ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: uma conduta

de improbidade sob o viés da moralidade administrativa

Bruna Talita Reis Barreto1

João Dias de Sousa Neto2

RESUMO
A prática de assédio moral por servidor público no exercício de suas funções é uma
conduta atentatória ao princípio da Moralidade Administrativa. Este artigo tem como
intuito demonstrar que tal conduta está abarcada pela Lei 8.429/1992,
especificamente no artigo 11, que trata das condutas que atentam contra os
princípios basilares da Administração Pública, caracterizando-se como ato de
improbidade administrativa, como já reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça.
Ademais, pretende-se explicitar a desnecessidade da alteração legislativa que se
almeja por meio do Projeto de Lei nº 4544/2016, vez que o rol do artigo 11 da Lei de
Improbidade Administrativa é numerus apertus, restando-se prescindível uma
reforma legal, o que evita colaborar, por conseguinte, com a inflação legislativa a
qual o Brasil tem sofrido.

Palavras-chave: Assédio Moral. Serviço Público. Princípio da Moralidade

Administrativa. Improbidade Administrativa. Inflação Legislativa.

ABSTRACT
The moral harassment practiced by public employee when exercising their office is a
outrage conduct to the principle of Administrative Morality. This article wants
demonstrate that this conduct is supported by Law 8.429/1992, specifically in article
11, that says about the conducts that outrage the primary Principle of Public
Administration, characterizing as an administrative dishonesty act, it‟s already
recognized by the High Court of Justice. Besides, this article intends clarify that is not
necessary the legislative alteration in Draft Law 4544/2016, in view of the numerus in

¹ Acadêmica do curso de Direito da Faculdade Católica de Rondônia. E-mail:

bruna.talita.reis@gmail.com.
² Docente da disciplina de Direito Administrativo do Curso de Direito da Faculdade Católica de
Rondônia. Doutorando em Ciência Política – DINTER – FCR/UFRGS. Orientador do trabalho. E-mail:
jddsn05@hotmail.com.
Anais do I Congresso 29 e 30 de
Porto
Rondoniense de Carreiras novembro P. 158 a 177
Velho/RO
Jurídicas de 2016
Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

article 11 Administrative Dishonesty Law is numerus apertus, supposing not necessary

a legal amendment, refraining consequently go up the legislative inflation that Brazil
has been suffering.

Keywords: Moral Harassment. Public Employment. Principle of Administrative Morality.

Administrative Dishonesty. Legislative Inflation.

INTRODUÇÃO

O assédio moral não é um tema novo quando se analisam as relações de

trabalho, principalmente nas relações privadas. É comum o ajuizamento de
demanda judicial em face do empregador buscando-se uma proteção jurisdicional
quando o trabalhador se encontra numa situação de assédio.
No entanto, essa conduta não se limita às relações laborais privadas,
invadindo, de forma sutil, a Administração Pública, o que acarreta consequências
negativas aos agentes públicos vítimas de assédio moral e completo flagrante de
violação aos princípios constitucionais que norteiam todo o agir da Administração.
Tal prática afronta, especialmente, o princípio da Moralidade Administrativa, o
qual estabelece que o agente público deve atuar com honestidade e probidade no
exercício de suas funções. Dessa forma, quando suas ações são contrárias ao
mandamento constitucional, o agente se presta a agir de maneira improbe, como
corroborou o Superior Tribunal de Justiça ao decidir sobre a matéria.
A lei que dispõe sobre os atos de improbidade administrativa é a 8.429/1992,
que traz no seu artigo 11 um rol com condutas atentatórias aos princípios
constitucionais, sendo este rol reconhecido pela doutrina como exemplificativo, o
que deixa aberta a aplicação da lei a outras condutas não expressas no texto legal,
como, dentre as quais se evidenciará através deste trabalho, o assédio moral.

159
 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

1 O mandamento principiológico constitucional para o atuar da

Administração Pública

A Constituição Federal, no capítulo VII, que aborda sobre a Administração

Pública, elenca em seu artigo 37, caput, um rol de princípios que deverão ser
obedecidos por todos que estão envolvidos com atividade pública. Vejamos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência [...] (BRASIL. Constituição,
1988).

