidên-
cia do imposto de renda, provocan-
do substancial queda na arrecada-
ção do Tesouro norte-americano. Ao
mesmo tempo, o Presidente Reagan
resolveu aumentar os gastos milita-
res, esperando compensá-los com
um corte nos gastos da Previdência
Social. O Congresso vetou estes últi-
mos cortes e, como conseqüência,
com o aumento de despesas e a que-
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
da de receitas, o déficit fiscal ameri-
cano explodiu (Ibidem, 1995).
O Tesouro, seguindo a linha mo-
netarista segundo a qual o melhor
guia de política econômica é estabe-
lecer um total monetário, havia deci-
dido suprimir o controle dos juros e
implantar o controle dos agregados
monetários. O primeiro resultado foi
a explosão dos juros em dólares em
1980 e 1981, pois o déficit fiscal au-
menta a demanda por dinheiro e con-
seqüentemente o preço do capital
representado pela taxa de juros. Esta
política teve forte impacto no agra-
vamento das dívidas externas dos
países da América Latina. Houve
uma corrida de capitais internacio-
nais para os Estados Unidos. A essa
altura o dólar começou a se valori-
zar, num processo cumulativo e que
só acaba em setembro de 1985.
Nos primeiros anos da década de
80 o desemprego atingiu 10,8% nos
EUA, o mais elevado desde a Gran-
de Depressão, segundo Gibbs (2004).
A taxa de pobreza cresceu acelera-
damente. Em 1983 o déficit fiscal
atingiu o marco dos US$ 200 bilhões.
Mas a inflação havia baixado para
3,7% em 1982. Em compensação a
economia recuperou-se rapidamen-
te em 1983 e 1984.
Nesse meio tempo, com o dólar
valorizado, a balança comercial dos
Estados Unidos atingiu enormes
déficits comerciais. Simonsen (1995)
comenta que essa era a contra-
partida da mistura “aperto monetá-
rio – expansão fiscal – taxas flutu-
antes de câmbio”. A maior parte do
déficit público norte americano foi
financiada pelo ingresso de capitais
estrangeiros, sobretudo japoneses e
alemães. O secretário do Tesouro
entra em acordo com os ministros
das finanças do Grupo dos Cinco
(Estados Unidos, Japão, Alemanha,
Inglaterra, França) para promover
uma queda gradual do dólar medi-
ante uma cooperação entre os Ban-
cos Centrais. Com isso a valoriza-
ção do dólar de 1981 a 1985 desfez-
se nos cinco anos seguintes. A infla-
ção não se acelerou graças aos fato-
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
res destacados por Simonsen (1995):
1) política monetária bem controla-
da; 2) queda dos preços internacio-
nais do petróleo e de outros produ-
tos primários; 3) dado o tamanho do
mercado norte-americano, muitos
preços são fixados em dólar, inde-
pendente das oscilações da moeda
norte americana em relação a outras
moedas.
Em 1984, período da campanha
de reeleição de Reagan, o PNB cres-
cia a 6,8% ao ano, e a inflação havia
caído para 4,3%. Apesar do crash da
bolsa em 1987 o boom continuava
(GIBBS, 2004). Segundo Simonsen
(1995) o trunfo do governo Reagan
foi ter conseguido aumentar subs-
tancialmente o prestígio dos Estados
Unidos como porto seguro do capi-
talismo, apesar de ter se transforma-
do, em uma década, de maior credor
em maior devedor internacional,
perdendo ativos e acumulando pas-
sivos de trilhões de dólares.
A supremacia político-militar,
conseguida com a queda do muro de
Berlin em 1989 e a subseqüente
implosão da União Soviética, refor-
çou ainda mais o prestígio interna-
cional do dólar. O historiador inglês
Perry Anderson chama esta experi-
ência de keynesianismo militar. No
entanto, esta expressão parece redu-
cionista e até pejorativa em relação à
contribuição de Keynes à ciência eco-
nômica.
