]Roteiro de aula

Disciplina Introdução ao Estudo do Direito

1. Normatividade

Todo o corpo social existe regras: na família , no trabalho, na religião, no clube social, na
escola, na universidade, entre os amigos há espécies de regras de comportamento , etc. Afirma
Noberto Bobbio:

“toda nossa vida é repleta de placas indicativas, sendo que umas mandam e outras proíbem
ter certo comportamento. Muitas destas placas indicativas são constituídas por regras de
direito.”

Exemplos mais inusitados: Siga em frente, abra a porta, espere em silêncio, proibida a entrada
de pessoas estranhas.

Regras de trato social: Como chegar no horário aprazado; apertar a mão de um amigo, etc.

Regras religiosas: Essas impõe comportamentos comprometidos com uma divindade.

Regras Morais: As quais refletem na conduta ideal cuja introspecção de cada indivíduo
determina a sua obediência. O seu descumprimento pode gerar um certo grau de reprovabilidade
social.

No entanto, o que convém fixar, é que quando a regra possui imperatividade,

coercibilidade, capaz de uma vez descumprida ativar uma correlata sanção aplicada pelo
Estado, estaremos diante de uma norma jurídica. Sobre o estudo de normas jurídicas e
suas características, classificação, etc. é que teceremos alguns comentários adiante.

2. Norma, regra e lei (distinção conceitual)

A doutrina de uma forma geral costuma equiparar o sentido dado às expressões norma e regra
jurídica. Silvio de Salvo Venosa1, procurando uma distinção não científica ponderou que “a
norma presta-se mais a um formalismo que a palavra encerra.” Segundo esse autor, mais se
adapta ao uso do vernáculo dizer que ao tirar o chapéu ao ingressar na residência de alguém é
uma regra social, expressão que seria mais apropriada que norma social.

Para nós a expressão norma e regra, quando alcançadas no contexto do fenômeno jurídico são
expressões sinônimas. A diferença reside entre norma jurídica e lei.

1
VENOSA, Silvio de Salvo. Introdução ao Estudo do Direito. Primeiras Linhas. 3ª edição, Editora Atlas,
São Paulo, 2010. Página 72.
As normas são compreendidas naturalmente dentro de um contexto mais amplo, alcançando
toda regra de conduta, inclusive, costumeiras e escritas. Quando escritas envolvem todos os atos
de autoridade, como as leis propriamente ditas e os decretos, os regulamentos, etc.

Na visão de Hugo de Brito Machado 2, “a diferença fica bem clara quando se constata que a
norma é um conceito da Teoria Geral do Direito, ou de lógica jurídica, enquanto lei é um
conceito do Direito Positivo.”

Portanto, a palavra norma deve ser empregada para designar uma prescrição jurídica, ou seja,
que contenha matéria de lei, apta a regular um conduta, seja através de uma resolução, portaria,
ou mesmo uma lei. Mas quando para regular determinada conduta exige-se um procedimento
formal previsto na constituição federal, a ser rigorosamente obedecido, sob pena de nulidade,
estamos diante do conceito de lei em sentido estrito ou formal. Evidente que toda LEI em
sentido material não deixa de ser uma NORMA, porque sugere uma prescrição jurídica, mas
somente será lei em sentido estrito quando obedecer um procedimento estabelecido como
condição “sine qua non” a sua regular validade, inclusive, ter necessariamente originado do
Poder Legislativo, único autorizado pela constituição federal a elaborar as lei de forma típica.

A lei propriamente dita, ou em sentido estrito indica apenas a norma jurídica elaborada pelo
poder legislativo, através de um procedimento previamente estabelecido pela constituição . O
estudo desse procedimento será nosso objeto de análise pormenorizadamente em linhas
adiantes.

NORMAS E REGRAS → SÃO EXPRESSÕES SINÔNIMAS, MAS O FORMALISMO DA

EXPRESSÃO NORMA EM DETRIMENTO DA SIMPLICIDADE DA EXPRESSÃO REGRA
PODE EVENTUALMENTE SUGERIR ALGUMA DISTINÇÃO. Nesse sentido compreendem
as normas morais, normas éticas que são as diretivas de comportamentos, normas de trato social
e as normas jurídicas (normas técnicas e demais atos normativos jurídicos).

