INSTRUMENTOS

DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

– VISÃO GLOBAL; ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS DA

ADMINISTRAÇÃO CENTRAL E DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL

– POLITICA FUNDIÁRIA: CONCEITO; RELEVÂNCIA;

INSTRUMENTOS; REGULAMENTAÇÃO VS NEGOCIAÇÃO

Fernando Nogueira
 INSTRUMENTOS
DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
- VISÃO GLOBAL -

– Instrumentos possíveis

– Quadro legal português

– Pratica urbanística em Portugal

Fernando Nogueira
INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
Administração Administração
Supra-Municipal Municipal
Quadro legal, regulador e
orientador
Normativo e
Referencial

Orientador

Regime jurídico do solo

Planos de Ordenamento

Fiscalidade sobre imóveis

Financiamento
Fiscalidade e

Repartição dos encargos

com infra-estruturas

Apoios Financeiros e/ou

Fiscais a realizações
privadas
Licenciamento de iniciativas
privadas
Urbanística
Execução

Promoção pública directa

Promoção pública de
parcerias
Jorge Carvalho

QuadroLEGAL
QUADRO regulamentar
PORTUGUÊS
Quadro legal, regulador e
orientador
Normativo e Orientador
Referencial
Regime jurídico do solo
Planos de Ordenamento
Fiscalidade sobre imóveis
Financiamento
Fiscalidade e
Repartição dos encargos com
infra-estruturas
Apoios Financeiros e/ou
Fiscais a realizações privadas
Licenciamento de iniciativas
privadas
Urbanística
Execução
Promoção pública direta
Promoção pública de
parcerias
Administração Administração
Supra-Municipal Municipal
Leis enquadratórias
Condicionantes
Regulamentação geral
operações urbanísticas
(Direitos e Deveres)
Dicotomia Urbano/Rural
PNPOT PDM
PROT’s PU
Planos Especiais (Programas) PP
IMI (SIGIMI - Variação IMI - CIMI
https://zonamentopf.portaldasfi https://www.portaldasfinancas.gov
nancas.gov.pt/simulador/defaul .pt/pt/main.jsp?body=/imi/consulta
t.jsp) rTaxasIMIForm.jsp
ITI
Mais-valias
Atribuições municipais Regulamentação encargos
promotores
(lei geral)
Apoios financeiros Apoios financeiros (em € ou
terreno)
Benefícios fiscais
Casos pontuais Licenc. loteamentos
Licenc. edifícios
Infras e equipamentos Infras e equipamentos
(nacionais e regionais)
Urbanizações municipais
Casos pontuais
Casos pontuais Unidades de Execução
 PRÁTICA URBANÍSTICA Administração Administração Municipal
EM PORTUGAL Supra-Municipal
Quadro legal, regulador e
orientador
Normativo e
Referencial

Orientador

Regime jurídico do solo

PDM’s:
- c/ grandes perímetros
Planos de Ordenamento - s/ programação
- s/ orientações executórias
- s/ desenho

Fiscalidade sobre imóveis

Regulamentos sobre taxas e
Financiamento
Fiscalidade e

cedências
Repartição dos encargos - pouco racionais
com infra-estruturas - desiguais
- insuficientes

Apoios Financeiros e/ou

Fiscais a realizações
privadas
Licenciamento de iniciativas - c/ localização casuística
- referenciadas sobretudo a PDM’s
privadas - c/ insuficiente articulação funcional e
Urbanística
Execução

formal
Quase apenas infraestruturas e
equipamentos
Promoção pública directa - dependentes da aquisição do solo
- sem articulação temporal e
financeira

Promoção pública de Quase inexistentes - a despontar

parcerias
 SISTEMA DE ORDENAMENTO ACTUAL (EM PORTUGAL)

• PDM’s
– Planos zonamento, com índices quantitativos; insuficiente
estruturação; poucas orientações morfo-tipológicas.
– Grande admissibilidade construtiva poucas vezes sujeita a
condicionantes ou programação.
– Elementos estruturantes pouco explicitados e/ou sujeitos
apenas a faixas de proteção.
– Áreas de povoamento disperso sem tratamento específico,
sujeitas à dicotomia urbano/rural.
 SISTEMA DE ORDENAMENTO ACTUAL (EM PORTUGAL)