Segundo Gibbs (2004) os ganhos
proporcionados pela política econô-
mica do governo Reagan não foram
distribuídos eqüitativamente. Pela
primeira vez, desde a Grande De-
pressão, aparecem nos Estados Uni-
dos, os chamados homeless (sem teto).
A reestruturação das empresas pres-
sionadas pela concorrência resultou
numa febre de fusões e reengenha-
rias. Segundo Gibbs (2004) foi caóti-
co para as empresas e doloroso para
trabalhadores de todos os níveis,
mas no fim a economia norte ameri-
cana ficou mais competitiva, com
empresas mais inovadoras e ágeis
para responder os impulsos do mer-
cado, ainda que seus trabalhadores
111
se sentissem menos seguros ou fos-
sem menos fiéis. As turbulências
dos anos 80 contribuíram para o sal-
to da economia norte-americana em
direção à alta produtividade e ao
avanço tecnológico, da década se-
guinte, (Ibid, 2004).
O Consenso de Washington
O “Consenso de Washington” é
a expressão cunhada para resumir
um decálogo de medidas de política
econômica consensuais entre as
agências norte-americanas e agên-
cias internacionais na capital norte-
americana. Seus dez pontos princi-
pais podem ser considerados como
uma síntese das políticas defendi-
das pelo neoliberalismo, que se con-
figuraram como solução para a in-
flação crônica por que passavam os
países latino americanos na década
de 80, a exemplo do México, Peru,
Bolívia, Argentina, Venezuela e Bra-
sil. Este foi o último a aderir às polí-
ticas liberais, na década de 90, coro-
adas pelo Plano Real em 1994.
O decálogo do Consenso de Wa-
shington foi sintetizado por Ferraz
et al (2002) em:
1. Disciplina Fiscal – caracterizada
por um significativo superávit pri-
mário e por déficits operacionais
de não mais de 2% do PIB.
2. Priorização dos gastos públicos,
através de seu redirecionamento de
áreas politicamente sensíveis, que
recebem mais recursos do que se-
ria economicamente justificável –
como a manutenção da máquina
administrativa, a defesa ou os gas-
tos como subsídios indiscrimina-
dos -, para setores com maior re-
torno econômico e/ou com poten-
cial para melhorar a distribuição
de renda, tais como saúde, educa-
ção e infra-estrutura.
3. Reforma fiscal, baseada na ampli-
ação da base tributária e na redu-
ção de alíquotas marginais consi-
deradas excessivamente elevadas.
4. Liberalização do financiamento,
com vistas à formação de taxas de
juros pelo mercado, ou como obje-
112 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
tivo intermediário mais realista e
até mesmo mais conveniente no
curto e médio prazos - para evitar
taxas muito elevadas - , procuran-
do o fim de juros privilegiados e
visando a obtenção de uma taxa
de juros real positiva e moderada.
5. Unificação da taxa de câmbio em
níveis competitivos, como o fim de
eliminar sistemas de taxa de câm-
bio múltiplos e assegurar o rápido
crescimento das exportações.
6. Liberalização comercial, através
da substituição de restrições quan-
titativas por tarifas de importação,
que, por sua vez, deveriam ser re-
duzidas para um nível baixo “...de
10% ou, no máximo, perto de 20%.”
7. Abolição das barreiras ao investi-
mento externo direto.
8. Privatização.
9. Desregulamentação.
10. Garantia do direito de proprie-
dade, através da melhoria do sis-
tema judiciário.
O título de livro de Friedman am-
plamente utilizado no corrente tra-
balho é Free to Choose no qual o autor
discorre sobre as condições necessá-
rias para se construir uma socieda-
de em que o indivíduo tenha liber-
dade de escolher. O título do capítu-
lo 3 do livro de Stiglitz (2002) Globali-
zation and its discontents é uma per-
gunta: Freedom to Choose? Será que
os países latino-americanos escolhe-
ram o neoliberalismo por livre e es-
pontânea vontade? A pergunta é am-
bígua. Será que haveria outra alter-
nativa?
