Conceitos essenciais em Direito Administrativo

PROFESSORA ELISA FARIA

1. INTRODUÇÃO

1.1. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo é um ramo autônomo do Direito Público. Sua função

é regular as relações jurídicas entre o Estado e o cidadão, entre o Estado e os
agentes públicos, entre o Estado e as entidades administrativas, entre um Ente
Federativo e outro.
Atribui-se, como berço do Direito Administrativo, a França. Por isso, os
primeiros autores que tratam da matéria são franceses. Na França, também,
instalou-se o primeiro curso de Direito Administrativo, em 1819. A
Administração Pública brasileira passou a reger-se pelo Direito Administrativo
a partir da Constituição de 1891, com o surgimento do Estado Republicano.
O crescimento do Direito Administrativo implica uma restrição ao direito privado
em prol dos interesses da coletividade. Assim, o direito de propriedade, as
relações contratuais, o exercício de atividades e os interesses individuais
passam a ser limitados pelo Estado que tem o poder-dever de garantir o bem
comum e o bom convívio social.
A evolução do conceito de Direito Administrativo acompanha, de certo modo, a
expansão do próprio papel do Estado. Veja:

Jean Rivero: “O direito administrativo é o conjunto das regras

jurídicas distintas das do direito privado que regem a atividade
administrativa das pessoas públicas”

Carlos García Oviedo: “Ramo do Direito Público que regula a atividade

do Estado e dos organismos públicos para o cumprimento dos fins
administrativos”.
 Hely Lopes Meirelles: “Conjunto harmônico de princípios que regem
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “O ramo do direito público que tem por
objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que
integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução
de seus fins, de natureza pública”.

Os primeiros conceitos apenas destacavam a diferença entre direito público e

privado; depois passam a significar as regras de funcionamento interno do
Estado; em seguida, passam a abranger as relações entre o Estado e os
cidadãos; introduzem princípios e uma finalidade pública para o agir estatal; e,
por fim, destacam a função administrativa do Estado, distinguindo-a da função
legislativa e jurisdicional.
Importante pensarmos, também, que o Direito Administrativo não anda
sozinho, pois possui interfaces com o Direito Constitucional, com o Direto Penal,
Processual, Tributário, dentre outros.

1.2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

As regras de Direito Administrativo não estão codificadas. Há um Código de

Direito Civil, um Código de Direito Penal, por exemplo, mas não há um código
de Direito Administrativo. As fontes desse ramo do Direito estão esparramadas
em diversas normas constitucionais, legais e infraconstitucionais, além de
abranger a doutrina, a jurisprudência e os costumes.

Lei

A lei, que aqui é tomada no sentido amplo e genérico, compreendendo todo o

conjunto de normas escritas, desde a Constituição até o mais simples ato
administrativo normativo que se refira à administração pública, é a fonte
primária do Direito Administrativo.
A Constituição Federal de 1988 reservou um capítulo inteiro, no título destinado
à organização do Estado, para tratar das normas fundamentais aplicáveis à
administração pública (arts. 37 ao 41 da CF/88)
Além dos dispositivos constitucionais sobre a Administração Pública em geral e
a Administração Pública em especial, é expressiva a quantidade de leis
complementares e leis ordinárias disciplinadoras do Direito Administrativo.
Essas normas são de observância obrigatória pela Administração Pública e pelos
administrados que com ela mantenham qualquer vínculo.

Jurisprudência

A jurisprudência (que significa “juris prudere” – “dizer o direito”) é outra fonte

do Direito usada com muita frequência no Direito Administrativo. A
jurisprudência forma-se em decorrência de reiterados julgados, num mesmo
sentido, sobre fatos idênticos ou semelhantes, manifestados pelo Poder
Judiciário ou mesmo pelas instâncias administrativas de julgamento. Este
conjunto de decisões formam os entendimentos jurisprudenciais que depois
podem ser resumidos em enunciados, súmulas, súmulas vinculantes.

Doutrina

A doutrina resulta de trabalho de pesquisas e elaboração de estudos sobre a

aplicação das leis e da jurisprudência, realizado por juristas, filósofos,
pesquisadores e pensadores do Direito. A doutrina é uma das principais
responsáveis pela evolução do Direito, incorporando novos conceitos e
novas interpretações, em face da própria dinâmica da sociedade. A
doutrina está em constante interface com a jurisprudência, na medida em que,
ao tomar decisões, o Poder Judiciário fundamenta-se nesses estudos. As
mudanças de interpretação, depois, acarretam mudanças na legislação. É um
círculo virtuoso.

Costumes

Os costumes traduzem aquelas regras incorporadas no agir das pessoas em

sociedade que, a despeito de escritas ou não, classificam a conduta humana
 como justa ou injusta, certa ou errada, honesta ou desonesta, ética ou
antiética. São normas de conduta que variam conforme as tradições, a
cultura, o tempo, o lugar, enfim, a história de um determinado grupo social,
comunidade ou povo.

Resumindo:

As fontes do Direito Administrativo são:

LEI, JURISPRUDÊNCIA, DOUTRINA e COSTUMES.

Entendido que o Direito Administrativo regula as relações que envolvem o

Estado, vamos à compreensão dos conceitos de estado e administração pública.

2. NOÇÕES DE ESTADO

O Estado, sob o aspecto jurídico, é pessoa jurídica de Direito Público interno,

dotado do poder político (poder de criar o direito), do dever de zelar pela
aplicação da ordem jurídica e de promover o bem comum em prol dos cidadãos.
A transformação do Estado absolutista em Estado de Direito verificou-se com a
implantação da teoria da divisão de poderes do Estado: Legislativo, Executivo
e Judiciário, desenvolvida por Montesquieu. A tripartição de poderes é adotada
na maioria dos Estados modernos.
Podemos considerar como Estado de Direito “aquele que prima pela
democracia, zela pela moralidade pública e administrativa, promove a Justiça,
a segurança pública e o bem-estar coletivo e, ainda, se submete às leis por ele
criadas” (EFF, 2017)
A CF/88 apresenta o termo “ESTADO” em dois sentidos: Estado como
“território” sobre o qual se estabelece um povo e suas normas de poder político
e Estado como a “pessoa jurídica” que organiza e administra os
interesses públicos, bens públicos, presta serviços públicos, regula o mercado
e a sociedade, etc.

Explicando:

ESTADO aparece na CF/88 em dois artigos importantes.

No art. 1º do texto constitucional extrai-se que:

A República Federativa do Brasil, formada pela união

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito...

Em outras palavras: O “BRASIL” é formado pela união (junção) de Estados

(aqui entendidos como estado-membro da federação), Municípios e o Distrito
Federal.

Neste sentido, quando, por exemplo, usamos a palavra município, imaginamos

o espaço geográfico municipal. Exemplo:

“O Município X é bastante arborizado, as ruas são limpas, há

praças e parques.”

Ou, usando a palavra estado:

“O Estado Z tem uma extensão territorial maior que alguns países

da Europa.”
Agora, veja como estão escrito o art. 18 da CF/88:

A organização político-administrativa da República Federativa

do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Em outras palavras: O “BRASIL” é administrado/organizado pela União, pelos

Estados, pelos Municípios e o Distrito Federal.
Note a diferença: agora, a palavra união não é mais utilizada com o sentido de
juntar estados e municípios. O texto do art. 18 usa os mesmos termos para
significar a estrutura de poder que administra/organiza o espaço geográfico
de mesmo nome. Exemplo:

“O Município ganhou uma ação na justiça” (percebe que o Município

é substituível pelo conceito de “prefeitura” e não de “cidade”?)

Ou, usando a palavra estado:

“O Estado abriu concurso público para o cargo de Auditor da

receita.” (Estado agora é “poder público estadual” e não uma
“localidade”)

Resumindo:

No Direito Administrativo, não usamos o sentido de espaço

geográfico para o termo estado. Quando usamos Estado, em
sentido genérico, estamos significando o Poder Publico.
Quando usamos em sentido específico, Estado é “poder publico
estadual”; Município (poder público municipal); União (poder
público federal).
 Agora que ESTADO significa para nós um poder público que se organiza na
forma de uma PESSOA JURÍDICA (isto é, o Estado é uma “empresa”, embora
regido por regras específicas que o distingue de “empresas privadas”,
evidentemente), precisamos entender como ele exerce suas funções de realizar
o bem comum. A função de administrar o bem comum, os interesses públicos,
a prestação de serviços públicos é exercida pela Administração Pública.

3. NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O termo ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA pode ser usado para referir-se à estrutura

organizacional do Estado, ou para significar o conjunto das
funções/atividades administrativas desenvolvidas pelo Estado.
A doutrina classifica estes dois aspectos por meio da designação de sentido
orgânico, para o primeiro aspecto, e sentido funcional, para o segundo.
Alguns autores (em especial MSZP) variam a designação podendo usar os
termos objetivo/subjetivo ou formal/material, na mesma ordem.
Vamos ver essa divisão no quadro abaixo:

Administração Pública administração pública

(organização administrativa) (atividade de administrar)

Orgânico Funcional
(lembre de órgão) (lembre de função)

Formal Material
(lembre de forma, (lembre de matéria,
estrutura) conteúdo)

Subjetivo Objetivo
(lembre de sujeito - quem (lembre de objeto - o
administra) que se administra)
Questões para aprender

Veja como esse tema é cobrado em provas.

(CESPE) Acerca do direito administrativo, julgue o item que se segue.

O exercício do poder de polícia reflete o sentido objetivo da administração
pública, o qual se refere à própria atividade administrativa exercida pelo
Estado. CORRETA – O sentido objetivo (objeto) refere-se à atividade
administrativa. O poder de polícia é uma das funções do Estado, é o poder-
dever de limitar as liberdades individuais dos administrados em prol da
supremacia do interesse público.

(IDECAN) A administração pública pode ser compreendida como

atividade administrativa do Estado ou como a própria estrutura
organizacional estatal. Quanto às duas acepções apresentadas, é
correto afirmar que
a) a prestação de serviços públicos representa o sentido orgânico da
administração pública. ERRADO – a prestação do serviço público é uma
atividade, logo, reflete o sentido da função estatal – sentido funcional.
b) a estruturação da administração direta e indireta liga-se ao sentido objetivo
de administração pública. ERRADO – a estruturação da administração é sua
forma de organização, logo, reflete o sentido “quem administra” – “sujeito” –
sentido subjetivo.
c) os órgãos e entidades administrativas compreendem o conceito de
administração pública em sentido formal. CORRETA – Os órgãos e entidades
são a estrutura, a forma – sentido formal.
d) a administração pública em seu sentido funcional confunde-se com o
sentido subjetivo de administração pública. ERRADO – o sentido funcional –
função – é a atividade do estado (prestar serviços, administrar bens públicos,
gerir o interesse público, etc). Já o sentido subjetivo é a estruturação da
administração é sua forma organizacional (compreende os órgãos, as entidades
administrativas e os agentes públicos).
Questões para praticar

Agora é sua vez de praticar. Faça as

questões e depois confira o gabarito
comentado, apresentado na sequência.

01. (MPE-SC) Julgue o item a seguir.

A administração pública, no sentido subjetivo, designa o conjunto de órgãos e
agentes estatais responsáveis por funções administrativas. No sentido objetivo,
a administração pública é um complexo de atividades concretas visando o
atendimento do interesse público.

02. (CESPE) Em relação à administração pública direta e indireta e às

funções administrativas, julgue o item a seguir.
A administração pública em sentido formal, orgânico ou subjetivo, compreende
o conjunto de entidades, órgãos e agentes públicos no exercício da função
administrativa. Em sentido objetivo, material ou funcional, abrange um
conjunto de funções ou atividades que objetivam realizar o interesse público.

03. (OBJETIVA) Segundo DI PIETRO, são dois os sentidos em que se

utiliza mais comumente a expressão Administração Pública. Com base
nisso, analisar a sentença abaixo:
Em sentido objetivo, material ou funcional, a Administração Pública designa a
natureza da atividade exercida pelos entes que exercem a atividade
administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos); nesse sentido, a
Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo (1ª parte). Em sentido subjetivo ou
formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade
administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos
incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal:
a função administrativa (2ª parte). A sentença está:
a) Totalmente correta.
b) Correta somente em sua 1ª parte.
c) Correta somente em sua 2ª parte.
d) Totalmente incorreta.

04. (CESPE) Julgue o item a seguir, acerca dos conceitos de Estado,

governo e administração pública.
Em seu sentido subjetivo, a administração pública restringe-se ao conjunto de
órgãos e agentes públicos do Poder Executivo que exercem a função
administrativa.

05. (VUNESP) Julgue o item a seguir

A Administração Pública, em sentido objetivo, material ou funcional, designa
os entes que exercem a atividade administrativa e em subjetivo, formal ou
orgânico, compreende a própria função administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo.

01 02 03 04 05
C C A E E

Questões para praticar – comentadas

01. (MPE-SC) Julgue o item a seguir

A administração pública, no sentido subjetivo, designa o conjunto de órgãos e
agentes estatais responsáveis por funções administrativas. No sentido objetivo,
a administração pública é um complexo de atividades concretas visando o
atendimento do interesse público.
CORRETA: O sentido subjetivo (formal, orgânico) é aquele que se refere à
estrutura da administração. Nesse sentido, o termo é comumente empregado
com as iniciais em letra maiúscula. Exemplo: A Administração Pública é uma
organização bastante hierarquizada. Já no sentido objetivo (material, funcional)
a administração pública refere-se à atividade estatal, as funções do Estado.
Exemplo: O Estado deve desempenhar uma boa administração pública, isto é,
deve prestar serviços públicos, gerir os bens públicos, resguardar os interesses
públicos com eficiência.

02. (CESPE) Em relação à administração pública direta e indireta e às

funções administrativas, julgue o item a seguir.
A administração pública em sentido formal, orgânico ou subjetivo, compreende
o conjunto de entidades, órgãos e agentes públicos no exercício da função
administrativa. Em sentido objetivo, material ou funcional, abrange um
conjunto de funções ou atividades que objetivam realizar o interesse público.
CORRETA: A “Administração Pública” quanto à forma compreende os órgãos,
entidades e os agentes públicos, isto é, designam a própria organização
administrativa. Quanto à matéria, corresponde à função estatal, às atividades
administrativas que o Estado desempenha para a consecução dos seus fins.

03. (OBJETIVA) Segundo DI PIETRO, são dois os sentidos em que se

utiliza mais comumente a expressão Administração Pública. Com base
nisso, analisar a sentença abaixo:
Em sentido objetivo, material ou funcional, a Administração Pública designa a
natureza da atividade exercida pelos entes que exercem a atividade
administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos); nesse sentido, a
Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo (1ª parte). Em sentido subjetivo ou
formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade
administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos
incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal:
a função administrativa (2ª parte).
A sentença está:
a) Totalmente correta.
b) Correta somente em sua 1ª parte.
c) Correta somente em sua 2ª parte.
d) Totalmente incorreta.
Comentário: Veja que, assim como nas questões anteriores, houve correta
identificação da organização administrativa e da atividade administrativa. O
texto da primeira parte traz, entre parênteses, não o exemplo de administração
em sentido funcional, mas exemplos de “entes que exercem a atividade
administrativa”. Então, a despeito da citação, a parte 1 está explicando
administração pública no sentido da “atividade desenvolvida pelos entes”, o
que é correto. A segunda parte apresenta-se no sentido da “organização
administrativa que realiza atividades” e também está correta. Resposta: A

04. (CESPE) Julgue o item a seguir, acerca dos conceitos de Estado,

governo e administração pública.
Em seu sentido subjetivo, a administração pública restringe-se ao conjunto de
órgãos e agentes públicos do Poder Executivo que exercem a função
administrativa.
INCORRETA. A Administração Pública, em seu sentido formal, não se restringe
apenas ao conjunto de órgãos e agentes públicos do Poder Executivo. O termo
“administração Pública” em sentido orgânico abrange todos os órgãos e agentes
que, em qualquer dos poderes do Estado, em qualquer das esferas políticas
(União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), estejam exercendo função
administrativa. A atividade administrativa corresponde às funções de
administrar. Os Poderes Legislativo e Judiciário também administram. Os
órgãos, sejam eles de qualquer poder, realizam concurso público, licitação,
praticam atos administrativos, isto é, desempenham funções atípicas que estão
compreendidas no conceito de administração pública.

05. (VUNESP) Julgue o item a seguir

 A Administração Pública, em sentido objetivo, material ou funcional, designa os
entes que exercem a atividade administrativa e em subjetivo, formal ou
orgânico, compreende a própria função administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo.
INCORRETA. Nessa questão, a classificação aparece invertida. O sentido
objetivo (lembre-se de objeto) é aquele ligado a “o quê” se administra, à
atividade administrativa; enquanto que o sentido subjetivo (lembre-se de
sujeito) é ligado a “quem” administra, quem exerce a função administrativa.

Agora que você compreendeu que o termo “administração pública” tem dois
sentidos, vamos concentrar na compreensão do sentido orgânico, isto é,
entender como se compõe a organização administrativa estatal.

4. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA

4.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA

A Administração direta ou centralizada é aquela exercida pelos Entes

Políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) por meio de
departamentos internos, isto é, por meio de seus próprios órgãos públicos.
Os órgãos públicos são centros de competências, unidades administrativas sem
personalidade jurídica que integram a estrutura interna de uma pessoa jurídica
pública. Os órgãos públicos atuam estabelecendo, entre si, relações de
coordenação e subordinação, o que constitui a hierarquia organizacional
da Administração Pública.
No âmbito federal, por exemplo, a Administração direta compreende o Poder
Legislativo (Congresso Nacional e suas subdivisões, etc.); o Poder Judiciário
(Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais superiores,
TRTs TRFs, TREs, etc.); e o Poder Executivo (Presidência da República,
Ministérios de Estado, Secretarias, Subsecretarias e demais divisões em
unidades administrativas).
Cada um desses órgãos cuida de determinadas atribuições estabelecidas em lei
e distintas umas em relação às outras. Desse modo, a soma de atribuições ou
competências de todos os órgãos federais equivale à competência do ente
federativo União. Cada Ente político tem sua divisão interna em Poderes, mas
os Municípios não possuem Poder Judiciário.
Os órgãos públicos podem se classificar por diversos critérios. Quanto à atuação
funcional, por exemplo, os órgãos dividem-se em singulares e colegiados:

Órgãos singulares são os que agem e atuam por intermédio de um agente: o

seu titular. Apenas este tem competência para decidir pelo órgão que dirige, a
despeito de vários outros agentes atuarem na condução das atividades do
órgão. Internamente, os agentes inferiores podem manifestar suas opiniões,
mas a decisão é do agente superior.
As Secretarias de Estado servem de exemplo. O titular da Pasta é que decide
em nome dela. Para isso, normalmente, a autoridade vale-se de pareceres e
informações elaborados por agentes subordinados. Essas manifestações
inferiores não têm validade jurídica enquanto não forem aprovadas pela
autoridade máxima do órgão a que pertencem.
Órgãos colegiados são os compostos por diversos membros, que decidem em
conjunto. Instalam as suas reuniões com a presença da maioria absoluta dos
respectivos membros. As suas decisões são tomadas pelo voto da maioria dos
presentes na reunião. O ato que materializa a decisão de órgãos dessa espécie
denomina-se deliberação. São exemplos dessa modalidade de órgãos os
conselhos, as juntas e as comissões.
No momento, não é preciso saber todas as classificações dos órgãos, porque,
quando este tema é cobrado em prova, vem expresso no conteúdo
programático. Caso isto aconteça no seu edital, retomaremos o assunto em
capítulo próprio.
Alguns serviços públicos competem exclusivamente à Administração direta.
São atividades indelegáveis em razão da natureza e da importância para a
sociedade, a exemplo da segurança pública, defesa nacional, manutenção da
ordem interna e prestação jurisdicional. Esses serviços não podem ter a sua
prestação delegada nem ao particular nem a entidades estatais.
Outro ponto, a saber, é que a Administração Pública pode atuar de forma
concentrada ou desconcentrada. A desconcentração consiste na retirada
de competências do órgão máximo da hierarquia administrativa para outros
órgãos da mesma entidade governamental de acordo com a sua estrutura
organizacional (ocorre por meio das relações de subordinação e coordenação).

Resumindo:

Na desconcentração, não há a criação de pessoas jurídicas,

mas a repartição de competência ou poder entre órgãos da
mesma pessoa jurídica.

Há várias formas para a adoção de estrutura desconcentrada: a) por área de

atuação da Administração Pública. Exemplo: Ministério da Fazenda, Ministério
da Saúde, Ministério da Educação; b) territorial ou geográfica. Nessa hipótese,
são criadas representações regionais da Administração, para atuarem com
certa autonomia nos limites de suas competências. São exemplos as
Superintendências Regionais; c) a desconcentração pode ser vertical,
observando-se a rigidez da linha hierárquica da Administração Pública.
A desconcentração não se confunde com a descentralização, pois esta
pressupõe a existência de, pelo menos, duas pessoas: a entidade jurídica
centralizada e a pessoa à qual se delega a prestação de certo serviço público
ou o desempenho de certa atividade.

Acompanhe o esquema de quadro seguinte:

 Esquema de quadro – Profa. Elisa Faria

Perceba que a descentralização administrativa comporta duas possibilidades: a

delegação, quando a execução do serviço é transferida ao particular, a
exemplo das concessões, permissões e autorizações; e a outorga, quando
tanto a titularidade quanto a execução do serviço são transferidas para uma
entidade administrativa integrante da administração pública indireta.

4.2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

A Administração indireta é a integrada por entidades administrativas

dotadas de personalidade jurídica própria, criadas ou mantidas pelo Ente
Político para prestação de serviços públicos ou, em certos casos, para
exploração de atividade econômica. As entidades administrativas podem ser:
autarquias, fundações públicas de direito público, empresas públicas,
sociedades de economia mista ou fundações públicas de direito privado.
As entidades administrativas não possuem relação de subordinação com o
Ente Político, isto é, não integram sua estrutura hierarquizada. Essas pessoas
jurídicas vinculam-se à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal ou aos
Municípios, estando sujeitas a um poder de tutela ou controle finalístico pelo
ente que a instituiu. Esta relação é denominada vinculação e liga-se ao
princípio da especialidade. O surgimento ou instituição das entidades
administrativas decorre do estabelecimento de atribuições específicas,
definidas pela lei de criação ou pela lei autorizativa da criação. A instituição e
a extinção dessas entidades depende sempre de lei. Naquelas que são de
Direito Público, o Chefe do Executivo regulamenta sua organização por meio de
um decreto. Veja algumas características das entidades administrativas:

Autarquias

Nos termos do Decreto-lei n. 200/67, autarquia é o

“Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,

patrimônio e receita próprios, para executar atividades da
Administração Pública que requeiram, para o seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizadas”.

A autarquia, sendo pessoa jurídica distinta do Estado, atua por conta própria e
goza de autonomia administrativa e financeira.
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei
específica, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição Federal, com a redação
introduzida pela Emenda Constitucional n. 19/98.
Com esse dispositivo está criada a entidade. Independe de qualquer
registro. O seu funcionamento dependerá apenas da sua organização,
regulamentação, nomeação e posse dos respectivos dirigentes e servidores. A
personalidade jurídica da entidade surge com a publicação da lei criadora. Não
se aplica, portanto à autarquia, a regra do registro em cartório obrigatório a
que se sujeitam as entidades de direito privado, para que adquiram
personalidade jurídica.
O capital da autarquia é formado integralmente por bens do Estado e por
capital público. Nela, não há a participação de capital privado. O Estado
estabelece na lei de criação da entidade, as fontes de recursos financeiros e
patrimoniais que serão destacados para integrar o capital do novo ente. As
receitas indispensáveis ao funcionamento da autarquia são oriundas das
receitas que arrecadam e de transferência orçamentária feita periodicamente
pelo Ente Político criador. No âmbito da União, serve de exemplo o INSS e as
AGÊNCIAS REGULADORAS.

Fundações Públicas

A Administração Pública, após a reforma administrativa trazida pela E.C. n.

19/98, pode instituir fundação pública de direito público e fundação
pública de direito privado, de acordo com a conveniência ao interesse
público. A instituição de fundação pública com personalidade de Direito Privado
terá por fundamento o disposto no inciso XIX do art. 37 da Constituição Federal
com a redação introduzida pela EC n. 19/98.
As fundações públicas instituídas em virtude de lei autorizativa somente
adquirem personalidade com o registro dos instrumentos constitutivos em
cartório. Já as fundações de direito público independem de registro para
adquirirem personalidade jurídica. Esta surge com a publicação da lei
instituidora.
A instituição de fundação de direito público sustenta-se nos dispositivos
constitucionais que põem a fundação ao lado da autarquia. Por exemplo, as
fundações e as autarquias sujeitam-se ao regime próprio de previdência, art.
40 da CF, alterado pela EC n. 20/98.
De acordo com esse dispositivo constitucional, o regime de previdência especial
instituído pela União, Estados e Municípios abrange os servidores da
Administração direta e os das fundações e autarquias e se destina apenas aos
servidores estatutários efetivos. No âmbito da União, serve de exemplo de
fundação pública de direito privado a FUNPRESP e de exemplo de fundação
pública de direito público todas as demais: IBGE, FUNAI, FUNASA, etc.
Empresas públicas

A empresa pública é outra espécie de pessoa jurídica, integrante da

Administração indireta, criada pelo Estado para prestar serviços públicos
remunerados ou atuar no campo da exploração de atividade econômica
nos limites estabelecidos pela lei autorizativa e pela Constituição Federal.
Essa modalidade de empresa surgiu no Direito brasileiro com a edição do
Decreto-lei n. 200/67 (art. 5º, II).
A empresa pública pode revestir-se de qualquer das formas previstas em
direito. Assim, o capital social da empresa pode ser representado por quotas
ou por ações. A forma de participação dos instituidores ou criadores pode ser
contratual ou estatutária, de acordo com o Direito Civil/Comercial. Na prática,
tem-se valido mais do contrato social e do capital representado por quotas de
responsabilidade limitada. No âmbito da União, serve de exemplo a CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL (explora atividade econômica) e os CORREIOS (prestam
serviços remunerados). Tanto as empresas públicas, quanto as estatais podem
ter subsidiárias, para criá-las, é necessário, também, autorizativa legislativa.
Embora as empresas estatais (empresa pública e sociedade de economia mista)
não tenham as prerrogativas inerentes ao regime de Direito Público, estão
sujeitas às limitações impostas pelos princípios constitucionais, elencados no
art. 37, caput da CF. Por isso, licitam, realizam concurso público para o
provimento dos empregos públicos, prestam contas.

