Caderno Virtual de Turismo

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RNO VIRT ISSN: 1677-6976 Vol. 3, N° 4 (2003)

RI
SMO
DE

CA

Plano Nacional do Turismo: uma análise crítica

Por Prof. Dr. Davis Gruber Sansolo e
Profa. Dra. Rita de Cássia Ariza da Cruz *

Resumo

Quando ainda candidato à presidência da república, o atual Presidente já manifestava

publicamente a importância que daria ao turismo em sua gestão, caso fosse eleito. Com a
criação do Ministério do Turismo, logo no primeiro dia de mandato, e o posterior lançamento
do Plano Nacional de Turismo a tendência se confirmou agradando a vários setores da
sociedade. Nesse sentido, o objetivo desse estudo é tecer uma análise crítica das atuações
do poder público nesse primeiro ano de existência do Ministério.

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Plano Nacional do Turismo: uma análise crítica

LTDS
Davis Gruber Sansolo e Rita de Cássia Ariza da Cruz

Laboratório de Tecnologia e
Desenvolvimento Social

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RNO VIRT ISSN: 1677-6976
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Introdução
DE
CA Quando ainda candidato à Turismo como à implementação do Plano
presidência da república, o atual governo
já manifestava publicamente a importância
que daria ao turismo em sua gestão, caso
fosse eleito. A criação do Ministério do Turismo
em 01/01/2003 (Medida Provisória nº 103),
primeiro dia de seu mandato, é emblemática
do status conferido por este governo ao
turismo na administração pública federal, já
que, pela primeira vez na história do país o
turismo tem um Ministério todo para si.
À essa primeira medida administrativa
somou-se, pouco tempo depois, o primeiro
documento de caráter generalizante deste
governo voltado à organização e ao
desenvolvimento do setor do turismo no Brasil,
que é o Plano Nacional de Turismo: 2003-
20071 . Considerando o curto interregno de
tempo entre a criação do Ministério do
Turismo, a organização da administração
pública federal de um modo geral e o
lançamento oficial do referido Plano, pode-
se inferir a clara prioridade que tem o turismo
nesta administração.
Esse novo status adquirido pelo turismo
na administração pública federal nada mais
é do que um reflexo da reconhecida e
crescente importância que tem esta
atividade hoje, sobretudo no plano
econômico, por sua capacidade de
dinamizar diversos setores produtivos, gerar
riqueza, renda e empregos. Em tempos de
globalização, de desemprego estrutural, de
crescimento da pobreza, o setor serviços e,
inserido nele, o turismo, tem jogado um papel
cada vez mais importante para as
sociedades.
A valorização do turismo por este
governo agrada a muitos atores sociais como
empresários do setor, populações de núcleos
receptores de turistas, pesquisadores e
*Docentes do Programa de Mestrado em
Hospitalidade da Universidade Anhembi estudantes da área, entre outros e daí
Morumbi.
esperar-se, naturalmente, uma reação
1 O Plano Nacional do Turismo foi lançado
oficialmente em 29/04/2003. predominantemente positiva da sociedade
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Vol. 3, N° 4 (2003)
brasileira tanto à criação do Ministério do
Nacional do Turismo.
Como estudiosos do planejamento
governamental e das políticas públicas do
turismo julgamos, entretanto, necessária a
apreciação crítica deste momento da ação
pública relativa ao turismo no Brasil e de seu
principal instrumento, o Plano Nacional do
Turismo. Tal apreciação objetiva, sobretudo,
contribuir para a construção de um
conhecimento crítico sobre planejamento
governamental e política pública do turismo
no Brasil, a partir de um documento central
neste processo, e de forma teoricamente
fundamentada.
Um Ministério e o paradoxo da
gestão pública do turismo
A criação, pela primeira vez na nossa
história, de um Ministério do Turismo é
paradoxal no que tange ao sentido e à
importância que tem o turismo para este
governo.
Como uma atividade multifacetada,
capaz de mobilizar dezenas de setores
produtivos, de movimentar contingentes de
pessoas pelos territórios, de transformar os
lugares, o turismo mostra que não é um tema
passível de ser tratado apenas por um
organismo da gestão pública. As interfaces
entre turismo e outras práticas sociais e
produtivas são fortes e evidentes e daí a
Plano Nacional do Turismo: uma análise crítica
problemática da concentração de ações
voltadas ao seu desenvolvimento em um
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único órgão da administração.
Na Alemanha, por exemplo, o
desenvolvimento do turismo não é submetido
há nenhum ato geral, nem na escala federal
nem na escala estadual, sendo fortemente
influenciado por outras políticas setoriais
como política de transportes, fiscais, de
saúde, trabalho, políticas sociais, de
educação entre outras. Todas essas políticas
setoriais consideram o turismo como uma
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atividade relevante para a Alemanha e, diversos setores da administração púbica,
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CA neste sentido, deflagram ações específicas em suas diferentes escalas, serem refratários
voltadas para o setor. As políticas de turismo ao tratamento de temas pertinentes ao
na Alemanha estão em constante desenvolvimento do turismo, mantido,
comunicação com as outras políticas setoriais freqüentemente, fora das agendas das
que têm qualquer ingerência sobre o bom políticas públicas setoriais pelas deveria ser
desenvolvimento da atividade. considerado.