A doutrina, em geral, se manifesta pela importância do cumprimento aos

preceitos constitucionais. Como bem afirma a doutrinadora Fernanda Marinela
(2015, p. 60), “os princípios não são simples recomendações [...] são normas que
obrigam aqueles que a elas estão sujeitos” [grifo do autor]. Desta forma, podemos
entender que os princípios constitucionais existem para organizar e ponderar o atuar
da Administração Pública, devendo o agente público sujeitar-se a esses
mandamentos constitucionais.
Note-se que o texto constitucional não limitou o alcance desta norma à
Administração Direta, pelo contrário, o dever constitucional abrange qualquer dos
poderes, seja Administração Direta ou Indireta, assim como a todos os entes
federativos (ALEXANDRINO; PAULO, 2014).

1.1 A CONSAGRAÇÃO CONSTITUCIONAL DO PRINCÍPIO DA MORALIDADE

ADMINISTRATIVA

Dos princípios destacados acima, explícitos no artigo 37 da CF, almejamos

enfatizar um em especial, pois é este que, a nosso ver, assinala como deve se
portar o agente público, sobretudo na convivência entres os demais agentes da
Administração Pública, e também com os integrantes da sociedade. Tal princípio é o
da Moralidade Administrativa. Assim salienta Celso Antônio Bandeira de Mello
(2015, p. 123):

160
Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

A Administração e seus agentes têm de atuar na

conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao
próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada
a invalidação, porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica,
na conformidade do art. 37 da Constituição. Compreendem-se em
seu âmbito, como é evidente, os chamados princípios da lealdade e
boa-fé [...].

Percebe-se que o ilustre doutrinador afirma que os agentes públicos devem

atuar com ética, lealdade e boa-fé. Isso implica dizer que o princípio da Moralidade
Administrativa preceitua como o agente público, tal como a Administração Pública
como um todo, deverá conduzir a atividade administrativa, seja na elaboração de um
ato administrativo, seja no simples tratamento entre os servidores, ou ainda numa
decisão a ser tomada que refletirá na coletividade. Por esta razão, é imperioso
ressaltar a importância da ética, lealdade e boa-fé, princípios que emanam da
Moralidade Administrativa.
Nesse mesmo raciocínio, Di Pietro (2013, p. 885) afirma que a Moralidade
Administrativa equipara-se à probidade, sendo estas palavras sinônimas, uma vez
que remetem à honestidade que deve preponderar na atividade administrativa.
Percebe-se que o princípio da Moralidade Administrativa orienta que a
Administração Pública e seus integrantes devem agir em consonância com as
condutas éticas impostas pelo convivo social, a destacar a honestidade, a
transparência, o tratamento cortês, que determinarão a boa administração e
disciplinará o atuar interno da Administração (MARINELA, 2015, p. 73-74).
Manifesta-se ainda a doutrinadora, no que se refere à proteção Constitucional
prevista no artigo 37 da Carta Magna:

A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da

moralidade, determinou a necessidade de sua proteção e a
responsabilização do administrador público amoral ou imoral. Para
tanto, encontram-se no ordenamento jurídico inúmeros mecanismos
para impedir atos de imoralidade, como, por exemplo, regras sobre
improbidade administrativa, no art. 37, §4°, da CF e na Lei n.
8.429/92 [...]. (MARINELA, 2015, p. 74)

Ainda nesse contexto, Marinela (2015, p. 74) destaca a importância de

distinguir o significado da moralidade comum, que habitualmente ouvimos falar, da
moralidade administrativa, em que esta segunda se compõe pela necessidade de se
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 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

rever determinadas atitudes antes praticadas, assim como aplicar regras de boa
administração, a fim de confirmar o papel da Administração que tem como foco o
bem comum.
Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013, p. 889):

A inclusão do princípio da moralidade administrativa entre os

princípios constitucionais impostos à Administração é bem mais
recente, porque ocorreu apenas com a Constituição de 1988. Vale
dizer que, nessa Constituição, quando se quis mencionar o
princípio, falou-se em moralidade (art. 37, caput) e, no mesmo
dispositivo, quando se quis mencionar a lesão a moralidade
administrativa, falou-se em improbidade (art. 37, §4°) [grifo do
autor].

E, pela importância do papel da Administração Pública com o foco no bem

comum, que condutas que atentam contra o princípio da Moralidade Administrativa
acabam por configurar ato de improbidade administrativa.

