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Direito Administrativo

Direito Administrativo (Universidade de Coimbra)

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Direito Administrativo

 Administração Pública

O direito administrativo é o direito que regula a Administração Pública

objeto do direito administrativo

O que é a Administração Pública? (em termos gerais)

Administração é a gestão de um conjunto de bens para a realização de
um conjunto de interesses (gerir bens escassos para prosseguir objetivos).
Interesses privados: administração privada.
Interesses públicos: confiada a privados (administração privada); confiada
a entes públicos (administração pública, apesar de não ser exclusivo).

Características típicas:
Fins (interesses públicos) – é a satisfação das necessidades coletivas
que sejam qualificadas como interesses públicos. Por referência ao
entendimento, em cada época, do que é indispensável ou adequado à
realização das finalidades últimas da comunidade política.
Os interesses públicos podem ser primários ou secundários/instrumentais.
Interesses públicos primários: assunção feita pela comunidade daquilo
que convém à sua manutenção e desenvolvimento (bem comum, paz,
justiça e bem-estar). A sua definição é feita pelos órgãos políticos da
comunidade (legislador).
Interesses públicos secundários: individualização de interesses que se
consideram um instrumento necessário à realização do Bem-comum, ou
seja, à afirmação do interesse público primário (saúde, educação,
transportes, etc.). O leque maior ou menor de interesses reservados a estes
órgãos depende das opções fundamentais da comunidade.
Subordinação política – a atividade pública administrativa está sujeita
a previsão normativa (executiva). Também está sujeita a subordinação
política (natureza heterónoma).
São escolhas realizadas num momento anterior e num plano superior, ao
nível político-legislativo (a qualificação de interesses coletivos como
interesses públicos e a atribuição da respetiva prossecução a entidades
públicas).

Em suma:
 Fim público: satisfação de necessidades coletivas qualificadas como interesses
públicos (secundários) em referência ao interesse público primário da comunidade,
satisfação essa que é deixada à cura de órgãos públicos
 Subordinação política: a prossecução de interesses públicos respeita apenas aos
considerados essenciais à comunidade. Não são os órgãos públicos a quem está
incumbida a gestão daqueles interesses que os definem ou escolhem. Tais interesses
são definidos num plano superior, político-legislativo.

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Sentidos do termo de Administração Pública:

Sentido organizatório (quem) – a prossecução dos fins públicos, sendo
obrigatória, exige uma aparelhagem especializada, com uma lógica própria
de funcionamento, que assegure a satisfação regular, disciplinada e
contínua das necessidades coletivas publicamente assumidas. O conjunto
das entidades com os seus órgãos.
Inicialmente a unidade administrativa, tem como “órgão superior” o
governo (artigo 182º Const.). Hoje devido à estrutura complexa devido a
fenómenos de pluralização e privatização fala-se em diversas
“Administrações Públicas”.
Sentido material (o quê) – as atividades ou as tarefas substancialmente
administrativas são desenvolvidas, em regra, pelos órgãos do Estado e
demais entes públicos. A função administrativa é distinta substancialmente
das outras funções públicas estaduais (legislativa, política e jurisdicional).
Inclui a atividade desenvolvida por entidades privadas, desde que implique
o exercício de poderes públicos ou seja regulada por princípios ou
disposições normativas específicas de direito administrativo. Exclui a
atividade desenvolvida pelos entes públicos administrativos, no puro
exercício da sua capacidade de direito privado.
No entanto, a atividade privada dos entes públicos está sujeita ao
cumprimento dos princípios gerais de direito administrativo e,
eventualmente, a pré-procedimentos de natureza pública.
Sentido formal (de que forma) – através de atos, regulamentos e
contratos administrativos (atuação dotada de autoridade). Através de outras
atuações jurídicas, instrumentais ou de cumprimento direto de lei. Através
de operações materiais da Administração Pública. Através de atuações
administrativas informais, apesar de estas, em regra, terem uma relevância
jurídica atenuada.

Em suma:
 Administração pública é um conjunto de tarefas (sentido funcional-material)
atribuída a um sistema de serviços organizados de acordo com princípios
específicos (sentido orgânico) que normalmente se manifesta através de atos
com valor e força jurídicas próprias (sentido formal)

 Direito Administrativo

No seu núcleo essencial, é um ramo de direito constituído pelas normas que

regulam a atividade materialmente administrativa das entidades públicas:
identifica os fins (interesses públicos) que cada pessoa coletiva deve
prosseguir; a organização e competências dos respetivos órgãos; o regime
da atividade; as condições do seu exercício e meios de controlo.

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O direito administrativo é um ramo do direito público. No seu núcleo

fundamental, o direito administrativo regula: o exercício de poderes
públicos de autoridade; das entidades administrativas públicas; das pessoas
coletivas privadas quando atuem no exercício de prerrogativas de
autorização pública (entidades administrativas sob forma privada e
entidades privadas em sentido estrito).

Tipos de normas administrativas:

 Normas organizatórias – normas que regulam a organização da
Administração Pública;
 Normas funcionais – normas que regulam o modo de agir específico
da Administração. Podem ser normas meramente internas ou de
caráter externo;
 Normas relacionais – as que regulam as relações da Administração
com outros sujeitos no desempenho da atividade administrativa.
Existem as normas que conferem poderes de autoridade à
Administração Pública; as que submetem a Administração a deveres,
sujeições ou limitações especiais por motivos de interesse público; as
que atribuem direitos subjetivos ou interesses legítimos face à
Administração.