Sociedades de economia mista

A sociedade de economia mista é instituída mediante lei autorizativa. A

lei, normalmente de iniciativa do Executivo, autoriza o Estado a associar-se
com particulares e instituir determinada empresa para exercer certa atividade,
geralmente, de natureza econômica (o nome da empresa e o seu objeto são
previstos na lei autorizativa).
Editada a lei, o Chefe do Executivo, por intermédio de comissão especial ou de
agente designado, providencia os convites às pessoas privadas (físicas ou
jurídicas) para a criação da empresa, elabora os estatutos de acordo com a lei
autorizativa e as normas da Lei das Sociedades Anônimas, e convoca a
Assembleia Geral para aprovação dos instrumentos constitutivos. Em seguida,
leva tais documentos a registro na Junta Comercial. Com a efetivação do
registro nasce a sociedade de economia mista, com seus direitos e deveres
previstos no estatuto.
A sociedade de economia mista deve ter por objeto a atividade econômica, nas
condições e limites contidos do art. 173 da Constituição Federal. Entretanto,
admite-se a sua criação para prestação de serviços públicos ou de utilidade
pública. Referido artigo estabelece que, ressalvados os casos previstos na
Constituição Federal, ao Estado é permitido atuar no campo econômico direta
ou indiretamente, se a atividade for necessária aos imperativos da segurança
nacional ou de relevante interesse coletivo.
Os §§ 1º e 2º do mesmo artigo dispõem que as sociedades de economia mista
e as empresas públicas se sujeitarão às mesmas regras de direito a que se
submetem as empresas particulares, inclusive quanto ao regime jurídico do
pessoal e tributário. Na sociedade de economia mista, o capital votante
pertence, majoritariamente, ao Estado (sentido amplo). No âmbito da
União, servem de exemplo o BANCO DO BRASIL e a PETROBRÁS.

As pessoas admitidas para o desempenho de atividade de natureza

permanente, nas empresas públicas e nas sociedades de economia mistas são
consideradas empregados públicos, regidos pela Consolidação das Leis do
Trabalho - CLT. Mesmo nas estatais, é obrigatório respeitar-se algumas
limitações públicas, como a obrigatoriedade de licitar, fazer concurso público e
prestar contas ao Tribunal de Contas. Já o regime estatutário destina-se aos
servidores da Administração direta, das autarquias e fundações públicas de
direito público. A entidades de direito público sujeitam-se às limitações, mas
possuem prerrogativas específicas.

Podemos ter uma visão melhor do conteúdo de organização administrativa

observando o esquema abaixo:
 DIRETA - SERVIÇOS NÃO LUCRATIVOS
prestados pelo próprio Ente Político
Administração Pública

AUTARQUIA
Entidades de direito público -
criadas por lei -
FUNDAÇÃO PÚBLICA
SEM FINS LUCRATIVOS

INDIRETA -
Entidades EMPRESA PUBLICA
administrativas
instituídas pelo Entidades de direito privado -
SOCIEDADE DE
Ente Político autorizadas por lei - FINALIDADE
LUCRATIVA (exceto a Fundação) ECONOMIA MISTA

FUNDAÇÃO PÚBLICA

Perceba que há uma linha verde separando o quadro em duas partes. Chamo
essa linha de linha do equador. No hemisfério norte está a {Administração
Direita, autárquica e fundacional}. No hemisfério sul estão as {empresas
estatais} e as fundações públicas constituídas nos moldes das fundações
privadas. As pessoas jurídicas de direito público são sempre criadas por lei,
enquanto que as de direito privado são instituídas mediante registro em
cartório, não sem antes haver uma lei autorizativa da criação.

4.3 AGÊNCIAS REGULADORAS E AGÊNCIAS EXECUTIVAS

Agências Reguladoras

As agências reguladoras podem ser órgãos ou entidades. No Brasil, todas, até

o momento foram criadas como autarquias. A criação das agências
reguladoras como autarquias dotadas de maior autonomia normativa,
destinadas à regulação e fiscalização de determinados setores econômicos ou
serviços públicos, integrando a estrutura administrativa do Estado, encontra
seu fundamento no direito de países estrangeiros, onde a regulação é
desenvolvida desta maneira há bastante tempo. No Brasil, foram introduzidas
pela E.C. nº 19/98 numa tentativa de reforma do Estado para promover maior
eficiência à máquina pública.
O primeiro ente regulador instituído no Brasil foi a Agência Nacional de Energia
Elétrica – ANEEL, através da Lei 9.427 de 1996, com a finalidade de regular e
fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia
elétrica no país. Exerce funções próprias do poder concedente, anteriormente
exercida pela administração direta. É dirigida por um órgão colegiado com a
presença de um diretor-geral e quatro diretores, todos nomeados pelo
Presidente da República. Depois desta, surgiram muitas outras, ANATEL,
ANVISA, ANP, ANTT, ANAC, etc.
Vamos aprofundar este tema em aula própria, no decorrer do nosso curso.

Agências Executivas

Agência Executiva não é uma entidade nova, no cenário das entidades

administrativas. O termo é um “apelido” legalmente atribuído a um órgão ou
entidade que celebra acordo de resultados com o Poder Público, com metas
negociadas entre o administrador (do órgão ou entidade) e o Ente federativo.
São definidos, em protocolo de intenções, o prazo as responsabilidades, o plano
de ações, com definição de prazos e recursos, elaboração e revisão de
planejamento estratégico e, finalmente, plano operacional de reestruturação
de processos de trabalho.
Na Constituição Federal a possibilidade de celebrar este acordo de resultados
(contrato de gestão) está prevista no art. 37, § 8, com redação dada pela
Emenda da reforma do Estado (EC n. 18/98):

“§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos

órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá
ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público, que tenha por objeto a
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)

I - o prazo de duração do contrato;

 II - os controles e critérios de avaliação de desempenho,
direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal."

A Constituição prevê que tanto órgão, quanto entidades podem celebrar o

contrato (de gestão) e sem qualificados como agências executivas. Porém, vale
ressaltar que, no âmbito federal, Lei n. 9.649/98, apenas as autarquias
(inclusive as reguladoras) e fundações públicas podem receber essa
qualificação. Para isso, devem ser atendidos os requisitos de celebração de
contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor. Há de haver, ainda,
plano de reestruturação e de desenvolvimento institucional, com fins de
melhoria da qualidade da gestão, redução de custos e o alcance de metas,
dentre outros.
Não haverá uma placa na frente do edifício público dizendo “aqui é uma agência
executiva”, talvez, entrando no edifício conversando com alguém, contem a
você que a entidade não é, mas “está agência executiva”. Por isso, não há
exemplo fixo para você anotar no seu caderno. Profa., mas eu sofro de TOC,
eu preciso por um exemplo no caderno! Tá bem. Então digita aí no google:
“quais são as agências executivas federais”...achou algum site do governo
federal listando-as? Não? Então digita: “exemplo” “agencia” “executiva”
“federal”. Encontrou a lista? Não?? Viu... é porque não tem. Respira, supera e
bora seguir adiante com os estudos.
Vamos aprofundar este tema em aula própria, no decorrer do nosso curso.