2 IMPROBIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A definição de improbidade, na língua portuguesa, pode ser encontrada como

a “falta de probidade; desonestidade; fraude; imoralidade; qualidade de perverso;
maldade; perversidade” (MICHAELIS, 2016). Isso evidencia que uma conduta
improbe diverge do que os preceitos constitucionais impõem ao atuar da
Administração Pública.
Para Fábio Medina Ozório (2009, p. 85) “A improbidade é uma espécie de
imoralidade administrativa qualificada”, e que “sempre foi tida como sinônimo de
desonra do homem público”.
Assim, percebemos que quando a Administração Pública age contrariamente
à diretriz que decorre do princípio constitucional, ela macula o seu propósito e desvia
das condutas a ela impostas, como honestidade, boa-fé e transparência.
É importante destacar que a Lei 8.429/1992 traz em seu artigo 4° a
obrigatoriedade de os agentes públicos, de qualquer nível ou hierarquia, velarem
pela observância aos princípios constitucionais inerentes ao exercício de suas
funções (BRASIL, 1992).

162
Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

Confirmando a preocupação em assegurar que a conduta dos agentes

públicos seja baseada na orientação constitucional, o artigo 11 da mencionada lei
dispõe sobre os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública,
considerados, portanto, improbidade administrativa. Vejamos:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que

atenta contra os princípios da administração pública qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão
das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida
política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem
ou serviço.
VIII - descumprir as normas relativas à celebração,
fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela
administração pública com entidades privadas.
(Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de
acessibilidade previstos na legislação.
(Incluído pela Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência) [grifo nosso]
(BRASIL, 1992).

Nesse ponto, sobre o artigo acima citado, Di Pietro (2013, p. 901) aduz que
“[...] o caput deixa as portas abertas para a inserção de qualquer ato que atente
contra “os princípios da administração pública [...]”. Desta forma, podemos entender
que se trata de um rol exemplificativo, não exaustivo; e, por consequência, todas as
condutas que vierem a ferir a norma constitucional principiológica que embasa a
atividade administrativa pública serão alcançadas pelo dispositivo em questão,
considerando ter sido este o objetivo do legislador.
Assegura ainda Di Pietro (2013, p. 901) que “[...] a lesão ao princípio da
moralidade ou a qualquer outro princípio imposto à Administração Pública constitui
uma das modalidades de ato de improbidade”.
Mesmo com a previsão normativa, condutas atentatórias aos princípios
constitucionais se alastram no âmbito da Administração Pública, atropelando
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 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

conceitos éticos e morais, ignorando a função maior da Administração, que é

assegurar o bem comum.
Dentre essas condutas, inclui-se o assédio moral cometido por servidor
público no exercício de suas funções.

3 ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Nas palavras de Freitas, Heloani e Barreto (2008, p. 37),

[...] o assédio moral é uma conduta abusiva, intencional,

freqüente e repetida, que ocorre no ambiente de trabalho e que visa
diminuir, humilhar, vexar, constranger, desqualificar e demolir
psiquicamente um indivíduo ou um grupo, degradando as suas
condições de trabalho, atingindo a sua dignidade e colocando em
risco a integridade pessoal e profissional.

Na mesma seara, Marcelo Rodrigues Prata (2014, p. 51) prepondera que:

O assédio moral no trabalho se caracteriza por qualquer tipo

de atitude hostil, individual ou coletiva, dirigida contra o trabalhador
por seu superior hierárquico [...], por colega do mesmo nível [...], que
provoque uma degradação da atmosfera de trabalho, capaz de
ofender sua dignidade ou de causar-lhe danos físicos e psicológicos,
bem como de induzi-lo à prática de atitudes contrárias à própria ética,
que possam excluí-lo ou prejudicá-lo no progresso em sua carreira.

Ainda nesse sentido, é imprescindível sinalizar que, ao contrário do que muito

se acredita, o assédio moral no ambiente de trabalho não ocorre somente de forma
vertical (chefia contra seu subordinado), mas também de maneira horizontal
(colegas assediando colegas), objetivando forçar o trabalhador a tomar decisões,
tais como o pedido de uma aposentadoria precoce, uma licença de tratamento de
saúde, uma remoção ou transferência do local onde é lotado (BARROS, 2011).
Para a doutrinadora Alice Monteiro de Barros (2011, p. 733), “o assédio moral
não se confunde com outros conflitos, [...], pois pressupõe o comportamento (ação
ou omissão) por um período prolongado, premeditado, que desestabiliza
psicologicamente a vítima”.
O Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul - TJ/MS definiu
assédio moral com as seguintes palavras:
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Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

APELAÇÃO CÍVEL. RECLAMAÇÃO TRABALHISTA.

PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA. CERCEAMENTO DE
DEFESA. AFASTADA. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE ASSÉDIO MORAL.
AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. CONTRATAÇÃO
TEMPORÁRIA. PROMESSA DE EFETIVAÇÃO PELA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DECLARADA
INCLUSIVE JUDICIALMENTE. INTELIGÊNCIA DA EMENDA
CONSTITUCIONAL N. 51 /2006.ASSÉDIO MORAL NÃO
CONFIGURADO. INDENIZAÇÃO INDEVIDA. CONDUTA ILÍCITA
INEXISTENTE. RECURSO NÃO PROVIDO Considera-
se assédio moral a conduta reiterada de agente público que
tenha por objetivo ou efeito degradar as condições de trabalho
de outro agente público, atentar contra seus direitos ou sua
dignidade, comprometer sua saúde física ou mental ou seu
desenvolvimento profissional. [...] [grifo nosso] (BRASIL, 2015).

Em julgamento a uma apelação, reconheceu o Tribunal de Justiça do Estado

de São Paulo - TJ/SP a prática de assédio moral:

RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ASSÉDIO MORAL.

Servidor público obrigado a vestir uniforme em cores diferentes da
habitualmente adotada no hospital e com seu nome escrito em letras
destacadas. ASSÉDIO MORAL. Caracterizado. Instalação de
ambiente moralmente hostil ao autor, vítima de escárnio por parte de
superior hierárquico, em razão de ter pleiteado o fornecimento de
uniforme de trabalho. DANO MORAL. Configurada a repercussão
moralmente danosa. Inocorrência de mero aborrecimento. Os
elementos de prova indicam que o autor foi submetido a assédio
moral, o que, por si só, qualifica o dever de indenizar. Indenização
observa critérios que indicam o arbitramento em quantia razoável.
RECURSO ADESIVO. [...] Indenização compatível com a
qualificação de assédio moral, de acordo com parâmetros adotados
nesta Corte. [...]. [grifo nosso] (BRASIL, 2014).

Logo, podemos perceber o quanto a conduta de assédio moral infiltrou-se na

esfera pública.

O setor público é um dos ambientes em que o assédio moral

se apresenta de forma mais visível e marcante. [...] Muitas vezes, por
falta de preparo de alguns chefes imediatos, mas com frequência por
pura perseguição a um determinado indivíduo (BATALHA, 2009, p.
30).

No entendimento de Batalha (2009, p. 28), a conduta de assédio moral pode

se explicar pelo fato de a Administração Pública desvirtuar a “discricionariedade”,

165
 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

utilizando-a como um livre arbítrio constitucional, ou seja, direitos são cerceados

como desculpa de resguardar o interesse público.
Isto justifica a importância da motivação dos atos administrativos, a fim de
coibir decisões abusivas e inconstitucionais. Contudo, ao se falar do assédio moral
praticado de maneira horizontal, resta-se facilitada a ocultação desse servidor, pois,
por não ocupar uma posição de liderança, suas condutas ficam menos evidenciadas.
Com o intuito de inibir tais abusos, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas
Gerais editou a Resolução nº 748/2013, publicada no Diário de Justiça do Estado em
28.11.2013, a fim de prevenir e punir condutas de assédio moral no âmbito da
Administração Pública do Estado, além de regulamentar a atuação de uma comissão
paritária de estudos e recebimento de reclamações sobre atos de assédio no
ambiente de trabalho.
De acordo com o artigo 2º da Resolução, constitui-se assédio moral:

[...] a conduta de agente que tenha por objetivo ou efeito

degradar as condições de trabalho de outro agente público, atentar
contra seus direitos ou sua dignidade, comprometer sua saúde física
ou mental ou seu desenvolvimento profissional.

Dentre as condutas caracterizadoras do assédio moral, a referida Resolução

destaca:

Art. 4o - Configuram assédio moral as seguintes práticas:

I - desqualificar, reiteradamente, por meio de palavras, gestos
ou atitudes, a autoestima, a segurança ou a imagem de agente
público, valendo-se de posição hierárquica ou funcional superior,
equivalente ou inferior;
II - desrespeitar limitação individual de agente público,
decorrente de doença física ou psíquica, atribuindo-lhe atividade
incompatível com suas necessidades especiais;
III - preterir o agente público, em quaisquer escolhas, em
função de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, posição
social, preferência ou orientação política, sexual ou filosófica;
IV - atribuir ao agente público, de modo frequente, função
incompatível com sua formação acadêmica ou técnica especializada
ou que dependa de treinamento;
V - isolar ou incentivar o isolamento de agente público,
privando-o de informações e treinamentos necessários ao
desenvolvimento de suas funções ou do convívio com seus colegas;
VI - manifestar-se jocosamente em detrimento da imagem de
agente público, submetendo-o a situação vexatória, ou fomentar
boatos inidôneos e comentários maliciosos;
166
Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