Existem alguns tipos de relações administrativas nomeadamente entre a

Administração e os particulares; entre as duas ou mais pessoas coletivas;
entre dois ou mais particulares (exemplo: concessionário e utente).
Pode ocorrer o facto de algumas entidades, no exercício próprio da sua
função administrativa, utilizarem formas organizativas e regimes
substantivos de direito privado.

Nestes casos o direito administrativo surge misturado, em doses

variáveis, com o direito privado.
Direito da Administração: um direito misto constituído em parte por regras
de direito público e, em parte por regras de direito privado.

 Evolução do Direito Administrativo e da Administração Pública

A Época medieval – não há qualquer unidade que sirva de referência a

um interesse público primário nem a um aparelho organizado destinado a
servi-lo (pulverização de centros de poder). Não há uma ideia de
Administração pública nem, por consequência, de direito
administrativo.
Embriões da Administração pública (formas de organização que terão
funcionado como “modelos” do que viria a ser mais tarde a Administração
Pública): Administração municipal (administração autónoma das cidades,

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dentro das quais já existiam formas incipientes de racionalização de tarefas

administrativas); Administração da Igreja ( fortemente hierarquizada, e
que assumiu grande importância ao longo de toda esta época);
Administração militar (existiam exércitos profissionais que se traduziam
em organizações sistemáticas de soldados).

A Época moderna (em especial no Estado de Polícia) – houve um

desenvolvimento exponencial da administração pública estadual (a figura
do estado e do seu representante, o monarca). Houve uma atividade muito
intensa e variada para a satisfação de interesses económicos, sociais,
culturais e artísticos, encarados como interesses públicos, que impunham
tarefas públicas (ideias de interesses comuns à comunidade). Deu-se
uma concentração no príncipe de todos os poderes. Inexistência de uma
subordinação do príncipe e da sua Administração ao Direito.

A Época liberal (surgimento do Direito Administrativo) – houve o princípio

da separação de poderes; o princípio da legalidade de Administração
(subordinação da Administração ao direito) que protege a esfera dos
cidadãos; estado autoritário, mas mínimo.
Marcas de nascença do direito administrativo: separação entre o
Estado e a sociedade (interesses distintos); uma administração de
autoridade, fundamentalmente agressiva, com intervenção mínima possível
na economia e na vida social; a lei como definição e garantia dos direitos e
liberdades dos cidadãos perante os atos da Administração Pública;
soberania do Parlamento e a supremacia da lei parlamentar perante a
Administração e perante o juiz.

A Época pós-liberal – O Estado Social como “Estado Social de Serviço

Público” ao lado da administração de autoridade tradicional; uma
administração fornecedora de prestações sociais; um Estado produtor
público (intervenção direta na economia); Estado de ação social (assegura o
direito ao trabalho, à saúde, à segurança social, à proteção do ambiente).

Aumento das tarefas públicas (interpenetração do Estado na sociedade) e

alargamento e pulverização da Administração.
A lei deixa de se identificar com o direito (a primazia e a “força
irradiante” das normas e princípios da Constituição, diretamente aplicáveis
à atividade administrativa, a partir da construção jurídica do “Estado de
Direito Democrático” como “Estado de Direito Constitucional”.
Há uma nova razão de ser: visa agora o equilíbrio entre a prossecução
necessária dos interesses da comunidade e a proteção dos direitos e
interesses legítimos dos particulares. Há um novo contexto institucional
do poder: em vez da relação exclusiva com a lei, instaura-se uma relação
tripolar Lei/Administração/Juiz, caracterizada pelos princípios de

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precedência de lei, da discricionariedade e da justiciabilidade

administrativa.

O Estado Regulador e garantidor: o Estado pós-social (o Estado deixa de ser

o Estado providência). Passa a ser, nas áreas económicas e sociais, um
Estado de garantia e Estado ativador, que regula, orienta e incentiva as
atividades privadas, designadamente e com especial intensidade aquelas
que prosseguem interesses gerais ou coletivos. Um enfraquecimento
estadual, decorrente da internacionalização das relações sociais e jurídicas.
O Estado é em cada vez menos setores o Estado tradicional de autoridade
pois concessiona e delega as tarefas públicas, assegura, regula, orienta,
incentiva e controla sistematicamente atuações privadas de interesse geral;
contrata, subsidia e coopera habitualmente, utilizando formas mistas de
direito público e privado.

Direito Administrativo atual – uma renovação do direito administrativo:

 Privatização (material, formal, instrumental e funcional) de setores
significativos da atividade administrativa, e o consequente uso
misto do direito público e do direito privado;
 Regulação – intervenção estadual na economia, intervenção mais
lenta e suave das dos meios clássicos do direito de intervenção,
apontando também para formas mais participadas, negociadas,
procedimentalizadas e eficientes de criação do direito;
 A economização do direito administrativo – uma maior ponderação
entre os custos e os benefícios das políticas e das medidas
administrativas e exigência de racionalização, otimização,
aceleração e simplificação da atividade: uma administração
orientada para resultados.