Não cabe no corrente trabalho se
fazer uma análise do impacto do
neoliberalismo nas diversas econo-
mias do mundo em suas diferentes
dimensões, pois seria muito exten-
so. As conseqüências da ideologia
liberal para a economia latino-ame-
ricana são inúmeras. O tema tem sido
amplamente estudado por seguido-
res e opositores desta corrente. O
Chile, país que primeiro aderiu ao
modelo liberal, é considerado um
paradigma pelos monetaristas e um
falso paradigma para Cano (2000),
da corrente cepalina, que chama o
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
“ O sistema
de mercado requer
que os direitos de
propriedade sejam
claramente definidos
e que o sistema
jurídico seja
eficiente...
”
modelo chileno de neo-primário-ex-
portador, muito vulnerável às osci-
lações do mercado de commodities, ou
seja, à demanda e oferta de matérias
primas do mercado mundial.
Segundo Filgueiras (2003) a crise
da Argentina se constitui num caso
paradigmático do profundo fracas-
so do modelo liberal, no país que
mais o implementou e mais se su-
bordinou à sua lógica. A manuten-
ção da Lei da Conversibilidade do
peso em dólar por mais de dez anos
e os sucessivos ajustes fiscais - com
a privatização de todo o patrimônio
público, redução do valor dos salá-
rios e aposentadorias e demissão de
um grande contingente de servido-
res públicos – “só aprofundaram as
dificuldades e jogaram a crise para
adiante” (FILGUEIRAS, 2003).
De acordo com Stiglitz (2002) as
políticas do Consenso de Washing-
ton estavam baseadas num modelo
simplista de economia de mercado,
o modelo de equilíbrio competitivo,
no qual a mão invisível de Adam
Smith funciona. Segundo esse autor,
embora a teoria da mão invisível de
Smith tenha sido relevante para os
países industrializados avançados,
no contexto histórico do final do sé-
culo XVIII, as condições necessárias
ao seu funcionamento não eram ple-
namente satisfeitas nos países em
desenvolvimento. O sistema de mer-
cado requer que os direitos de pro-
priedade sejam claramente defini-
dos e que o sistema jurídico seja efi-
ciente. Em outras palavras, a condi-
ção 10 (Garantia do direito de pro-
priedade, através da melhoria do sis-
tema judiciário), enumerada no
decálogo do Consenso de Washing-
ton, dificilmente é plenamente aten-
dida nos países periféricos. O siste-
ma de mercado requer competição e
informação perfeitas. Porém, a com-
petição é limitada e a informação
está muito longe de ser perfeita, ape-
sar do desenvolvimento dos meios
de comunicação. Este equilíbrio au-
tomático de mercado provavelmen-
te nunca existiu, nem nos países de-
senvolvidos no século XVIII.
Parece que nas sociedades sub-
desenvolvidas, a sociedade civil não
é suficientemente amadurecida e
muito menos suas instituições, repre-
sentadas pelas regras tácitas incuti-
das nos costumes e pelo sistema ju-
diciário. Segundo Stiglitz (2002) bas-
ta que uma das condições não seja
encontrada numa sociedade para as
políticas do Consenso de Washing-
ton não atingirem seus objetivos no
longo prazo.
Considerações Finais
A vitória da ideologia neoliberal
contribuiu para consolidar o poder
dos Estados Unidos como nação
hegemônica no final do século XX e
início do século XXI. Suas políticas
econômicas levam inevitavelmente à
intensificação do processo de con-
centração do capital. Nota-se que
fortes economias como Japão e Eu-
ropa vêm ocupando cada vez mais a
posição de satélites dos Estados
Unidos. O militarismo de Ronald
Reagan, por mais exótico que pare-
ça, acaba dando certo naquele con-
texto, provavelmente por ter sido
aplicado na maior economia do
mundo, que possui um gigantesco
mercado consumidor e uma moeda
conversível, utilizada como meio de
troca por todas as outras economias
do mundo. Algumas experiências
militaristas foram desastrosas quan-
do seguidas por outros países, a
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
exemplo da invasão das ilhas Malvi-
nas pela Argentina nos anos 80. De-
pois do prolongado ciclo de cresci-
mento ao longo de toda a década de
1990, a economia norte-americana
começou a dar sinais de desacele-
ração. Provavelmente os gastos com
defesa não vão, por si só, levar a eco-
nomia norte-americana a uma nova
fase de expansão.