5. TERCEIRO SETOR

Apesar de ter colocado este tópico numa aula sobre Administração Pública, o
Terceiro setor não é uma administração pública e sim uma administração
privada. São entidades filantrópicas que atuam paralelas ao Estado (daí o
apelido: paraestatais. Obs: até 1998, o termo paraestatal era usado na
legislação para designar a empresa pública e a sociedade de economia mista).
Entre as organizações que fazem parte do Terceiro Setor, podemos citar
principalmente as ONGs (Organizações Não-Governamentais), associações,
fundações privadas ligadas à realização de atividades de interesse social. Para
receber recursos públicos, essas entidades firmam com o Poder Público um
termo de parceria, após atenderem a critérios previstos na legislação e se
credenciarem junto ao governo como Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público - OSCIP. Outra forma de atuação denomina-se
Organização Social – OS, aqui, o objetivo é que uma entidade privada
assuma, por sua conta e risco, a gestão de um serviço público não-
lucrativo (a exemplo de hospitais, creches, bibliotecas públicas, etc.)
Recentemente o STF exigiu que essas entidades promovam um processo
seletivo para a escolha dos empregados (é uma espécie de publicização do
privado). Para isso, firmam com o Poder Público um contrato de gestão (Obs.:
o nome é igual ao usado para celebrar acordo de resultados, mas os
instrumentos são diferentes). As OS´s fazem a gestão dos recursos públicos
e dos bens públicos, além da gestão de pessoas.
Também não integram a Administração Pública: Sindicatos, Partidos Políticos,
Entidades religiosas, Serviços Sociais Autônomos (Sesi, Sesc, Senai...),
Conselhos profissionais (OAB, CREA, CRM, etc.), entidades de apoio às
Universidades federais, Federações, Confederações.

Bom, agora é hora de vermos como o conteúdo apresentado aparece em provas

de concurso. A primeira questão eu faço com você: já marquei os pontos
importantes do enunciado e justifiquei as assertivas. As demais são para você
praticar.

Questões para aprender

A primeira questão, eu resolvi para você.

1) (FCC - Analista Judiciário - Área Judiciária e Administrativa) A

criação de pessoas jurídicas para composição e estruturação da
Administração indireta é uma opção de organização administrativa de
competência do Poder Executivo. Para tanto, pode se valer de
propostas de edição de lei para criação de determinados entes ou
para autorização da instituição na forma prevista na legislação. A
efetiva criação desses entes
a) acarreta dissociação de qualquer vínculo ou relação jurídica com o
Executivo, na medida em que possuem personalidade jurídica própria. Falso.
Mantém-se o poder de tutela/controle finalístico/supervisão ministerial que é
decorrente da VINCULAÇÃO entre o ente político e suas entidades
administrativas.
b) não afasta o vínculo hierárquico com a Administração pública central, na
medida em que integram a estrutura do Poder Executivo. Falso. A hierarquia é
fenômeno interno, presente apenas nas relações de subordinação e
coordenação entre os órgãos.
c) é expressão do modelo de descentralização, mantendo a Administração
pública central apenas o controle finalístico sobre aqueles, expressão do poder
de tutela. Verdadeiro. É modelo de descentralização e mantém-se um poder de
tutela/controle finalístico decorrente do princípio da especialidade.
d) acarreta a derrogação do regime jurídico de direito público e aplicação do
direito privado, o que confere maior celeridade à Administração pública. Falso.
Pois parte das entidades são pessoas jurídicas de direito público (autarquias e
fundações públicas autárquicas)
e) consubstancia-se em desconcentração, na medida em que não possuem
personalidade jurídica própria. Falso. A desconcentração é fenômeno ligado à
HIERARQUIA e consiste na divisão de tarefas entre os órgãos de uma mesma
pessoa jurídica.

Questões para praticar

Agora é sua vez de praticar. Faça as questões

e depois confira o gabarito comentado,
apresentado na sequência.

2) (FCC - Técnico Judiciário - Área Judiciária e Administrativa) As

autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista são
entidades estatais. É correto afirmar quanto a referidas instituições
que as
a) autarquias e empresas públicas integram a Administração pública direta,
enquanto que as sociedades de economia mista, por possuírem personalidade
de direito privado, integram a Administração pública indireta.
b) empresas públicas detêm personalidade de direito público e integram a
Administração pública indireta, as autarquias, da mesma forma, detêm
personalidade jurídica de direito público, mas integram a Administração pública
direta.
c) autarquias detêm personalidade jurídica de direito público, enquanto as
empresas públicas e sociedades de economia mista detêm personalidade
jurídica de direito privado, integrando, todas elas, a denominada Administração
pública indireta.
d) sociedades de economia mista prestadoras de serviço público integram a
Administração pública direta, enquanto as exploradoras de atividade econômica
integram a Administração pública indireta.
e) autarquias, empresas públicas e sociedade de economia mista detêm
personalidade jurídica de direito privado, razão pela qual integram a
denominada Administração pública indireta.

3) (ESAF – Procurador da Fazenda Nacional) Os órgãos têm as

seguintes características, exceto:
a) competência
b) personalidade jurídica
c) estrutura
d) quadro de servidores
e) poderes funcionais

4) (CESPE) (Fiscal INSS) Julgue o item a seguir

As autarquias caracterizam-se por serem entidades dotadas de personalidade
jurídica de direito público e por desempenharem atividade de natureza
meramente econômica.
5) (CESPE) (Magistratura TJ-TO) Julgue o item a seguir
A administração direta abrange todos os órgãos do Poder Executivo,
excluindo-se os órgãos dos Poderes Judiciário e Legislativo.

Pronto! Só estas 5 questões, por enquanto. (lembre-se: nada de

cabeça cheia...)

01 02 03 04 05
C C B E E

Comentário às questões para praticar

1) resolvida

2) (FCC - Técnico Judiciário - Área Judiciária e Administrativa) As

autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista são
entidades estatais. É correto afirmar quanto a referidas instituições
que as
a) autarquias e empresas públicas integram a Administração pública direta,
enquanto que as sociedades de economia mista, por possuírem personalidade
de direito privado, integram a Administração pública indireta.
b) empresas públicas detêm personalidade de direito público e integram a
Administração pública indireta, as autarquias, da mesma forma, detêm
personalidade jurídica de direito público, mas integram a Administração pública
direta.
c) autarquias detêm personalidade jurídica de direito público, enquanto as
empresas públicas e sociedades de economia mista detêm personalidade
jurídica de direito privado, integrando, todas elas, a denominada Administração
pública indireta.
d) sociedades de economia mista prestadoras de serviço público integram a
Administração pública direta, enquanto as exploradoras de atividade econômica
integram a Administração pública indireta.
e) autarquias, empresas públicas e sociedade de economia mista detêm
personalidade jurídica de direito privado, razão pela qual integram a
denominada Administração pública indireta.
Comentário: A questão pede para que se analisem as assertivas, identificando
a verdadeira. a) As autarquias e as empresas públicas são entidades
administrativas. As entidades administrativas integram a administração pública
indireta. A administração pública direta é aquela desempenhada pelos próprios
órgãos do Ente federativo. Incorreta. b) As empresas públicas são pessoas
jurídicas de direito privado integrantes da administração indireta. As autarquias
são pessoas jurídicas de direito público e também integram a administração
indireta. Incorreta c) esta assertiva está correta. d) A sociedade de economia
mista, seja ela prestadora de serviço público, ou não, integra a administração
pública indireta. e) as autarquias são pessoas jurídicas de direito público.
Resposta: C

3) (ESAF – Procurador da Fazenda Nacional) Os órgãos têm as

seguintes características, exceto:
a) competência
b) personalidade jurídica
c) estrutura
d) quadro de servidores
e) poderes funcionais
Comentário: Os órgãos públicos são as unidades administrativas que integram
a pessoa jurídica. Podem ser integrantes do Ente federativo, tal qual a
Presidência da República, os Ministérios, as Secretarias, os tribunais, as casas
legislativas. Podem, também, integrar uma entidade administrativa, a exemplo
das agências de previdência social que são departamentos da autarquia INSS.
Os órgãos têm competências próprias, que são aquelas funções e atividades
que lhes foram atribuídas por meio de lei. Também possuem estrutura, que são
suas divisões internas em secretarias, coordenadorias, superintendências, etc.
Também têm seu quadro de pessoal
 e poderes. Os órgãos, todavia, não têm personalidade jurídica, já que são
meros departamentos do ente federativo ou de uma entidade administrativa.
Resposta: B

4) (CESPE) (Fiscal INSS) As autarquias caracterizam-se por serem

entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público e por
desempenharem atividade de natureza meramente econômica.
INCORRETA. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público,
integrantes da Administração Pública indireta. A atividade das autarquias é a
prestação de serviços públicos típicos e de natureza não lucrativa.

5) (CESPE) (Magistratura TJ-TO) A administração direta abrange todos os

órgãos do Poder Executivo, excluindo-se os órgãos dos Poderes Judiciário e
Legislativo.