Houve uma europeização do direito administrativo: por intermédio da

integração das Administrações nacionais na organização comunitária; da
rutura do nexo tradicional entre nacionalidade e função pública; da
regulação comunitária de algumas das principais matérias administrativas,
como os contratos; da afirmação dos princípios comunitários, como o da não
discriminação e transparência; da difusão comunitária de princípios de
direitos administrativos nacionais, como o da proporcionalidade.
Houve uma internacionalização e globalização do direito
administrativo: internacionalização e globalização e a perda de
protagonismo dos Estados nacionais e, por consequência, de um direito
administrativo centralizado, baseado na supremacia e autoridade dos
órgãos públicos responsáveis pelo desenvolvimento das atividades públicas,
em particular da estadual.
Houve também uma renovação das formas de ação administrativa, uma
informatização ou digitalização da atividade administrativa e uma
deslegalização e rarefação jurídica dos padrões normativos: em vez de leis
os padrões normativos que vinculam a Administração passam a ser planos,
programas finais, parâmetros, linhas de orientação, regras científicas e

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técnicas, standards, indicadores de qualidade, agrupados em catálogos ou

guias de boas práticas; passam a ser debilitação substancial da
imperatividade dos preceitos legais; passam a ser um conjunto normativo
caracterizado pela abertura, pela flexibilidade, adaptabilidade,
implementabilidade dos conteúdos normativos.

Concedem à Administração novas dimensões de discricionariedade,

geradoras de novos problemas e de dificuldades acrescidas em sede de
controlo judicial.

 Funções do Estado

Princípio da separação de poderes: sentido político (a questão da

titularidade ou da soberania do poder); sentido organizatório (existência
de complexos organizatórios independentes entre si, que desempenham
diversas atividades estaduais); sentido material (distinção entre as
funções do Estado).

Distinção das funções do Estado: para compreender o que consiste a

função administrativa é necessário fazermos o confronto substancial entre
ela e as restantes funções públicas (legislativa, política e jurisdicional).

Três poderes Três funções

Parlamento Legislativa, através de leis
Governo Executiva, através de atos
Tribunais Judicial, através de sentenças

A função administrativa é uma atividade de execução material e função

residual: não legislativa (não inclui elaboração de normas gerais e
abstratas com valor jurídico) e não jurisdicional (não visa resolver litígios
jurídicos entre partes com força de caso julgado).
A distinção só é atualmente possível com base na caracterização típica
de cada um dos poderes (num conjunto mais ou menos genérico das
características que normalmente se verificam, mas que podem estar
ausentes em algumas formas de manifestação do poder em questão.

Função Administrativa e Legislativa

Função legislativa – produção de normas gerais e abstratas. Função
administrativa – prática de atos concretos para a prossecução de interesses
públicos.

Dificuldades: o governo também exerce atualmente a função legislativa,

através da elaboração e aprovação de decretos-lei; o parlamento aprova
leis-individuais e leis-medida com caráter concreto, que estão a meio
caminho entre a norma legal e o ato administrativo; a administração, emite
normas jurídicas gerais e abstratas: os regulamentos que muitas vezes
assumem uma grande autonomia em face da lei.
A distinção entre estas duas funções estaduais deve ser feita tendo em
conta as suas características típicas:

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 A função legislativa é tendencialmente geral e abstrata e a

administrativa individual e concreta;
 Onde esta característica não permite a distinção, deve lançar-se mão
das ideias de primariedade, essencialidade ou novidade da lei,
cabendo, em regra, aos regulamentos a tarefa de executar ou
pormenorizar a disciplina legal;
 Função legislativa como função de primeiro grau, que
corresponde ao desenvolvimento e aplicação direta da Constituição;
 Função administrativa é uma função de segundo grau, isto é,
subordinada à lei.

Função Administrativa e política

Ambas se apresentam como funções com caráter normalmente
concreto. A função política caracteriza-se por ser uma atividade
desenvolvida pelos órgãos supremos do Estado, ou seja, por órgãos
criados diretamente pela Constituição e cuja missão e competência,
nos seus traços essenciais, também ela define. Trata-se de uma atividade
de conteúdo globalmente similar ao da atividade administrativa, mas à qual,
por razões de interesse público geral, deve atribuir-se valor jurídico superior
àquele que corresponde à atividade administrativa normal. Tal valor implica,
nomeadamente, a subtração dos atos jurídicos em que ela se analisa ao
controlo dos tribunais.
Exemplos de atos políticos – atos auxiliares de direito constitucional
(promulgação e referenda de leis, marcação das eleições, declaração do
estado de sítio, etc.); atos diplomáticos (negociação de convenções
internacionais, etc.); atos de defesa nacional (requisições militares, etc.);
atos de graça (amnistia, etc.).
A função política tem um caráter primário, dado se desenvolver em
aplicação direta da Constituição sem interposição da lei ordinária.
Dificuldades atuais: a atuação do governo através de dimensões de
programação e de orientação político-estratégica da atividade
administrativa exercida frequentemente através de decretos-leis
submetidos a legislação-quadro genérica (política energética, de saúde, de
ordenamento do território, de ambiente, de transportes e orçamental); uma
atividade concreta que não é meramente executiva; uma atividade
normativa que também não é legislativa, porque não totalmente inovadora.
Função governativa, mas porque se desenvolve normalmente na forma
de decretos-lei é designada de político-legislativa.

