O território do Estado no Direito Comparado

novas reflexões

O tema da organização territorial dos Estados contemporâneos é hoje de grande

importância para a construção da democracia participativa e do conceito
de cidadania compreendido a partir da teoria da indivisibilidade dos direitos fundamentais (ou
dos Direitos Humanos em uma perspectiva constitucional).

Mais do que nunca, é fundamental que encontremos soluções efetivas de implementação

de uma democracia participativa, fundada na cidadania, e, para que isso ocorra em nosso país,
não podemos aguardar a construção de um Estado Social avançado, que crie as bases da
participação consciente da população, uma vez que, com a globalização neoliberal, não só o
Estado Social, mas o Estado nacional está em crise.

Não podemos, também, simplesmente abandonar a estrutura e o papel do Estado, em

vários níveis de organização territorial, apenas afirmando que toda a solução passa pela
sociedade civil organizada. Se esta afirmativa é hoje considerada por alguns autores europeus,
sem dúvida ela não se aplica aos países que não se enquadram na realidade da União Européia.

Desta forma, a discussão da organização territorial contemporânea, cada vez mais

sofisticada e pontual, pois parte de realidades históricas, culturais, sociais e econômicas
específicas, é importante, sendo necessário que haja a transferência de competências e de
parcelas de soberania não só para os níveis macroregionais, como a economia globalizada exige,
mas, principalmente, para o poder local, até mesmo como forma de resistência ao que há de
perverso na globalização, vista como fase de superação da internacionalização da economia,
permitindo, desta forma, que possa ocorrer a superação da dicotomia entre Estado e sociedade
civil, criada pela superada teoria liberal.

Tradicionalmente, os Estados são classificados, em sua conformação territorial, em

Estado Unitário e Estado Federal.

Ao tratar das Formas de Estado, José Afonso da Silva, com razão, afirma que é do modo
de exercício do poder político em função do território que teremos o conceito de forma de
Estado. [1]

Tradicionalmente, tem-se o seguinte esquema:

Estados Unitários:

Centralizados ou puros/Descentralizado

Estados Compostos:

União Pessoal [2]/União Real [3]/Confederação/Federação

A tradicional classificação de Formas de Estado apenas entre Estado Unitário e Federal

está também absolutamente superada pela evolução das formas de organização territorial e
repartição de competências, cada vez mais complexas e ricas, havendo claramente, em nível
mundial, uma valorização crescente da descentralização territorial efetiva, como forma de ganhar
em agilidade, eficiência e, principalmente, democracia, consagrando o respeito à diversidade
cultural, que permite que sejam encontradas soluções criativas que respeitem o sentimento da
localidade, da região cultural e, especialmente, do sentimento de cidadania que se constrói na
rica diversidade das culturas das cidades, espaço real e não virtual.

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 Adotaremos uma classificação de Formas de Estado mais adequada à realidade atual e
perceptível nas Constituições de Estados Nacionais e de Estados membros:

1. Estado Unitário

1.1. Simples

1.2. Desconcentrado

1.3. Descentralizado

2. Estado Regional

3. Estado Autonômico

4. Estado Federal

4.1 Centrípeto ou centrífugo

4.2 De dois níveis ou três níveis

4.3 Simétrico ou assimétrico

O ESTADO UNITÁRIO

O Estado Unitário, entendido como aquele que possui apenas uma esfera de poder
legislativo, executivo e judiciário tem hoje três configurações diferentes: O Estado Unitário
simples, o Estado Unitário desconcentrado e o Estado Unitário descentralizado.

O modelo simples de Estado Unitário, não divididos em regiões administrativas

desconcentradas ou descentralizadas, não é encontrado, devido ao grau acentuado de
centralização que dificulta ou na maioria das vezes impossibilita a administração do território,
centralizando de maneira excessiva e pouco democrática, as questões relativas ao judiciário, ao
legislativo, distantes do povo e das realidades locais, e, principalmente, ao governo e a
administração pública. Desta forma o modelo de Estado Unitário simples foi um modelo teórico
criado para a lógica do estado nacional soberano em processo de formação e adequado a um
conceito de soberania do Estado que não mais pode ser aceito, onde se imagina a soberania
como sendo una; indivisível; inalienável e imprescritível. Este Estado Unitário simples por motivos
óbvios (se pensarmos em termos de evolução das comunicações e transportes na época) é
possível apenas em micro estados, e mesmo nestes não vão existir de fato. A delegação de
poderes a entes territoriais menores é inevitável.

Embora os modelos desconcentrados de Estados Unitários não tenham diferentes esferas

de poder em nível central, regional e local, a existência de uma divisão territorial onde haja um
representante do poder central sem poder de decisão autônoma, mas que funcione como um
consultor e representante, do mesmo poder central ou mesmo atue por delegação de
competência em nome do poder central (desconcentração) possibilita o exercício do poder e a
resolução de problemas nos diversos níveis com maior eficiência.