INCORRETA. Os Entes federativos atuam de forma direta quando exercem

suas atividades sem a criação de entidades administrativas e sem a
transferência de atividades ao particular. Portanto, a Administração direta
compreende as atividades dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

6. NOÇÕES DE AGENTES PÚBLICOS

Agente público é a expressão mais ampla para significar o conjunto de pessoas

físicas que trabalham para o poder público por vínculo direto, isto é, sem
estarem intermediadas por empresas. Os autores classificam os agentes
públicos de diversas formas. Aqui, vamos trabalhar uma classificação que
facilita entender o texto constitucional e é essencial para diversos outros pontos
dentro da matéria do Direito Administrativo.

6.1 CLASSIFICAÇÃO

Vamos, então, dividir os agentes públicos em cinco grupos bem delimitados:

agentes políticos; membros de carreiras especiais; agentes administrativos;
particulares em colaboração com a Administração; e militares. Acompanhe no
esquema de quadro abaixo:
Acompanhe o esquema de quadro seguinte:
 Esquema de quadro – Profa. Elisa Faria

Agentes Políticos

O primeiro grupo corresponde aos agentes políticos que são aqueles que
exercem a função governamental e estão no topo da hierarquia
organizacional. São os Membros de Poder, isto é, os representantes dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário na União, nos Estados, no Distrito
Federal e nos Municípios: Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais
e Vereadores; Presidente, Governador e Prefeito; Ministros do STF, STJ,
Tribunais Superiores e Desembargadores dos Tribunais de Justiça. São
remunerados por subsídio (veremos esse conceito no art. 37, § 4º da CF/88)
Membros de carreiras especiais

No segundo grupo, encontram-se os membros de carreiras especiais que

são carreiras com alta independência funcional não se sujeitam à hierarquia
comum da Administração Pública, decidem conforme sua livre convicção, em
regra. Exercem funções judiciais e “quase” judiciais (essa classificação é
do Hely Lopes). (Magistrados, Membros do Ministério Público, Defensoria
Pública, Advocacia Geral, Tribunal de Contas.) Também são remunerados por
subsídio.
Para Hely Lopes Meirelles, essa categoria não existe, os membros de carreiras
especiais integrariam o grupo agentes políticos. Para o Hely Lopes, os agentes
políticos eram aqueles que exerciam função “governamental, judicial e quase
judicial”. (Na verdade, a categoria separada passa a ser adotada a partir de
1998,com as reformas constitucionais do Estado. O professor faleceu em 1990,
por isso, consta no livro dele a classificação original)

Agentes Administrativos

Os agentes administrativos são os que nos interessam mais de perto.

Exercem a função operacional, são aqueles que “fazem a máquina pública
funcionar”. Os agentes administrativos se subdividem em três grupos muito
bem definidos e distintos: os servidores públicos, os empregados públicos
e os contratados temporários.

Servidores Públicos

Servidor Público é o termo jurídico que a Constituição utiliza para se referir

aos agentes administrativos que estão sujeitos ao regime de trabalho
estatutário. O vínculo desses agentes com a Administração é o cargo público
(que pode ser tanto o cargo efetivo quanto o em comissão – por isso, você não
deve confundir o termo “estatutário” com o termo “concursado”) O ingresso no
cargo efetivo depende sempre de concurso público de provas ou provas e
títulos. Já o cargo em comissão (sinônimos: cargo comissionado, cargo de
confiança) é provido mediante livre nomeação da autoridade competente. Até
a aprovação da Emenda constitucional n. 18/98 (dezoito mesmo), os servidores
públicos compreendiam os civis e os militares. A partir de então, o termo
servidor público abrange apenas os
civis. O regime estatutário só pode ser adotado nas pessoas jurídicas de Direito
Publico.

Empregados Públicos

Empregado Público é o termo jurídico adotado no texto constitucional para

referenciar os agentes administrativos que se sujeitam ao regime de trabalho
celetista (o mesmo da iniciativa privada). Todos os empregados públicos
ingressam no emprego público mediante concurso público de provas ou
provas e títulos. (Profa.?? E os dirigentes das empresas estatais? Eles não são
designados como empregados públicos – não fazem parte da matéria do Direito
Administrativo – correspondem ao livre poder diretivo da empresa estatal.)
O vínculo dos empregados públicos com a Administração Pública é o emprego
público. Os empregados públicos não existem apenas nas estatais. A maioria
dos Municípios brasileiros (cerca de 60%) nunca instituiu regime estatutário,
assim, adotam como regime jurídico na Administração Direta, autárquica e
fundacional o regime celetista.

Contratados Temporários

Os contratados temporários não são celetistas nem estatutários. Não

ocupam cargo público nem emprego público. O regime administrativo especial
de contratação temporária está previsto no art. 37, IX da CF/88 e é
regulamentado por lei de cada ente da federação. Os contratados temporários
exercem função pública. O termo função pública é genérico, significa a
atividade desempenhada na Administração.

Explicando:

Exemplo: quem tem cargo de professor, tem função de

magistério; quem tem emprego de gerente, tem função de
coordenação; o contratado não tem cargo nem emprego, mas
exerce uma função na Administração.

A Administração Publica não pode admitir contratados para realizar a

atividade pertinente a cargos efetivos vagos. Contudo, quando o servidor
efetivo encontra-se afastado ou em licença, a Administração pública pode
realizar a contratação a título precário para responder por aquelas funções até
o retorno do titular do cargo efetivo.
Outra situação em que os contratados temporários são admitidos são: nas
situações de calamidade e emergência; no combate a epidemias; nas
atividades sazonais (recenseamentos, por exemplo) nos programas
decorrentes de verbas orçamentárias não-permanentes (exemplo: o Programa
de Saúde da Família – PSF que, na Década de 90 foi criado com caráter
transitório. Atualmente é conhecido como Estratégia de Saúde da Família.);
dentre outros.

Atenção:

Você notou que, no esquema de quadro, há uma chave

abrangendo os ocupantes de cargo, emprego e função, certo?
É que, para a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o termo “servidores
públicos” tem sentido amplo ou restrito. Em sentido amplo,
compreende servidores públicos (sentido estrito), empregados
públicos e contratados temporários.

Particulares em colaboração com a Administração Pública

Nessa categoria encontramos honoríficos, delegados e credenciados. O

nome “honorífico” é antigo, deriva de honra (honra de servir à Pátria). Aqui,
são exemplos os mesários e os jurados no Tribunal do Júri. Os “delegados”
correspondem a particulares que recebem a delegação direta de um serviço
público, como os Notários e Registradores cartoriais. Já os “credenciados”,
como o próprio nome diz, são aqueles particulares que se credenciam junto à
Administração Pública para determinadas funções, a exemplo dos Peritos,
Administradores Judiciais, Advogados Dativos, Tradutores Juramentados,
Leiloeiros, dentre outros.
A razão da inclusão do particular em colaboração, no quadro de agentes
públicos é mais para fins de sua responsabilização, que, em alguns casos,
equipara-se a de um servidor público comum.
Agentes Militares

Os agentes militares (Polícia Militar e Bombeiro Militar nos Estados; Forças

Armadas no âmbito federal) estão em uma seção separada no texto
constitucional, por isso, é incorreto afirmar que sejam servidores públicos. A
Emenda Constitucional n. 18/98 renomeou as seções para estabelecer uma
diferença entre as classes de servidores e de militares.
Nos termos da Constituição Federal, art. 42, temos que

Art. 42. Os membros das Policias Militares e Corpos de

Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na
hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios. (Redação da EC 18/1998)

Já os militares federais estão tratados no art. 142, como segue

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo

Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais
permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia
e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da
República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da
lei e da ordem.

Resumindo, então, a partir das alterações introduzidas pela EC n. 18/98, a

Constituição Federal estabeleceu, de modo inequívoco, a distinção do regime
jurídico entre os Servidores Públicos e os Militares dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios (existentes à época). Os primeiros com previsão na
seção II, Capítulo VII, regulados pelas disposições dos artigos 39 a 41;
enquanto os Militares dos Estados e do Distrito Federal, regidos, de forma
distinta, na Seção III, art. 42. Os militares federais integrantes das Forças
Armadas foram deslocados para o art. 142, Capítulo II, destinado
especificamente às Forças Armadas. A ligação entre os militares estaduais e
federais decorre da aplicação expressa dos §§ 2º e 3º, do art. 142, aos
militares estaduais mediante a imposição do § 1º, do art. 42, da Constituição
Federal.

6.2 CLASSIFICAÇÕES DOUTRINÁRIAS

Não se preocupe com elas, mas repare nas diferentes visões sobre um
mesmo tema:

Hely Lopes Meirelles: os agentes públicos integram cinco espécies:

a) agentes políticos; b) agentes administrativos; c) agentes
honoríficos; d) agentes delegados; e e) agentes credenciados.