NORMA E LEI EM SENTIDO AMPLO → QUALQUER PRESCRIÇÃO JURÍDICA APTA

A REGULAR UMA CONDUTA. Nesse sentido compreendem as normas técnicas e os demais
atos normativos jurídicos.

LEI EM SENTIDO ESTRITO → ATO ORIGINÁRIO DO PODER LEGISLATIVO QUE

ESTABELECE NORMAS DE CONDUTA SOCIAL, CUJA ELABORAÇÃO OBESERVOU
UM PROCEDIMENTO RIGOROSAMENTE ESTABELECIDO NA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL.

Algumas definições de lei no seu aspecto apenas restrito (stricto senso), no seu sentido técnico,
são clássicas, entre elas destacamos a de Tomás de Aquino: “ lei é o preceito da razão dirigido
ao bem comum e promulgado por aquele que dirige a comunidade.”3

2
MACHADO, Hugo de Brito. Introdução ao Estudo Do Direito. 2ª edição, Editora Atlas, 2004, página 89.

3
S.Th,I-II,qu.90.a4 – Apud: BETIOLI, Antônio Bento, in “introdução ao Direito, 15 edição, Editora Saraiva,
São Paulo, página 216.
Destaca-se ainda a definição concebida por Del Vecchio: “lei é o pensamento jurídico
deliberado e consciente, expresso por órgãos adequados que representam a vontade
preponderante.” 4

Note bem: a lei em sentido técnico ou stricto sensu tem como traço marcante a faculdade de
inovar no sistema jurídico, vale dizer: traz em seu conteúdo uma disciplina de comportamentos
individuais ou coletivos inédita, criando direito novo. Essa característica somente decorre
daquelas normas que seguiram um critério de elaboração rigorosamente previsto na nossa
constituição, constituído de fases que unidas em procedimento previsto na constituição,
compreende o denominado processo legislativo, que será objeto de nosso estudo a seguir.

3. Estrutura da Norma

Coube a Hans Kelsen5, o estudo da estrutura da norma jurídica no seu Teoria Pura do Direito.
De acordo com kelsen “em determinadas circunstâncias, um determinado sujeito deve
observar tal ou qual conduta; se não observa, outro sujeito, órgão ou Estado, deve aplicar ao
infrator uma sanção.6”

Dessa formulação extrai-se que a norma jurídica encontra-se assentada em duas partes,
chamadas de Normas Primárias e Normas Secundárias. A norma primária define um dever
jurídico ou uma prescrição jurídica, tendo em vista uma determinada concretização fática. A
norma secundária é aquela que estabelece uma sanção para ser aplicada acaso a norma primária
não venha a ser observada pelo agente o qual estaria destinada o dever jurídico.

Norma Primária → define um dever jurídico. Exemplo: O pai deve prestar alimentos aos
filhos menores havidos na relação conjugal exaurida.

Norma Secundária → quando não observado o comando prescritivo da norma primária, deve
ser aplicada uma sanção correspondente. Exemplo: na relação conjugal a qual foi terminada

4
– Apud: BETIOLI, Antônio Bento, in “introdução ao Direito, 15 edição, Editora Saraiva, São Paulo,
página 216.

5
Autor considerado principal representante da escola Normativista do Direito, ramificação do
positivismo jurídico. A sua produção literária alcançou cerca de quatrocentas publicações,
inclusive, o excelente Teoria Pura do Direito. Esse gênio da literatura mundial foi perseguido pelo
nazismo por ser judeu e refugiou-se nos Estados Unidos da América. Lecionou na universidade de
Berkeley,na California. Nasceu em praga (República Tcheca), no dia 11 de outubrode 1881, vindo a
falecer em Berkeley, 19 de abril de 1973). Pode-se dizer, sem qualquer exagero, que foi um jurista
austro-americano dos mais influentes e notáveis do século XX.

6
Apud NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito, 26ª edição, Editora Forense, Rio de Janeiro,
2006, página 84.
com obrigação de prestação de alimentos para o pai, acaso não seja cumprida o mesmo deverá
ser submetido a uma penalidade correspondente.