Função Administrativa e judicial

A função jurisdicional era mais vinculada à lei do que à função
administrativa, mas a lei passou a ser considerada também como
pressuposto e fundamento da atividade administrativa, que surge cada vez
mais vinculada ao Direito e por vezes sujeita a procedimentos complexos e
formalizados. Por sua vez, reconhecem-se também hoje ao poder
jurisdicional espaços de criação na aplicação da lei e do Direito. Por fim,
ambas as funções atuam, tipicamente, através de decisões concretas,
momentâneas e individuais.
A distinção essencial entre estas duas funções situa-se no facto de a função
jurisdicional ter como conteúdo e fim exclusivo a resolução de uma

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“questão de direito”, normalmente a cargo de um órgão “indiferente” e

“inoficioso” quando dirime um conflito de interesses, a função
administrativa procura criar as condições concretas para a realização do
interesse público.

Função Administrativa
É uma atividade pública (abstrata e principalmente concreta), subordinada à
lei. Que não se destina a título principal à resolução de “questões de
direito”, visa a criação de condições concretas de realização do Ideal de
paz, justiça e bem-estar, nos termos pré-definidos pelos órgãos político-
legislativos.

Importância prática da distinção das funções

Administração e política – os “atos políticos” ao contrário dos “atos
administrativos”, não são impugnáveis perante os tribunais. É importante
para saber se certas Resoluções do Conselho de Ministros são decisões
políticas ou regulamentos administrativos. Certos acórdãos qualificam como
atos políticos as decisões relativas às transferências de verbas para as
autarquias contidas em normas do orçamento ou de execução orçamental.
Função administrativa e função legislativa – relevo no TC no âmbito de
deteção de eventuais conflitos de competências: Evitar invasão do poder
legislativo pelo poder administrativo (exemplos – regulamentos
municipais que regulam primariamente matéria de direitos, liberdades e
garantias, regulamentos municipais que criam tributos unilaterais); Evitar a
invasão do poder administrativo pelo poder legislativo (quando o
Governo é minoritário – critério do caráter abstrato típico da legislação e do
caráter concreto típico da administração, que aponta para um princípio de
“reserva da decisão no caso concreto”.
Função administrativa e jurisdição – uma diretriz ao legislador quanto à
atribuição de competências à Administração: deve respeitar o princípio da
reserva da função jurisdicional para o juiz.
Pode bastar-se com a reserva da autoria da decisão final
(aplicação de sanções de regulação sectorial e de coimas por
contra-ordenações gerais)
Uma orientação constitucional de limitação e de auto-contenção do juiz
perante o perigo de invasão da esfera de avaliação e de decisão própria da
Administração (relevo no âmbito do contencioso administrativo).

 Os sistemas de administração

Uma Administração Pública subordinada a um ramo especial de Direito

que lhe atribui poderes de autoridade e lhe estabelece deveres especiais.

Esta não é uma realidade comum a todos os ordenamentos jurídicos

Sistemas: sistema de administração executivo (continental) e sistema de

administração judiciária (inglês).
Sistema de administração executivo: estrutura administrativa
centralizada e hierarquizada (existência de uma Administração Estadual

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Direta). Apresenta um ramo de direito especial, ou seja, atribui poderes

“exorbitantes” à Administração (auto tutela declarativa) e, em
contrapartida fixa um conjunto de deveres e restrições especiais que não
vigoram entre os particulares (direito administrativo). A Administração
tem o poder de executar as suas decisões por autoridade própria,
independentemente de qualquer pronúncia judicial (“privilégio de
execução prévia”).
Como têm um direito especial têm tribunais especiais (jurisdição
especial). Por força do princípio da separação de poderes estes tribunais
têm poderes limitados (fiscalização da legalidade e consequente anulação
de atos: há uma independência da Administração perante os tribunais.
O Estado é responsável pelos atos dos seus funcionários (“garantia
administrativa”): é ele que assume a obrigação de ressarcir os lesados com
os atos dos seus funcionários havendo ou não responsabilidade do Estado.
Sistema de Administração Judiciária: a Administração é fortemente
descentralizada – distinção entre Administração central e Administração
local como verdadeiras autarquias locais – há uma inexistência da figura de
Estado-pessoa coletiva. Há uma subordinação ao direito comum, em
consequência da rule of law, a Administração rege-se pelo mesmo direito
que rege os cidadãos anónimos pelo que não dispõe de privilégios ou de
prerrogativas de autoridade. Há a existência de apenas um tipo de
tribunais, os comuns, que têm poderes de jurisdição plena (podem dirigir
injunções à Administração).
A administração tem de recorrer aos tribunais para fazer atuar e executar
coativamente os seus atos. A importância do procedimento administrativo:
na ausência de um direito administrativo, necessidade de os órgãos
administrativos exercerem a sua atuação no âmbito de um processo de
formação das suas decisões juridicamente regulado. Existe, em regra, uma
responsabilidade pessoal dos titulares dos cargos públicos.

A aproximação destes 2 sistemas:

 Organização administrativa – a administração britânica tornou-se
mais centralizada (desenvolveram-se os ministérios, com corpos de
funcionários profissionais sujeitos a uma hierarquia). A administração
continental conheceu sucessivas reformas descentralizadoras, que
transferiram numerosas e importantes funções do Estado para níveis
locais;
 Direito regulador da Administração – em Inglaterra, a transição para o
Estado de Direito Social aumentou consideravelmente o
intervencionismo económico, fazendo avolumar a função de
prestação de serviços culturais, educativos, sanitários e assistenciais
da Administração, dando lugar ao aparecimento de inúmeras leis
administrativas. No sistema continental passou a ser frequente a
utilização do direito privado pela Administração;
 Execução das decisões administrativas – no sistema continental a
executariedade passa a ser excecional;
 Controlo judicial – em Inglaterra surgiram os “administrative
tribunals”, órgãos administrativos independentes que fazem preceder
a decisão administrativa de um “due processo of law”, sendo as suas
decisões imediatamente obrigatórias para os particulares (não

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carecem de homologação judicial prévia). No sistema continental o

contencioso administrativo não é de mera anulação dos atos
administrativos, há um alargamento do controlo da juridicidade e dos
poderes dos juízes.

