A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E OS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

RESUMO : Pretendemos através do presente artigo, fazer uma análise pontual

acerca dos principais atos da Administração Pública que configuram
improbidade administrativa, por terem infringido os princípios regentes da
Administração Pública, e consequentemente importam na aplicação das
diversas sanções previstas Lei de Improbidade Administrativa – (LIA).
Para tal, procuramos nos embasar no nosso maior dispositivo legal de combate
aos atos ilícitos praticados pelos agentes públicos, a saber, a Lei 8429 de1992.
Dessa forma, oportuno se fez apontar os atos improbos previstos na
mencionada lei, a fim de pontuá-los, caracterizá-los e diferenciá-los perante
suas essências, para assim, definir se importariam ou não, nas severas
sanções previstas pela Lei de Improbidade Administrativa.

PALAVRAS-CHAVE – Adminstração Pública, improbidade, leis, princípios

administrativos.

ABSTRACT: Through this article, we intend to make a punctual analysis about

the main acts of the Public Administration that constitute administrative
improbity, as they have violated the governing principles of the Public
Administration, and consequently they are import in the application of the
various penalties provided for in the Administrative Improbity Law (LIA).
      To this end, we seek to rely on our greatest legal device to combat the
illegal acts practiced by public agents, namely, Law 8429 of 1992.
      In this way, it was opportune to point out the improbable acts foreseen in the
aforementioned law, in order to punctuate them, characterize them and
differentiate them in their essence, so as to define whether or not they would
are, in the severe penalties provided by the Law of Administrative Improbity.

KEYWORDS - Public Administration, improbity, laws, administrative principles

SUMÁRIO - 1 Introdução. 2 Improbidade Administrativa um breve conceito. 3
LEI 8.429/92 Aspectos Gerais e base Constitucional. 3.1 Sujeitos à Lei da
Improbidade Administrativa. 4 Atos de Improbidade Administrativa. 4.1
Enriquecimento ilícito. 4.2 Prejuízo ao erário. 4.3  Atos que atentem contra os
princípios da Administração Pública. 4.4 Da natureza do ilícito e as sanções
cabíveis. 5 Princípios Fundamentais da Anministração Pública. 5.1 Um breve
conceito e apresentação. 5.2 Princípio da Legalidade. 5.3 Princípio da
Impessoalidade. 5.4 Princípio da Moralidade. 5.5 Princípio de Publicidade. 5.6
Princípio da Eficiência. 6 Princípios Infraconstitucionais. 6.1 Princípios da
Razoabilidade e da Proporcionalidade. 6.2 Princípio da Supremacia do
Interesse Público sobre o Privado. 6.3 Indisponibilidade do interesse público.
6.4 Princípio da Autotutela. 6.5 Princípio da Lealdade e boa-fé. 6.6 Princípio
da Motivação. 7 A ação popular como mecanismo de combate à improbidade
administrativa. 7.1 Condições para se impetrar a Ação Popular. 7.2
Competência. 7.3 Isenção de ônus processuais. Conclusão

1 INTRODUÇÃO

Sabemos que o tema improbidade administrativa não é de todo alheio às

preocupações de uma boa parte da nossa sociedade, embora de uma melhor
disseminação no seio da população, de que a ideia deste fenômeno chamado
corrupção deve ser combatido veementemente por todos os cidadãos, em
todas as esferas de atuação do setor público, pautando se na premissa
segundo a qual o bem público é um bem de todos e não apenas de um grupo
exclusivamente privilegiado.
Neste trabalho, procuramos nos fundamentar principalmente na lei nº 8429
de 1992, também conhecida como Lei de Improbidade Adminstrativa (LIA) , a
qual dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional.
Toda conduta praticada, em regra, por agente público, que nessa qualidade,
atua contrariamente às normas positivas e a princípios administrativos, é
tratada como ímproba. Para tanto, a Lei n° 8.429/1992, em três seções,
exemplifica os atos considerados como ímprobos, dividindo-os entre os que
importam em enriquecimento ilícito (art 9º), causam lesão ao erário (art 10º) e
infringem os princípios da Administração Pública (art 11º).
Também é do nosso interesse neste presente trabalho, delinear uma base
legal, para uma gestão pública mais limpa e eficaz norteada pelos princípios
fundamentais que regem a administração pública (LIMPE), que estão
estabelecidos no caput do art. 37 da nossa Constituição Federal.
Por fim, queremos através deste trabalho, analisar os princípios e as
normas positivas regentes da atividade estatal, visando a delimitar como um
ato irregular acarretaria nas reprimendas previstas na Lei de Improbidade
Administrativa. Este artigo utilizou-se do método de pesquisa qualitativa,
apoiando-se em obras de renomados doutrinadores, como por exemplo,
Alexandre de Moraes, Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, Wallace Paiva Martins Junior, Gustavo Senna Miranda, dentre outros.