3.1. Classificação da norma quanto a sua hierarquia

A hierarquia das normas jurídicas teve nos estudos de Hans Kelsen notável destaque. Essa
sistematização posta por Kelsen influenciou o mundo ocidental. Lógico que cada nação, através
de realidades pontuais procurou adaptar essa hierarquia as suas respectivas realidades históricas.
Em linha de princípio como definiu Kelsen:

"A ordem jurídica não é um sistema de normas jurídicas ordenadas no mesmo plano,
situadas umas ao lado das outras, mas é uma construção escalonada de diferentes camadas
ou níveis de normas jurídicas. A sua unidade é produto da conexão de dependência que
resulta do fato de a validade de uma norma, que foi produzida de acordo com outra
norma, se apoiar sobre essa outra norma, cuja produção, por sua vez, é determinada por
outra; e assim por diante, até abicar finalmente na norma fundamental - pressuposta. A
norma fundamental - hipotética, nestes termos - é, portanto, o fundamento de validade
último que constitui a unidade desta interconexão criadora." , como exemplifica a figura
abaixo:

  Como mostra a pirâmide, a norma hipotética fundamental é a mais superior dentre o

ordenamento jurídico, "sendo o fundamento supremo de validade da ordem jurídica inteira" (H.
KELSEN, 1987)

Considerando a hierarquia proposta pela lógica kelsiana, uma vez adaptada à realidade
brasileira, temos uma configuração da nossa pirâmide hierárquica das normas no seguinte
desenho:
 Constituição
Federal

Lei complementar

Lei Ordinária, Lei delegada, Decreto

Legislativo, Resolução do Senado
Federal

Decreto Regulamentar

Normas regulamentares em geral (Portarias,

circulares, ordens de serviços)

Ou ainda assim representada:

Ou ainda:

Quanto a hierarquia as normas são classificadas em:

a) Constitucionais: De um modo geral é perfeitamente valida à afirmação de que todas as

normas que se encontram na constituição são, evidentemente, normas constitucionais. Esse
critério, todavia, se limita a definir a norma constitucional pela mera posição topográfica que a
mesma se encontra. É preciso notar que não basta apenas a presença da norma inserida no texto
formal, reconhecido como uma Constituição de um país para a norma ser considerada
genuinamente uma norma constitucional do ponto de vista material. Na verdade, o que a
doutrina constitucional costuma demonstrar é que há normas constitucionais meramente
formais, que por estarem inseridas numa constituição escrita são dotadas da força normativa
idêntica àquelas que além de formalmente integradas no texto político da nação, tratam de
matérias essenciais à conjuntura estrutural da nação. Portanto, é necessário que se faça a
seguinte distinção:

Normas constitucionais meramente formais→São aquelas que não obstante tratarem de

matérias não afetas a situações fundamentais de uma nação, se encontram topograficamente
inseridas na constituição, revelando-se, portanto, como norma constitucional formal. Cumpre
lembrar, que do ponto de vista hierárquico essas normas gozam do mesmo status das demais
normas constitucionais. Exemplo normalmente utilizado pela doutrina, pelo seu radical
contexto, é a norma do artigo 242, § 2º da CF/88, que estabelece que o Colégio Pedro II,
localizado na cidade do Rio de Janeiro, será mantido na órbita Federal. 7

Normas constitucionais materiais → São aquelas que tratam de matérias essências da nação,
como as que estabelecem o exercício do poder político, a forma de estado, a forma de governo,
a investidura no poder, a separação dos poderes e os direitos e garantias fundamentais, etc.
Portanto, o que importa para definir-se se uma norma tem caráter constitucional é seu conteúdo.

7
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14ª edição, atualizada e ampliada, São Paulo,
editora Saraiva, 2010. Página 66.
A esse título convém destacar a excelente passagem extraída da obra de Ferdinand lassale, “o
que é uma constituição?”:

“ podem os meus ouvintes plantar no seu quintal uma macieira e segurar no seu tronco um
papel que diga: ‘está árvore é uma figueira’ . Bastará esse papel para transformar em
figueira o que é uma macieira? Não, naturalmente. E embora conseguissem que seus
criados, vizinhos e conhecidos, por uma razão de solidariedade, confirmassem a inscrição
existente na árvore de que o pé é plantado era uma figueira, a planta continuaria sendo o
que realmente é, quando desse fruto, estes destruiriam a fábula, produzindo maçãs e não
figos.”8

Mas o que convém fixar é que tanto as normas formalmente constitucionais como as normas
materialmente constitucionais são normas constitucionais, haja vista terem sido introduzidas
pelo poder soberano no contexto de uma carta política, cujo processo legislativo pelo qual foram
inseridas, é mais dificultoso e solene que em relação ao processo legislativo das demais normas
do nosso ordenamento jurídico.9 Portanto, as normas constitucionais são dotadas de uma
hierarquia superior na pirâmide do nosso ordenamento jurídico, por que, como dito, tratam de
matérias essenciais da nossa sociedade, sendo as mais importantes. As demais espécies
normativas devem a ela se adequar, sob pena de serem declaradas inválidas por um sistema de
controle de constitucionalidade das leis e, como tal, expurgadas do ordenamento jurídico.

