Aula 05

DIREITO ADMINISTRATIVO - TEORIA E EXERCÍCIOS - DNIT - TODOS OS CARGOS - NÍVEL SUPERIOR –
PROFESSORA PATRÍCIA CARLA
Bom dia!
Mais uma aula do nosso curso! Está conseguindo estudar direitinho? Revisar
legal a matéria? Espero que sim.
É muito importante fazer a leitura da lei.
Lei + exercícios = dupla imbatível para te ajudar na aprovação!
Vamos à aula de hoje?
Bons estudos!!
Patrícia Carla
@profapatricia
CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO
Conforme Maria Sylvia, as primeiras noções de serviço público surgiram na

França, com a chamada Escola de Serviço Público. Para tal corrente, o
Direito Administrativo se explica a partir do conceito de serviço público,
estando todas as suas normas justificadas por esta idéia.
O Direito Administrativo é o ordenamento jurídico da atividade da

Administração Pública para a prestação de serviços públicos. Assim, a noção
de serviço público confunde-se com a do próprio Direito Administrativo,
tendo os serviços públicos por fim o atendimento dos interesses gerais.
Segundo tal linha de pensamento, o governante é encarregado de organizar

e fazer funcionarem os serviços públicos, para a satisfação do bem-estar
material, moral e intelectual dos administrados.
A propósito, valendo-se de um sentido amplo do conceito de serviço

público, Leon Duguit, um dos representantes dessa Escola, inseria todas as
funções do Estado, ao ponto de pretender substituir a noção de soberania
Professora: Patrícia Carla www.pontodosconcursos.com.br

pela de serviço público, afirmando que o Estado “é uma cooperação de

serviços públicos organizados e controlados pelos governantes". Dessa
idéia, pode-se afirmar que, em sentido amplo, serviço público abrange
todas as funções estatais.
Em sentido um pouco mais estrito, serviço público é toda atividade da

Administração voltada à satisfação de interesses essenciais ou
secundários da coletividade, ou simples conveniências do Estado
(adotado, entre outros, por Hely Lopes Meirelles; Carvalho Filho apresenta
conceito semelhante: “Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à
satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade”).
Abrange a prestação de serviços públicos em sentido estrito, a realização de
obras públicas, o exercício do poder de polícia e o exercício de atividades
econômicas.
Por sua vez, em sentido estrito, serviços públicos são atividades não
econômicas desenvolvidas pela Administração ou seus delegados
para a satisfação direta de interesse público essencial ou
secundário, excluídas as atividades judiciais, legislativas, as obras
públicas e o poder de polícia. Um conceito estrito pode ser observado em
Celso Antonio Bandeira de Mello, para quem serviço público é “toda
atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à
satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e
presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de
Direito Público (...), instituído em favor dos interesses definidos como
públicos no sistema normativo”.
Por outro lado, nas origens, durante o período do Estado Liberal, os autores
costumavam adotar 3 elementos para definir serviço público: material
(atividades de interesse público); subjetivo (presença do Estado) e formal
(procedimento de Direito Público). No entanto, com o decorrer do tempo,
dois elementos em especial foram afetados: o subjetivo, pois também
particulares passaram a prestar serviço público (concessão e permissão),

além do Estado passar a exercer atividades econômicas (intervenção

estatal) e o formal, pois nem todo serviço prestado ficou limitado ao
regime de direito público. Por isso se passou a falar em crise na noção de
serviço público.
Por fim, em relação ao elemento material, cabe salientar que as atividades

consideradas como serviço público variam no tempo e no espaço. (exs:
energia elétrica há 150 anos não era um serviço público; bonde há 50 anos
era um serviço público). Há certa margem de discricionariedade para que
determinado Estado avalie o que é atividade de interesse público. Além
disso, o interesse geral permite que o serviço público funcione ainda que
haja prejuízo ao ente estatal.
O Prof. José dos Santos coloca o tema da seguinte forma: tem-se que o
serviço público admite dois sentidos fundamentais: subjetivo (leva-se em
conta os órgãos estatais que prestam serviços a comunidade) e outro
objetivo.
Esse último, que é a atividade em si, prestada pelo Estado, desenvolve em

três correntes distintas. A primeira, critério orgânico, pelo qual o serviço
público é o prestado por órgão público, pelo Estado. Critério obsoleto, eis
que inúmeros serviços públicos hoje são e podem ser prestados pelo
particular. O segundo é o critério formal, segundo o qual serviço público é
aquele regido pelo Direito Público.
A critica consiste no simples fato que diversas vezes em serviço público

pode incidir regras do direito privado. O terceiro é o critério material, cuja
idéia basilar é que o serviço público é a atividade que de fato atenda direta
e essencialmente a população.
O mencionado estudioso também critica esse critério, pois segundo o qual

há serviços públicos que não atende a população diretamente, contudo
volta-se em favor desta de forma indireta. E, assim, conclui que nenhum
critério é suficiente para trazer-nos de forma conclusiva a essencial idéia do
que venha a ser o serviço público. Os critérios devem ser vistos de forma
conjuntos e não de forma de exclusão.

A partir dessa idéia, pode-se traçar alguns critérios para verificar quando se
trata de serviço público no ordenamento jurídico brasileiro:
a) São públicos os serviços enumerados na Constituição (todavia, a

lista não é taxativa). São os chamados serviços públicos por determinação
constitucional;
b) Não é serviço público nenhuma prestação material que se

enquadre como “exploração de atividade econômica”, mesmo que
feita diretamente pelo Estado, pois se submete a regime de direito privado
(CF/88, art. 173);
c) Poderão ser serviços públicos, à opção do legislador, as demais

atividades que, embora não expressamente arroladas na
Constituição, não sejam enquadradas como “atividade econômica”.
Nesse caso, a lei deve determinar que a atividade seja prestada sob regime
de direito público.
Distinção entre serviço público e termo correlatos
Partindo da noção estrita de serviço público, cabe diferenciá-lo, de início, de

outras atividades estatais. De fato, a Administração Pública também
exerce atividades de fomento, de polícia administrativa e, segundo
alguns autores, de intervenção (outros consideram a intervenção como
espécie de fomento).
Fomento: Abrange a atividade administrativa de incentivo à iniciativa

privada de utilidade pública, abrangendo, essencialmente:
a) auxílios financeiros ou subvenções, por conta de orçamentos públicos;
b) financiamento, sob condições especiais, para construção de hotéis e

outras obras ligadas ao desenvolvimento do turismo, para a organização e o
funcionamento de indústrias relacionadas com a construção civil, e que
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tenham por fim a produção em larga escala de materiais aplicáveis na

edificação de residências populares, concorrendo para seu barateamento;
c) favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente

benéficas para o progresso material do país;
d) desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos,

que realizem atividades úteis à coletividade, como clubes desportivos e as
instituições beneficentes.
Polícia administrativa: compreende toda atividade de execução das

chamadas limitações administrativas, que são restrições impostas por lei ao
exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo. Pelo
poder de polícia, o Estado, mediante lei, condiciona, limita, o exercício da
liberdade e da propriedade dos administrados, a fim de compatibilizá-las
com o bem estar social. Enquanto o serviço público visa ofertar ao
administrado uma utilidade, ampliando, o seu desfrute de
comodidades, mediante prestações feitas em prol de cada qual, o
poder de polícia, inversamente (conquanto para a proteção do
interesse de todos), visa restringir, limitar, condicionar, as
possibilidades de sua atuação livre, exatamente para que seja
possível um bom convívio social. Compreende medidas de polícia, como
ordens, notificações,licenças, autorizações, fiscalização e sanções.
Intervenção: compreende a regulamentação e a fiscalização da atividade

econômica de natureza privada, bem como a atuação direta do Estado
no domínio econômico, o que se dá normalmente por meio das empresas
estatais; neste caso, o estado opera segundo as normas do direito privado,
consoante art. 173, § 1º, da Constituição Federal, porém com inúmeras
derrogações impostas por outras normas constitucionais. (Obs: Maria Sylvia
não considera esta última espécie de intervenção uma atividade ou função
administrativa; nesta hipótese, segundo ela, trata-se de atividade
tipicamente privada que o Estado exerce em regime de monopólio ou em
regime de competição com o particular).