Já a descentralização dos Estados Unitário democráticos atuais com a existência de

entes territoriais autônomos, com personalidade jurídica própria e com capacidade de decisão em
determinada questões, sem a interferência do poder central, democratiza a administração pública,

2
aproximando-a da população das regiões e das cidades, assim como agiliza os serviços
prestados.

Importante ressaltar que, além da desconcentração e a descentralização territorial da

administração pública, e, logo, das competências administrativas, também ocorre a
desconcentração (e não a descentralização) da jurisdição no Estado Unitário. A existência de
juízes nas localidades e de tribunais de segunda instância nas regiões, por exemplo, representa
uma forma de simplificar, agilizar e aproximar o judiciário da população. Isto significa que,
permanecendo apenas um poder judiciário nacional, o que é uma característica do Estado
Unitário, este terá órgãos que podem ter estrutura administrativa desconcentrada nas localidades
e nas regiões.

Com relação ao poder legislativo, não há a possibilidade de descentralização, conferindo

autonomia legislativa, sem eliminar o Estado Unitário e o transformar em um Estado regional,
autonômico ou federal. A autonomia legislativa das regiões ou das localidades representa a
superação do Estado Unitário. Desta forma, o que se encontra no Estado Unitário pode ser a
experiência de um legislativo itinerante, que, desta forma, procura aproximação com a população
de diferentes regiões e localidades, sem, entretanto, conferir a estas mesmas alguma espécie de
autonomia legislativa.

O Estado Unitário simples

O Estado Unitário simples, sem a existência de regiões administrativas autônomas ou

meramente desconcentradas, e sem nenhuma espécie de desconcentração ou descentralização
da administração e da jurisdição, está hoje completamente superado.

Entretanto, estudando as Constituições dos Estados membros da Federação brasileira,

iremos perceber que os mesmos, que possuem territórios, na grande maioria dos casos,
superiores a dimensão a vários Estados Nacionais Europeus, mantêm ainda, de maneira
inadequada, um grau de centralização muito grande.

Entretanto alguns Estados da federação começam a sofisticar a administração do seu

território no âmbito de suas competências. Experiência rica ocorre, por exemplo, no Estado de
Minas Gerais, onde a Constituição de 1989 abre o caminho para um Estado Unitário
desconcentrado ou mesmo descentralizado, regionalizado. A lei estadual de Minas Gerais, nº
11.962, de 31 de outubro de 1995, instituiu as regiões administrativas no Estado, em número de
vinte e cinco. Ë um importante passo para a democratização da administração pública e da
gestão governamental até então extremamente descentralizada. Temos, neste caso, uma
Federação, que é o Brasil, podendo ser constituída de Estados membros unitários simples,
unitários desconcentrados (como Minas Gerais), podendo existir, inclusive, Estados membros
unitários descentralizados.

O Estado Unitário Simples é um modelo idealizado, mas que só pode ser possível em

microestados ou então em Estados membros de uma federação de três níveis, por existir uma
descentralização dos municípios como entes federados por determinação da Constituição
Federal, como ocorre no Brasil. Nos modelos federais de dois níveis (modelo clássico), os
Estados membros descentralizam competências através de leis estaduais, que organizam os
municípios como entidades autônomas, como ocorreu na Alemanha e como ocorreu no Brasil
antes da Constituição de 1988.

O Estado Unitário desconcentrado e o Estado Unitário descentralizado

O Estado Unitário desconcentrado é caracterizado pela divisão do território do Estado em

diversas regiões, ou em regiões e outras divisões territoriais menores, como departamentos ou

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províncias, comunas ou municipalidades earrondissements ou regionais. A terminologia é
diferenciada de país para país mas em geral encontramos quatro níveis administrativos.

Havendo apenas a desconcentração, em cada divisão territorial haverá um representante

do poder central, sendo que podem haver divisões territoriais, uma dentro da outra.

Desta forma, o Estado nacional pode ser dividido em regiões, que, por sua vez, podem
ser divididas em departamentos ou províncias, estes em comunas ou municipalidades, estas, de
acordo com a dimensão, em regionais, distritos,arrondissementes ou qualquer outro nome que
possa ser adotado para designar está última subdivisão. Entretanto, havendo apenas a
desconcentração, em cada uma destas divisões para finalidades administrativas haverá um
representante do poder central, que não poderá tomar nenhuma decisão autônoma, tendo a
função de levar ao Poder central as questões que sejam de interesse das diversas esferas de
divisão territorial para a decisão final, permitindo, assim, que a decisão central possa ocorrer
sobre bases de informações e verdadeiras reivindicações de cada divisão territorial, aproximando
o Poder central da população. Entretanto, por outro lado, a criação de diversas esferas apenas
desconcentradas, ou seja sem autonomia de decisão, sobrecarrega o poder central, criando uma
imensa burocracia, o que torna a decisões lentas, tomadas fora do tempo adequado.