2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA UM BREVE CONCEITO

A improbidade, deriva do latim improbitae, que significa imoralidade,

desonestidade. Acerca da imoralidade administrativa, Di Pietro argumenta que:
“Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da
Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente,
embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as
regras da boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a ideia
comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade
administrativa” (DI PIETRO, 2013, p. 684).

3 LEI 8.429/92 Aspectos Gerais e base Constitucional

O principal objetivo da Lei de Improbidade Administrativa é a tutela do

patrimônio público, impondo aos agentes públicos e aos particulares, um
padrão de comportamento probo, ou seja, honesto, íntegro, reto.
A previsão constitucional mais significativa quanto à proteção da probidade
administrativa encontra-se no capítulo referente à Administração Pública, no
art. 37, §4º da CRFB/88, que inovou no ordenamento jurídico brasileiro, ao
impor ao legislador infraconstitucional a previsão de sanções àqueles que
cometem atos de improbidade administrativa: Art. 37. A administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

3.1 Sujeitos à Lei da Improbidade Administrativa

Os sujeitos os que de alguma forma poderão ser atingidos pela Lei da

improbidade administrativa, são conhecidos normalmente por sujeitos ativos ou
passivos, e podem ser definidos da seguinte forma:

O sujeito passivo é a pessoa que sofre o ato de improbidade administrativa,

tais vítimas estão elencadas no art. 1º, caput e parágrafo único, da Lei
8.429/92. O sujeito ativo, segundo o art. 2º da Lei 8.429/92, se refere às
pessoas que podem praticar atos de improbidade administrativa e, assim,
estarão sujeitos a sofrer as penalidades nela estabelecidas.

4 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

4.1 Enriquecimento ilícito

A Lei nº. 8.429/92 no seu art 9º diz o seguinte:

“Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento

ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do
exercício de cargo, mandado, função, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1º desta lei e notadamente:” O art. 9ª da LIA que trata das
atividades que importam em enriquecimento ilícito, em nenhuma de suas
modalidades observa-se a possibilidade da conduta culposa. Sendo assim,
qualquer ato que acarrete em enriquecimento ilícito de um agente público em
qualquer que seja a esfera de sua atuação, o elemento volitivo constituinte do
ato será o dolo. Nestes atos, o agente tem consciência que a vantagem
pecuniária auferida adveio indevidamente. Assim, “a consciência de
antijuricidade é manifesta” (FAZZIO JÚNIOR, 2012, p. 148)

4.2 Prejuízo ao erário

Erário basicamente significa tesouro público, é o dinheiro que o Governo

dispõe para administrar o país, os estados e os municípios. Portanto, constitui
ato improbo, qualquer ato do agente público que possa causar dano a este
patrimônio, conforme podemos bem observar no art 10º da LIA:

“Artigo 10- Constitui atos de improbidade administrativa que causa lesão ao

erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente” (BRASIL,
2002).

4.3  Atos que atentem contra os princípios da Administração Pública

O art 11 da Lei 8429/92 enumera as condutas consideradas improbas num

sentido estrito: “Artigo 11: Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições, e notadamente:” (BRASIL, 2002). Podemos também constatar,
após análise dos atos de improbidade elencados na LIA, que eles incorrem,
praticamente em sua totalidade, em violações aos princípios da Administração
Pública. “Desse modo, nem toda ofensa à legalidade configura ato de
improbidade administrativa. Ainda que demonstrada a intenção do agente no
afastamento do princípio, a conduta deve ser julgada em função das
circunstâncias do caso, a fim de que sejam perquiridas as razões da escolha e
a existência de valões mais relevantes, que conduziram à aplicação de outros
princípios do sistema, igualmente válidos.” ( BITENCOURT NETO, 2005,
p.129)
4.4 Da natureza do ilícito e as sanções cabíveis

As sanções da LIA caracterizam-se por sua natureza extra penal, incidindo

como caráter de sanção civil. (CARVALHO FILHO, 2010).