Além disso, serviço público não se confunde com atividade privada sob
regime especial. No caso das atividades privadas sob regime especial, a
própria Constituição entendeu de atribuir um regime especial para
determinadas e específicas atividades econômicas. É o que foi
especificamente feito, por exemplo, para as instituições financeiras, as
quais não se confundem com serviços públicos.
Deve-se diferenciar ainda serviço público (dinâmico) de obra pública

(estático).
Obra pública é a construção, reparação, edificação ou ampliação de um bem

imóvel pertencente ou incorporado ao domínio público. Obra pública não é
um serviço público, pois ela é, em si mesma, um produto estático; o
serviço é uma atividade, algo dinâmico; a obra é uma coisa, o produto
cristalizado de uma operação humana; o serviço é a própria operação
ensejadora do desfrute.
PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO
1. Princípio da continuidade: impossibilidade de interrupção do serviço

público que deve ser prestado sempre;
Algumas consequências de tal princípio são: inaplicabilidade da exceptio

non adimpleti contractus contra a Administração; reconhecimento de
privilégios à Administração, como o de encampação, o de uso compulsório
dos recursos humanos e materiais da empresa contratada, quando
necessário para dar continuidade para a execução do serviço.
À luz desse princípio, há importante discussão em relação à possibilidade

ou não de interrupção do serviço em razão de falta de pagamento
pelo usuário.
A Lei nº 8987 afirma que não haverá desrespeito ao princípio em caso de

inadimplemento quando for feita prévia notificação; assim a Administração
pode deixar de prestar o serviço público ( “Art. 6º § 3o Não se caracteriza
como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de

emergência ou após prévio aviso, quando: II - por inadimplemento do

usuário, considerado o interesse da coletividade”).
Para alguns isso se justificaria porque o que se garante é a prestação do

serviço como um todo. Para garantir tal prestação global é que só presta a
quem pagar, podendo suspender o pagamento para os que não pagam.
No entanto, para outros, a continuidade do serviço público está na CF em

relação aos serviços públicos essenciais; logo não poderia lei ordinária
regular o assunto sob pena de inconstitucionalidade, já que a exceção
deveria estar também na CF.
O STJ tem entendido que é cabível a suspensão do fornecimento de

energia elétrica para usuário inadimplente, inclusive na hipótese do
usuário ser pessoa jurídica de direito público (o exemplo mais
corriqueiro é o corte de energia de Prefeitura Municipal).
No entanto, destaque-se a mitigação de tal posição nas seguintes decisões:
“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DIREITO DO CONSUMIDOR.

AUSÊNCIA DE PAGAMENTO DE TARIFA DE ÁGUA. INTERRUPÇÃO DO
FORNECIMENTO. CORTE. IMPOSSIBILIDADE. ARTS. 22 E 42 DA LEI
Nº 8.078/90 (CÓDIGO DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR).
HOSPITAL. SERVIÇO ESSENCIAL À POPULAÇÃO. PRECEDENTES.
1. Recurso especial interposto contra acórdão que considerou legal o

corte no fornecimento de água em virtude de falta de pagamento de
contas atrasadas.
2. Não resulta em se reconhecer como legítimo o ato administrativo

praticado pela empresa concessionária fornecedora de água e
consistente na interrupção de seus serviços, em face de ausência de
pagamento de fatura vencida. A água é, na atualidade, um bem
essencial à população, constituindo-se serviço público indispensável,
subordinado ao princípio da continuidade de sua prestação, pelo que
se torna impossível a sua interrupção.

3. O art. 22 do Código de Proteção e Defesa do Consumidor assevera

que “os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias,
permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento,
são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e,
quanto aos essenciais, contínuos”. O seu parágrafo único expõe que,
“nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações
referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a
cumpri-las e a reparar os danos causados na forma prevista neste
código”. Já o art. 42 do mesmo diploma legal não permite, na

cobrança de débitos, que o devedor seja exposto ao ridículo, nem
que seja submetido a qualquer tipo de constrangimento ou ameaça.
Tais dispositivos aplicam-se às empresas concessionárias de serviço
público.
4. Não há de se prestigiar atuação da Justiça privada no Brasil,

especialmente, quando exercida por credor econômica e
financeiramente mais forte, em largas proporções, do que o devedor.
Afrontaria, se fosse admitido, os princípios constitucionais da

inocência presumida e da ampla defesa. O direito de o cidadão se
utilizar dos serviços públicos essenciais para a sua vida em sociedade
deve ser interpretado com vistas a beneficiar a quem deles se utiliza.
5. Esse o entendimento deste Relator.
6. Posição assumida pela ampla maioria da 1ª Seção deste

Sodalício no sentido de que “é lícito à concessionária
interromper o fornecimento de energia elétrica, se, após aviso
prévio, o consumidor de energia elétrica permanecer
inadimplente no pagamento da respectiva conta (L. 8.987/95,
Art. 6º, § 3º, II) ”(REsp nº 363943/MG, 1ª Seção, Rel. Min.
Humberto Gomes de Barros, DJ de 01/03/2004). No mesmo
sentido: EREsp nº 337965/MG, 1ª Seção, Rel. Min. Luiz Fux, DJ
de 08/11/2004; REsp nº 123444/SP, 2ª T., Rel. Min João
Otávio de Noronha, DJ de 14/02/2005; REsp nº 600937/RS,

1ª T., Rel. p/ Acórdão, Min. Francisco Falcão, DJ de

08/11/2004; REsp nº 623322/PR, 1ª T., Rel. Min. Luiz Fux, DJ
de 30/09/2004.
7. No entanto, a jurisprudência predominante vem decidindo

que:
- “o corte não pode ocorrer de maneira indiscriminada, de

forma a afetar áreas cuja falta de energia colocaria em
demasiado perigo a população, como ruas, hospitais e escolas
públicas” (REsp nº 594095/MG, 2ª Turma, Rel. Min. João
Otávio de Noronha, DJ de 19.03.2007);
- “no caso dos autos, pretende a recorrente o corte no

fornecimento de energia elétrica do único hospital público da
região, o que se mostra inadmissível em face da
essencialidade do serviço prestado pela ora recorrida. Nesse
caso, o corte da energia elétrica não traria apenas desconforto
ao usuário inadimplente, mas verdadeiro risco à vida de
dependentes dos serviços médicos e hospitalares daquele
hospital público. O art. 6º, § 3º, inciso II, da Lei n. 8.987/95
estabelece que é possível o corte do fornecimento de energia
desde que considerado o interesse da coletividade. Logo, não
há que se proceder ao corte de utilidades básicas de um
hospital, como requer o recorrente, quando existem outros
meios jurídicos legais para buscar a tutela jurisdicional” (REsp
nº 876723/PR, 2ª
Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJ de 05.02.2007);
- “a interrupção do fornecimento de energia, caso efetivada,

implicaria sobrepor, na cadeia de valores tutelados pelo
ordenamento jurídico, o contrato de concessão à vida humana
e à integridade física dos pacientes. O interesse coletivo que
autoriza a solução de continuidade do serviço deve ser
relativizado em favor do interesse público maior: a proteção

da vida” (REsp nº 621435/SP, 1ª Turma, Relª Minª Denise

Arruda, DJ de 19.10.2006);
- “tratando-se de pessoa jurídica de direito público, prevalece

nesta Corte a tese de que o corte de energia é possível (Lei
9.427/96, art. 17, parágrafo único), desde que não aconteça
indiscriminadamente, preservando-se as unidades públicas
essenciais, como hospitais, pronto-socorros, escolas e
creches” (REsp nº 654818/RJ, 1ª Turma, Relª Minª Denise
Arruda, DJ de 19.10.2006);
- “é lícito à concessionária interromper o fornecimento de

energia elétrica se, após aviso prévio, o Município devedor não
solve dívida oriunda de contas geradas pelo consumo de
energia. Entretanto, para que não seja considerado ilegítimo,
o corte não pode ocorrer de maneira indiscriminada, de forma
a afetar áreas cuja falta de energia colocaria em demasiado
perigo a população, como as, ruas, hospitais e escolas
públicas” (REsp nº 682378/RS, 2ª Turma, Rel. Min. João
Otávio de Noronha, DJ de 06.06.2006)
8. Recurso especial provido.” (g.n.) (STJ, Primeira Turma, REsp

943850 / SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, j. 28/08/2007, DJ
13.09.2007 p. 177)
“ADMINISTRATIVO. ENERGIA ELÉTRICA. FORNECIMENTO. ART. 6º, §

3º, II, DA LEI Nº 8.987/95. CORTE. DÉBITOS ANTIGOS.
ILEGALIDADE.
1. O princípio da continuidade do serviço público, assegurado pelo

art. 22 do Código de Defesa do Consumidor, deve ser obtemperado,
ante a regra do art. 6º, § 3º, II, da Lei 8.987/95, que prevê a
possibilidade de interrupção do fornecimento de energia quando,
após aviso, permanecer inadimplente o usuário, considerado o
interesse da coletividade. Precedentes.
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2. É indevido o corte do fornecimento de energia elétrica nos

casos em que se trata de cobrança de débitos antigos e
consolidados, os quais devem ser reivindicados pelas
concessionárias por meio das vias ordinárias de cobrança, sob
pena de se infringir o disposto no art. 42 do Código de Defesa
do Consumidor. Precedentes.
3. Agravo regimental não provido.” (g.n.) (STJ, Segunda Turma,