Importante lembrar que o território pode ter diversas divisões, com finalidades diferentes.
Desta forma, uma divisão territorial que tenha a finalidade de desconcentrar ou mesmo
descentralizar a administração pública territorial pode ser diferente da adotada para a finalidade
jurisdicional ou para a desconcentração dos tribunais com a sua regionalização. Obviamente,
num Estado Unitário, haverá sempre uma ultima instância central, uniformizadora, de acordo com
a organização judiciária adotada e com a legislação processual.

Percebemos que, hoje, no mundo, os Estados nacionais tem caminhado para a

descentralização, sendo que aqueles que ainda não adotaram tipos de Estados federais,
regionais ou autonômicos, adotam a forma de Estado Unitário descentralizado nas mais recentes
legislações (como a França), caminhando com passos largos em direção a uma descentralização
cada vez maior, caracterizada pelo Estado Regional no modelo italiano ou pelo Estado
Autonômico no modelo Espanhol, que veremos a seguir. Podemos ainda ressaltar o caso da
Bélgica, que, de Estado Unitário, transformou-se em Estado federal em 1993.

Devido a motivações as mais variadas, como distância, diversidade cultural, diferença de

grau de desenvolvimento, alguns Estados Nacionais como Portugal e França, que podem ser
classificados como Estados Unitários descentralizados, apresentam tratamento diferente para
determinadas regiões, que recebem grau de autonomia maior, semelhante, por exemplo, à
autonomia das regiões italianas no seu modelo de estado regional. Nestes casos, estas regiões
especiais recebem não apenas competências administrativas mas também legislativas, o que
caracteriza a descentralização legislativa e administrativa. Este é o caso das Ilhas de Açores e
Madeira, em Portugal, classificadas como regiões autônomas pela Constituição portuguesa de
1976, e as regiões e departamentos de além mar da França, como a Guiana Francesa, na
América do Sul, que é um departamento do Estado francês. Diante do que foi exposto podemos
sintetizar:

a) Estado Unitário Desconcentrado: neste modelo, ocorre apenas a desconcentração

administrativa territorial, o que significa que são criados órgãos territoriais desconcentrados que
não têm personalidade jurídica própria, logo, não têm autonomia, não podendo tomar decisões
sem o Poder central. Esta desconcentração pode ocorrer em nível apenas municipal ou também
em nível regional e/ou departamental (provincial), ou qualquer outra esfera de organização
territorial que se entenda necessário criar para possibilitar uma melhor administração do território.
O modelo meramente desconcentrado aproxima a administração da população e dos diversos
problemas comuns as esferas territoriais diferentes. Entretanto, como toda decisão depende do

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Poder central, torna-se lento. Os Estados democráticos avançados não mais adotam este
modelo, que permanece apenas em estados autoritários.

b) Estado Unitário Descentralizado: para permitir maior agilidade e eficiência na

administração territorial, gradualmente os Estados Unitários desconcentrados passaram a adotar
descentralização territorial, conferindo a estes entes territoriais descentralizados (regiões,
departamentos ou provincias, comunas ou municípios, etc.) personalidade jurídica própria,
transferindo competências administrativas que foram transferidas por lei nacional a estes entes.
Desta forma não é necessário se reportar ao Poder central, não sendo nem mesmo possível a
intervenção do Poder central na competência dos entes descentralizados. Importante notar que o
Poder central mantém a estrutura desconcentrada ao lado estrutura descentralizada para o
exercício de suas competências. Quanto mais competências forem transferidas para os entes
descentralizados, mais ágil e mais democrática a administração. A doutrina européia tem
ressaltado a necessidade da eleição de órgãos dirigentes dos entes territoriais descentralizados
como característica essencial de sua autonomia em relação ao poder central.

O ESTADO REGIONAL

A diferença básica entre o Estado Unitário descentralizado e o Estado Regional está no

grau de descentralização ou no número de competências transferidas para as regiões, assim
como quais tipos de competências são transferidas. Enquanto no primeiro só há transferência de
competências administrativas, no Estado Regional, além destas, as regiões possuem crescentes
competências legislativas ordinárias.

O processo de descentralização que vem ocorrendo na Europa fundamenta-se não

apenas na evolução da democracia e na busca de maior eficiência e celeridade dos serviços
públicos, mas também na busca da manutenção da unidade territorial de Estados complexos
como a Itália e a Espanha.

A manutenção da unidade territorial com base em autoritarismos e centralização tem vida

curta e tende a uma ruptura radical. Por este motivo, a nova democracia espanhola, com a
Constituição de 1978, após longos anos de ditadura franquista, e a Constituição democrática
italiana do pós-guerra, em 1947, inauguram novos regionalismos autônomos, sendo que, no caso
italiano, embora a Constituição refira-se expressamente a Itália como Estado Unitário, esta
permitiu que, recentemente, a Itália caminhasse para um Estado regional, que se coloca para
alguns como modelo intermediário entre o Estado Unitário e o Federal.