O turismo é tido na Alemanha como a

atividade mais importante do setor serviços, Planejamento governamental,
respondendo por 8% do PIB nacional e Plano e Política Pública
empregando 3 milhões de pessoas direta e Planejamento é um processo contínuo

indiretamente. Ao invés de um Ministério do de tomadas de decisão, voltado para o

Turismo, a administração pública federal futuro e para a perseguição de um ou mais

alemã tem uma Divisão de Política de Turismo fins. Como processo, o planejamento tem um

subordinada ao Ministério da Economia e do forte sentido de intangibilidade e não pode,

Trabalho. portanto, ser confundido com um plano, que

é um documento que reúne um conjunto de
O exemplo da administração pública
decisões sobre determinado tema/área/
federal alemã é também emblemático da
setor. Planejamento governamental nada
importância que pode ter o turismo para um
mais é do que o planejamento que se faz no
governo. Ao tratar o turismo como uma
âmbito das administrações públicas,
questão transversal a diversos ministérios, a
considerando-se suas diferentes escalas de
Alemanha demonstra claramente o grau de
gestão.
relevância atribuído à atividade.
A política pública, por sua vez, é parte
Conclusivamente, pode-se dizer que
do processo de planejamento gover-
a criação de um Ministério do Turismo é,
namental e envolve tudo aquilo que um
portanto, paradoxal: de um lado sugere que
governo decide fazer ou não relativamente
o setor está sendo elevado a um alto
a um dado setor da vida social1 . Vista assim
patamar de importância na administração
de forma tão abrangente, a política pública
pública; de outro, faz pensar que pelo fato
funde-se ao próprio processo de
de o turismo ser um tema inexistente ou
planejamento, com a diferença de que o
periférico nos ministérios que têm ingerência
planejamento é o processo e a política
direta sobre seu desempenho, a
pública é o posicionamento da
administração pública federal vê como
Plano Nacional do Turismo: uma análise crítica

administração pública frente a um aspecto

única alternativa para tentar reverter este
da vida social em um dado momento. Este
quadro criar um Ministério só para o ele.
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posicionamento pode ser exposto na forma

Uma cultura de valorização do turismo
de um documento - tal como o plano - e ter,
não é algo que se constrói da noite para o
conseqüentemente, a visibilidade que se
dia ou por meio de atos administrativos ou
espera de uma política pública ou não.
de diplomas legais. Isto somente pode ser
A política pública pode ser mais ou
construído social e historicamente. E,
menos generalizante. No que se refere ao
historicamente, a administração pública
turismo, por exemplo, podem desdobrar-se
federal no Brasil jamais tratou o turismo, de
1-Segundo Collin Michael Hall (Planejamento
turístico: políticas processos e de uma política de turismo outras políticas
fato, como uma atividade relevante. Ao
relacionamentos. São Paulo, Contexto: 2001,
pp. 26) , “a política pública para o turismo é específicas como uma política de marketing
contrário, sua relevância resumiu-se apenas
tudo o que os governos decidem fazer ou não
com relação ao setor” turístico, de capacitação de mão-de-obra
ao plano do discurso. Daí, possivelmente,