Existem paradoxos no modelo
econômico liberal no que se refere à
sua política monetária. O estabeleci-
mento de um agregado monetário,
não necessariamente via taxa de ju-
ros, é, segundo Friedman, o melhor
guia de política econômica. Deve-se
evitar oscilações bruscas na política
monetária para que a população te-
nha confiança na estabilidade do sis-
tema. Será que o mercado pode diri-
gir eficientemente a evolução da mas-
sa de dinheiro num sistema que ao
mesmo tempo promove a desregu-
lamentação dos fluxos financeiros,
um dos pilares do seu modelo econô-
mico? A livre mobilidade do capital,
sobretudo do capital especulativo, de
curto prazo, tem provocado grandes
oscilações desta massa de dinheiro.
As crises cambiais ocorridas em paí-
ses emergentes, a partir da crise me-
xicana de 1994 (efeito tequila), se su-
cederam com muita freqüência, a
exemplo da Ásia, Turquia, Rússia,
Brasil, Argentina. O equilíbrio do
Balanço de Pagamentos dos países
latino-americanos tem sido atingido
às custas de recessão interna. Os in-
dicadores da economia brasileira em
2003, com superávit primário de
4,25% do PIB, superávit na conta de
transações correntes de US$ 4,5 bi-
lhões, em contrapartida à retração de
0,22% do PIB e queda na absorção
interna (PIB + exportações – impor-
tações) de 3,0% em relação a 2002,
podem ilustrar o trade-off macroeco-
nômico das políticas liberais nos pa-
íses da América Latina: estabilidade
monetária e equilíbrio nas contas ex-
ternas versus recessão, desemprego e
contração da demanda interna.
Friedman parece ignorar que sua
propalada liberdade de escolher só
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
é válida para aqueles que já possu-
em capital e qualificação antes de
entrar na luta, pertencentes às clas-
ses sociais mais elevadas, sobretu-
do da sociedade americana, seu foco
principal. O aumento da concentra-
ção de capital, inerente à aplicação
das políticas liberais se dá tanto ge-
ográfica como setorialmente. Vale
lembrar, a título de ilustração, que
se não fossem os incentivos ficais,
considerados uma distorção pelos
liberais, provavelmente a indústria
de transformação não estaria pre-
sente na região nordeste do Brasil, e
muito menos na região sul dos Esta-
dos Unidos.
Sua análise não considera a his-
tória. Friedman quer aplicar indis-
criminadamente os mesmos princí-
pios clássicos válidos numa época
200 anos atrás. Ressalta-se que as
políticas públicas sociais voltadas à
melhoria da educação e saúde, e até
as ações afirmativas, se fazem neces-
sárias para combater as desigualda-
des atávicas, e amenizar a tendên-
cia da concentração de capital, re-
sultante do ajuste assimétrico do
mercado.
O ensino superior, na visão libe-
ral, deve ser privatizado. Sabe-se que
o retorno do investimento em pesqui-
sa básica é muitas vezes incerto e de
longo prazo, por isso dificilmente é
atraente à iniciativa privada. Apa-
rentemente, a maior parte produção
da científica ocorre na universidade
pública. Que seria da pesquisa sem
esta? A plena privatização do ensi-
no superior poderia ser catastrófica
num país com tantas desigualdades,
a exemplo do Brasil.