Celso Antônio Bandeira de Mello: classifica os agentes públicos

em: a) agentes políticos; b) agentes honoríficos; c) servidores
estatais; e d) particulares em colaboração com o Poder Público.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro: são quatro as categorias de agentes

públicos: a) agentes políticos; b) servidores públicos; c) militares; e
d) particulares em colaboração com o Poder Público.

José dos Santos Carvalho Filho: agrupa os agentes públicos em

a) agentes políticos; b) agentes particulares em colaboração; e c)
servidores públicos.

Marçal Justen Filho: os agentes estatais se subdividem em a)

agentes estatais sem vínculo jurídico formal; e 2) agentes estatais
com vínculo jurídico formal.

Viu que loucura? Cada um fala de um jeito. Então, qual classificação você vai
guardar? SOMENTE A CLASSIFICAÇÃO QUE ENSINO NO ESQUEMA DE
QUADRO. Ok? (Cabeça bem-feita!)

6.3 SISTEMA REMUNERATÓRIO

Nesse tópico, não vamos abordar, ainda, as diferenças teóricas que

distinguem as diversas formas de remuneração dos agentes públicos. Por
enquanto, apenas é necessário saber que a Constituição Federal adota uma
distinção terminológica, a saber:
• Os grupos 1, 2 e 5 do quadro de agentes públicos são remunerados por
subsídio (parcela única – isto é, um valor fixado em lei ao qual é vedado
somar vantagens, em regra)
• O grupo 3.1 é remunerado (gênero) por remuneração (espécie), que se
constitui de um vencimento básico acrescido de vantagens, em regra.
• O grupo 3.2 é remunerado por salário, termo com a denotação atribuída
pelo Direito do Trabalho.
• Os aposentados são remunerados por proventos.

As definições de subsídio, vencimentos, vantagens, remuneração serão

retomadas em momento próprio. Não se preocupe.
Agora veja como o tema agentes públicos é cobrado em provas de concurso.
Lembre-se que o objetivo aqui é aprender, então, não se preocupe com a banca
e aproveite para extrair o “espírito da coisa”. Vamos lá!

Questões para aprender

(ESAF) É provido por concurso público:

a) cargo público
b) função pública
c) função de confiança
d) emprego público
e) função comissionada

Profa!! Essa questão é ridícula. Letra “A”, óbvio. Só que não. Às vezes,
uma questão que parece muito simples, pode derrubar um bom candidato. O
enunciado pede para marcar a hipótese que é provida por concurso:
CARGO PÚBLICO: nem sempre. Se o cargo público for efetivo, o provimento é
mediante concurso, mas se for o cargo público em comissão, o provimento é
por livre nomeação.
FUNÇÃO PÚBLICA: a expressão pode ser referente a um cargo, um emprego,
uma função avulsa, então, não é possível afirmar qual é a forma de provimento.
FUNÇÃO DE CONFIANÇA: a designação de um servidor para exercício da função
de confiança é realizada pelo critério “livre nomeação” (o certo é falar “livre
designação”, mas poucas pessoas sabem disso.)
EMPREGO PÚBLICO: SEMPRE É PROVIDO POR CONCURSO PÚBLICO. Lembra?
FUNÇÃO COMISSIONADA: é sinônimo de função de confiança, portanto,
provimento por livre nomeação.
Gabarito: D

(FCC) Diz-se que os agentes públicos de colaboração são as pessoas

que
a) prestam serviços, sob regime de dependência à Administração Pública
direta, autarquia ou fundacional pública, sob relação de trabalho profissional
transitório ou definitivo. Se há um regime de dependência/subordinação, então
já não é o particular em colaboração com a Administração. Aqui a definição é
genérica demais até para se classificar em uma das espécies de agentes
públicos. Incorreta.
b) detêm os cargos de elevada hierarquia da organização da Administração
Pública, ou seja, que ocupam cargos que compõem a cúpula da estrutura
constitucional. Aqui, a questão faz referência aos agentes políticos, aqueles que
ocupam a hierarquia máxima dos órgãos e exercem função governamental,
comando.
c) ligam-se, por tempo determinado à Administração Pública para o
atendimento de necessidades de excepcional interesse público, sob vínculo
celetista. O excepcional interesse público corresponde aos contratados
temporários, na forma do art. 37, IX da CF.
d) ligam-se, contratualmente às empresas estatais da Administração indireta,
sob um regime de dependência e mediante uma relação de trabalho, não
eventual ou avulso. Esta é uma definição que serve aos empregados públicos,
cujo vínculo é celetista.
e) prestam serviços à Administração por conta própria, por requisição ou com
sua concordância, exercendo função pública, mas não ocupando cargo ou
emprego público. Os particulares em colaboração não ocupam cargo nem
emprego, exercem uma função pública (sentido genérico – munus publico),
podem ser requisitados, como os mesários nas eleições, ou podem se
credenciar espontaneamente, tal qual os peritos, advogados dativos, leiloeiros.

(CESPE) As pessoas que, nos termos da Constituição Federal, são

contratadas para atender a necessidades temporárias de excepcional
interesse público, por se constituírem em categoria especial de agentes
públicos, não podem ser consideradas servidores públicos em sentido
amplo. INCORRETA. Para a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os servidores
públicos podem ser entendidos em sentido amplo ou restrito. Em sentido
estrito, compreendem apenas os ocupantes de cargo efetivo. Em sentido
amplo, é sinônimo de “agentes administrativos”.

(CESPE) Vencimento é o somatório das várias parcelas indenizatórias

a que o servidor faz jus em decorrência de sua situação funcional, aí
incluídas a remuneração e as vantagens pecuniárias, como os
adicionais e as gratificações. INCORRETA. O termo “remuneração” é mais
amplo que o termo “vencimento”. A remuneração é que pode ser compreendida
como vencimento básico mais vantagens.

Questões para praticar

Agora é sua vez de praticar. Faça as questões

e depois confira o gabarito comentado,
apresentado na sequência.

1) (CESPE - Técnico Judiciário - Área Administrativa - TRT) Acerca da

classificação de agentes públicos, e tendo em vista os cargos, os
empregos e as funções na administração pública, assinale a opção
correta.
a) Não podem ser considerados agentes públicos os detentores de mandatos
eletivos, pois, além de serem investidos nos cargos mediante eleição, e não
por nomeação, eles desempenham funções por prazo determinado.
b) Os servidores contratados por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público, precisamente por
exercerem atividades temporárias, estarão vinculados a emprego público, e
não a cargo público.
c) Os particulares em colaboração com o poder público são considerados
agentes públicos, mesmo que prestem serviços ao Estado sem vínculo
empregatício e sem remuneração.
d) Os servidores das fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista são contratados sob o regime da legislação trabalhista e
ocupam emprego público.
e) Nos termos da CF, a investidura em cargo, emprego ou função pública
depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo, emprego ou
função.

2) (CESPE - Auxiliar Judiciário – TJ/AL) Julgue o item a seguir

A designação agente público restringe-se à pessoa física que, após se submeter
a concurso de prova ou de provas e títulos, passa a prestar serviços ao Estado
e às pessoas jurídicas da administração indireta.

3) (CESPE - Auxiliar Judiciário – TJ/AL) Julgue o item a seguir

Os servidores temporários são admitidos no serviço público para desempenhar,
por tempo determinado, atividades de natureza técnica especializada,
mediante regime jurídico especial disciplinado em lei.

4) (FUNCAB - Engenheiro – SEMAD - adaptada) De acordo com a

classificação dos agentes públicos e em conformidade com as normas
jurídicas em vigor, estão sujeitos, obrigatoriamente, a concurso
público:
 a) os agentes políticos.
b) os servidores públicos.
c) os comissionados.
d) os empregados públicos.

5) (CEPERJ - Analista – SEPLAG/RJ)Na classificação dos agentes

públicos, ressalta-se aquela exercida pelos agentes políticos que
atuam com plena liberdade funcional, submetidos ao regime dos
subsídios. Nessa especial categoria figura o:
a) Delegado de Polícia
b) Deputado Federal
c) Procurador do Município
d) Advogado da União
e) Diretor da PETROBRAS

6) (FCC – Técnico Judiciário – TRF/2ª) Em sentido amplo, "agentes

públicos" são todos os indivíduos que, a qualquer título, exercem uma
função pública, remunerada ou gratuita, permanente ou transitória,
política ou meramente administrativa, como prepostos do Estado.
Diante deste conceito, considere:

I. Pessoas que recebem a incumbência da administração para

representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade
específica, mediante remuneração do poder público habilitante.
II. Particulares que recebem a incumbência de exercer determinada
atividade, obra ou serviço público e o fazem em nome próprio, por sua
conta e risco, sob a permanente fiscalização do respectivo Poder
Público.