VII - subestimar, em público, as aptidões e competências de

agente público;
VIII - manifestar publicamente desdém ou desprezo por
agente público ou pelo produto de seu trabalho;
IX - relegar intencionalmente o agente público ao ostracismo;
X - apresentar, como suas, ideias, propostas, projetos ou
quaisquer trabalhos de outro agente público;
XI - valer-se de cargo ou função comissionada para induzir ou
persuadir agente público a praticar ato ilegal ou deixar de praticar ato
determinado em lei.

Com a mesma preocupação, o Ministério Público Federal - MPF, por meio da

Ouvidoria e Comitê Gestor de Gênero e Raça, elaborou este ano uma Cartilha sobre
o tema com o título “Assédio Moral, Assédio Sexual e Discriminação - Saiba mais
sobre essas distorções de conduta no ambiente de trabalho”.
Para o MPF,

A prática de assédio moral no ambiente de trabalho expõe as

pessoas a situações de humilhação, constrangimento, intimidação,
agressividade, ironia ou menosprezo, e causa sofrimento psíquico ou
físico, interferindo negativamente na vida profissional, social e
pessoal da pessoa assediada. (MPF, 2016, p. 07).

Destaca o Órgão que as condutas de assédio moral podem ser “realizadas de

forma direta ou indireta” e se caracterizará quando forem em situações
“contextualizadas, sistemática e repetitiva”, ou seja, não indica prática de assédio
situações eventuais, como uma cobrança não vexatória, ou conflitos, em que há
repreensões abertas, mas em que os envolvidos podem se defender; ou ainda nas
hipóteses em que se verificam más condições de trabalho (pouca iluminação no
ambiente, por exemplo). Contudo, os conflitos devem ser resolvidos rapidamente, a
fim de evitar que se torne um meio para a prática de assédio moral, assim como a
má condição de trabalho não pode ser utilizada como forma de punição ao servidor
(MPF, 2016, p. 10/11).
Segundo o MPF, constituem assédio moral atitudes como: deterioração
proposital das condições de trabalho; isolamento e recusa de comunicação;
atentado contra a dignidade e violência verbal ou física (MPF, 2016, p. 8/10).
Afirma ainda o Órgão que “em determinadas situações, o assédio moral pode
caracterizar conduta criminosa, e quem assedia poderá responder por crimes contra

167
 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

a honra, constrangimento ilegal e abuso de autoridade", além disso, “também pode

configurar improbidade administrativa".

4 O RECONHECIMENTO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO

ASSÉDIO MORAL COMO CONDUTA ATENTATÓRIA AOS PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS

O Superior Tribunal de Justiça - STJ, ao proferir o Acórdão no Recurso

Especial 1286466/RS, cuja relatora foi a Ministra Eliana Calmon, enquadrou a
conduta do assédio moral como violação aos princípios da Administração Pública:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. ASSÉDIO MORAL. VIOLAÇÃO DOS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA
LEI 8.429⁄1992. ENQUADRAMENTO. CONDUTA QUE EXTRAPOLA
MERA IRREGULARIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO
GENÉRICO [grifo nosso] (BRASIL, 2013).

Nos termos da decisão, “A prática de assédio moral enquadra-se na conduta

prevista no art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão do
evidente abuso de poder, desvio de finalidade e mal ferimento à impessoalidade, ao
agir deliberadamente em prejuízo de alguém” (BRASIL, 2013).
Ademais, o Superior Tribunal de Justiça aduz que a Lei de Improbidade
Administrativa objetiva “[...] coibir, punir e/ ou afastar da atividade pública
todos agentes que demonstrem pouco apreço pelo princípio da juridicidade,
denotando uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade
desenvolvida” (BRASIL, 2013).
Essa decisão corrobora com o entendimento doutrinário já citado no presente
trabalho, uma vez que manifestou o STJ que comportamentos como o de assédio
moral enquadram-se àqueles considerados atentatórios aos princípios da
Administração Pública, consagrados no artigo 11, da Lei n° 8.429/1992.
Do mesmo modo, o STJ, ao julgar o Recurso Especial 1219915/MG,
confirmou seu precedente. Senão vejamos:

168
Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. ATENTADO VIOLENTO AO PUDOR.
PROFESSOR MUNICIPAL. ALUNAS MENORES. VIOLAÇÃO DO
ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA. VIOLAÇÃO DOS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI
8.429/1992. ENQUADRAMENTO. INDEPENDÊNCIA DAS
ESFERAS. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO. (grifo
nosso) (BRASIL, 2013).