Fazendo uso de sofisticados ins-
trumentos matemáticos e do arca-
bouço teórico do liberalismo clássi-
co, os neoliberais encontram justifi-
cativas para ignorar o crescimento
da massa de excluídos, decorrente
da aplicação de seus princípios. Ali-
ás, para estes autores, os desempre-
gados têm a vantagem de contribuir
para manter os salários reais baixos,
já que consideram salários reais ele-
vados fatores determinantes para o
113
aumento do desemprego. Não se pre-
ocupam em combater as causas da
violência, mas em aumentar os gas-
tos com defesa. Neste contexto pare-
ce mais importante construir prisões
que escolas.
Outra contradição do modelo li-
beral é que, em princípio, as pesso-
as, como os capitais, estão livres para
se movimentar, para se estabelece-
rem onde lhes for mais conveniente.
No entanto, atualmente a migração
internacional é severamente limita-
da por leis draconianas (BATISTA
JR, 1996). A mobilidade do fator tra-
balho fica muito aquém da mobili-
dade do fator capital.
Numa abordagem gramisciana
(BECKER, 2002), o intelectual em
ação é um criador e suscitador de
novas ideologias, sendo a inovação
ideológica uma estratégia na luta po-
lítica. São as necessidades sociais e
econômicas transformadas em pres-
sões políticas que impulsionam e di-
namizam o desenvolvimento local.
Comunidades periféricas e pouco or-
ganizadas, com elevados índices de
desigualdade, geralmente são inca-
pazes de construir um projeto pró-
prio e acabam sucumbindo passiva-
mente, e até inconscientemente, a um
movimento ideológico como o neoli-
beralismo, orientado pelos interesses
econômico-corporativos globais. A
dinâmica de desenvolvimento des-
tas comunidades fica sendo determi-
nada pelo mercado, pela economia
globalizada.
Números anteriores:
Secretaria da Revista: Nara Polino Valverde – Tel.: (71) 273-
8557 e-mail: rde@unifacs.br
114 Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA
O esgotamento das políticas libe-
rais coloca um desafio aos intelectu-
ais. Encontrar alternativas para pro-
mover o desenvolvimento local, não
só com foco na inovação e no apren-
dizado, como também na renovação
ideológica. Os opositores do neolibe-
ralismo têm a tarefa de oferecer ou-
tra ideologia, provavelmente tentan-
do resgatar valores como solidarie-
dade e respeito ao próximo e traba-
lhar diligentemente, como fez o gru-
po de Mont Pélerin.
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RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
FRIEDMAN, M. Free to Choose. Har-
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dern Guide to Macroeconomics. Univer-
sity Press. Cambridge, 1994, p.172-177
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GONÇALVES, R. et al. A Nova Econo-
mia Internacional. Editora Campus.
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HAYEK, F. The Road to Serfdom. The
University of Chicago Press. Fiftieth
Anniversary Edition, 1994.
HOBSBAWM, Eric. The Age of Extre-
mes. Vintage Books. New York, 1995.
KEYNES, John Maynard. Teria Geral
do Emprego, do Juro e da Moeda. Co-
leção Os Economistas. Editora Abril
Cultural. São Paulo, 1983.
MOURA DA SILVA, Adroaldo. Apre-
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do Juro e da Moeda. John Maynard Key-
nes (autor). Coleção Os Economistas.
Editora Abril Cultural. São Paulo, 1983.
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Paulo, 1995
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SPÍNOLA, Vera. Let’s Trade in English.
Chapter 1. Editora Aduaneiras. São
Paulo, SP, 2001.
STIGLITZ, Joseph. Globalization and
its discontents. London: Penguin
Books, 2002.
TROSTER, R. L. e MORCILLO, F. M.
Introdução à Economia. MAKRON
Books, 1999.