Assim, os incisos I a III do artigo 12 da Lei nº. 8. 429/92 possuem  relação

própria com cada espécie do ato de improbidade.

No que diz respeito à aplicabilidade das sanções aos atos elencados na

LIA, percebe-se, pois, uma escala de gravidade no que tange às
consequências aplicáveis ao sujeito ativo baseadas no princípio da
proporcionalidade. Neste sentido, José dos Santos Carvalho Filho aduz:

“O primeiro aspecto a considerar quanto à aplicabilidade é o da escala da

gravidade, isso porque as sanções do art. 9º, aplicáveis em caso de
enriquecimento ilícito, são mais severas do que as do art. 10, destinadas a atos
que causam danos ao erário, e este, por sua vez, fixa sanções mais severas do
que as do art. 11 para a violação de princípios. (CARVALHO FILHO, P.1185,
2010)

O Art. 12 da lei nº 8.429/92 diz que, está o responsável pelo ato de

improbidade sujeito às seguintes cominações:

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao

patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de
multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou

valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, perda da função

pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de
multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios, pelo prazo de três anos.

Em relação à perda de bens e valores, esta sanção é prevista no art. 12, I e

II, (atos que importem enriquecimento ilícito e atos que causem prejuízo ao
erário, respectivamente) da Lei nº 8.429/92. Contudo, não se percebe tal
sanção para os atos que atentem somente aos princípios da Administração
Pública. Assim, a perda patrimonial somente incidirá sobre os bens acrescidos
ilicitamente depois da pratica do ato de improbidade administrativa
(CARVALHO FILHO, 2012, p.1189). A CRFB/88 prevê a suspensão de direitos
políticos no seu art.15, V, para o ato de improbidade administrativa e,
igualmente, é aplicável a todos os incisos do art. 12 da LIA.

5 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

5.1 Um breve conceito e apresentação

Estes princípios, são valores e diretrizes que orientam a elaboração das leis
administrativas, direcionam a atuação da Administração Pública e condicionam
a validade de todos atos por ela praticados. “A desatenção ao princípio implica
ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o
sistema de comandos” (CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de
Direito Administrativo”, Ed. Malheiros, 25ª Ed., 2007, p.53).

Esses princípios apresentados abaixo, são referentes à Administração Pública

e estão presentes no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988. É
importante ressaltar, que os princípios citados não são os únicos, mas há
referência de outros princípios em leis esparsas e específicas

5.2 Princípio da Legalidade

 A Legalidade é um dos princípios mais importantes para a Administração
Pública. Baseia-se no Art. 5º da CF, que diz que "ninguém será obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei",  pressuposto de
que tudo o que não é proibido, é permitido por lei.

5.3 Princípio da Impessoalidade

A imagem de administrador público não deve ser identificada quando a

Administração Pública estiver atuando. Outro fator é que o administrador não
pode fazer sua própria promoção, tendo em vista seu cargo, pois esse atua em
nome do interesse público. E mais, ao representante público é proibido o
privilégio de pessoas específicas. Todos devem ser tratados de forma igual.

5.4 Princípio da Moralidade

Indica que o administrador deve trabalhar com bases éticas na

administração, lembrando que não pode ser limitada na distinção de bem ou
mal. Não se deve visar apenas esses dois aspectos, adicionando a ideia de
que o fim é sempre será o bem comum.

5.5 Princípio da Publicidade

Na Publicidade, o gerenciamento deve ser feito de forma legal, não oculta.

A publicação dos assuntos é importante para a fiscalização, o que contribui
para ambos os lados, tanto para o administrador quanto para o público. A
divulgação em imprensa oficial constitui, como regra geral, requisito de eficácia
dos atos praticados pela Administração. Ou seja, em regra, os atos
administrativos só produzem efeitos jurídicos a partir da sua publicação em
imprensa oficial.
5.6 Princípio da Eficiência

O administrador tem o dever de fazer uma boa gestão. É o que esse

princípio afirma. O representante deve trazer as melhores saídas, sob a
legalidade da lei, bem como mais efetiva. Com esse princípio, o administrador
obtém a resposta do interesse público e o Estado possui maior eficácia na
elaboração de suas ações

6 PRINCÍPIOS INFRACONSTITUCIONAIS

Os chamados princípios infraconstitucionais, são aqueles princípios que,

embora não estejam incluídos no caput do art 37 da CF/88, possuem igual
importância para o bom funcionamento da administração Pública.