Para a Ministra Eliana Calmon, a conduta do professor que se utilizava da

função pública para praticar assédio sexual às alunas menores se enquadra “[...] em
„atos atentatórios aos princípios da administração pública‟, conforme previsto no art.
11 da LIA, em razão de sua evidente imoralidade” (BRASIL, 2013).
Embora a decisão acima corresponda a assédio sexual, é imperioso destacar
que os precedentes do STJ, como já havíamos afirmado, classificam o rol de
condutas previstas no artigo 11 da Lei 8.429/92 como exemplificativo, podendo ser
aplicado a qualquer conduta que porventura venha a ferir os princípios esculpidos no
artigo 37 da CF, ficando, portanto, nítido o entendimento do Tribunal quando
observados seus precedentes.
Sendo assim, independentemente das sanções penais, civis e
administrativas, o agente público que comete assédio moral no exercício de suas
funções estará sujeito às penas previstas no artigo 12, inciso III, da Lei de
Improbidade Administrativa, ou seja, poderá ser condenado ao ressarcimento
integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da
remuneração percebida pelo agente, além de ficar proibido de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de três anos, podendo as penas serem aplicadas de forma
isolada ou cumulativamente.

5 PROJETO DE LEI N° 4544/2016 E A INFLAÇÃO LEGISLATIVA BRASILEIRA

Entendendo existir uma lacuna normativa na Lei n° 8.429/1992, a Comissão

de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados

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 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

Federais, aprovou projeto que visa incluir ao rol do artigo 11 a prática do assédio
moral como ato de improbidade administrativa. A proposta inicial se deu pelo
Projeto de Lei n° 8178/2014 e hoje tramita por meio do Projeto de Lei n° 4544/2016,
proposta esta feita pela Deputada Federal Maria Helena (PSB-RR), relatora na
comissão.
A relatora recomendou a aprovação da matéria. Segundo a deputada, “A Lei
da Improbidade Administrativa não estabelece de forma objetiva o assédio moral,
daí surge a necessidade de regulamentação prevista no projeto.” Aduz ainda que “O
superior hierárquico que se vale de sua posição para atormentar a vida de seus
subordinados viola de forma frontal e inegável a moralidade administrativa”
(AGÊNCIA CÂMARA NOTÍCIAS, 2015).
A Comissão de Participação Legislativa apresentou a seguinte justificação:

O assédio moral constitui prática aviltante, que atinge a

dignidade do trabalhador e deteriora as condições de trabalho.
Portanto, a proposição trata de tema relevante, que reclama
regulamentação na esfera federal.
A proposta visa especificamente que o assédio moral
praticado por agente público seja punido como ato de improbidade
administrativa, sem prejuízo da aplicação das demais sanções
cabíveis nas esferas administrativa, civil e penal.
O projeto acrescenta o inciso X ao art. 11 da Lei nº 8.429, de
1992, para caracterizar como ato de improbidade que atenta contra
os princípios da Administração Pública a seguinte conduta:
“constranger servidor ou empregado público por meio de atos
repetitivos com o objetivo de atingir sua dignidade ou criar condições
degradantes de trabalho”. O inciso é desdobrado em alíneas para
enumerar, em relação não exaustiva, condutas de assédio moral
mais frequentemente identificadas nas relações de trabalho no
serviço público.

A Comissão justifica que a conduta de assédio moral deve ser acrescida ao

artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa para que se caracterize como ato de
improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública. Todavia, não
deixando de reconhecer a boa intenção da iniciativa da Câmara dos Deputados que
demonstra preocupação aos recorrentes casos de assédio moral praticados no
âmbito da Administração, que deve resultar na responsabilização dos agentes, como
previsto pelo legislador na lei de improbidade administrativa, a fim de garantir a
eficiência na prestação do serviço público, deve-se se atentar a alguns pontos.