 NORMAS DE EDITORAÇÃO
Os pesquisadores que estejam interessados em pu-
blicar na Revista de Desenvolvimento Econômico – RDE
– devem preparar seus originais seguindo as orienta-
ções a seguir, que serão observadas para recebimento e
análise dos textos pelos pareceristas:
I – Entrega do Material
Os artigos deverão ter no máximo 20 9vinte) páginas
com título, resumo e palavras-chave em português e
outro idioma. O resumo deverá ser estruturado em um
único parágrafo com, no máximo, 200 palavras. Deve-
rão constar no final do artigo os dados referentes ao
autor, tais como: titulação, sua atividade atual, institui-
ção a que esteja vinculado, endereço comercial e
residencial, telefones e correio eletrônico. os artigos
devem ser entregues da seguinte maneira:
• Em disquete padrão IBM-PC, no formato Word for
Windows acompanhado de uma cópia impressa, na
Secretaria da Revista:
Prédio de Aulas 8 da UNIFACS
4º andar, Ala Ímpar
Alameda das Espatódias, 915
Caminho das Árvores
Salvador, Bahia
• Encaminhados para os seguintes endereços eletrô-
nicos:
rde@unifacs.br
dantasle@uol.com.br
II – Apresentação Gráfica do Texto
1. Especificações
1.1. Papel, Espaço e Letras
Tamanho do papel: ............ A4
Tamanho das letras:
– do corpo do trabalho .... 12
– do título ........................... 16
– de sub-títulos .................. 14
Tipo de letras: Times New Roman
Espaços: Entrelinhas: 1,5
Superior: 3,0 cm
Inferior: 2,0 cm
Lateral direita: 3,0 cm
Lateral esquerda: 3,0 cm
2. Formatação
• O texto deve ser justificado.
• Nunca separar as sílabas para evitar desconfigu-
ração do texto ao ser aberto em outro computa-
dor.
RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
• Usar somente a cor padrão do texto (preto).
• As páginas devem ser numeradas.
• Os gráficos, tabelas e figuras e/ou ilustrações
deverão ser fornecidos em monocromia (em
preto e branco, com ou sem tons de cinza).
3. Primeira Página do Texto
3.1. Título do artigo
Centralizado na página a 3 cm da borda superior.
3.2. Parágrafos
Cada parágrafo deve ter um recuo de 0,5 cm na
primeira linha e nenhuma linha em branco entre eles,
exceto para os subtítulos que deverão ter apenas uma
linha em branco depois do parágrafo que o antecede.
III – Notas
As notas devem ser devidamente numeradas e
indicadas no final do texto, antecedendo as referências
bibliográficas.
IV – Tabelas e ilustrações
• Devem ser encaminhadas em arquivos separados.
Na cópia impressa deverá ser indicado, com desta-
que, o local a serem inseridas.
• As Tabelas e Quadros devem seguir as normas da
ABNT e devem ser numeradas seqüencialmente.
• As figuras devem ser numeradas e apresentar título
e fonte.
V – Referências
Devem seguir os padrões estabelecidos pela ABNT.
VI – Responsabilidades
É responsabilidade do autor a correção ortográfica
e sintática, como a revisão de digitação do texto, que
será publicado conforme o original recebido pela
editoração.
O conteúdo dos textos assinados é de exclusiva res-
ponsabilidade dos autores.
VII – Procedimentos de arbitragem
A Revista de Desenvolvimento Econômico – RDE –
adota o procedimento de avaliação, mantendo o sigilo
do autor aos pareceristas, em duplo cego, podendo re-
sultar em três situações: aprovação – publicação con-
forme apresentado; diligência – publicação após revi-
são e recusa. O resultado da avaliação é sempre comu-
nicado ao autor, com transcrição da apreciação feito
pelo parecerista. Nos casos de diligência, o texto
reformulado é reencaminhado ao mesmo parecerista.
Ano VI • Nº 9 • Janeiro de 2004 • Salvador, BA 115
 Uma publicação da

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DESENVOLVIMENTO REGIONAL E URBANO

Diagramação, arte final e laser-filme:

JOSEH CALDAS
Tel.: (71) 356-1920

Impresso nas oficinas da

CD HOME STUDIO
Tel.: (71) 356-1920
e-mail: cdhomestudio@terra.com.br
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