6.1 Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade

O princípio da razoabilidade tem o objetivo de proibir o excesso, com a

finalidade de evitar as restrições abusivas  ou desnecessárias realizadas pela
Administração Pública, seguindo as normas exigidas para cumprimento da
finalidade do interesse público.

6.2 Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado

O interesse público deve prevalecer sobre o interesse privado ou individual,

isto ocorre devido ao fato do Estado defender o interesse da coletividade
quando pratica os atos administrativos e não apenas o interesse de um unico
administrado. Ex: Desapropriação de um imóvel ou bem. Presunção de
legitiidade ( legalidade) .

6.3 Indisponibilidade do interesse público

Além desta supremacia do interesse público temos o princípio da

indisponibilidade do interesse público, que aponta que o administrador público
no uso de suas atribuições e em nome do interesse público não pode dispor
dos interesses do povo. assim segundo Meirelles (2000, p. 95):

“Segundo o qual a administração pública não pode dispor desse interesse geral
nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tutela, mesmo porque ela não é
titular do interesse público, cujo titular é o Estado, que, por isso, mediante lei
poderá autorizar a disponibilidade ou renuncia.”

6.4 Princípio da Autotutela

O princípio da autotutela sempre foi observado no seio da Administração

Pública, e está contemplado na Súmula nº 473 do STF, vazada nos seguintes
termos:

"A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em qualquer caso, a apreciação judicial".

6.5 Princípio da Lealdade e boa-fé

 O princípio da lealdade e boa-fé, resume-se que o administrador não deve
agir com malícia ou de forma astuciosa para confundir ou atrapalhar o cidadão
no exercício de seus direitos. Sempre deve agir de acordo com a lei e com bom
senso.
.

6.6 Princípio da Motivação

Para todas as ações dos servidores públicos, deve existir uma explicação,
um fundamento de base e direito. O princípio da motivação é o que vai
fundamentar todas as decisões que serão tomadas pelo agente público.

Para Celso Antonio Bandeira de Melo, “em algumas hipóteses de atos

vinculados, isto é, naqueles que há aplicação quase automática da lei, por não
existir campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a
simples menção do fato e da regra de Direito aplicada pode ser suficiente, por
estar implícita a motivação”. (Mello, Celso Antonio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo – 15. ed. – São Paulo: Malheiros, 2002. p. 102)

7 A ação popular como mecanismo de combate à improbidade

administrativa

A ação popular é um dos mais importantes instrumentos de defesa da

coletividade, e pode ser utilizáda por qualquer um de seus membros. Por ela
não se amparam os direitos individuais próprios, mas sim interesses da
comunidade. Este tipo de ação tem como beneficiário direto e imediato não o
seu autor, mas o povo, titular do direito subjetivo a um governo honesto. O
cidadão a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa
cívica que lhe outorga a Constituição Federal, em defesa dos interesses da
coletividade, sobretudo quando utilizado como mecanismo de combate aos
atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito,
causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração
pública.
A Constituição Nacional de 1988 faz referência no seu art. 5º, inciso LXXIII, à
ação popular. A ação popular é um remédio constitucional posto à disposição
de qualquer cidadão com o objetivo de obter controle de atos ou contratos
administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual ou municipal,
ou ao patrimônio de autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas que
recebem auxilio pecuniário do poder público.
A ação popular, regulada pela Lei 4.717 de 29 de junho de 1965, confere a
qualquer cidadão o direito de fiscalização dos atos administrativos, bem como
de sua possível correção, quando houver desvio de sua real finalidade.
Esse direito de todo cidadão ser um fiscal dos atos e contratos administrativos,
garantido constitucionalmente pela ação popular, vem a ser uma forma de
garantia da participação democrática do próprio cidadão na vida pública,
baseando-se no princípio da legalidade dos atos administrativos e também no
conceito de que a coisa pública é patrimônio do povo.
Em sua brilhante obra, define José Homem Corrêa Teles:
“dizem-se populares as ações que podem ser intentadas por qualquer pessoa
do povo, para conservação ou defesa de coisas públicas... nada obsta a
qualquer pessoa do povo poder demandar de outro que usurpou o terreno
baldio público, ou embargar-lhe a obra prejudicial ao lugar público, como a rua,
rio, etc. (CORRÊA TELES, 1918, p. 44)”.