170
Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

Primeiramente, surge a seguinte indagação: se o rol do artigo 11 é

exemplificativo, haveria necessidade de objetivar a conduta de assédio moral para
que esta seja alcançada pelos efeitos da Lei de Improbidade Administrativa?
Com isso cresce um novo problema.
Nas palavras de Rubens Naman Rizek Junior (2010, p. 12), “No Brasil,
estima-se que existam mais de 40 mil textos legais em vigor, apenas em âmbito
federal”. Para ele, “As leis são elaboradas de afogadilho, de acordo com
circunstâncias e não precedidas de qualquer estudo de integração ou completude”
(2010, p.13). Ele ainda completa:

São duas as dimensões da crise da produção legislativa. A

primeira refere-se às deficiências crônicas do processo de fabricação
da norma, que é tumultuado, deficiente e anacrônico. A segunda
refere-se à ausência de instrumentos de combinação do direito novo
ao direito antigo, à falta de estruturas e ferramentas dedicadas à
compilação e organização das normas inéditas, conforme elas vão
sendo produzidas. Parece que, na linha de produção legislativa, já
falha por natureza, falta um pedaço, o pedaço dedicado à integração
(RIZEK JUNIOR, 2010, p. 18).

Ora, logo se percebe a crítica do autor quanto às vastas normas criadas a

todo tempo no ordenamento jurídico brasileiro. E há sentido em sua conclusão.

Trata-se de um paradoxo interessante: por um lado a grande

produção de leis; de outro, o sentimento crescente de insegurança.
Se as leis existem para organizar, normatizar e permitir que as
controvérsias sejam dirimidas, sua produção em grande escala
deveria melhorar o ambiente de segurança jurídica e não agravá-lo
(RIZEK JUNIOR, 2010, p. 46).

É certo que as normas deveriam passar por uma integração sistêmica e

racional em conjunto com todo o ordenamento jurídico; assim, as leis seriam
elaboradas de maneira técnica, objetiva e clara (RIZEK JUNIOR, 2010, p. 46-47).
Segundo o colunista Sebastião Gilberto Mota Tavares (2011), o Brasil tem por
“[...] pressuposto de que tudo há de ser resolvido pela lei", é o que ele intitula como o
fenômeno chamado de “inflação legislativa”.
Para o colunista,

171
 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

A lei passa a ser elaborada no pressuposto de que, como foi

elaborada dentro do que foi possível fazer e não dentro da
racionalidade técnica que se exige para mexermos no sistema
jurídico, terá que passar necessariamente por reformas futuras, para
retirar suas “falhas” e “brechas”. Isto causa outro problema
decorrente: a primeira versão da lei é, em verdade, um balão de
ensaio através do qual poderemos verificar os “resultados” – ou,
melhor diríamos, “estragos”? – provocados pela primeira versão da
lei (TAVARES, 2011).

Ao dissertar sobre o tema, Leonardo D‟Ávila de Oliveira (2009, p. 02)

aprofundou a definição que já vem sido discutida sobre o que ele intitula “inflação
normativa”. Para o autor,

[...] inflação, que advém de um conceito econômico, não se

refere exatamente a um número excessivo, mas a uma perda de
valor, ainda que ambas as conseqüências estejam interligadas. No
mínimo isso demonstra que o direito não está comprometido apenas
por uma grande quantidade de textos legais, mas também pelo modo
que se lida com eles.

Nas palavras de Oliveira (2009, p. 20):

Esta particularização crescente de normas, portanto, quando

é tomada em relação aos casos específicos que o direito sempre se
arroga a tutelar, com certeza é tratada como benéfica, uma vez que
reflete a evolução social ou mesmo a tentativa do direito de lidar com
um mundo cada vez mais complexo. No entanto, se o fenômeno da
proliferação normativa for observado em relação à idéia clássica de
ordenamento, sobretudo a de Hans Kelsen relida por Norberto
Boobio, da qual mesmo o neoconstitucionalismo não parece se opor
completamente, observar-se-á que um excesso de particularização
prioriza a normatividade em detrimento da legalidade. Em outras
palavras, a constante adequação do ordenamento a casos
específicos anunciaria o seu próprio fim na medida em que a
regra passa a ser a exceção e o direito não emite decisões
baseadas em um sistema, mas em uma arbitrariedade que lida
diretamente com os fatos. [grifo nosso]

A prática que se tem presenciado na elaboração de leis brasileiras é a de que

se tenta fazer com que o direito se adapte aos diversos fatos que o rogam, o que
resulta muitas vezes na publicação de leis precocemente elaboradas.
Percebe-se a grande enxurrada de leis que diariamente tomamos
conhecimento de que adentrou ao ordenamento jurídico pátrio e que, não raras