No caso italiano, a diversidade cultural e o desenvolvimento econômico desequilibrado,

com um norte extremamente industrializado e desenvolvido e um sul pobre, leva ao surgimento e
fortalecimento de movimentos separatistas como a Liga Lombarda, que defende a Independência
do norte, e, especialmente, da Lombardia. Outra situação especial está na região de Alto Adge,
que pertenceu à Áustria e tem hoje uma população majoritária de ascendência austríaca que só
fala alemão e pouco se comunica com a população de idioma italiano. Para administrar estas e
outras situações, o caminho tem sido o de oferecer maior autonomia às regiões, arrefecendo os
ânimos separatistas. Desta forma, o Estado italiano tem caminhado para uma descentralização
cada vez mais acentuada, o que faz a doutrina atual classificar a Itália, ao lado da Espanha, como
um Estado altamente descentralizado.

No Estado regional, a descentralização ocorre de cima para baixo, sendo que o Poder
central transfere, através de lei nacional, competências administrativas e legislativas ordinárias.
Não há que se falar, no Estado Regional, assim como no Estado Autonômico, que estudaremos a
seguir, em poder constituinte decorrente que implica em descentralização de competências
legislativas constitucionais e só ocorre no Estado federal. No Estado Regional, o poder central
concede autonomia, amplia e reduz esta mesma autonomia administrativa e legislativa ordinária.

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O Judiciário, como ocorre na Itália, permanece unitário e meramente desconcentrado. As
expressões, União, poder constituinte decorrente e Estado membro só se aplicam ao Estado
Federal. No Estado Regional, as Regiões elaboram seus Estatutos nos limites da Lei nacional.

Estado Nacional

região região região região região

A tradicional classificação das formas de Estados entre Estado Unitário e Estado Federal
não é mais pertinente, uma vez que surgiram novas formas de organização territorial
descentralizada Tampouco o grau de descentralização (ou seja o numero de competências
descentralizadas) é o elemento diferenciador entre o Estado Regional, o Estado Autonômico e o
Estado Federal, mas sim a forma de sua constituição e organização, expressa na maneira de
criação dos entes descentralizados e a relação entre as esferas autônomas de organização
territorial assim como em relação ao Estado federal, na qualidade de competências
descentralizadas, e não necessariamente na quantidade.

Na Italia, exemplo de Estado Regional, temos quatro níveis de competências

administrativas (o Estado nacional; a região; a província e a comuna); dois níveis de
competências legislativas ordinárias (o legislativo nacional e regional); e um judiciário unitário mas
sempre desconcentrado.

O ESTADO AUTONÔMICO

Das formas descentralizadas de Estado, a mais criativa e recente é a criada pela

Constituição Espanhola de 1978. Estado de imensa complexidade, a Espanha foi mantida unida
no período do franquista sob o regime autoritário centralizador, que proibia as manifestações
culturais das diversas nações que compõem a Espanha. Com quatro idiomas reconhecidos no
texto constitucional (o castelhano, o galego, o basco e o catalão) e mais diversos dialetos, a
Espanha é rica em diversidade cultural, o que, de um lado, retrata um belo mosaico cultural, mas,
de outro, traz problemas para a manutenção de sua unidade territorial.

Aspecto fundamental para a existência e permanência de um Estado nacional, o povo

nacional, enquanto elemento constitutivo do Estado, deve ser compreendido como o conjunto de
pessoas que se sentem parte do Estado, que compartilham valores comuns que fazem com se
sintam integrantes do Estado nacional, ou, em outras palavras, pessoas que compartilhem a
crença coletiva em um determinado Estado nacional. Para isto, é necessário que, por sobre o
sentimento de ser galego, basco, catalão ou castelhano, exista o sentimento de ser espanhol.
Este sentimento de ser parte de um Estado nacional é um sentimento recente, surgindo com a
formação dos Estados nacionais, e é construído a partir de determinados pontos de aglutinação
que podem ser desde uma origem étnica comum um projeto político comum, uma religião comum,
um idioma comum, enfim, algum fator que possa identificar as pessoas como integrantes de uma
crença coletiva no Estado nacional.

Importante notar que estes aspectos acima citados podem estar presentes
simultaneamente, alguns deles, todos eles, um deles, mas devem ser suficientemente fortes para
manter a unidade ou sentimento de pertinência a um estado nacional. Sem este elemento, o
Estado nacional está fadado a seu esfacelamento. Vários são os exemplos de Estados que
desapareceram quando da perda desta identidade comum e o mais recente é a Iugoslávia.
Formada pela União federal de povos distintos, com idiomas distintos, religiões distintas, passado
histórico que nem sempre uniu, a Iugoslávia foi concebida após a Segunda Guerra Mundial como
um Estado socialista autogestionário e por anos o seu fator de unidade foi este projeto comum,
6
assim como durante muitos anos um outro fator agregador foi a liderança carismática e eficiente
do croata Josip Bros Tito.