No sistema continental reforçou-se o relevo do procedimento.

Por fim, ocorre uma influência aproximadora da União Europeia.

 Organização administrativa

Sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais

pessoas coletivas públicas, que asseguram, em nome da coletividade, a
satisfação regular e contínua de interesses públicos secundários, isto é,
desempenham a título principal, a função administrativa.

A “máquina administrativa”

Aspetos estruturais:

Elementos básicos – Pessoas coletivas de direito público; órgãos

administrativos e serviços públicos (que existem em cada ente e funcionam
na dependência dos respetivos órgãos – são unidades funcionais
meramente internas).
A função administrativa, embora continue a ser exercida essencialmente
por pessoas coletivas de direito público, é também, com cada vez maior
relevo, levada a cabo por pessoas coletivas de direito privado que se
encontram sujeitas a regimes especiais de direito público.
Tradicionalmente: a administração pública era constituída apenas por
pessoas coletivas públicas integralmente submetidas a um regime de direito
administrativo.
Atualmente: o exercício da função administrativa encontra-se também
atribuído a pessoas coletivas, que embora de criação e/ou controlos
públicos, se revestem de forma jurídico-privada e a pessoas coletivas
puramente privadas (associações e fundações).
Este fenómeno não pode deixar de se traduzir num alargamento da
administração pública em sentido orgânico. No entanto, e apesar disto,
continua a ser possível identificar um núcleo essencial da organização
administrativa constituída por pessoas coletivas de direito público (e seus
órgãos). É sobre este núcleo essencial que a nossa atenção, para já,
incidirá.
Há uma tendência atual para restringir a existência destas entidades
privadas (artigo 57º, Lei nº 24/2012: Lei quadro das fundações).

Pessoas coletivas públicas – são pessoas coletivas criadas por

iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses

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públicos e, por isso, dotadas, em nome próprio de prerrogativas de

autoridade, isto é, exorbitantes do direito privado (poderes e deveres
públicos).
Existem alguns tipos de pessoas coletivas públicas: pessoas coletivas
originárias e pessoas coletivas derivadas; pessoas coletivas por natureza e
pessoas coletivas por determinação da lei.
Exemplos de pessoas coletivas públicas: Estado e demais entidades
coletivas territoriais (entidades públicas primárias ou por natureza); as
entidades como tal qualificadas pela lei (entidades públicas por força
da lei); entidades criadas pelo Estado ou por outras pessoas
coletivas públicas, desde que não sejam qualificadas pela lei como
privadas e desde que compartilhem dos predicados de
personalidade pública (prerrogativas de direito público, nomeadamente
poderes de autoridade).

Estado; Regiões Autónomas; Autarquias locais (freguesias e municípios);

Institutos públicos; Entidades públicas empresariais; Associações públicas e
outras corporações públicas; Entidades administrativas independentes.
Espécies de pessoas coletivas públicas: Estado vs. Entes públicos menores;
Entes públicos territoriais e entes públicos institucionais; Entes públicos
dependentes e entes públicos não dependentes; Pessoas coletivas de
população e território; Entes institucionais; Entes corporativos ou
associativos; Entes híbridos.

Órgãos – centros institucionalizados titulares de poderes e deveres para

efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis à pessoa coletiva (artigo 20º
nº1 CPA). Figuras institucionais dotadas de poderes (consultivos, decisórios
ou de fiscalização) capazes de preparar, declarar ou controlar as
manifestações de vontade (atos jurídicos) imputáveis ao ente.
Tipos de órgãos: órgãos colegiais e órgãos singulares; órgãos centrais e
órgãos locais; órgãos representativos e órgãos não representativos; órgãos
ativos, consultivos e de controlo; permanentes e temporários; simples e
complexos.

Outros elementos – titular ou membro: pessoa física que representa o

órgão ou a qualidade que exprime a ligação de um indivíduo, singularmente
ou em colégio, a um órgão. A investidora é o vínculo que o liga ao órgão e
que o permite representá-lo.
Trabalhador da Administração pública: são indivíduos com uma relação
especial de serviço com os entes administrativos e que desenvolvem, sob a
direção dos titulares dos órgãos, a atividade dos serviços (desempenham
tarefas materiais de exercício ou contribuem para a preparação,
conhecimento e execução dos atos jurídicos).

Aspetos funcionais:

Atribuições: fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas coletivas

públicas de prosseguir e realizar. Existem pessoas coletivas de fins
múltiplos e pessoas coletivas de fins especializados.

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Competências: conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos

órgãos para a prossecução da atribuição das pessoas coletivas públicas
(artigo 36º e ss CPA).
Qualquer órgão, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla
limitação: está limitado pela sua própria competência (não pode invadir a
esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa coletiva) e está
também limitado pelas atribuições da pessoa coletiva em cujo nome atua
(não pode praticar atos sobre a matéria estranha às atribuições da pessoa
coletiva a que pertence).
O caso especial dos ministérios – em geral os órgãos têm competências
diferentes para prosseguir as mesmas atribuições. No Estado os vários
ministros têm competências idênticas para prosseguirem atribuições
diferentes.