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Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

vezes, sequer ficamos sabendo se o objetivo destas fora atingido. Não esquecendo,
ainda, das inúmeras reformas e emendas que são realizadas em leis já vigentes, o
que faz com que pareçam como grandes colchas de retalhos.
Não somos contrários à criação de leis ou à reforma destas, o que não
compreendemos são as alterações legislativas em situações nas quais não há
necessidade ou prejuízo aos jurisdicionados caso assim não ocorram.
Trazendo essa discussão ao que temos analisado sobre o Projeto de Lei
4544/2016, podemos constatar a desnecessidade de reforma na norma vigente, pois
como muito temos insistido em dizer, o rol do artigo 11 da lei de improbidade é
numerus apertus, isto é, exemplificativo, sendo irrelevante a conduta de assédio
moral praticado por agente público no exercício de suas funções estar expressa no
texto legal para que a norma venha a atingir os que agem em desacordo com os
preceitos constitucionais.
Se para assegurar o direito do servidor público vítima de assédio moral fosse
necessário uma reforma na norma vigente, estaríamos diante do que a pouco
abordamos – o direito ter que se adequar aos fatos –, ou seja, a adequação da
norma a casos específicos, ignorando-se as técnicas interpretativas da lei, como, por
exemplo, a utilização da interpretação teleológica, pela qual se analisam as
finalidades da norma e a valoração dada pelo legislador (RIZEK JUNIOR, 2010, p.
116).
Ademais, a insegurança que poderia ser alegada quanto à ausência da
conduta de assédio moral expressamente na lei como ato de improbidade resta-se
superada, já que a partir dos precedentes que surgiram com o posicionamento do
STJ a respeito do tema, percebe-se que a efetividade da norma é atingida,
estendendo-se a condutas que porventura venham a ferir os princípios
constitucionais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Levando-se em consideração a proposta inicial do projeto de pesquisa, na

qual nos propusemos comprovar a importância e relevante necessidade de se
reparar a Lei de Improbidade Administrativa, que, numa visão empírica, nos parecia

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 Bruna Talita Reis Barreto e João Dias de Sousa Neto

lacônica, o resultado deste trabalho nos levou à resposta inversa à inicialmente

almejada.
A preocupação em assegurar aos servidores públicos de todas as esferas da
Administração uma proteção jurídica adequada em face do assédio moral pode
levar ao entendimento prematuro de que já não há reprovação jurídica dessa
conduta.
Conforme demonstrado, o artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa traz
um rol de condutas que atentam contra os princípios constitucionais que baseiam o agir
da Administração Pública, e, segundo a doutrina e jurisprudência, este rol é classificado
como exemplificativo, ou seja, está aberto para extensão de sua aplicabilidade,
incluindo-se assim condutas diversas das previstas pelo legislador. Além disso, a
norma deve ser analisada de forma mais detida, utilizando-se de hermenêutica para
revelar seu preciso alcance.
Quando, de fato, houver necessidade de legislar, que seja amparado numa
estrutura adequada, embasada em um estudo prévio e organizado, a fim de evitar a
criação de leis às pressas e desnecessárias.
Espera-se, assim, que seja empregado um critério mais amplo e interpretativo
no processo de legislar, e que a inflação legislativa, normativa ou jurídica, seja qual
for a denominação adotada, comece a fazer parte de uma história jurídica já vivida e
superada.
Um exemplo que poderá ser seguido pelos Órgãos da Administração Pública
é o esclarecimento a seus servidores quanto à identificação de condutas de assédio
moral, além da criação de uma equipe de apoio e investigação a possíveis casos,
elaborando uma normativa em âmbito interno, assim como fez o Estado de Minas
Gerais, ao elaborar a Resolução nº 748/2013, já abordada neste trabalho, pois,
assim, tanto os agentes públicos que assediam quanto os que são vítimas do
assédio terão conhecimento da legislação vigente que coíbe tais condutas, e
saberão que existe uma preocupação jurídica acerca do tema.
Desse modo, a legislação vigente que coíbe atos de improbidade
administrativa está apta a punir servidores públicos que praticam assédio moral no
exercício de suas funções, pois tal conduta desrespeita o princípio da Moralidade
Administrativa, de acordo com a doutrina e precedentes do STJ.

174
Anais do I Congresso Rondoniense de Carreiras Jurídicas

Portanto, deve-se reconhecer a atual redação da Lei 8.429/1992 como

satisfatória à tutela pretendida, evidenciando-se a desnecessidade do Projeto de Lei
nº 4544/2016.

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