Prelecionando sobre a posição hierárquica superior das normas constitucionais em relação às

infraconstitucionais, Celso Ribeiro Bastos anotou:

“Dizer que existe tutela específica da Constituição significa afirmar que a Lei Fundamental
se beneficia de um regime jurídico diferente. Com efeito, as normas componentes de um
ordenamento jurídico encontram-se dispostas segundo uma hierarquia e formando uma
espécie de pirâmide, sendo que a Constituição ocupa o ponto mais alto, o ápice da pirâmide
legal, fazendo com que todas as demais normas que lhe vêm abaixo a ela se encontrem
subordinadas. Estar juridicamente subordinada implica que uma determinada norma
prevalece sobre a inferior em qualquer caso em que com ela conflite. A norma superior

8
Ferdinand Lassale, O que é uma Constiuição, p. 117. Apud: BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito
Constitucional, 18ª edição, editora Saraiva, São Paulo, 1987. Página 43.

9
Moderna doutrina, sendo agora fundamentada nas disposições expressas do artigo 5º, §3ª da CF/88,
admitem, normas constitucionais fora do texto constitucional. De acordo com essa concepção o que se
torna relevante para uma norma ser considerada constitucional é o seu conteúdo, de modo que o
conjunto normativo que tratam de matéria afeta a constituição são denominados bloco de
constitucionalidade. Nesse sentido o teor do artigo 5º,§ 3 da CF/88, segundo o qual “os tratados e
convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos, serão equivalentes às emendas constitucionais.”
demanda obediência da subordinada, de tal sorte que esta lhe deverá dá sempre inteiro
cumprimento sob pena de vir a ser viciada.” 10

b) Leis Complementares (Quorum do artigo 69 da CF/88): São normas cuja aprovação

exige quorum de maioria absoluta. Essa peculiar característica às tornam diferentes das leis
ordinárias na medida em que estas são aprovadas por maioria simples. A doutrina costuma
apontar outra diferença relevante atinente a matéria regulada pela lei complementar. Assim, a lei
complementar somente seriam aquelas cujo conteúdo disciplinar limita-se a tratar de matérias
reservadas pela constituição a essa espécie normativa. Na verdade, como assevera Ives Gandra
da Silva Martins, a lei complementar tem superioridade em relação à lei ordinária, mas tem
campo próprio de atuação.11

O problema que se apresenta é que tendo a lei complementar delimitação específica de matéria a
ser tratada pela sua peculiar natureza especial, o que fosse pela mesma tratada fora do alcance
dessa delimitação constitucional especifica, poderia ser equiparada pela lei ordinária. Nesse
raciocínio lógico, parece que sendo a lei ordinária posterior pode eventualmente revogar uma lei
complementar com ela incompatível se matéria tratada não estivesse no campo delimitado pela
constituição como afeta a lei complementar.

Essa doutrina que considera a inexistência de hierarquia entre lei complementar e lei ordinária
foi severamente criticada entre nós por Hugo de Brito Machado, para quem:

“A doutrina segundo a qual a lei complementar, naquilo em que cuida de matérias a ela não
reservadas pela constituição, pode ser alteradas por lei ordinária amesquinha o principio da
segurança jurídica, na medida em que o campo das matérias atribuídas pela Constituição à
lei complementar é impreciso. Abre ensejo a que muitas questões sejam suscitadas, por
exemplo, a respeito do que se deve entender por normas gerais de direito tributário. (...) Não
se pode dizer que uma, ou outra solução, realiza, ou deixa de realizar, o valor justiça. O valor
segurança, todavia, é induvidosamente melhor preservado pela compreensão segundo a qual
a superioridade hierárquica da lei complementar é sempre ditada pelo elemento formal que a
distingue.”12

10
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, 18ª edição, editora Saraiva, São Paulo, 1987.
Página 47.