Com a morte de Tito e a crise do socialismo autogestionário iugoslavo, a crença no

Estado nacional iugoslavo desaparece, cedendo lugar a outras crenças regionais e raciais. Da
antiga federação Iugoslava, formada pela Sérvia, Croácia, Montenegro, Macedônia, Eslovênia,
Bósnia, e que teve uma das mais belas constituições do mundo, hoje resta uma Iugoslávia
arrasada pelo nacionalismo Sérvio e pela sede de dominação mundial do imperialismo norte-
americano, disfarçado de uma preocupação humanitária (!?).

A complexidade espanhola não está muito distante da iugoslava. Entretanto, a unidade

territorial espanhola é mais antiga (data da expulsão dos mouros pelos reis católicos Isabel e
Fernando) e, logo, construiu outros fatores agregadores importantes, como um passado histórico
comum, a religião católica, e, interessante, a enorme penetração do castelhano no mundo, que o
tornou, de um idioma regional, em um idioma espanhol. Entretanto, mesmo presentes todos estes
elementos, o movimento separatista, principalmente basco, é hoje ainda forte, e a unidade
espanhola é atualmente representada por dois elementos extremamente eficientes até agora: a
monarquia e o Estado autonômico.

A restauração da monarquia após o período franquista foi muito importante para a

Espanha. Separando de maneira adequada a função simbólica de chefe de estado (o Rei) da
função de governo (o primeiro ministro ou presidente de governo na terminologia da Constituição
espanhola), deu-se um passo importante para eliminar o risco de se ter um chefe de governo e de
estado carismático (porque símbolo e poder efetivo ao mesmo tempo), abandonando, com isto, a
triste tradição fascista de Franco, ao mesmo tempo em que permitiu que a figura do Rei pudesse
cumprir seu papel simbólico de representar os valores espanhóis acima dos regionalismos.

O outro fator de agregação é o criativo Estado Autonômico. Previsto pela Constituição de

1978, o Estado Autonômico assemelha-se ao Estado Regional no que diz respeito ao grau de
descentralização (descentralização de competências administrativas e legislativas ordinárias),
mas com este não se confunde em nenhuma hipótese. A maneira de sua constituição é diferente
e pode ser assim enumerada:

1.A iniciativa de estabelecimento de regiões autônomas parte de baixo para cima, sendo
que as províncias devem unir-se, formando uma região e, através de uma assembléia, elaborar
seu estatuto de autonomia.

2.O estatuto de autonomia pode ou não incorporar todas as competências destinadas às

regiões pela Constituição espanhola, o que significa que as competências que não forem
assumidas pela região serão assumidas pelo Estado nacional.

3.Uma vez elaborado o estatuto, este deve ser aprovado pelas Cortes Gerais (parlamento
espanhol), transformando-o em lei especial que não pode ser mais modificada pelo próprio
parlamento espanhol através de lei ordinária, voltando para ser aplicado nos limites do território
da região autonômica.

4.De cinco em cinco anos, estes estatutos podem ser revistos, seguindo-se o mesmo
procedimento, sendo que, neste período, a região pode reduzir suas competências ou amplia-las,
admitindo a Constituição espanhola que a região possa inclusive reivindicar competências que na
Constituição espanhola estejam destinadas ao Estado nacional espanhol.

5.Em todo momento, o parlamento realiza o controle da autonomia das regiões,

aprovando ou não as modificações nos estatutos.

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 Este modelo extremamente inteligente tem o condão de levar as discussões por
autonomia a um espaço democrático e constitucional, evitando a exacerbação dos ânimos em um
debate extraconstitucional. A manutenção da unidade espanhola pela forma autoritária do Estado
Unitário franquista teria como conseqüência uma guerra civil, como ocorreu na Iugoslávia e na
Russia. A criação de um processo constitucional, para onde podem ser levadas as reivindicações
por mais autonomia permitindo que estas possam ser solucionadas democraticamente através do
debate político, da argumentação séria no parlamento, é hoje a principal responsável pela
continuidade da unidade territorial. Problemas existem e sempre existirão, pois são eles que
fazem os sistemas evoluírem e se adaptarem constantemente a novas realidades, mas, sem
dúvida, o Estado autonômico é a fórmula de administração territorial mais criativa surgida
recentemente.

O ESTADO FEDERAL

O conflito surgido entre o Estado de Minas Gerais e o Governo Federal em 1999/2000

criou a oportunidade para importante discussão para a democracia brasileira: o pacto federal, o
regime de distribuição de competências e a necessidade de fazer avançar o nosso modelo federal
centrífugo. O nosso federalismo encontra-se fortemente comprometido, assim como nossa
democracia, por um governo federal altamente centralizador e autoritário, portanto,
inconstitucional.