O relevo da distinção: violação das atribuições e violação das

competências

Quanto às competências: artigo 36º (funcionalidade e legalidade ou

ordem pública, com as consequentes imodificabilidade, irrenunciabilidade e
inalienabilidade). Critérios de repartição – em razão da matéria, da
hierarquia e do território. Existem competências explícitas e implícitas e
competências próprias e delegadas.
Legitimação: qualificação específica do órgão para exercer a sua
competência na situação concreta.
Fatores de legitimação:
 Investidura do titular do órgão: ato de transformação de um individuo
ou indivíduos em titulares do órgão ou em agentes da pessoa
coletiva;
 Casos de impedimento (artigo 69º CPA);
 O quórum (artigo 29º CPA);
 Decurso de um determinado lapso temporal;
 Autorização para agir.

Complexidade da máquina administrativa: a unidade administrativa em conflito com

as tendências de pluralização e societarização - uma máquina complexa, composta por
entes públicos que se agrupam em setores fundamentais (administrações públicas)

Os setores da organização administrativa:

1 – Administrações estaduais

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Administração estadual direta: atividade levada a cabo pelos próprios

serviços administrativos do Estado sob direção do governo. Pode ser local
(ministérios, direções gerais) ou local (repartições de finanças, CCDRs)
Lei nº4/2004, de 15 de janeiro bem como os diplomas específicos
relativos a cada Ministério
Administração estadual indireta: realizada por conta do Estado, mas por
entes diferentes do Estado (quer da natureza pública, quer privada).
Entes que não prosseguem interesses próprios, mas interesses da entidade
mãe (quem os criou) ou entes que não definem, na sua atuação a sua
própria orientação.
Ainda é Administração do Estado os interesses/tarefas e as entidades são
criadas, extintas e orientadas pelo Estado. Mas têm personalidade jurídica
própria e, património e pessoal próprios e praticam atos em nome próprio.

Pode existir administração indireta pública (pessoas coletivas públicas),

privada (entes administrativos privados ou entidades privadas strictu
sensu) ou administrações indiretas com autonomia reforçada
(autoridades administrativas reguladoras).
Quando falamos na pública:
 Institutos públicos – são pessoas coletivas públicas, de tipo
institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas
funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao
Estado ou a outra pessoa coletiva pública. Exemplos de institutos
públicos são os serviços personalizados (ICNF…), fundações públicas
(prossecução de fins públicos especiais), estabelecimentos públicos
(de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao
público e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade
dos cidadãos que delas careçam).
 Entidades públicas empresariais – pessoas coletivas de direito
público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado, em regras
sujeitas ao direito privado, na medida em que, dado a sua finalidade,
necessitam de grande liberdade de ação, mobilidade e flexibilidade
no seu modo de funcionamento, que são facilitados pela utilização do
direito privado. No entanto, podem lançar mão de direito público,
porque têm a seu cargo altos interesses públicos cuja salvaguarda
pode exigir a utilização de ius imperii. Como a regra é, contudo, o
direito privado, a gestão pública só pode ser estabelecida pelos
estatutos dessas empresas para determinados aspetos do seu
funcionamento.
Quando falamos na privada:
 Generalidade das empresas públicas – sociedades de capitais
exclusiva ou maioritariamente públicos, instituídas para finalidades
públicas sob a forma de sociedades comerciais.
 Fundações públicas de direito privado de criação estadual;
 Associações públicas de direito privado.
Quando falamos nas administrações indiretas com autonomia reforçada:
entidades reguladoras que são administrações indiretas com autonomia
acrescida, em regra sectorial (banco de Portugal, ISP, etc. – em setores
tradicionalmente públicos, agora abertos à iniciativa privada, mas sujeitos a
regulação administrativa).

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2 – Administrações autónomas

Há uma prossecução de interesses próprios/específicos de certa

coletividade de membros e uma representatividade dos órgãos
(prossecução dos interesses pelos próprios interessados). Além do mais
apresentam uma auto-administração, ou seja, autonomia em face do
Estado.
Modalidades:
 Administração autónoma territorial (regiões autónomas e autarquias
locais);
 Administração autónoma corporativa – associações públicas
(profissionais), corporações territoriais (de base legal e de base
associativa), consórcios públicos (pessoas coletivas públicas
constituídas por diversos entes públicos, para determinadas
finalidades públicas comuns como os centros tecnológicos.

Administração autónoma Administração autónoma

territorial corporativa
Congrega todos os membros da Congrega somente pessoas
comunidade local respetiva integrantes de agrupamentos
sociais que partilhem determinada
qualidade
É de fins múltiplos É de fins únicos (especiais)
É constitucionalmente necessária É constitucionalmente facultativa
dependendo da decisão do
legislador
É fortemente regulada na Atribui-se um amplo espaço de
constituição manobra ao legislador para
reconhecer e erigir as estruturas
que a integram
A constituição menciona Os seus poderes dependem do
expressamente as suas principais legislador
dimensões
Tem forma organizatória idêntica à Tem uma variedade de formas
do Estado organizativas

Administração autónoma pode ser direta ou indireta (de direito público –

fundações públicas municipais – e de direito privado – empresas locais,
associações ou fundações de direito privado).