• LICENCIAMENTO MUNICIPAL
– Admissão de iniciativas dispersas e desgarradas,
menosprezando a problemática das infraestruturas (desde que
se conformem com PDM).
– Insuficiente enquadramento formal e funcional com a envolvente
– Admissão da fuga ao loteamento
– Encargos dos promotores muito variáveis e, em média, muito
insuficientes.
 SISTEMA DE ORDENAMENTO ACTUAL (EM PORTUGAL)

• INICIATIVAS FUNDIÁRIAS MUNICIPAIS

– Muito escassas, quase apenas para viabilizarem investimentos
municipais em infraestruturas e equipamentos.
– Utilizando sobretudo a compra por livre negociação (reportada à
possibilidade de expropriar), mas também protocolos com cada
um dos proprietários, centrados na figura de loteamento.
 SISTEMA DE ORDENAMENTO ACTUAL (EM PORTUGAL)

• FISCALIDADE SOBRE PRÉDIOS URBANOS

– (Não assumida como instrumento de administração urbanística)

– podia ser uma forma de internalizar externalidades
– Taxas elevadas; matrizes desatualizadas; fuga ao fisco; coletas
baixas.
– Penaliza a transação e o investimento; estimula a retenção e a
valorização fundiária.
 POLITICA FUNDIÁRIA

- CONCEITO

- INSTRUMENTOS

- RELEVÂNCIA

- REGULAMENTAÇÃO vs NEGOCIAÇÃO
CONCEITO

1. AMPLO
Relativo a todo o solo (rural e urbano, público e privado), abrange:
▪ Estatuto jurídico da propriedade imobiliária e respetivos registos
▪ Legislação relativa aos usos do solo, incluindo planos e servidões e restrições
de utilidade pública
▪ Legislação relativa a processos de parcelamento e emparcelamento
▪ Fiscalidade relativa à posse do solo e seu uso
▪ Instrumentos normativos da ação pública direta sobre o solo privado, de
ocupação temporária ou expropriativos
▪ Gestão do património público fundiário

2. URBANÍSTICO/ OPERATIVO
Conjunto de vias adotadas pela Administração Pública para:
▪ Disponibilidade de solo necessário nos locais, momentos e preços adequados
aos usos urbanos pretendidos
▪ Distribuição justa e equitativa da renda fundiária, constituindo também suporte
financeiro à infraestrutura pública da cidade
INSTRUMENTOS (DE POLÍTICA FUNDIÁRIA):
- coincidentes com os de Ordenamento do Território

RELEVÂNCIA (DA POLÍTICA FUNDIÁRIA):

•para o ordenamento do território (ocupação mais ordenada)

•para a distribuição da renda fundiária e funcionamento do mercado (maior

transparência, combate ao imobilismo e entesouramento)
•participação financeira dos principais beneficiários nas obras de
infraestruturação tem sido muito pequena:
•Os proprietários contribuíam muito pouco, através IMI (tributação
era muito baixa) – melhorou após a alteração da cláusula de
salvaguarda no OE de 2014
•promotores da urbanização só suportam cerca 50% custos de
infraestruturação
•no caso de construção isolada não suportam quaisquer encargos a
não ser os relativos às taxas urbanísticas associadas ao
licenciamento da operação

REGULAMENTAÇÃO vs NEGOCIAÇÃO
(questão actual)
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL

FISCALIDADE RELATIVA À PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA

▪ CONTRARIAR O IMOBILISMO (PRIORIDADE: EDIFÍCIOS
DEGRADADOS E TERRENOS INFRA-ESTRUTURADOS)

ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA
▪ MELHORAR OS PLANOS
▪ PARTIR DOS EXISTENTES
▪ INTRODUZIR-LHES PROGRAMAÇÃO ARTICULADA COM
ESTRATÉGIA
▪ INTRODUZIR-LHES ESTRUTURA ARTICULADA COM DESENHO

▪ MELHORAR O LICENCIAMENTO
▪ SOLUÇÕES E APRECIAÇÕES PARTINDO DO GERAL PARA O
PARTICULAR
▪ CRESCENTE CODICIONAMENTO A SOLUÇÕES DE CONJUNTO E
PARCERIAS
▪ DEFESA (OU ESTABELECIMENTO) DA IDENTIDADE DE CADA LOCAL
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL

▪ AMPLIAR AS INICIATIVAS MUNICIPAIS

▪ LOCALIZADAS COM VISÃO ESTRATÉGICA E PEDAGÓGICA
▪ ASSENTES EM PARCERIAS (UNIDADES DE EXECUÇÃO)
▪ EQUILIBRADAS NUMA PERSPECTIVA CUSTOS/ BENEFÍCIOS
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL (o que podemos esperar da nova legislação?)
FISCALIDADE RELATIVA À PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA
▪ CONTRARIAR O IMOBILISMO (PRIORIDADE: EDIFÍCIOS DEGRADADOS E TERRENOS INFRA-
ESTRUTURADOS)
• O fim da clausula de salvaguarda do IMI (2015), mas o processo de
reavaliação patrimonial pode durar até 2018
https://www.deco.proteste.pt/dinheiro/impostos/noticias/imi-fim-da-clausula-de-salvaguarda-
traz-imposto-pesado#
• Articulação do IMI com a infraestrutura?
• Usar o IMI para estimular a regeneração urbana (Subir ou descer, no
centro?)
. Na prática…Com que fim (que estratégia urbana associada?)
ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA
▪ MELHORAR OS PLANOS
▪ PARTIR DOS EXISTENTES
▪ INTRODUZIR-LHES PROGRAMAÇÃO ARTICULADA COM ESTRATÉGIA
▪ INTRODUZIR-LHES ESTRUTURA ARTICULADA COM DESENHO
• O PDM foi desde a sua criação (DL 208/82) olhado como instrumento de
promoção do desenvolvimento, mas….
▪ Conteúdo estratégico em afirmação no conteúdo da lei (atual RJIGT faz
46 referências ao conceito, contra 27 no DL 380/99
▪ Não é claro como se articula (RJGIT atribui-lhe papel assessório: artº 97)
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL (o que podemos esperar da nova legislação?
ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)
• A separação entre objetivos estratégicos e gestão territorial é
perniciosa - a lei não facilita a separação de “situações de
enquadramento e de vizinhança‟, resolúveis no contexto da gestão
urbanística corrente, de decisões estruturantes, investimentos
multiplicadores e oportunidades imprevistas.
• Há margem de manobra? - Possibilidade de a estratégia ser um
elemento integrante do plano (eficácia prática)

• Implicações (+ processo associado à gestão do plano?)

• “Conscientes de que as prioridades poderão vir a sofrer modificações,…o Município irá

definindo, ao longo do tempo, as intervenções que possam desempenhar um papel
estruturante ou multiplicativo no desenvolvimento e ordenamento da Cidade (art. 85º,
nº1 do Regulamento). Assim, sublinha-se o caráter processual e evolutivo do
planeamento, sem prejuízo da manutenção de orientações globais do plano (pelo
menos enquanto não for modificado) ”. (Carvalho, 2004)
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL (o que podemos esperar da nova legislação?
ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)
• + processo? (cont.)

• Plataforma colaborativa de gestão territorial (DGT) – artº 190 “…pelas

entidades representativas dos interesses públicos em presença na respetiva área
de intervenção” - Governação pública (multinível) acrescentada (?)
• Acesso + direto do cidadão à informação e direito de interpelação e
resposta

• Mas não chega…

• Precisamos de chaves institucionais locais (que reforcem o
caráter processual e evolutivo do planeamento, sem prejuízo da
manutenção de orientações globais do plano)
• Não pode ser a devolução do PDM à cidadela municipal, após a sua
definição, deixando de fora a continuidade do processo de
discussão e decisão coletiva que deveria acompanhar a
implementação da estratégia, mediante avaliação e
monitorização.
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL (o que podemos esperar da nova legislação?)

ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)

• Articulação entre estratégia e programação – aparente margem na lei

na procura de planos mais robustos (RJIGT) - planos que contêm
possibilidades de futura elaboração e ajustamento (Van Damme et al., 1997) –
programar o que está em fase de lançamento como distinto do que pode
ser programado mais tarde (mecanismo de programação da execução
em vez de execução programada)?

• Programa de financiamento urbanístico (LB + RJIGT) – financiamento

da gestão urbanística (mas ainda não está definido (RJIGT))…(e não
se sabe que custos cobre)
• “.. Os municípios devem elaborar um programa de financiamento
urbanístico que integra o programa plurianual de investimentos
municipais na execução, conservação e reforço das infraestruturas
gerais, assim como a previsão de custos gerais de gestão urbanística e
da forma de financiamento. ” (RJIGT – 174)
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL (o que podemos esperar da nova legislação?)
ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)
• Articulação entre estratégia e desenho - desenho urbano associado
apenas ao plano de pormenor (RJIGT)
• Na prática nada obsta a que se promova: (Carvalho, 2004)
• Um PDM de zonamento-estrutura, orientador do desenho urbano, com
opções estratégicas e executórias que combina:
• Elementos Estruturantes, essenciais à estratégia formulada - ,
projetos estratégicos ou prioritários que devem mobilizar o essencial
do esforço municipal (investimento e, sobretudo, de mobilização e de
articulação de agentes e respetivos meios, dinamizando acordos e
parcerias (rede viária principal e rede ecológica, mas também
centralidades e algumas ocorrências especiais (naturais ou
construídas));