11
Martins, Ives Gandra da Silva. Sistema Tributário na Constituição de 1988. 2ª edição, São
Paulo, Saraiva, 1990, p 84-85. Apud: MACHADO, Hugo de Brito. Introdução ao Estudo do
Direito. 2ª edição, 2004, Editora Atlas. Página 118.
12
MACHADO, Hugo de Brito. Introdução ao Estudo do Direito. 2ª edição, 2004, Editora Atlas.
Página 120-121.
 Mas o que todos concordam, em última análise, é que a lei complementar são aquelas que se
inserem entre a norma constitucional e a lei ordinária, cujas matérias afetas a sua competência
são dotadas, obviamente, de natureza especial, o que lhes confere um quorum especial,
consoante expressão do artigo 69 da Constituição Federal. Em linhas gerais, sobrepõem-se às
leis ordinárias, sendo que estas, pela sua posição hierárquica inferior, não podem contrariá-las.

c) Leis Ordinárias (quorum do artigo 47 da CF/88): São as leis comuns originarias dos
órgãos legislativos representativos das funções típicas de criação e elaboração das leis
respectivas às entidades políticas da Federação. Como são ordinárias as matérias por elas
tratadas não se subordinam a nenhum quorum especial, sendo certo que para a sua aprovação
basta a maioria simples da casa legislativa, como se depreende da sistemática do artigo 47 da
Constituição da República.

d) Leis Delegadas (artigo 68 da CF/88): Pelo nosso sistema normativo é plenamente

possível que o Chefe do Executivo (Presidente da República) possa, através de delegação
expressa ao Congresso Nacional, elaborar lei, desde que as matérias versadas não compreendam
os atos de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria
reservada à lei complementar nem a legislação sobre:

i. Organização do Poder Judiciário, a carreira e a garantia dos seus membros;

ii. Nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

iii. Planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamento.

Cumpre lembrar que a lei delegada está no mesmo plano hierárquico das leis ordinárias, sendo
admissível assim, que uma lei delegada possa revogar uma lei ordinária naquilo que lhe for
anterior e contrário ao seu comando. Como explica Hugo de Brito Machado 13, a delegação tem
por finalidade dar ao Poder Executivo oportunidade para a elaboração de leis de conteúdo mais
técnico, cuja elaboração demanda auxílio direto dos experts da disciplina versada. Porém, em
face da autonomia facultada pelas medidas provisórias aos chefes dos executivos, é possível
afirmar que as leis delegadas existem no Brasil a mais de 40 anos e nunca foram utilizadas,
salvo no período do parlamentarismo.14

O procedimento se inicia com a solicitação do Presidente da República ao Senado Federal

acompanhado do projeto de lei e sua respectiva justificativa. Se o Congresso entender
conveniente e oportuno o pronto atendimento para delegação de lei far-se-á por resolução, que
deverá especificar o conteúdo e os termos do seu exercício. Pode eventualmente, o Congresso

13
MACHADO, Hugo de Brito. Introdução ao Estudo do Direito. 2ª edição, 2004, Editora Atlas.
Página 124.

14
DA SILVA, José Afonso. Comentário Contextual À Constituição. 5ª edição, 04/2008, Malheiros Editores.
São Paulo, página 460.
Nacional determinar que o projeto de lei delegada seja apreciado pela casa legislativa, que ao
seu turno o fará em votação única, sendo vedada qualquer emenda ao projeto em tela 15.

e) Medidas Provisórias: As medidas provisórias são atos normativos com força de lei,
adotados pelo Presidente da República, exigindo-se apenas que haja relevância e urgência.
Esses atos normativos se submetem logo depois de editas (a Constituição diz imediatamente) ao
controle do Congresso Nacional, que deverá convertê-las em lei no prazo máximo de sessenta
dias, prorrogáveis por igual período, e caso não convertidas em lei neste período, perderão a
eficácia. Cumpre anotar, que do ponto de vista hierárquico se encontram no mesmo plano das
leis ordinárias. Essas medidas provisórias são as verdadeiras substitutas dos antigos decretos-
leis da constituição de 1967, cuja técnica procedimental facultava-se ao Presidente da República
a sua edição, e caso o Congresso Nacional não apreciasse a matéria nele regulada, convertia-se
em lei.16

Sobreleva notar, todavia, que após a edição da emenda constitucional n.º 32 de 11 de setembro
de 2011, que acrescentou o § 1º ao artigo 62 da Constituição da República de 1988, foram
inseridos diversas matérias insuscetíveis de regulamentação por medida provisória, por
comodidade didática transcrevemos:

Artigo 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar

medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso
Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b)
direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus

membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e

suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
I – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo
financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de
sanção ou veto do Presidente da República.