Existem várias formas de Estados Federais no mundo contemporâneo. Podemos

perceber com clareza o movimento em direção a uma acentuada descentralização, que os
Estados democráticos do mundo vêm procurando, sentido inverso do trilhado pelo nosso neo-
presidencialismo autoritário vivido nos anos noventa e neste início de século XXI.

O federalismo clássico constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas

de poder, a União e os Estados (federalismo de dois níveis), e de progressão histórica centrípeta,
o que significa que surgiu historicamente de uma efetiva união de estados anteriormente
soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito
público, o Estado federal (pessoa jurídica de direito público internacional) e a União (pessoa
jurídica de direito público interno), uma das esferas de poder, ao lado dos Estados membros,
diante dos quais não se coloca em posição hierárquica superior.

Importante ressaltar, neste ponto, alguns aspectos importantes:

1.O federalismo clássico de dois níveis diferencia-se de outros estados descentralizados,

como o estado autonômico, regional ou unitário descentralizado, pelo fato de ser o único cujos
entes territoriais autônomos detêm competência legislativa constitucional, ou, em outras palavras,
um poder constituinte decorrente. Assim:

1.1.No estado unitário descentralizado, as regiões autônomas recebem por lei nacional
competências administrativas, caracterizando a descentralização pela existência de uma
personalidade jurídica própria e eleição dos órgãos dirigentes. Esta descentralização de
competências administrativas pode ocorrer em nível municipal, departamental ou regional, em um
nível ou em vários níveis simultaneamente. Exemplo: a França.

1.2.No estado regional, as regiões autônomas recebem competências administrativas e

legislativas ordinárias, elaborando o seu estatuto, mas sempre com o controle direto do estado
nacional (é modelo italiano, estudado neste livro, onde, embora a Constituição da Itália de 1947
mencione este Estado como sendo unitário, as transformações por que vem passando fazem com
8
que a doutrina classifique-o hoje como modelo de estado altamente descentralizado: um estado
regional).

1.3.No estado autonômico espanhol, outro modelo altamente descentralizado, ocorre uma
descentralização administrativa e legislativa ordinária, diferenciando-se este modelo de estado do
regional pela forma ímpar de constituição das autonomias, onde a Constituição espanhola de
1978 permitiu que a iniciativa partisse das províncias para constituírem regiões autonômicas e
que estas elaborassem seus estatutos, que, para terem validade, devem ser aprovados pelo
parlamento nacional, transformando-se em lei especial.

1.4.Já no estado federal, os entes descentralizados detêm, além de competências

administrativas e legislativas ordinárias, também competências legislativas constitucionais, o que
significa que os Estados membros elaboram suas Constituições e as promulgam, sem que seja
possível ou necessária a intervenção do parlamento nacional para aprovar esta Constituição
estadual (como é necessário em relação aos estatutos das regiões autônomas no estado regional
e no estado autonômico), que sofrerá apenas um controle de constitucionalidade a posteriori.  Não
há portanto hierarquia entre Estados membros e União.

1.5.Não estamos considerando, como característica diferenciadora entre estes tipos de

Estados, a descentralização de competências judiciais.

1.6.O grau de descentralização ou o número de competências legislativas e

administrativas transferidas aos entes descentralizados também não é hoje mais elemento
diferenciador, pois há Estados federais centrífugos onde o número de competências legislativas e
administrativas dos estados membros é inferior ao de regiões autônomas. O nosso federalismo é
um dos modelos mais centralizados, bastando, para confirmar esta afirmativa, ler a distribuição de
competências legislativas e administrativas nos artigos 21 a 24 da Constituição Federal de 1988.

O Estado Federal centrípeto ou centrífugo, o Estado Federal de dois níveis ou de

três níveis e o Estado Federal simétrico ou assimétrico.

O federalismo centrípeto dirige-se ao centro, pois historicamente originário de estados

soberanos que formaram, no caso norte-americano, uma confederação (1777) e posteriormente
uma federação (1787), sendo que, nos mais de duzentos anos de existência da federação, vem
gradualmente centralizando competências – a União vai incorporando competências dos Estados,
gradual e lentamente, todos estes anos. Entretanto, ao contrário do que uma leitura apressada
possa sugerir, o federalismo centrípeto, justamente por estes motivos, é o mais descentralizado,
pois se originou historicamente de Estados soberanos que se uniram e abdicaram de sua
soberania, mantendo com eles, entretanto, um grande número de competências administrativas e
legislativas ordinárias e constitucionais. Esta terminologia com frequência causa confusão e por
vezes é empregada de maneira equivocada.

Desta forma, o grau de descentralização é muito grande e representado pelo grande

número de competências administrativas, legislativas e jurisdicionais dos Estados membros, que
ainda transferem diversas competências para os municípios. Embora caminhem em direção ao
centro, não se pode afirmar até quando permanecerá nesta direção e muito menos que esta
centralização tenha sido constante e linear. É perceptível que a tendência ao centro, nos
momentos de crise grave, é revestida no momento de crescimento, o que também não pode ser
tomado como uma afirmativa absoluta.