7.1 Condições para se impetrar a Ação Popular

Os pressupostos da demanda são três: a condição de cidadão brasileiro

por parte do autor, pessoa natural no gozo dos seus direitos cívicos e políticos
(devendo o indivíduo comparecer a juízo munido de seu título eleitoral), a
ilegalidade do ato a invalidar - infringindo as normas específicas que regem sua
prática ou desviando-se dos princípios gerais que norteiam a Administração
Pública - e a lesividade do mesmo ato - por desfalcar o Erário ou prejudicar a
Administração, bem como por ofender bens ou valores artísticos, cívicos,
culturais, ambientais ou históricos da comunidade.
7.2 Competência

O que irá determinar a competência para processar e julgar a ação popular

será a origem do ato a ser anulado. Se o ato foi praticado, aprovado ou
autorizado por funcionário ou administrador de órgão da União, entidade
autárquica ou paraestatal da União ou por ela subvencionada, competente será
o juiz federal da Secção Judiciária onde se consumou o ato. Caso o ato
impugnado haja sido realizado no âmbito da atividade administrativa estadual,
competente será o juiz a quem a Lei de Organização Judiciária Estadual
(LOJE) atribuir competência para julgar as causas de interesse do Estado. Já
na hipótese em que o ato impugnado for produzido por órgão, repartição,
serviço ou entidade do Município ou por este subvencionado, a competência
será do juiz da comarca a que o Município pertencer e a quem a LOJE confira
a competência para conhecer e julgar as causas de interesse da Fazenda
Municipal.

7.3 Isenção de ônus processuais

A Constituição, no art. 5º, inciso LXXIII, expressamente exclui o autor, do

pagamento das custas judiciais e do ônus da sucumbência.
“A isenção das custas judiciais abrange não só as custas propriamente ditas,
mas também a taxa judiciária e demais despesas. Não há como dar sentido
estrito à expressão custas judiciais sob pena de se tornar, até mesmo, inócua
e, assim, impossibilitar a demanda que, reafirme-se, visa à satisfação de
interesse público ou coletivo e não de interesse privado, pelo que não pode o
autor arcar com os ônus do ingresso em juízo.”

Sendo assim, não tememos em afirmar que ação popular é um instrumento de

inestimável importância em nosso ordenamento jurídico, consolidando-se como
um meio hábil à disposição do cidadão para a defesa dos chamados direitos
coletivos e difusos. É a esses bens e valores, de interesse coletivo e difuso,
que a Constituição (art. 5º, LXXIII) consagra a ação em referência.
CONCLUSÃO

Diante do acima exposto, podemos a firmar que a discussão que envolve a

improbidade administrativa não é recente, mas sim algo que vem sendo
estudado e aplicado, ainda que nem sempre da melhor maneira, há muito
tempo. Contudo, ao observar o cenário político e administrativo ora vigente,
conclui-se que o tema improbidade administrativa é mais atual do que nunca.
Inteiramo-nos de que as sanções de um administrador ímprobo não podem ser
limitadas apenas a uma espécie de agente público, sendo que todos têm o
dever constitucional de obedecer aos princípios administrativos, zelar pelo
patrimônio público e atuar da forma mais eficiente e clara em prol da
sociedade.
Pôde se verificar também, a importância da ação popular como mecanismo de
combate aos chamados atos de improbidade administrativa e sua eficácia na
defesa dos interesses de toda a sociedade e, pode-se também dizer, do próprio
Estado Democrático de Direito, pois, como já foi dito anteriormente, a
sobrevivência do Estado Democrático de Direito impõe, necessariamente, a
proteção da moralidade e da probidade administrativa nos atos administrativos
em geral, exaltando as regras de boa administração e extirpando da gerência
dos negócios públicos agentes que ostentam inabilitação moral para o
exercício de funções públicas.
E finalmente, compete a cada cidadão e, em especial, àqueles que são
conhecedores do Direito, utilizar-se deste instrumento como forma de defender
os interesses da coletividade. Com isto, dar-se-á grande contribuição à
melhoria da Administração Pública e, por conseguinte, da qualidade de vida de
cada cidadão brasileiro.

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