15
Artigo 68, §§ 2º e 3º da CF/88.

16
Mas essas não eram as únicas diferenças existentes entre os decretos–leis e a atuais medidas provisórias. Nos
antigos decretos–leis os requisitos que autorizavam a sua edição eram separados, de modo que bastava a
relevância ou o interesse público isoladamente considerado para autorizar a edição do decreto-lei. O caso das
medidas provisórias, estes requisitos somente autorizam a sua edição se estiverem casados. Ademais, Em caso de
rejeição pelo Congresso, era como se o decreto-lei tivesse sido revogado (art.55§2º da Emenda n° 1 à Constituição
Brasileira de 1967): A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência.
f) Decretos-legislativos: São normas editadas pelo Congresso Nacional que versam sobre
competências exclusivas daquela casa legislativas. Em razão de ser instrumento normativo de
exclusiva alçada do Congresso Nacional não estão sujeitas à sanção presidencial. As meterias
afetas a sua competência constitucional estão arroladas basicamente no comando do artigo 49 da
Constituição Federal. Por outro lado é preciso lembrar que os efeitos decorrentes da medida
provisória que não fora convertida em lei, serão disciplinados pelo Congresso Nacional
(inteligência do artigo 62, § 3º da CF/88).

g) Resoluções: São atos normativos expedidas pelo Poder Legislativo regulamentando

matérias cuja competência se insere entre as privativas da Câmara dos Deputados (artigo 51
CF/88) ou do Senado Federal (artigo 52, da CF/88). Por conterem comandos de caráter
concretos (normas de efeitos no caso concreto), como sói acontecer com a fixação de alíquotas
de alguns tributos, suspensão de lei declarada inconstitucional pelo STF (art.52,X, da CF/88),
não estão sujeitas a sanção presidencial e a promulgação decorre de ato cuja competência é da
Mesa da Casa Legislativa que as expedir. Consoante percuciente observação de Celso Ribeiro
Bastos,17 “quando se tratar de resolução do Congresso Nacional a promulgação é feita pela
Mesa do Senado Federal.”

h) Regulamentos e demais atos normativos: São espécies normativas os decretos

exarados pelo Chefe do Executivo no âmbito de seu Poder Regulamentar. Esse Poder
decorre da imposição constitucional plasmada no texto do artigo 84, inciso IV e VI da
Constituição Federal, consoante o qual compete privativamente ao Presidente da República,
sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para a
sua fiel execução. Do texto em alusão, decorre inexoravelmente que se trata de ato típico da
Administração Pública a atribuição, por competência constitucional, de expedir atos normativos,
chamados regulamentos, compatíveis com a lei, na clara missão de desenvolvê-la e aplicá-la ao
caso concreto. Consoante expressão constitucional essa espécie de Poder é privativa do Chefe
do Executivo e se perfaz através do regulamento.

Sobreleva notar, que após a reforma da constituição pela emenda constitucional n.º 32, de 11 de
setembro de 2001, o ordenamento jurídico brasileiro voltou a conviver, nas situações que a lei
específica, com os chamados regulamentos autônomos. 18 Portanto, é possível estabelecer que os
regulamentos do ponto de vista doutrinário e nas exceções expressamente previstas na
constituição são: Regulamentos Executivos e Regulamentos Autônomos. Essa expressão
normativa é pulverizada por competência a todos os chefes dos Poderes Executivos, ou seja, da
União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios.

Cumpre dizer que alguns doutrinadores não admitem a existência de decretos autônomos,
mesmo após a previsão do artigo 84, inciso, VI da CF/88, cuja redação foi conferida pela
17
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, 18ª edição, editora Saraiva, São Paulo, 1987.
Página363.