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para o turismo, de apoio ao artesanato local/
DE
CA regional etc. Mas, a pergunta que não quer
calar é: o que vem antes, a política pública
ou o plano?
Se partimos da premissa de que a
política pública de turismo é tudo aquilo que
um governo decide fazer ou não
relativamente ao setor, temos de considerar
o plano como um produto da política
pública. Neste caso, em se tratando do Plano
Nacional de Turismo do atual governo, cabe
perguntar: qual é a política pública de
turismo do governo Lula?
É precisamente aqui que vemos a
primeira lacuna do planejamento
governamental do turismo do atual governo:
a visibilidade da política pública de turismo
alcançada no governo FHC está, neste
momento, perdida. Sabemos que o governo
Lula tem uma política para o setor turismo,
mas não a conhecemos na sua íntegra.
Conhecemos sim um de seus produtos, o Plano
Nacional de Turismo, mas não temos clareza
de qual é a política pública de turismo que
está por trás deste Plano. Este governo
apressou-se em elaborar um plano de ação,
negligenciando a importância da definição,
da clareza e da publicidade da política
pública como instrumento da gestão pública.
Neste sentido, há uma perda relativamente
ao governo que o antecedeu. Apesar,
portanto, da nítida importância que o atual
governo atribui ao setor turismo, por opção
política ou por erro estratégico de
planejamento perdeu-se uma importante
conquista do governo anterior. Nunca antes
de FHC uma política nacional de turismo
alcançou a visibilidade da PNT 1996-1999.
Por outro lado, a política pública de
FHC previa a elaboração de um plano
nacional de turismo que nunca foi feito. Ou
seja, em termos de planejamento
2 Entre essas externalidades podemos
destacar os modismos internacionalmente governamental, ainda não vivenciamos um
produzidos pelos agentes hegemônicos da
publicidade, do marketing, do agenciamento processo completo em que política pública
de viagens bem como a competição cada vez
mais acirrada com outros destinos tropicais. federal e plano nacional de turismo fossem
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objetivamente organizados, devidamente
congruentes e necessariamente publicizados
O novo Plano Nacional do
Turismo e o velho discurso
governamental
Ao contrário do que coloca o
Presidente da República, em sua Mensagem
introdutória ao PNT, turismo não é uma
questão apenas de vocação, uma vez que
o potencial turístico não é dado
naturalmente, mas sim como resultado de
uma construção cultural. Enquanto produto,
ele é fruto de um conjunto de condições
decorrentes de relações entre cultura,
mercado e políticas públicas que venham
proporcionar o desenvolvimento da
atividade.
Este discurso governamental gera uma
espécie de crença generalizada de que
temos todas as condições para nos
destacarmos no ranking internacional de
destinos turísticos quando, na verdade, o
melhor posicionamento do Brasil neste ranking
depende não apenas das ações tomadas
internamente, mas, inclusive, de
externalidades sobre as quais não temos
possibilidades de ingerência2.
Por outro lado, o tom da mensagem
do Sr. Presidente parece contribuir, também,
com a repetida idéia de que o turismo é a
"salvação da pátria" e este é um risco que
um plano governamental não pode incorrer.
Plano Nacional do Turismo: uma análise crítica
O turismo é capaz, de fato, de trazer
grandes benefícios para o Brasil, como foi e
Davis Gruber Sansolo e Rita de Cássia Ariza da Cruz
tem sido com outras nações, mas somente
baseado em um processo lento e planejado.
Não se pode esperar que o turismo, como
setor da vida social, traga a solução de todos
os problemas de emprego do país ou a tão
sonhada justiça social. Ao contrário, o que se
pode perceber em diversas partes do Brasil e
do mundo é que o turismo segue a mesma
lógica de produção industrial capitalista e,
portanto também produz pobreza, exclusão
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social e espacial, degradação ambiental seu consumo, o discurso público privilegia a
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CA entre outros problemas. O que se deve
enfatizar é o modelo de desenvolvimento
que se quer e o tipo de turismo que,
conseqüentemente, se deseja desenvolver
e isto envolve todos os setores da
administração pública e, sobretudo, suas
políticas globais como política econômica e
políticas sociais.
Por fim, o território
negligenciado
Que o turismo é capaz de gerar riqueza,
renda, postos de trabalho e movimentar
diversos setores produtivos é fato
amplamente discutido e unanimemente
reconhecido. O que não se pode esquecer,
entretanto, são seus importantes efeitos sobre
os territórios.
Tendo o espaço como principal objeto
de consumo, o turismo é uma prática social
fortemente territorializada e igualmente
territorializante já que introduz nos lugares sua
lógica de organização espacial, não raras
vezes solapando lógicas pré-existentes.
abordagem do turismo como negócio. Se por
um lado, entretanto, os benefícios
econômicos do turismo são uma prioridade
para os governos, como, por outro lado,
alcança-los, negligenciando-se o território?
A abordagem regional que faz o Plano
Nacional do Turismo restringe, a princípio, a
escala regional a macro-regiões, ora
coincidentes com as macro-regiões político-
administrativas ora a regiões econômicas ou
fisiográficas (conforme se pode ver no
Programa de Desenvolvimento Regional,
parte do Macro Programa 3 - Infra-Estrutura,
que menciona como exemplos o Prodetur
Nordeste II, Sul, Centro, Proecotur Amazônia
e Programa Pantanal).
O Programa de Roteiros Integrados não
é entendido pelo Plano como um programa
de desenvolvimento regional apesar de
prever a organização de municípios em
consórcios. Neste caso, parece haver uma
redução do sentido de região à dimensão
político-administrativa, quando, em
verdade, o conceito de região abarca