3 – Administrações Independentes

São organismos criados pelo Estado para realizarem tarefas

administrativas que lhe competem (como a Administração Indireta). Está
isento de subordinação e controlo por parte do Estado.
Os seus membros são em regra nomeados pela Assembleia da República
e/ou integram titulares designados por entidades privadas. Os membros
designados pelos Governo não o representam nem recebem instruções
dele.

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Não devem obediência a nenhum outro órgão; os titulares são

inamovíveis e irresponsáveis pelas posições ou opiniões que adotem no
exercício das suas funções. Não podem ser dissolvidos nem demitidos; as
suas tomadas de posição são públicas; e os pareceres, recomendações e
diretivas emitidos por eles são, em regra, vinculativos.

Provedor de Justiça; Comissão Nacional de Eleições; Comissão Nacional de

Proteção de Dados; Comissão de acesso aos Documentos Administrativos;
Entidade Reguladora da Comunicação Social; Comissão para a fiscalização
do Segredo de Estado; Comissão de fiscalização dos serviços de informação;
entidades com poderes reguladores; júris de provas e concursos enquanto
órgãos ocasionais não sujeitos a hierarquia.

Limites do “aparelho” Administrativo:

Não devem considerar-se como fazendo parte da organização

administrativa:
 Pessoas coletivas privadas de criação estadual que visem de forma
imediata exclusivamente fins privados e não disponham, em regra,
de poderes de autoridade (o caso das fundações de direito privado e
utilidade pública);
 As pessoas coletivas de mera utilidade pública;
 As pessoas coletivas privadas com funções de auto regulação
privada;
 Entidades adjudicantes para efeitos dos procedimentos de
contratação pública.
Podem nela ser integradas:
 Entidades administrativas privadas quando realizem finalidades
públicas e disponham de poderes de autoridade;
 Entidades privadas se dotadas de poderes públicos delegados pela
Administração – sociedades concessionárias, cooperativas de
interesse público e “pessoas coletivas de utilidade administrativa”,
outras entidades privadas;

Estas entidades são, para certos efeitos, equiparadas aos entes públicos
no âmbito mais geral da subordinação ao direito administrativo da gestão
privada de interesses públicos: estão sujeitas aos princípios fundamentais
da atividade administrativa e aos direitos, liberdades e garantias, estão
sujeitas como a certas regras de procedimento administrativo, sujeição à
fiscalização do Tribunal de Contas, etc.

Relações funcionais:

Tipos gerais (relações abstratas e permanentes) e tipos especiais (m

regra temporárias e transitórias)

Relações do tipo geral: modelo de organização administrativa vertical

constituída por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns,

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ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e

ao subalterno o dever de obediência. Em suma é constituído por pelo menos
dois órgãos com atribuições comuns e ligados entre si por um vínculo
jurídico que lhes confere poderes e deveres.
Que tipo de poderes? Poder de direção (poder de emanar comandos
vinculativos concretos ou genéricos); Poder de supervisão (faculdade de
revogar, anular ou suspender os atos administrativos praticados pelos
subalternos); Poder disciplinar (faculdade de o superior punir o subalterno
mediante a aplicação de sanções previstas na lei em consequência das
infrações à disciplina da função pública); Poder de decidir recursos
(poder de reapreciar os casos primeiramente apreciados pelo subalterno
podendo confirmar, revogar ou eventualmente substituir os atos dos
subalternos); Poder de inspeção (poder de fiscalizar o comportamento de
subalternos e o funcionamento dos serviços); Poder de decidir conflitos
de competências (faculdade de o superior declarar, em caso de conflito
positivo ou negativo de competências entre os seus subalternos, a qual
deles pertence a competência conferida por lei).

Superintendência – poder conferido ao Estado ou a outra pessoa coletiva

pública de fins múltiplos de definir os objetivos e guiar a atuação das
pessoas coletivas de fins singulares ou específicos colocados por lei na sua
dependência: poder de orientação ou de definição de orientações
estratégicas.
Tutela – conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva
pública na gestão de outra pessoa coletiva pública, a fim de assegurar a
legalidade e o mérito da sua atuação.

Quanto ao fim: de legalidade ou de mérito;

Quanto ao conteúdo: inspetiva (podes de fiscalizar); integrativa (poder de
aprovar ou de autorizar atos das entidades tuteladas); sancionatória (poder
de aplicar sanções por irregularidades); revogatória (poder de revogar e
anular atos das entidades tuteladas); substitutiva (suprimir omissões das
entidades tuteladas, em vez delas e por conta delas).

Tutela sobre as autarquias locais – é uma tutela de legalidade,

inspetiva. Poderá ser, quando expressamente prevista na lei e sempre que
necessária, integrativa, sancionatória e anulatória; nunca poderá ser
substitutiva ou revogatória. É composta pelo princípio das medidas de tutela
que afirma a ligação a um procedimento e vinculação quanto aos
fundamentos da dissolução de órgão ou perda de mandato.