18
Artigo 84, inciso VI da CF/88: Compete privativamente ao Presidente da República: Omissi... , VI. Dispor,
mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento
de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
emenda constitucional n.º 32, de 11 de setembro de 2001. Essa é a posição defendida por Alex
Muniz Barreto, que analisando a matéria expos: “mesmo após a previsão do artigo 84, inciso
VI, da CF, não se tem decreto autônomo, pois, neste caso, é o próprio texto da Carta Magna
que confere a prerrogativa ao Executivo de editar o ato normativo acerca das matérias ali
previstas (organização e funcionamento da Administração Federal e extinção de funções e
cargos públicos vagos). Não se tem, pois, regulamento autônomo, mas sim um decreto
autorizado pela própria Carta Magna.”

Note bem: Além dos decretos regulamentares existem outros atos de natureza normativa,
voltados à regular a conduta de determinados setores da Administração Pública. Destacamos as
instruções normativas, os regimentos internos, as portarias, etc.

5.4. Classificação das normas quanto à competência

a) Leis Nacionais: São as de competência da União Federal, aprovadas pelo procedimento

formal cuja tramitação se dá no congresso nacional, com campo de aplicação e incidência em
todo território nacional, ou pelo menos parte dele 19, quando se dirige, por exemplo, à proteção
específica de uma determinada região, como a Amazônia (leis ambientais). Mas o que convém
fixar é que a lei nacional tem seu âmbito espacial de aplicação em todo território nacional. São
exemplos: o Código Civil e o Código Penal; a Consolidação das leis do Trabalho – CLT-.

Não se confundem as leis federais com as leis nacionais. Estas são leis expedidas pelo
Congresso Nacional, valem para todo o território nacional, alcançando todas as pessoas que nele
estejam e que são de cumprimento obrigatório pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Territórios (quando existentes).20 As leis federais, também editadas pela mesma casa legislativa,
limitam-se no seu alcance as pessoas diretamente vinculadas a União Federal. São leis Federais
a título de exemplo, o estatuto dos funcionários públicos da União, a lei de processo
administrativo federal n.º 9.784/99, etc. Ora, essas leis têm o seu âmbito de incidência limitado
apenas àquelas pessoas que tem vínculo funcional estatutário, contratual, sujeição passiva
tributária em defesa administrativa, etc. com a União Federal. Não se aplica, por exemplo, aos
servidores estaduais, cujo vínculo se restringe ao âmbito espacial do Estado Membro. Aliás,
nesse sentido é relevante a divisão sugerida por Hans Kelsen a respeito do âmbito espacial e
âmbito pessoal da norma jurídica.

b) Leis Estaduais: São aprovadas pelas respectivas assembléias legislativas estaduais e

tem âmbito de aplicação restrita ao território dos Estados Membros. Cumpre notar que a
competência de legislar conferida pela Constituição Federal aos Estados Membros é
denominada de residual, isso porque a teor do artigo 25, §1º da CF/88 “são reservadas aos

19
Gonçalves, Carlos Roberto. Direito Civil Esquematizado. Parte Geral e Contratos. Editora Saraiva. São
Paulo, 2011, página 62.

20
Oliveira, Regis Fernandes de e Horvath, Estevão; Manual de Direito Financeiro, 2ª edição, 1997,
editora Revista dos Tribunais (RT). Página 25-26
Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.” Sendo assim, é
certo dizer que ao Estado compete legislar assuntos de seus interesses que não seja de
competência da União e dos Municípios, ou seja, tudo que não seja competência exclusiva e
delimitada pela Constituição aos demais entes componentes da Federação. Exemplos de Leis
Estaduais são as que criam os impostos de competência Estadual (ICMS, IPVA,); As leis que
estabelecem as regras do funcionalismo estadual (estatuto dos servidores públicos estaduais),
etc.

c) Leis Municipais: São aprovadas pelas Câmaras dos Vereadores, cujo âmbito de
aplicabilidade limita-se ao território do Município. A autorização legal encontra-se
delineada nas competências que lhes são conferidas pelo artigo 30, incisos I e II da Carta
Política Pátria. Exemplos de leis municipais são as que criam os impostos de competência
Municipal (ISSQN, IPTU, ITBI); As leis que estabelecem as regras do funcionalismo municipal
(estatuto dos servidores públicos municipais), etc.