AgRg no Ag 962237 / RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, j.
11/03/2008, DJ 27.03.2008 p. 1)
“ADMINISTRATIVO – SERVIÇO PÚBLICO CONCEDIDO – ENERGIA

ELÉTRICA – INADIMPLÊNCIA.
1. Os serviços públicos podem ser próprios e gerais, sem

possibilidade de identificação dos destinatários. São financiados pelos
tributos e prestados pelo próprio Estado, tais como segurança
pública, saúde, educação, etc. Podem ser também impróprios e
individuais, com destinatários determinados ou determináveis. Neste
caso, têm uso específico e mensurável, tais como os serviços de
telefone, água e energia elétrica.
2. Os serviços públicos impróprios podem ser prestados por órgãos

da administração pública indireta ou, modernamente, por delegação,
como previsto na CF (art. 175). São regulados pela Lei 8.987/95,
que dispõe sobre a concessão e permissão dos serviços público.
3. Os serviços prestados por concessionárias são remunerados por

tarifa, sendo facultativa a sua utilização, que é regida pelo CDC, o
que a diferencia da taxa, esta, remuneração do serviço público
próprio.
4. Os serviços públicos essenciais, remunerados por tarifa, porque

prestados por concessionárias do serviço, podem sofrer interrupção
quando há inadimplência, como previsto no art. 6º, § 3º, II, da Lei
8.987/95. Exige-se, entretanto, que a interrupção seja antecedida
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por aviso, existindo na Lei 9.427/97, que criou a ANEEL, idêntica

previsão.
5. A continuidade do serviço, sem o efetivo pagamento, quebra o

princípio da igualdade das partes e ocasiona o enriquecimento sem
causa, repudiado pelo Direito (arts. 42 e 71 do CDC, em
interpretação conjunta).
6. Hipótese em que não há respaldo legal para a suspensão do

serviço, pois tem por objetivo compelir o usuário a pagar diferença de
consumo apurada unilateralmente pela Cia de Energia.
7. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, improvido.”

(STJ, Segunda Turma, REsp 914828 / RS, Rel. Ministra ELIANA
CALMON, j. 08/05/2007, DJ 17.05.2007 p. 232)
Súmula 356 STJ: é legitima a cobrança de tarifa básica pelo uso dos
serviços de telefonia fixa.
2. Princípio da mutabilidade do regime jurídico ou da flexibilidade

dos meios aos fins: autoriza mudanças no regime de execução do serviço
para adaptá-lo ao interesse público. Ex.: contratos administrativos podem
ser alterados ou rescindidos unilateralmente;
3. Princípio da universalidade ou da generalidade: o serviço público

deve ser prestado à coletividade em geral;
4. Princípio do dever de prestar: o Estado é obrigado a prestar o serviço

público, seja direta ou indiretamente. Celso Antonio chama de dever
inescusável de promover-lhe a prestação;
5. Princípio da atualidade: o serviço público tem que ser prestado de

acordo com o estado da técnica, de acordo com a técnica mais moderna.
Celso Antonio refere-se a princípio da adaptabilidade;
6. Princípio da segurança: o serviço público deve ser prestado de forma

segura, de modo que não coloque em risco os destinatários;
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7. Princípio da modicidade das tarifas: devem ser cobradas tarifas

módicas, o serviço público deve ser o mais barato possível;
8. Princípio da cortesia: bom tratamento ao público; o servidor tem que

ser cortês, tem que tratar o usuário com urbanidade;
9. Princípio da impessoalidade: veda discriminações entre os usuários.

Desde que a pessoa satisfaça as condições legais, ela faz jus à prestação,
sem qualquer distinção de caráter pessoal (enfatizando esse aspecto, Maria
Sylvia refere-se a princípio da igualdade dos usuários);
10. Princípio da transparência: o usuário tem direito de receber do

poder concedente e da concessionária informações para defesa de
interesses individuais ou coletivos (art. 7º, III, Lei nº 8987/95);
11. Princípio da eficiência: serviço satisfatório quantitativamente e

qualitativamente;
12. Princípio do controle: interno e externo sobre as condições de sua

prestação;
13. Princípio da continuidade: a prestação do serviço público não pode

sofrer interrupção, devendo ser promovida de forma contínua e
intermitente. No entanto, é possível a sua interrupção motivada por
motivos de ordem técnica ou de segurança das instalações ou por
inadimplemento do usuário, desde que observada a necessidade de aviso
prévio.
DIVISÃO DE COMPETÊNCIAS
Competência da União: abrange os serviços que lhe são privativos (art.

21), comuns (art. 23). São privativos: relações com Estados, guerra, defesa
nacional, estado de sítio e afins, produção de armas, emitir moeda, serviço
postal, telecomunicações, energia nuclear, conceder anistia, etc. Os serviços
comuns (art. 23) – norma complementar deverá harmonizar a divisão:
zelar pela guarda da CF, saúde, obras de valor cultural, meio ambiente, etc.
P.ex. a saúde, a CF já determinou que a prestação seja feita através de um
Sistema Único, envolvendo todas as entidades estatais.
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Competência dos Estados: não está escrita expressamente. É residual

(art. 25, §1º CF).
Competência dos Municípios: art. 30 CF. É para serviços de interesse

local, que é a predominância de interesse para o município em relação ao
eventual interesse estadual ou federal acerca do mesmo assunto. O critério
há de ser feito em cada caso concreto. Mas há o transporte coletivo,
programa de pré-escola e ensino fundamental, proteção ao patrimônio
histórico-cultural, etc.
CLASSIFICAÇÃO
Serviço indelegável é aquele que só pode ser prestado pelo Estado

diretamente, ou seja, por seus órgãos e agentes. Ex: defesa nacional,
fiscalização de atividades, segurança interna. Corresponde ao serviço
próprio do Estado. Essenciais e necessários para a sobrevivência do próprio
Estado.
Serviço delegável e aquele que pela sua natureza ou pelo fato de

assim dispor o ordenamento jurídico, comportam ser executados
pelo Estado ou por particulares colaboradores. Corresponde ao
conceito de serviço público impróprio. Aponta ainda para o chamado
serviço de utilidade pública, pois oferecem uma comodidade, são
convenientes, mas não essenciais.
A doutrina moderna critica a distinção entre serviço próprio em impróprio,

baseada na possibilidade de delegação. Isso porque atualmente são
delegados serviços essenciais.
No entanto, alguns serviços são exclusivos do Estado.
Tal classificação remete a outra, em que temos:
- Serviços públicos exclusivos do Estado: somente o Estado presta e

não pode substituir e não pode transferir. Exemplo: correios.
- Serviços públicos que o Estado tem que promover: o Estado tem a

obrigação de promover a sua prestação, mas pode prestar direta ou
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indiretamente. Exemplo: serviço de telefonia. O Estado promove, mas não

precisa prestar diretamente, mas quem prestar irá fazê-lo em nome do
Estado.
- Serviços públicos de titularidade do particular e do Estado: a CF

deu ao particular a titularidade do serviço juntamente com o Estado. O
particular presta serviço em nome próprio, não há delegação, não existe
vínculo entre o Estado e o particular. O particular atua com o recebimento
dessa competência da própria CF. O particular presta o serviço em nome
próprio por sua conta e risco. Exemplos: saúde e ensino / educação. (Obs:
Para Celso Antônio, saúde e educação não são serviços públicos quando
prestados por particulares, uma vez que a CF não limitou sua prestação ao
Estado ou quem lhe faça as vezes.)
- Serviços públicos do Estado que tem o dever de prestar e o dever

de transferir: o Estado tem a obrigação de prestar e a obrigação de
transferir o serviço público, necessariamente o serviço será prestado pelo
Estado e pelo particular. São serviços prestados obrigatoriamente pelo
Estado e pelo particular, evitando-se o monopólio. Exemplo: rádio e
televisão, afastando o monopólio da informação.
- Serviço individual e serviço geral
Classificação sob a ótica da prestação. Interesse para o estabelecimento da

forma de remuneração.
Serviço geral (indivisível ou uti universi): prestado a um número

indeterminado e indeterminável de indivíduos; não permite cobrança de
taxa nem de preço público. Não é suscetível de ser exigido pela via
cominatória, uma vez que é prestado de acordo com as opções e
prioridades da Administração de conformidade com os recursos de que
disponha.
Serviço individual (divisível ou uti singuli): prestado a um número

determinado ou determinável de indivíduos e passível de utilização
separada e mensurável (ou estimável); podem ser remunerados por taxa ou
por tarifa. Geram direito subjetivo à sua prestação se o indivíduo se mostra
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em condições técnicas de recebê-los. Pode ser exigido diretamente do