Importante portanto lembrar que o federalismo centrípeto (EUA, Suiça e Alemanha) são
formados a partir de Estados soberanos que formam uma Confederação e depois uma federação.
Por este motivo percebe-se uma tensão típica deste modelos, onde o movimento constitucional é
9
centrípeto para resistir a uma matriz de poder político e cultural centrífuga, o que é o oposto do
nosso modelo.

O federalismo brasileiro, ao contrário de norte-americano, é um federalismo centrífugo

(movimento constitucional em tensão com um movimento político e cultural centrípeto em nossa
história independente até os dias de hoje) e absolutamente inovador ao estabelecer um
federalismo de três níveis, incluindo o município como ente federado, e, portanto com um poder
constituinte decorrente. A partir da Constituição de 1988, os municípios brasileiros não só
mantém sua autonomia como conquistam a posição de ente federado, podendo, portanto,
elaborar suas Constituições municipais (chamadas pela Constituição Federal de leis orgânicas),
auto-organizando os seus poderes executivos e legislativos e promulgando sua Constituição sem
que seja possível ou permitida a intervenção do legislativo estadual ou federal para a respectiva
aprovação. O que ocorrerá com as Constituições municipais será apenas o controle  a
posteriori de constitucionalidade o mesmo que ocorre com os Estados membros.

Alguns autores têm rejeitado a ideia do município como ente federado, por ser uma ideia
nova, mas seus argumentos (ausência de representação no Senado, impossibilidade de falar-se
em União histórica de municípios, ausência de poder judiciário no município) são frágeis ou
inconsistentes diante da hoje característica essencial do federalismo, que difere esta forma de
Estado de outras formas descentralizadas, que é a existência de um poder constituinte decorrente
ou de competências legislativas constitucionais nos entes federados.

Quanto à união histórica, esta não existiu no Brasil, assim como em vários Estados
federais, e, quanto à inexistência de representação no Senado, existem estados federais não
bicamerais (Venezuela), assim como existe o bicameralismo em Estados unitários (França),
regional (Itália), autonômico (Espanha), sendo que, no caso brasileiro, o nosso Senado na
realidade não representa uma casa de representação dos Estados (isto é apenas formal), mas
sim uma casa extremamente conservadora, que distorce a representação popular e por isto deve
ser extinta ou reformada como visto no primeiro capítulo.

Quanto ao aspecto centrífugo do nosso federalismo, ele é extremamente importante para

a interpretação da Constituição e rejeição de aspectos inconstitucionais em medidas provisórias,
leis, atos de governo e até emendas inconstitucionais, pois ferem a nossa forma federal e tendem
a abolir o federalismo ao centralizar competências.

O nosso Estado federal surgiu a partir de um Estado unitário, criado pela Constituição de
1824. O seu processo de formação é, portanto, exatamente o inverso do norte-americano, o
modelo clássico, com o qual não pode ser comparado. A Constituição brasileira de 1891,
copiando várias instituições norte-americanas, copia deles o federalismo, mas, como a história
não pode ser copiada e o modelo norte americano, tanto de Suprema Corte, como de
presidencialismo, como de bicameralismo, como federalismo, são modelos históricos, a nossa
cópia quase nada tem com o modelo original.

A visão de nosso federalismo como federalismo centrífugo explica a nossa federação

extremamente centralizada, que, para aperfeiçoar-se, deve buscar constantemente a
descentralização. Somos um Estado federal que surgiu a partir de um Estado Unitário, o que
explica a tradição centralizadora e autoritária que devemos procurar abandonar para construir
uma federação moderna e um Estado democrático de Direito. A Constituição de 1891 construiu
um modelo federal altamente descentralizado, mas artificial, pois não houve União de Estados
soberanos, mas sim uma divisão para se criar uma União artificial, que, por este mesmo motivo,
recuou nas Constituições brasileiras posteriores. Não se pode negar a história, mas sim trabalhar
com ela para fazer evoluir o nosso Estado para modelos mais descentralizados e, logo, mais
democráticos. Por isto, um federalismo de três níveis teria que surgir no Brasil, país de tradição
municipalista.

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 A federação descentralizada de 1891 recua no grau de descentralização em 1934 e 1946,
sendo que, na Constituição de inspiração social-fascista de 1937, a federação foi extinta. A
conexão entre autoritarismo e centralização é muito forte na nossa história.

Nas Constituições de 1967 e principalmente de 1969 (a chamada Emenda nº1), temos

uma federação nominal, sendo que de fato o Brasil retorna a um Estado unitário descentralizado,
sendo esta descentralização autoritária. Lembremos que os requisitos básicos de um Estado
unitário descentralizado não estavam presentes em 1969: personalidade jurídica própria e eleição
dos administradores regionais. No Brasil da ditadura que se instalou pós-64 e com a Constituição
de 69, os governadores não eram eleitos, assim como os senadores. Uma ditadura mais
sofisticada que outras ditaduras latino-americanas, pois dava-se o trabalho de eleger um novo
general de quatro em quatro anos, em um sistema de eleição indireta e bipartidário, igual ao
modelo presidencial norte-americano.