5.4.1. Princípio da Hierarquia das leis

Na seara do estudo da hierarquia das leis cumpre lembrar que, pelo princípio da hierarquia das
leis, uma lei revoga-se por outra lei da mesma fonte. Assim, a revogação há de obedecer um
critério elementar de hierarquia, consoante o qual não é possível que uma ato normativo
revogue um outro ato normativo de hierarquia superior. Como lembra Carlos Roberto
Gonçalves, a norma de natureza constitucional, somente pelo processo de emenda à constituição
pode ser modificada ou revogada (artigo 60 da CF/88). É possível, todavia que um decreto
revogue outro decreto, mas esse mesmo decreto pode, eventualmente, ser revogado por uma lei
ordinária, que é, evidentemente, de hierarquia superior.

Mas o que convém fixar é que não é possível que uma lei ordinária surta efeitos válidos em face
de uma norma constitucional que a contrarie. Portanto, quando diante de uma antinomia entre
uma lei infraconstitucional nova e a ordem constitucional em vigor, nasce um conflito de
inconstitucionalidade passivo de controle pelo judiciário. Há no nosso ordenamento jurídico
atual, inúmeras técnicas que visam resguardar a força normativa da Constituição Federal,
preservando os seus postulados contra as investidas do legislador infraconstitucional
desavisado. Esse critério foi eleito pelo legislador constituinte no campo do controle de
constitucionalidade das leis. Sendo a lei ordinária ou complementar anterior a Constituição
vigente, diz-se que a mesma não foi recepcionada pela nova ordem constitucional, por haverem
perdido o seu fundamento de validade.

6. Processo de elaboração das leis:

O processo de nascimento da lei, ou seja, o seu surgimento para o mundo jurídico, momento em
que a lei passa a efetivamente regular a conduta das pessoas, decorre das fases necessárias a sua
perfeição. Portanto, é necessário compreender que as leis como os atos jurídicos podem ser
considerados como:

a) Perfeitos, quando completam o seu ciclo de formação;

b) Validos, quando estão de acordo com o direito;

c) Eficazes, quando aptos à produção de efeitos jurídicos;

6.1. Fases de elaboração da lei

São denominadas fases os intervalos percorridos pela lei no âmbito de sua elaboração. Assim,
há três situações bem definidas e necessárias para tornar apta a produção de efeitos que
normalmente lhes são próprios. Vejamos, então, cada uma dessas fases de elaboração da lei:

a) Iniciativa: procedimento de impulsionar a análise do projeto de lei, afeto a

determinadas autoridades detentoras de competência estabelecida na nossa carta política. Há
previsão neste sentido no artigo 61 da CR/88; De acordo com a nossa Constituição Federal de
1988, a iniciativa das leis complementares ou ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador Geral da
República, a aos cidadãos, na forma e nos casos previstos em lei.

b) Fase constitutiva: Uma vez apresentado o projeto de lei é natural que passe a ocorrer
discussão e, logo após, submete-se o projeto para votação. Cumpre notar que a análise do
projeto de lei não se limita a examinar apenas a conveniência e oportunidade do projeto de lei,
mas a sua conformação com o ordenamento jurídico, ou seja, a validade do projeto do ponto de
vista de legalidade e constitucionalidade. Evidente que essa discussão será de competência das
comissões do Congresso Nacional e, uma vez ultrapassado esse filtro (as comissões), o projeto é
submetido ao plenário para debates e aprovações. Normalmente, o projeto recebe ampla
discussão nas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ), bem como, as denominadas
comissões temáticas. Caso o projeto seja aprovado pala casa revisora, será enviando para sanção
ou veto do Presidente da República;

Fase Complementar: Promulgação e publicação. A promulgação é o ato que confere uma

atestado de existência válida de lei e de sua plena possibilidade de exeqüibilidade. Numa
palavra: é a autenticidade da lei. É ato privativo do Presidente da República. Como afirma Vitor
Frederico Küpel, o Presidente da República é obrigado a promulgar a lei, mesmo no caso em
que vetou o projeto e seu veto foi derrubado pelo Congresso Nacional, tendo um prazo de 48
horas contados da sanção expressa ou tácita ou da comunicação da rejeição do veto. Caso a lei
não seja promulgada no prazo determinado, o munus passa para o Presidente do Senado
Federal. (Artigo 66, § 7º da CF/88). Publicação: Momento que a lei começa a vigorar com a
sua publicação no diário oficial.