As descrições acima correspondem, respectivamente, à seguinte

classificação de agentes públicos:
a) delegados e políticos.
b) administrativos e políticos.
c) honoríficos e servidores públicos.
d) credenciados e delegados.
e) honorários e credenciados.

7) (FUNDEP – Auxiliar de Biblioteca – IF/SP) Consoante o que prevê a

Lei do Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, “o
vencimento do cargo efetivo acrescido das vantagens pecuniárias
permanentes estabelecidas em lei” dá o conceito de
a) proventos.
b) subsídio.
c) salário.
d) remuneração.
Pronto! Cabeça bem-feita.

01 02 03 04 05
C E E D B
06 07
D D

Comentário às questões para praticar

1) (CESPE - Técnico Judiciário - Área Administrativa - TRT) Acerca da

classificação de agentes públicos, e tendo em vista os cargos, os
empregos e as funções na administração pública, assinale a opção
correta.
 a) Não podem ser considerados agentes públicos os detentores de mandatos
eletivos, pois, além de serem investidos nos cargos mediante eleição, e não por
nomeação, eles desempenham funções por prazo determinado.
b) Os servidores contratados por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público, precisamente por
exercerem atividades temporárias, estarão vinculados a emprego público, e
não a cargo público.
c) Os particulares em colaboração com o poder público são considerados
agentes públicos, mesmo que prestem serviços ao Estado sem vínculo
empregatício e sem remuneração.
d) Os servidores das fundações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista são contratados sob o regime da legislação trabalhista e
ocupam emprego público.
e) Nos termos da CF, a investidura em cargo, emprego ou função pública
depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo, emprego ou
função.
Comentário: Na letra “A”, o gênero agentes públicos abrange, dentre outros,
os agentes políticos, grupo ao qual pertence o detentor de mandato eletivo. Na
“B”, os contratados temporários não são nem estatutários e nem celetistas,
portanto, não ocupam cargo público nem emprego público. Os contratados
temporários exercem função pública e estão sujeitos a um regime chamado
administrativo especial. A “C” está correta. Um dos grupos de agentes públicos
são os particulares em colaboração com a Administração Pública, estes não
possuem vínculo trabalhista e podem ou não receber remuneração. Na “D”, a
assertiva “são contratados sob o regime da legislação trabalhista” não se
encaixa no conceito de “servidor em sentido estrito” nem serve para designar
o “servidor em sentido amplo”. Também, quanto às fundações públicas, se
forem regidas pelo direito privado, o regime é mesmo o celetista. Se forem
fundações públicas de direito público, o regime de trabalho acompanha o que
for estabelecido para a Administração Direta, podendo ser estatutário ou
celetista. Na “E”, a investidura em cargo efetivo e em emprego publico
dependem de concurso público. Já os cargos em comissão são providos
mediante critério de livre nomeação e, quanto às
funções públicas, não é possível afirmar nada, pois não se sabe se o sentido é
genérico ou específico.
Resposta: C

2) (CESPE - Auxiliar Judiciário – TJ/AL) Julgue o item a seguir

A designação agente público restringe-se à pessoa física que, após se submeter
a concurso de prova ou de provas e títulos, passa a prestar serviços ao Estado
e às pessoas jurídicas da administração indireta.
INCORRETA. A expressão agente público é bem mais ampla: abrange agentes
políticos, membros de carreiras especiais, agentes administrativos, particulares
em colaboração e militares.

3) (CESPE - Auxiliar Judiciário – TJ/AL) Julgue o item a seguir

Os servidores temporários são admitidos no serviço público para desempenhar,
por tempo determinado, atividades de natureza técnica especializada,
mediante regime jurídico especial disciplinado em lei.
INCORRETA. Os contratados temporários podem ser admitidos nas mais
diversas funções, não se restringindo a atividades de natureza técnica
especializada.

4) (FUNCAB - Engenheiro – SEMAD - adaptada) De acordo com a

classificação dos agentes públicos e em conformidade com as normas
jurídicas em vigor, estão sujeitos, obrigatoriamente, a concurso
público:
a) os agentes políticos.
b) os servidores públicos.
c) os comissionados.
d) os empregados públicos.
Comentário: Os agentes políticos podem ter ingresso mediante mandato
eletivo ou são escolhidos e alçados aos cargos mediante critérios específicos
definidos na Constituição. Os servidores públicos são os estatutários, isto é,
aqueles que ocupam o cargo público. Mas os cargos públicos podem ser efetivos
ou comissionados, sendo estes providos mediante livre nomeação. Os
empregados públicos, por seu turno, sempre são providos mediante concurso
público de provas ou provas e títulos.

5) (CEPERJ - Analista – SEPLAG/RJ)Na classificação dos agentes

públicos, ressalta- se aquela exercida pelos agentes políticos que
atuam com plena liberdade funcional, submetidos ao regime dos
subsídios. Nessa especial categoria figura o:
a) Delegado de Polícia
b) Deputado Federal
c) Procurador do Município
d) Advogado da União
e) Diretor da PETROBRAS
Comentário: Vamos ver:
a) Agente administrativo – servidor público – cargo efetivo
b) Agente político – detentor de mandato eletivo
c) Agente administrativo – servidor público – cargo em comissão
d) Agente administrativo – servidor público – cargo efetivo
e) Não entra na classificação de agentes públicos apresentada no Direito
Administrativo. Também não são regidos pelo Direito do Trabalho. O vínculo
assemelha-se mais a um mandato representativo, podendo inclusive serem
remunerados com percentual do lucro da empresa.
Resposta: B

6) (FCC – Técnico Judiciário – TRF/2ª) Em sentido amplo, "agentes

públicos" são todos os indivíduos que, a qualquer título, exercem uma
função pública, remunerada ou gratuita, permanente ou transitória,
política ou meramente administrativa, como prepostos do Estado.
Diante deste conceito, considere:
I. Pessoas que recebem a incumbência da administração para
representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade
específica, mediante remuneração do poder público habilitante.
II. Particulares que recebem a incumbência de exercer determinada
atividade, obra ou serviço público e o fazem em nome próprio, por sua
conta e risco, sob a permanente fiscalização do respectivo Poder
Público.
As descrições acima correspondem, respectivamente, à seguinte
classificação de agentes públicos:
a) delegados e políticos.
b) administrativos e políticos.
c) honoríficos e servidores públicos.
d) credenciados e delegados.
e) honorários e credenciados.
Comentário: A primeira definição não ajuda em nada a resposta da questão.
A segunda é um pouco melhor, porque fala de exercer, por sua conta e risco,
uma atividade, o que condiz com o conceito de delegatários de serviços
públicos. Mas os delegatários de serviços públicos são os permissionários e os
autorizatários.... e aí o conceito fica estranho porque, por exemplo, um taxista
é um permissionário e, convenhamos, não parece certo chama-lo de agente
público, Não é? Bom então, questões desse tipo são respondidas por
eliminação. Sabemos que nenhum dos dois conceitos condiz com os agentes
políticos, nem com os agentes administrativos e nem com os servidores
públicos. Também sabemos que não existe agente “honorário” e sim
“honorífico”. Então, por eliminação, chegamos à assertiva “D”, a única possível.
Agora, pensar os credenciados (um perito, um advogados dativo) e defini-lo
como alguém que representa a administração ou que exerce uma atividade em
seu nome é razoável. A confusão entre os termos “delegados” e “delegatários”
vem da obra da Professora Maria Sylvia, quando afirma que “são delegatários:
os concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos.” Aqui,
a ideia não era se referir aos agentes públicos, até porque o concessionário é
sempre uma pessoa jurídica, mas sabe quando as pessoas vão repetindo as
outras sem pensar e, de repente, lá está o conceito
aparecendo em toda parte. Não adianta se estressar, muitas questões serão
respondidas assim, escolhendo-se a menos pior.
Resposta: D

7) (FUNDEP – Auxiliar de Biblioteca – IF/SP) Consoante o que prevê a

Lei do Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, “o
vencimento do cargo efetivo acrescido das vantagens pecuniárias
permanentes estabelecidas em lei” dá o conceito de
a) proventos.
b) subsídio.
c) salário.
d) remuneração.
Comentário: Aqui já está mais tranquilo, né? Proventos, pagamento do
aposentado; subsídio, parcela única; salário, conceito ligado ao regime
celetista; Remuneração, a soma do vencimento básico previsto em lei acrescido
de gratificações, adicionais e outras vantagens pecuniárias.
Resposta: D

Até mais!

Professora Elisa Faria