Hierarquia superintendên tutela

cia
Localização Administração Administração Administração
estadual direta indireta indireta e
autónoma
Fundamento Inerente à Lei Lei

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jurídico relação
hierárquica
Objeto Dirigir Orientar Controlar
Poderes Ordens e Diretivas e Fiscalização
instruções, recomendações
poder disciplinar,
revogatória, etc.
Controlo Não controlável Não Impugnáveis
contencioso contenciosament impugnáveis contenciosament
e contenciosament e
e

Relações de tipo especial: é composta por uma delegação de poderes

(ato pelo qual um órgão permite que outro órgão exerça uma competência
que continua a ser do primeiro órgão). Com a delegação cria-se, no
delegado, uma qualificação para o exercício, em nome próprio, de uma
competência alheia.
Requisitos para a delegação de competências:
 Habilitação legal expressa (artigo 44º nº1) – sem habilitação legal, a
delegação corresponderá a uma renúncia de competências, sendo
por isso, nos termos do artigo 36º nº2 CPA, nula. Nestes casos, o ato
que venha a ser praticado ao abrigo da delegação sofrerá de um vício
de incompetência. Nos casos do nº 2 e 3 do artigo 44º CPA, este
dispensa uma habilitação legal específica, funcionando este artigo
como uma habilitação legal genérica.
 Ato de delegação de poderes (artigo 44º nº1) – distinção das
delegações tácitas e referência às delegações legais dependentes de
contrato).
 Possibilidade de subdelegação (artigo 46º).
 Exigências dos atos de delegação e subdelegação (artigo 47º).

Tipo de relação entre o (sub)delegante e o (sub)delegado – o ato de

delegação cria entre o delegante e o delegado uma relação jurídica
nova, que não é uma relação hierárquica (se tal relação existia, ela é
neutralizada no âmbito da delegação). Há um poder-dever de exercer a
competência delegada. O delegante pode emitir diretivas vinculativas sobre
o modo como o delegado deve exercer os poderes delegados, o que não
significa determinar o conteúdo a dar ao ato a praticar, que é escolhido pelo
órgão delegado. O delegante tem, ainda, o poder de anular, revogar ou
substituir os atos de delegação (artigo 49º e o poder de revogar a
delegação – futuro artigo 50º a). O delegante tem o poder de avocar a
competência delegada.
O que consiste a avocação? Ao contrário da revogação da delegação,
preclude a competência do órgão delegado, mas apenas em relação ao caso
abrangido, substituindo ela quanto aos outros. A avocação não tem de ser
publicada, sendo necessário que os interessados no procedimento tomem
conhecimento dela (tal conhecimento ser-lhes-á assegurado mediante
notificação, se antes não tiverem tomado conhecimento oficial, por qualquer
via, da existência da avocação). As consequências do exercício pelo

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delegante da sua competência sem que tenha avocado poderá ser a

incompetência ou falta de legitimação.
Quanto ao artigo 50 – extinção da delegação: poderá ser por anulação
e revogação ou por caducidade. Este último quando os efeitos da delegação
se esgotam ou quando os titulares dos órgãos (sub)delegante e
(sub)delegado mudam (delegação como um ato intuitus personae).

O modelo constitucional (artigo 6º e 267º CRP – princípio da

subsidiariedade e de respeito pelas autonomias):

Princípio da descentralização administrativa – sistema em que a

função administrativa está confiada não apenas ao Estado, mas também a
outras pessoas coletivas territoriais, designadamente autarquias locais.
Distingue-se da centralização que é o sistema em que todas as atribuições
administrativas de um dado país são pode lei conferidas ao Estado, não
existindo, pois, quaisquer outras pessoas coletivas públicas incumbidas do
exercício da função administrativa.
A verdadeira descentralização pressupõe a criação de pessoas coletivas não
apenas distintas do Estado, mas também com autonomia em relação a
ele, isto é, pessoas coletivas com personalidade jurídica própria, com
órgãos no e pelo ente descentralizado e que tem a característica de auto-
gestão de interesses próprios.
Da descentralização propriamente dita distingue-se a devolução de
poderes (desconcentração personalizada): sistema em que alguns
interesses públicos do Estado, ou de pessoas coletivas de população e
território, são postos por lei a cargo de pessoas coletivas públicas de fins
singulares. Sistema que dá origem a entidades públicas que prosseguem,
em nome próprio, interesses de outra pessoa coletiva pública, cujos órgãos
são designados por um ato de governo, podendo por ele ser demitidos e
existindo uma intervenção acentuada do Governo na sua gestão. É o
processo que dá origem à designada Administração Estadual Indireta.
Princípio da desconcentração administrativa – tipo organizatório em
que a parcela maior ou menor de poder de decisão administrativa é
repartida entre órgãos pertencentes à mesma pessoa coletiva. Distingue-se
da concentração que é um modelo organizatório no qual um determinado
órgão dentro de uma pessoa coletiva, em regra colocado no topo de uma
hierarquia, detêm toda a competência decisória, fincando reservado aos
restantes órgãos e serviços a preparação e execução das decisões daquele.

Administração direita Serviços dependentes Desconcentração

Administração indireta Instituições e Devolução de poderes
fundações
Administração Autarquias locais e Descentralização
autónoma associações públicas

Princípio da eficácia e da unidade de ação administrativa – para

alguns é um limite à descentralização (modelo da descentralização
máximo). Para uma doutrina mais recente a organização administrativa
deve ser definida pelo legislador ordinário numa perspetiva de
harmonização equilibrada entre o princípio da descentralização e da

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unidade de ação administrativa orientados pelo princípio da eficiência

máxima (princípio do equilíbrio eficiente).
O princípio da unidade da ação do Estado é garantido pelo Governo uma vez
que é a ele que cabe dirigir os serviços e a atividade da administração
direta do Estado, superintender na administração indireta e exercer tutela
sobre a administração autónoma. A unidade de ação justifica a
centralização e a hierarquia nas zonas em que sejam indispensáveis e na
medida em que se mostrem adequadas (mas não pode ser posto em causa
o núcleo essencial da autonomia).

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