• Desenho urbano, de regulação variável, discriminando

positivamente os elementos estruturantes e fixando (numa rotina)
uma malha mais larga de referência e de regras morfotipológicas,
com parâmetros normalizadores, do quanto construir para maior
transparência do mercado e como garante da rendibilidade dos
empreendimentos.
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL (o que podemos esperar da nova legislação?)

ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)

▪ MELHORAR O LICENCIAMENTO
▪ SOLUÇÕES E APRECIAÇÕES PARTINDO DO GERAL PARA O PARTICULAR
▪ CRESCENTE CODICIONAMENTO A SOLUÇÕES DE CONJUNTO E PARCERIAS
▪ DEFESA (OU ESTABELECIMENTO) DA IDENTIDADE DE CADA LOCAL

▪ Direito de definir a configuração física e funcional do espaço urbano (LB

e RJUE) - os proprietários passam a ter apenas explicitamente
reconhecido o direito de realizar “obras de urbanização”, e não o de
“urbanizar” (no sentido de configurar a cidade) - possibilidade de indeferir
o projeto urbanístico de uma operação de loteamento com base na sua
configuração e enquadramento de contexto
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL

ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)

AMPLIAR AS INICIATIVAS MUNICIPAIS
▪ LOCALIZADAS COM VISÃO ESTRATÉGICA E PEDAGÓGICA

• Investimentos estruturantes e seletivos e procurando disciplinar a

ocupação (nomeadamente, através da rentabilização das
infraestruturas (LB artº 37), equipamentos e serviços existentes)

▪ ASSENTES EM PARCERIAS (UNIDADES DE EXECUÇÃO)

▪ RJIGT Artigo 147.º Sistemas de execução (e seguintes)

▪ Os planos territoriais são executados através dos sistemas de iniciativa dos
interessados, de cooperação e de imposição administrativa.
▪ As unidades de execução devem ser delimitadas de modo a assegurar um
desenvolvimento urbano harmonioso e a justa repartição de benefícios e
encargos
▪ No sistema de cooperação, a iniciativa de execução do plano pertence ao
município, com a cooperação dos particulares interessados
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL

ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)

AMPLIAR AS INICIATIVAS MUNICIPAIS (cont.)
▪ EQUILIBRADAS NUMA PERSPECTIVA CUSTOS/ BENEFÍCIOS
• Fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanística (LB) -
receitas resultantes da redistribuição de mais-valias.
• Promover:
• reabilitação urbana, sustentabilidade dos ecossistemas; prestação de
serviços ambientais
• município poder afetar outras receitas urbanísticas a este fundo, com
vista a promover a criação, manutenção e reforço de infraestruturas,
equipamentos ou áreas de uso público.

• Mecanismos perequativos: a um nível mais elevado, do plano (LB e

RJIGT), e ao nível das unidades operativas de planeamento e gestão
e das unidades de execução (LB) (redistribuição de benefícios e
encargos + transferência de edificabilidade + redução de taxas +
permutas ou compra do terreno com menos edificabilidade)
EVOLUÇÃO DESEJÁVEL

ADMINISTRAÇÃO URBANÍSTICA (cont.)

AMPLIAR AS INICIATIVAS MUNICIPAIS (cont.)
▪ EQUILIBRADAS NUMA PERSPECTIVA CUSTOS/ BENEFÍCIOS

Transferência de edificabilidade (LB)

• a) Conservação da natureza e da biodiversidade;
• b) Salvaguarda do património natural, cultural ou paisagístico;
• c) Prevenção ou minimização de riscos coletivos inerentes a acidentes
graves ou catástrofes e de riscos ambientais;
• d) Reabilitação ou regeneração;
• e) Dotação adequada em infraestruturas, equipamentos, espaços verdes
ou outros espaços de utilização coletiva;
• f) Habitação com fins sociais;
• g) Eficiência na utilização dos recursos e eficiência energética.