No Plano Nacional do Turismo 2003- diferentes escalas geográficas. Neste caso,

2007, o território é abordado - como tem sido perde-se a oportunidade de utilizar de forma

sistematicamente no planejamento mais efetiva a região como instrumento do

governamental do turismo no Brasil - como planejamento governamental e da gestão

uma questão secundária, ofuscada por uma pública dos territórios.

abordagem predominantemente A questão central e final que

econômica e economicista do fenômeno. poderíamos colocar aqui diz respeito às
Compreendemos que a cadeia produtiva limitações que tem o turismo assim entendido
Plano Nacional do Turismo: uma análise crítica

tem de ser conduzida, orientada, para produzir os efeitos desejados pelas

normalizada pelo poder público, mas não sociedades, ou seja, um desenvolvimento
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planejada. O território sim é que tem de ser econômico traduzido em melhores condições
planejado. Ele tem de ser a base de limitações de vida para os brasileiros de um modo geral
e de incentivos; uma base normativa para e não apenas para agentes de mercado ou
que a dimensão econômica se desenvolva parte das populações de núcleos receptores
fundada no binômio concorrência/ de turistas. O turismo tem de ser entendido
colaboração. como um setor da vida social e, como tal,

Os objetivos gerais do Plano denotam com capacidade limitada para mudar as

claramente seu enfoque econômico. Sendo condições sociais historicamente construídas

esses objetivos gerais desenvolver o "produto no Brasil. O turismo tem de ser compreendido

turístico brasileiro" e estimular a facilitação de como uma atividade transversal a diversos

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setores da vida social e se tiver de ser uma
DE

CA prioridade para este ou para os próximos

governos terá de ser lembrado pelas
agendas das políticas públicas de diversos
organismos públicos como demonstra o bem
sucedido exemplo da administração
pública alemã. O turismo pode ser sim um
meio para se melhorar as condições de vida
de muitos brasileiros, mas, para tanto, não
poderá mais ser tratado como um fim.

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