particular delegado. Subdivide-se em: serviço facultativo: o Poder Público
pode suspender-lhe a prestação em caso de não pagamento; de regra é
remunerado por tarifa; serviço compulsório: entende-se que não é
permitida a suspensão, porque o Estado o impôs coercitivamente, como
também porque, quando remunerado por taxa, tem a Fazenda mecanismos
privilegiados para a cobrança da dívida.
- Serviços administrativos, industriais (econômicos) e sociais
Classificação quanto ao objeto
Serviços administrativos: os que a Administração executa para atender

as suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão
prestados ao público, tais como os da imprensa oficial, das estações
experimentais e outros dessa natureza.
Serviços industriais: para Hely Lopes Meirelles, os serviços industriais são

impróprios do Estado, por consubstanciarem atividade econômica que só
poderá ser explorada diretamente pelo Poder Público quando “necessária
aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei” (CF, 173). Maria Sylvia contraria tal posição,
entendendo que o Estado pode executar atividade econômica na forma
de serviço público, situação que difere do exercício da intervenção do
Estado na economia com fundamento no artigo 173 da CF. Seria o caso dos
serviços de transportes, energia elétrica e telecomunicações, dentre outros.
Nessas hipóteses, haveria serviço público industrial (e comercial) do Estado.
Serviço social: acrescido por Maria Sylvia; para a autora é o que atende a
necessidades coletivas em que a atuação do Estado é essencial, mas que
convivem com a iniciativa privada, como serviços de saúde, educação,
previdência, cultura, meio ambiente etc.
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Regime jurídico
Tendo em vista o já exposto acima, o regime jurídico do serviço público é o

de direito público, ainda que haja, em alguns casos, certas derrogações de
direito privado (prestação por entidades de direito privado, por exemplo).
Saliente-se que o regime jurídico de direito público é tão importante que

Celso Antonio insere-o como o elemento formal caracterizador do serviço
público. Afirma que é ele que confere caráter jurídico à noção de serviço
público.
O usuário de serviço público
Direitos do usuário:
- prestação adequada do serviço e a indenização no caso de ser mal

prestado ou interrompida sua prestação, causando-lhe prejuízo, aplicando-
se a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (art. 6º do CDC);
- o art. 37 §3º da CF prevê que a lei disciplinará as formas de participação

do usuário na administração pública direta e indireta, regulando
especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços
públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento
ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a
informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e
XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública
- o art. 175 parágrafo único II e IV prevê que a lei disporá sobre os direitos
do usuário de serviço público e sobre a obrigação de manter serviço
adequado.
Obs: Segundo a Lei nº 8.987/95, art. 6º, § 1º: “Serviço adequado é o que
satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência,
17

segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e

modicidade das tarifas”
Deveres do usuário:
- Administrativa: referentes aos dados a serem apresentados junto à

Administração;
- Técnica: relativas às condições técnicas para a prestação do serviço;
- Pecuniária: pagamento dos serviços remunerados.
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO (Lei nº 8987/95)
Contrato Administrativo pelo qual a Administração Pública transfere

à pessoa jurídica ou consórcio de empresas a execução de certa
atividade de interesse coletivo, remunerada através do sistema de
tarifas pagas pelos usuários.
É admitida a subconcessão, nos termos previstos no contrato de concessão,

desde que expressamente autorizada pelo poder concedente, precedida de
concorrência (art. 26).
DEFINIÇÕES LEGAIS (art. 2º)
concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo

poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; (A lei
não fixa prazo máximo de duração)
Concessão de serviço público precedida da execução de obra

pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa
jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a
sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do
serviço ou da obra por prazo determinado;
18

NATUREZA JURÍDICA
É contrato administrativo, nos termos da CF/88 art. 175 §parágrafo

único e Lei nº 8987/95 art. 4º. Bilateral, comutativo, ituitu personae e
formal.
Cláusulas regulamentares, referentes à organização e funcionamento do

serviço, pode a Administração inovar unilateralmente;
Cláusulas financeiras, essencialmente contratuais, deve ser preservado o

equilíbrio econômico pela Administração
Celso Antônio Bandeira de Mello ressalta que a concessão é uma relação

jurídica complexa. Segundo sua lição, a concessão envolve um ato
regulamentar do Estado, haja vista a fixação unilateral de condições de
funcionamento, organização e modo de prestação do serviço; um ato-
condição, através do qual o concessionário voluntariamente se insere na
situação jurídica objetiva estabelecida pelo Poder Público; e um contrato,
cujas linhas principais estão dispostas acima.
LICITAÇÃO PRÉVIA À CONCESSÃO
- Aplicação das regras gerais previstas na Lei nº 8.666/93, com as

modificações decorrentes da Lei nº 8.987/95 e da Lei nº 9.074/95.
- Principais diferenças em relação às licitações em geral:
1. Necessidade de autorização legislativa prévia, dispensada nos casos de

saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos nas Constituições e
Leis Orgânicas.
2. Obrigatória a modalidade concorrência. No caso de privatizações, pode

ser utilizada a modalidade leilão (Lei nº 9.074/95, art. 27).
Tipos de licitação (Lei nº 8.987/95, art. 15)
I - o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado;
II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela

outorga da concessão;
19

III - a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e

VII;
IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no edital;
V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor

da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica;
VI - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta

pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de

propostas técnicas.
3. O poder concedente deve publicar, previamente ao edital de licitação, ato

justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão,
caracterizando seu objeto, área e prazo (art. 5º).
4. O Autor ou a pessoa economicamente responsável pelo projeto básico ou

executivo podem participar da licitação ou da execução das obras ou
serviços, ao contrário do que ocorre no regime geral (Lei nº 9.074/95, art.
31 e Lei 8.666, art. 9º).
5. No caso de o licitante vencedor ser um consórcio, é facultado ao poder

concedente, desde que previsto no edital, determinar que ele se constitua
em empresa antes da celebração do contrato (art. 20).
6. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habilitação e

julgamento.
7. Em igualdade de condições, será dada preferência à proposta

apresentada por empresa brasileira.
Importante também ressaltar que a outorga de concessão ou permissão não

terá caráter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou
econômica justificada.
20

PODERES DO CONCEDENTE
1. Poder de inspeção e fiscalização e Poder de intervenção pela

prestação de serviço inadequado, feita por decreto, tendo 30 dias para
instaurar o processo Administrativo e 180 para concluir.
2. Poder de alteração unilateral das cláusulas regulamentares, a Lei

8.987/95 não estabelece limites para a alteração, nem qualitativos, nem
quantitativos, desde que mantido o inicial equilíbrio econômico-financeiro.
3. Poder de aplicar sanções ao concessionário inadimplente (art. 29,

II, da Lei 8.987/95)
4. Poder de extinguir a concessão antes do término do prazo inicialmente

estipulado
REGIME FINANCEIRO
Como remuneração pelo serviço, o Poder Concedente fixa a tarifa a ser

paga pelos usuários. O concessionário tem direito à fixação das tarifas em
montante suficiente para ser devidamente prestado o serviço. Necessária a
sua revisão periódica para manutenção do equilíbrio, sob pena de
indenização pelo Poder concedente.
O concessionário deve suportar sozinho os prejuízos que advenham da sua

ineficiência, assim como os advindos de erro quanto à estimativa de
captação e manutenção de usuários.
Benefícios tarifários condicionados à previsão em lei da origem dos recursos

ou à concomitante revisão da estrutura financeira do contratado.
Possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas,

complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem
exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas (art. 11).
21

FORMAS DE EXTINÇÃO DA CONCESSÃO DE SERVIÇO

PÚBLICO
1. Por expiração do prazo fixado no ato da concessão (advento do termo

contratual): Vencida a dilação estatuída no ato concessivo, finda-se, de
pleno direito, a concessão e os bens aplicados ao serviço do concedente
integram-se no patrimônio deste, operando-se a chamada reversão. Não há
a necessidade de qualquer ato anterior de aviso ou notificação. Pode haver
uma remuneração, se pactuado. É a forma normal de extinção. As outras
são excepcionais.
2. Por rescisão judicial: A pedido do concessionário, quando inadimplente o

Poder concedente, ou a pedido do concedente, quando inadimplente o
concessionário, se o Poder Público optar pelo recurso às vias judiciais (o que
não é necessário). A composição patrimonial entre as partes supõe
indenização do capital ainda não amortizado do concessionário e reversão
para o Poder Público do equipamento necessário para a prestação do
serviço. Se tiver havido culpa do concedente, o juiz fixará a composição dos
lucros que o concessionário haja deixado de auferir por força da extinção da
concessão.
OBS.: Os serviços prestados pela concessionária não poderão ser

interrompidos ou paralisados até a decisão judicial transitada em julgado
(art. 39, parágrafo único).
3. Consensual: Quando, por mútuo acordo, concedente e concessionário

resolvem antecipar a extinção da relação jurídica.
4. Por ato unilateral do Poder concedente: Tem lugar quando o Poder