A Constituição de 1988 restaura a federação e a democracia, procurando avançar um

novo federalismo centrífugo (que deve sempre buscar a descentralização) e de três níveis
(incluindo uma terceira esfera de poder federal: o município). Entretanto, apesar das inovações, o
número de competências destinadas à União em detrimento dos Estados e Municípios é muito
grande, fazendo com que nós tenhamos um dos Estados federais mais centralizados do mundo.
Isto ainda é uma grave distorção, que tem raízes no autoritarismo das "democracias formais
"constitucionais" que tomaram conta da América Latina na década de noventa, com a penetração
do perverso modelo neoliberal: os neo-autoritarismos ou o neo-presidencialismo autoritário,
segundo o constitucionalista Friedrich Muller. [4]

A compreensão do nosso federalismo como federalismo centrífugo é de fundamental

importância para sua leitura constitucionalmente correta e para que se exerça uma leitura
constitucionalmente adequada das regras infraconstitucionais, assim como um correto controle de
constitucionalidade, coibindo contratos, medidas provisórias, atos administrativos e emendas à
constituição absolutamente inconstitucionais, pois tendentes a abolir a nossa forma federal
(centrífuga), limite material expresso ao poder de emenda à constituição, e, logo, restrição a
qualquer ação contrária à forma federal centrífuga. Não é necessário lembrar, que se uma
emenda centralizadora, logo, tendente a abolir a forma federal, é inconstitucional, inconstitucional
também será qualquer outra medida neste sentido.

Desta forma, o reflexo desta compreensão ocorre, por exemplo, na leitura correta das
limitações materiais previstas no artigo 60, § 4º, quando dispõe que é vedada emenda tendente a
abolir a forma federal. Alguns autores referem-se a este dispositivo como cláusula pétrea. Não
acreditamos que esta terminologia seja a mais adequada para nomear as limitações materiais do
poder de reforma na atual Constituição, uma vez que não estamos nos referindo a cláusulas
imutáveis, mas sim a cláusulas não modificáveis em um certo sentido. No caso específico da
vedação de emendas tendentes a abolir a forma federal, esta limitação só pode ser compreendida
a partir do sentido do nosso federalismo, no caso um federalismo centrífugo.

Isto quer dizer que:

1.O artigo 60 não veda emendas sobre o federalismo, mas emendas tendentes a abolir a
forma federal.

2.Ao vedar emendas tendentes a abolir a forma federal, no nosso caso específico, em um
federalismo centrífugo, que tem que tender constitucionalmente à descentralização, só serão
permitidas emendas que venham a aperfeiçoar o nosso federalismo, ou, em outras palavras, que
venham a acentuar a descentralização.

3.Emendas que venham a centralizar, em um modelo federal historicamente originário de

um Estado unitário e altamente centralizado, são vedadas pela Constituição, pois tenderiam à
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extinção do Estado federal brasileiro. Centralizar mais o nosso modelo significa transforma-lo de
fato em um Estado unitário descentralizado.

4.Logo, qualquer emenda que centralize mais competência na União é inconstitucional e

deve sofrer o controle de constitucionalidade.

5.Finalmente, o modelo centrífugo (federalismo que tende constitucionalmente à

descentralização) é princípio constitucional que se impõe não apenas ao legislativo e ao
constituinte derivado, mas também a toda a atuação dos poderes da União e, obviamente,
também ao executivo.

Podemos concluir que toda e qualquer atuação do legislativo e do executivo da União,

que tenda a centralizar competências, centralizar recursos, centralizar poderes, uniformizar ou
padronizar entendimento direcionados aos Estados membros e/ou municípios, é conduta
inconstitucional e deve ser combatida, além de não ser de observância obrigatória para os
Estados e Municípios, pois inconstitucional. Diante da opção de cumprir uma determinação
inconstitucional e a Constituição, cumpre-se a norma hierarquicamente superior, ou seja, a
Constituição. Para aquele que descumpre a Constituição, se chefe do executivo federal, cabe o
processo por crime de responsabilidade, por atos contrários à Constituição, à Federação e ao
Estado democrático de Direito.

NOTAS

1. Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 13ª ed. São Paulo:
Malheiros, 1997, p.100.

2. União pessoal: união precária que se dá quando dois ou mais Estados soberanos
vêem-se governados por um só chefe de Estado (ex.: Inglaterra até a subida ao trono da Rainha
Vitória)

3. União Real: os Estados, embora distintos na organização interna, apresentam-se sob a

mesma unidade externa (ex.: Império Austro-Húngaro sob o reinado de Francisco José).

4. Muller,Friedrich, Quem é o povo. São Paulo: Max Limonad, 1998.

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