Público, por ato próprio, antes da expiração do prazo inicialmente estatuído,
resolve extinguir a concessão. Compreende duas modalidades:
4.1) Encampação ou resgate: É o encerramento da concessão,

por ato do concedente, durante o transcurso do prazo inicialmente fixado,
por motivo de conveniência e oportunidade administrativa, sem que o
concessionário haja dado causa ao ato extintivo, mediante lei autorizativa
específica e após prévio pagamento da indenização (art. 37). Inexiste vício
22

na concessão ou irregularidade na prestação. Isto sucede quando o Poder

Público entende, por alguma razão de ordem administrativa ou política, de
assumir diretamente o serviço concedido ou substituí-lo por outro tipo de
serviço mais capaz de satisfazer as necessidades públicas. Ex: extinção de
serviço de transporte coletivo através de ferro-carris elétricos urbanos
(bondes) por outro meio, havido como mais adequado pelo Poder Público.
Nestes casos, por não haver o concessionário dado causa ao ato extintivo,
faz jus à indenização pela antecipação do termo final da concessão. Note-se
que tal sucede não porque o Poder Público seja inadimplente, uma vez que
é direito seu extinguir a qualquer momento a concessão, mas porque a
antecipação de seu encerramento, ao prazo previsto, repercute diretamente
sobre a equação econômico-financeira, a qual, como é lógico, é calculada
em função de certo lapso de tempo. Daí que o Poder Público, devendo
garantir o equilíbrio econômico-financeiro, por ser da natureza contratual,
encerrará a concessão quando queira, mas garantirá a expressão econômica
que se realizaria ao longo de certo prazo. Portanto, compensará as
importâncias que deixarão de ser percebidas e o restante do capital
amortizado. Não pode o concessionário opor-se a ela. Seu direito limita-se à
indenização, que é prévia.
4.2) Caducidade ou decadência: É a modalidade de encerramento

da concessão, por ato do concedente, antes da conclusão do prazo
inicialmente fixado, em razão de inadimplência do concessionário; isto é,
por motivo de fato comissivo ou omissivo, doloso ou culposo de suas
obrigações. No caso, por ter sido o concessionário a dar causa à extinção da
concessão, por violador de suas obrigações, o Poder Público não tem que
indenizá-lo, senão com relação à parcela não amortizada do capital,
representada pelos equipamentos necessários à prestação do serviço e que
reverterão ao concedente. A lei, em seu art. 38 parágrafo 1º fala da
CADUCIDADE. É declarada por meio de decreto do poder concedente. Deve
ser apurada em processo administrativo. Há necessidade de comunicação à
concessionária antes da instauração do processo administrativo, acerca dos
descumprimentos contratuais que lhe são imputados, dando-lhe prazo para
correção. A indenização não é prévia (é calculada no curso do processo).
23

Descontam-se do valor a indenizar as multas contratuais e o valor dos

danos causados pela concessionária.
5. Anulação: Invalidação do contrato por ilegalidade na concessão ou na

formalização do ajuste. Não impõe indenização alguma e produz efeitos ex
tunc. A rescisão é ex nunc. Pressupõe um contrato ilegal, que vinha sendo
executado regularmente. A lei 4.717/65, art. 4, III, alíneas a, b e c, dispõe:
considera-se nulo, dentre outros, o contrato de concessão de serviço
público quando celebrado sem concorrência não dispensada por lei ou com
concorrência fraudada.
6. Falência do concessionário: A decretação judicial da falência do

concessionário, que pode ocorrer em razão de sua insolvência oriunda de
incapacidade ou deficiência deste na gestão das atividades a que se
obrigou, se porventura chegar a ocorrer antes da Administração extinguir a
concessão, por verificar a deterioração dos serviços, acarretará
automaticamente a extinção da concessão, por ser declaração manifesta de
que o concessionário não está em condições de prosseguir o serviço. Neste,
como normalmente em todos os casos de extinção da concessão, os bens
do concessionário revertem ao poder concedente, passando a pertencer-lhe.
Isso pelo fato de que a obrigação é personalíssima.
OBS.: Costuma-se indicar também a desapropriação como forma

de extinção da concessão; entretanto isto não é comum, pelas razões a
seguir aduzidas. Não se desapropriam pessoas, mas apenas bens. Logo,
não é possível desapropriar uma concessão, que é um sujeito de direitos. É
certo que os bens de uma concessionária, contudo, podem ser objeto de
desapropriação. Se isto ocorrer, a pessoa concessionária não desaparece;
apenas há mudança do titular dos bens da empresa que continua a existir,
mas sem qualidade de concessionária. Neste caso, sim, a concessão se
extingue. Por outro lado, a própria concessão não pode ser expropriada.
Com efeito, só se expropria algo do qual não se é titular. Logo, o próprio
poder concedente não pode expropriar um serviço que já é seu; sobre o
qual tem plena disponibilidade, pois que lhe pertence. A desapropriação de
ações representativas do capital de uma empresa concessionária também
24

não determina a extinção da concessão, mas, como a de quaisquer bens, a

simples mudança dos acionistas, persistindo a pessoa jurídica.
REVERSÃO DOS BENS
Reversão é a passagem ao poder concedente dos bens do concessionário

aplicados ao serviço, uma vez extinta a concessão. Portanto, através da
chamada reversão, os bens do concessionário, necessários ao exercício do
serviço público, integram-se ao patrimônio do concedente ao se findar a
concessão.
A razão principal da reversão reside precisamente nisto, a saber: dado o

caráter público do serviço, isto é, atividade havida como de extrema
relevância para a comunidade, sua paralisação ou suspensão é admissível
por ofensiva a valores erigidos socialmente como de superior importância.
Por isso, é assente na doutrina o princípio da continuidade do serviço

público, o qual supõe a reversão como meio de dar seguimento à prestação
da atividade, quando extinta a concessão do serviço. Só haverá utilidade
dos bens reversíveis ao concessionário enquanto este desfrutar dessa
situação jurídica. Ex.: vagões ferroviários, locomotivas, estações de
passageiros, trilhos, só podem ser utilizados por concessionário de
transporte ferroviário. Diversamente, para o concedente, eles se constituem
na indispensável condição para a continuidade do serviço. Os bens
reversíveis existem em prol da continuidade do serviço público. Se houver
defasagem do valor (prazo curto, baixas tarifas, etc.), o poder concedente
deverá indenizar o concessionário pelo valor remanescente não amortizado
do equipamento que se incorpora ao seu patrimônio.
25

Concessão Permissão
Caráter mais estável Caráter mais precário
Exige autorização legislativa Não exige autorização legislativa
Licitação só por concorrência Licitação por qualquer modalidade
Para pessoas jurídicas ou Para pessoas jurídicas ou físicas

consórcio de empresas
Já a autorização de serviços públicos é efetivada na realização de um

interesse particular, não podendo, de forma alguma prejudicar o interesse
coletivo. Formaliza-se por ato unilateral do poder público, discricionário e a
título precário.
Domínio Público e Bens Públicos
Natureza jurídica do domínio público
Em sentido amplo, domínio público é o poder de dominação ou de

regulamentação que o Estado exerce sobre os bens de seu patrimônio (bens
públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de
interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas
de fruição geral da coletividade (res nullius). A noção de domínio público é
mais extensa que a de propriedade, pois nele se incluem bens que não
pertencem ao Poder Público.
26

O domínio público tem natureza jurídica de poder de soberania

interna e direito de propriedade.
O poder de soberania interna é o desdobramento político do domínio público

e é exercido sobre todas as coisas de interesse público, na forma de
domínio eminente, que é aquele através do qual o Estado submete à
sua vontade todas as coisas do seu território. Encontra limites apenas
no ordenamento jurídico-constitucional. É domínio geral e potencial. Em
nome do domínio eminente é que são estabelecidas as limitações ao uso da
propriedade privada, as servidões administrativas, a desapropriação, as
medidas de polícia e o regime jurídico especial de certos bens particulares
de interesse público.
O direito de propriedade é o desdobramento jurídico do domínio

público e incide somente sobre os bens pertencentes às entidades
públicas, sob a forma de domínio patrimonial. É direito de propriedade
pública sujeito a regime administrativo especial. As normas civis apenas
suprem as omissões das leis administrativas. É domínio específico e efetivo
sobre bens próprios do Estado, que podem ser bens de uso comum do
povo, de uso especial e bens dominicais.
Bens públicos
São todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam

às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas como a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração
descentralizada, como as autarquias e as fundações de direito público
(estas últimas, aliás, não passam de autarquias designadas pela base
estrutural que possuem). O Novo CC em seu art. 98, define como bens
públicos, aqueles bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno. Os professores Celso Antônio Bandeira
de Mello e Hely Lopes Meirelles, mesmo depois no novo CC, também
incluem entre os bens públicos aqueles que, embora não
pertencentes a pessoas jurídicas de direito público, estejam
afetados à prestação de um serviço público, como aqueles
27

pertencentes às empresas públicas e sociedades de economia mista

prestadoras de serviço público.
O conjunto de bens públicos forma o “domínio público”, que inclui tanto

bens móveis como imóveis.
Classificação
1. Quanto à natureza da pessoa titular: classificam-se em federais,

estaduais, distritais e municipais.
2. Quanto à destinação: os bens públicos classificam-se em bens de uso

comum do povo, de uso especial e bens dominicais (art. 99 CC).
Bens de uso comum do povo
São aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos,

podendo ser federais, estaduais e municipais. Ex.: mares, ruas, praças.
Bens de uso especial
São aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos

serviços públicos em geral. Podem ser móveis ou imóveis. Também são
chamados de bens patrimoniais indisponíveis, já que possuem caráter
patrimonial e são indisponíveis porque utilizados efetivamente pelo Estado
para alcançar seus fins. Ex.: repartições públicas, teatros e universidades
públicas. Praças, parques, etc, com restrições extraordinárias de uso
(limitações de horários, necessidade de pagamento) também são bens de
uso especial e não bens de uso comum do povo. Bens utilizados por
terceiros com privatividade (concessão de uso, permissão de uso, etc)
também são bens de uso especial.
Os bens de uso comum do povo e os de uso especial estão fora do

comércio jurídico de direito privado. Tem como características a
inalienabilidade, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a
impossibilidade de oneração.
28

Bens dominicais (ou dominiais)
São os que constituem o patrimônio das pessoas de direito público,

como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades. São exemplos os terrenos ou terras em geral, sobre os quais
tem senhoria, à moda de qualquer proprietário. A noção é residual, porque
nessa categoria se situam todos os bens que não se caracterizem como de
uso comum do povo ou de uso especial. Também chamados de bens
patrimoniais disponíveis, já que podem ser alienados, dentro das
condições legalmente fixadas. O professor Celso Antônio Bandeira de Mello
observa que o parágrafo único do artigo 99 pretendeu dizer que serão
considerados dominicais os bens das pessoas da Administração indireta que
tenham estrutura de direito privado, salvo se a lei dispuser em contrário.
Os bens dominicais podem ser alienados, porém também possuem
como características a imprescritibilidade, impenhorabilidade e a
impossibilidade de oneração.
3. Quanto à disponibilidade: classificam-se em bens indisponíveis,

patrimoniais indisponíveis e patrimoniais disponíveis.
São indisponíveis os que não ostentam caráter tipicamente patrimonial e

que, as pessoas a que pertencem não podem deles dispor. Ex: bens de uso
comum do povo, porquanto se revestem de característica não patrimonial.
Os patrimoniais indisponíveis possuem caráter patrimonial porque,

mesmo sendo indisponíveis, possuem admitem em tese uma correlação de
valor. São indisponíveis, entretanto, porque utilizados efetivamente pelo
Estado para alcançar os seus fins. Enquadram-se nessa categoria os bens
de uso especial.
Os patrimoniais disponíveis, por sua vez, podem ser alienados,

obviamente nas condições que a lei estabelecer. São os bens dominicais em
geral.
29

Afetação: “é a proposição de um bem a um dado destino categorial de

uso comum ou especial, assim como desafetação é a sua retirada do
referido destino. Os bens dominiais são bens não afetados a qualquer
destino público”. A afetação e a desafetação podem decorrer de fato da
natureza, lei ou ato administrativo. Frise-se, porém, que no caso de
desafetação dos bens de uso comum, isto é, seu trespasse para o uso
especial ou sua conversão em bens meramente dominicais, depende de lei
ou de ato do Executivo praticado em conformidade dela, pois só um ato de
hierarquia jurídica superior, como o é a lei, poderia ulteriormente contrariar
a destinação natural para o uso comum que adquiriram ou habilitar o
executivo a fazê-lo.
Regime jurídico dos bens públicos: inalienabilidade (relativa),

impenhorabilidade, imprescritibilidade e impossibilidade de oneração.
1) Inalienabilidade: os bens de uso comum ou especial não são alienáveis

enquanto conservarem tal qualificação. Só podem sê-lo (sempre nos termos
da lei) ao serem desafetados, passando à categoria dos dominiais. Frise-se,
porém, que o fato de um bem ser dominical não significa que só por isto
seja alienável ao alvedrio da Administração, pois o Código Civil, no art. 101,
dispõe que a alienação deve observar as exigências da lei;
2) Impenhorabilidade: os bens públicos não podem ser penhorados, o

que é conseqüência do art. 100 da CF. Com efeito, de acordo com ele há
uma forma específica para satisfação de créditos contra o Poder Público
inadimplente. Demais disso, os bens públicos não podem ser gravados com
direitos reais de garantia, pois seria inconseqüente qualquer oneração com
tal fim;
3) Imprescritibilidade: significa que os bens públicos – de qualquer

categoria, frise-se – não são suscetíveis de usucapião.
Utilização dos bens públicos
Autorização de Uso – Ato administrativo, unilateral, discricionário e

precário, pelo qual o Poder Público consente que determinado indivíduo
30

utilize bem público de modo privativo, atendendo primordialmente a seu

próprio interesse.
Ex.: Autorização de uso de terreno baldio
Atenção 1: Como regra, a autorização não deve ser conferida a prazo certo.
O comum é que o seja até que a Administração decida revogá-la. No
entanto, fixado o prazo certo para o uso, o Poder Público terá instituído
autolimitação e deverá obedecer à fixação, razão pela qual o desfazimento
antes do prazo atribui o dever indenizatório à pessoa revogadora pelos
prejuízos causados, que devem ser comprovados. Quando inexiste prazo
fixado, a princípio, não cabe pleito indenizatório, ante a precariedade do
ato.
Atenção 2: Por ser ato administrativo discricionário e precário, ficam

resguardados os interesses da Administração, de modo que o seu
consentimento não depende de lei ou de licitação.
Permissão de Uso – Ato administrativo, unilateral, discricionário e

precário, pelo qual o Poder Público consente que certa pessoa utilize bem
público de modo privativo, atendendo ao mesmo tempo aos interesses
publico e privado.
Ex.: Permissão de uso para feiras de artesanato em praças públicas.
Obs.: Difere-se da autorização de uso em razão da predominância dos

interesses em jogo, haja vista que na permissão de uso os interesses
(público e privado) estão nivelados.
Atenção: Exigência de licitação sempre que for possível, ou no mínimo,

com obediência a procedimento em que se assegure tratamento isonômico,
e houver mais de um interessado na utilização do bem, evitando-se
favorecimentos ou preterições ilegítimas. “Sempre que possível”, pois, em
certos casos, evidentemente não haveria como efetuá-la. Ex:. Quem
explore bar/restaurante para instalar mesas na calçada lindeira ao
estabelecimento.
31

Concessão de Uso – Contrato administrativo, pelo qual o Poder Público

confere a certa pessoa o uso privativo de bem público, independentemente
do maior ou menor interesse público da pessoa concedente.
Obs.: Seus elementos diferenciais são: a forma jurídica (contrato

administrativo – enfatizando sua bilateralidade), a ausência de
precariedade (há uma maior estabilidade, haja vista que o concessionário
assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros elevados, o que
reflete na fixação de prazos mais prolongados). Se o Poder Público, instado
por conveniências administrativas, pretender rescindir-la antes do termo
estipulado, terá de indenizar o concessionário.
Obs. 2: Sendo contrato administrativo as concessões de uso de bem público

recebem a incidência normativa própria do instituto, ressaltando a
desigualdade das partes contratantes e aplicação das cláusulas exorbitantes
do direito público. Desse modo, deve ser realizada licitação prévia para
seleção do concessionário que apresentar as melhores condições para o uso
de bem publico – salvo nos casos de inviabilidade de competição
(inexigibilidade de licitação).
Concessão de Direito Real de Uso – Contrato administrativo pelo qual o

Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno
público ou espaço aéreo correspondente para fins previamente
determinados, como, o uso à urbanização, à edificação, à industrialização
ou qualquer outro que traduza interesse social (Decreto-Lei 271/67), por
tempo certo ou por prazo indeterminado.
Ex.: Concessão de uso de área estadual quando o Estado pretende

implantar região industrial para desenvolver a economia em seu território.
Obs.: Difere-se da “Concessão de Uso” por se tratar de direito real (a

concessão de uso encerra relação de direito pessoal – obrigação) e por ter
fins mais restritos na lei. Conforme o §4º, do art. 7° do referido Decreto-
Lei, salvo reserva contratual, o direito por ela instaurado é transmissível por
ato inter vivos ou mortis causa, como os demais direitos reais sobre as
coisas.
32

Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (Art. 1º, MP

2220/01) – Até 30/06/2001, com posse ininterrupta e pacífica por 05 anos
de imóvel público de até 250 m2, utilizado para fins de moradia do
possuidor ou de sua família, desde que não seja proprietário ou
concessionário de outro imóvel urbano ou rural.
Em alguns casos, o legislador admite que o possuidor possa obter a

concessão em outro local, como, por exemplo, nos casos em que o local da
ocupação provoque risco à vida ou à saúde dos possuidores; se tal suceder,
fica assegurado aos ocupantes o direito subjetivo à concessão em local
diverso (art.4 e 5, MP 2220/01).
A concessão de uso especial para fins de moradia pode extinguir-se de duas

formas: 1ª) quando houver desvio de finalidade, ou seja, o imóvel não
estiver sendo utilizado para fins de moradia para concessionário ou para sua
família; 2ª) no caso de o concessionário adquirir a propriedade de outro
imóvel urbano ou rural.
Atenção: Concessão coletiva de uso especial para fins de moradia

(art. 2º, MP 2220/01): quando em imóvel publico urbano com área
superior a 250 m2 haja ocupação por população de baixa renda para
sua moradia, por 5 anos, ininterruptamente e sem oposição, não
sendo possível identificar os terrenos ocupados pelo possuidor. Aqui
também se exige que o possuidor não seja proprietário de outro imóvel
urbano ou rural. Nessa concessão, cada concessionário será atribuída igual
fração ideal do terreno, sem levar em conta a dimensão do terreno que
cada possuidor ocupe – sendo possível a pactuação entre os possuidores
para viabilizar frações diferenciadas.
Obs. Possui natureza de direito real e, à semelhança do que ocorre com o

direito real de uso, é transferível por ato inter vivos ou causa mortis. Mas
distingue-se do direito real de uso na medida em que é conferida para a
finalidade exclusiva de moradia.
Obs. 2: O legislador atribui à Administração atividade vinculada para o fim

de reconhecer ao ocupante o direito subjetivo à concessão para moradia,
33

desde que cumpridos os requisitos legais. Logo se trata de ato

administrativo vinculado, formalizado por termo administrativo (via
administrativa), porem sendo possível sua concessão por sentença
judicial quando denegado o pedido ou omisso o Poder Público em
apreciá-lo.
Obs., 3: Diferencia-se da usucapião constitucional em razão da natureza

pública do imóvel e pela ausência de termo final para aquisição do direito.
Autorização de uso (MP 2.220): A administração poderá conferir a quem

até 30 de junho de 2006, possuía como seu, área urbana, imóvel público de
até 250 m2, utilizando-o para fins comerciais. Celso Antônio alerta para
os favoritismos que pode ocorrer com esta modalidade, eis que não foi
criado um direito para o administrado, mas uma possibilidade a ser
analisada pela a administração.
Aforamento de Bens Públicos – Instituto pelo qual o Estado permite

ao particular o uso privativo de bem público a título de domínio útil,
mediante a obrigação de pagar ao proprietário uma pensão ou foro
anual, certo ou invariável.
O instituto propicia a aquisição de direito real por parte de enfiteuta, titular

do domínio útil. Esse direito pode ser transferido a terceiro, mas é preciso
que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferência para reaver o
imóvel. Se renunciar, o enfiteuta deverá pagar, pela transmissão do
domínio útil, importância nominada de “laudêmio”, calculada sobre o preço
da alienação. Já o foro anual, trata-se de obrigação que o enfiteuta não
pode deixar de cumprir. Se deixar de pagar o foro durante 3 anos
consecutivos ou 4 anos intercalados, o inadimplemento acarretará a
caducidade da enfiteuse.
O enfiteuta dispõe dos mais amplos poderes sobre o bem: pode usá-lo,
gozá-lo e dispor dos frutos, produtos e rendas, mas não pode mudar-lhe a
substância ou deteriorá-lo.
Ex. Enfiteuse em Terrenos de Marinha (art. 49, parágrafo 3º, ADCT).
34

Atenção: Em virtude da exclusão da enfiteuse da categoria dos direitos reais

no novo Código Civil, não mais poderá haver sua instituição mesmo por
entidades públicas, tendo-se apenas que assegurar a eficácia das já
existentes. O Decreto – Lei 9760/46, que dispõe sobre os bens imóveis da
União, regula a enfiteuse dos imóveis públicos pertencente à União.
Cessão de Uso – Poder Publico consente o uso gratuito de bem público por
órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver
atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.
Assim, fundamenta-se na colaboração entre entidades públicas com o
objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesses coletivos.
Ex. Tribunal de Justiça cede o uso de uma sala determinada do fórum para
o uso de órgão de inspetoria do Tribunal de Contas do Estado.
Obs.: Jose dos Santos Carvalho Filho admite a possibilidade, em casos

especiais, de cessão de uso a pessoas privadas, desde que desempenhem
atividade não – lucrativa que vise beneficiar, geral ou parcialmente, a
coletividade.
Ex.: Cessão de uso de uma sala no fórum para instauração de uma

associação de servidores do Poder Judiciário.
DOMÍNIO PÚBLICO TERRESTRE
Terras Devolutas: São aquelas que, dada a origem pública da

propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Estado – sem estarem
aplicadas a qualquer uso público – porque nem foram trespassadas do
Poder Público aos particulares, ou, se o foram, caíram em comisso, nem se
integraram no domínio privado por algum título reconhecido como legítimo.
São bens público dominicais. Via de regra pertencem aos Estados.

Pertencem à União as terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de
comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei. Os Estados, a
35

partir de 1891, trespassaram, em suas Constituições e/ou Leis Orgânicas,

parte destas terras devolutas às Municipalidades. Assim, é possível que os
municípios também sejam proprietários de terras devolutas que foram
trespassadas pelos Estados.
Terrenos de marinha: São as faixas de terra fronteiras ao mar numa

largura de 33m contados da linha do preamar médio de 1831 para o interior
do continente, bem como as que se encontram à margem dos rios e lagoas
que sofram a influência das marés, até onde esta se faça sentir, e mais as
que contornam ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma influência.
Considera-se influência das marés a oscilação periódica do nível médio das
águas igual ou superior a 5cm (Decreto-lei 9.760/46). São bens públicos
dominicais e pertencem à União.
Não confundir com praias, que também pertencem à União (art. 20, IV). A
definição desta está na Lei 7.661/88. Geralmente, principalmente quando
não se consegue definir o preamar médio de 1831, os terrenos de marinha
iniciam quando termina a praia. As praias marítimas são bens de uso
comum.
Terrenos reservados: Terrenos marginais, também chamados de

reservados ou ribeirinhos, são bens públicos constituídos pelas faixas de
terra à margem dos rios públicos livres da influência das marés, numa
extensão de 15m, contados da linha média das enchentes médias
ordinárias, conforme Decreto-lei 9.760 e Código de Águas (Decreto
24.643/34). Excluem-se, entretanto, dos reservados os marginais das
correntes públicas que apenas concorrem para tomar outras navegáveis ou
flutuáveis.
São de propriedade da União quando marginais de águas doces sitas em

terras de domínio federal ou das que banhem mais de um Estado, sirvam de
limite com outros países ou, ainda, se estendam a território estrangeiro ou
dele provenham (art. 20, III, da Constituição). Por seguirem o destino dos
36

rios, são de propriedade dos Estados quando não forem marginais de rios
federais.
Súmula 479, STF: As margens dos rios navegáveis são de domínio público,
insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.
São bens públicos dominicais (art. 11 do Código de Águas).
Terrenos acrescidos: São os que, por aluvião ou por avulsão, se

incorporam aos terrenos de marinha ou aos terrenos marginais, aquém do
ponto a que chega o preamar médio ou do ponto médio das enchentes
ordinárias, respectivamente, bem como a parte do álveo que se descobrir
por afastamento das águas (art. 16 do Código de Águas).
São bens dominicais se não estiverem destinados ao uso comum e sua

propriedade assiste à entidade pública titular do terreno a que aderiram,
salvo se, por algum título legítimo, estiverem em propriedade privada (§ 1º
do art. 16).
Ilhas: As ilhas oceânicas e costeiras, bem como as ilhas fluviais e lacustres

nas zonas limítrofes com outros países, excetuadas as que contenham a
sede de Municípios, desde que não sejam áreas afetadas ao serviço público
e a unidade ambiental federal (cf. Emenda Constitucional 46/2005),
pertencem à União (art. 20, IV, da Constituição). As demais, salvo se
estiverem no domínio municipal ou particular, pertencem aos Estados, aos
quais também pertencem as ilhas costeiras que estiverem no seu domínio
(art. 26, II e III, da Constituição). As ilhas públicas são bens dominicais,
salvo quando se lhes tiver dado outro destino (art. 25 do Código de Águas).
Faixa de fronteira: É designada como faixa de fronteira a área de 150 km

de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional,
considerada indispensável à segurança nacional.
A faixa de fronteira é prevista desde a Lei nº 601, de 1850, cujo art. 1º

fixava urna largura de dez léguas. Essa faixa foi fixada depois em 100 km
(Decreto nº 24.643/34); depois passou a ser de 150 km (Decreto-lei nº
852/38); atualmente, é mantida essa largura pela Lei nº 6.634/79.
37

Desde a Constituição de 1891 foi definida corno pertencente à União a

porção do território indispensável à defesa das fronteiras. Pela Constituição
atual, são bens da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras (art. 20, II).
Isto não quer dizer que todas as terras situadas na faixa de fronteira sejam
públicas e de propriedade da União; a Constituição faz referência às terras
devolutas. Existem terras particulares nessa faixa, que ficam sujeitas a uma
série de restrições estabelecidas em lei, em benefício da segurança
nacional.
O artigo 91, § 1º, III, da Constituição dá ao Conselho de Defesa Nacional

competência para "propor os critérios e condições de utilização de áreas
indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo
uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a
preservação e exploração dos recursos naturais de qualquer tipo". Além
disso, o artigo 20, § 2º, determina que a faixa de 150 km de largura, ao
longo das fronteiras, é considerada fundamental para defesa do território
nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
As restrições ao uso e alienação das áreas situadas na faixa de fronteira são

as estabelecidas na Lei nº 6.634/79.
Súmula 477, STF: As concessões de terras devolutas situadas na faixa de

fronteira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o
domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em
relação aos possuidores.
Vias públicas: As terras ocupadas com as vias e logradouros públicos

pertencem às Administrações que os construíram. Tais áreas podem
constituir bens de uso comum do povo ou de uso especial. Estradas há que,
embora de domínio público, são reservadas a determinadas utilizações ou a
certos tipos de veículos.
As estradas de rodagem compreendem, além da faixa de terra ocupada com

o revestimento da pista, os acostamentos e as faixas de arborização, áreas
38

essas pertencentes ao domínio público da entidade que as constrói, como

elementos integrantes da via pública.
A legislação rodoviária geralmente impõe uma limitação administrativa aos

terrenos marginais das estradas de rodagem, consistente na proibição de
construções a menos de 15 metros da rodovia. Tal limitação só abrange a
zona rural, cessando quando a rodovia ingressa no perímetro urbano na
condição de avenida ou rua.
Lista de Questões Comentadas
Obs. Por questões didáticas, pontualmente pelo fato da Banca FCC

ter muitas questões interessantes sobre o assunto abordado na aula
de hoje, iremos trabalhar além das questões da Banca ESAF,
também questões elaboradas pela Fundação Carlos Chagas.
Bons estudos!
1. (FCC/DPE-MT/Defensor/2009) Em relação ao sentido de serviço

público que se pode extrair do regime constitucional hoje vigente no Brasil,
pode-se corretamente afirmar que é um sentido
(A) restrito, vez que apenas pode ser considerado serviço público aquele
prestado mediante concessão ou permissão.
(B) unívoco, na medida em que a Constituição contém um rol expresso e

taxativo dos deveres do Estado, dizendo-os “serviços públicos”.
(C) mais restrito do que certas formulações doutrinárias, face à dicotomia

constitucional estabelecida entre serviços públicos e atividades econômicas
exploradas pelo Estado.
(D) amplo, posto que as atividades estatais em geral, como regra,

comportam execução por delegação, mediante concessão ou permissão.
39

(E) restrito, vez que apenas pode ser considerado serviço público aquele
prestado diretamente pelo Estado.
Gabarito: C
Comentários: Serviço público é toda atividade material ampliativa, definida

em lei ou pela Constituição como dever estatal, consistente no oferecimento
de utilidades e comodidades ensejadoras de benefícios particularizados a
cada usuário, sendo prestada pelo Estado ou por seus delegados, e
submetida predominantemente aos princípios e normas de direito público.
Portanto, é um conceito restrito que engloba as atividades materiais que o

Estado presta a fim de satisfazer necessidades ou comodidades do todos
social mas que não engloba a exploração de atividade econômica, que é a
intervenção do Estado no domínio econômico, da alçada de particulares, no
exercício da livre iniciativa, para fomentar ou assegurar o cumprimento à
disciplina legal do setor.
Portanto, correta a letra C.
2. (FCC/MP-SE/Analista/2009) É modalidade de transferência da

execução de serviço público a particulares, caracterizada pela
contratualidade e pela possibilidade de revogação unilateral pelo poder
concedente, a
(A) encampação.
(B) autorização.
(C) permissão.
(D) reversão.
(E) delegação.
40

Gabarito: C
Comentários: A permissão de serviços públicos é um instrumento por meio

do qual o Poder Público, que detém a titularidade do serviço, transfere a
sua prestação ao particular que, pode ser pessoa física ou jurídica, desde
que demonstre capacidade para exercê-lo por sua conta e risco. Essa
transferência realiza-se a título precário, formaliza-se por contrato de
adesão e depende de prévio procedimento licitatório, não tendo modalidade
específica, o que será selecionado em razão do valor do contrato (art. 2º, IV
e art. 40, ambos da Lei nº 8987/95).
O fato de a permissão ser precária significa dizer que a Administração

dispõe de poderes para flexivelmente estabelecer alterações ou encerrá-la a
qualquer tempo, desde que fundadas razões de interesse público a
aconselhem, sem obrigação de indenizar o permissionário.
Atualmente, o ordenamento jurídico exige a sua formalização por meio de

contrato, tendo como fundamento a disposição do art. 175, CF/88.
A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de

adesão, que observará os termos da Lei 8987/95, das demais normas
pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precaridade e à
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.
3. (FCC/PGE-SP/Procurador/2009) A contratação de terceiros para

execução de atividades de apoio à prestação de serviços públicos
caracteriza
(A) descentralização administrativa por serviços.
(B) descentralização administrativa por colaboração.
41

(C) desconcentração administrativa.
(D) execução indireta do serviço.
(E) execução direta do serviço.
Gabarito: D
Comentários: Existem diversas formas de prestação de serviços públicos:
1 – prestação direta: é aquela realizada pelo próprio Estado

(Administração Direta). Se houver cobrança em troca da prestação direta, a
remuneração terá natureza jurídica tributária de taxa. Ex. varrição das ruas.
2 – prestação indireta por outorga: se houver lei específica nesse

sentido, a prestação de serviços públicos pode ser realizada por meio de
pessoas jurídicas especializadas criadas pelo Estado. É o que ocorre com as
autarquias, fundações públicas, associações públicas, empresas públicas e
sociedade de economia mista. A remuneração paga pelo usuário ao
prestador tem natureza de taxa. Ex. serviço postal exercido pelos Correios.
3 – prestação indireta por delegação: é realizada, após regular licitação,

por meio de concessionários e permissionários (terceiros). A remuneração
paga pelo usuário tem natureza jurídica de tarifa ou preço público. Ex.
rodovia dada em concessão.
Portanto, correta a letra D.
4. (FCC/TJ-AP/Analista/2009) A delegação, a título precário, mediante

licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco.
42

Essa definição legal refere-se à figura da
(A) permissão de serviço público, considerada pela lei como ato

administrativo unilateral, sendo, todavia, incompatível com o atual regime
constitucional.
(B) concessão de serviço público, considerada pela lei como contrato,

sendo, todavia, incompatível com o atual regime constitucional.
(C) permissão de serviço público, considerada pela lei como contrato, sendo
compatível com o atual regime constitucional.
(D) permissão de serviço público, considerada pela lei como ato

administrativo unilateral, sendo compatível com o atual regime
constitucional.
(E) concessão de serviço público, considerada pela lei como contrato, sendo
Gabarito: C
Comentários: Se a questão falar A delegação, a título precário, mediante

pessoa física ou jurídica, JAMAIS marque concessão! A resposta correta
será permissão de serviços públicos, conforme já aprendemos na tabela
acima.
5. (FCC/TJ-PA/Analista/2009) Com referência aos serviços públicos é

INCORRETA a afirmação:
(A) Os serviços industriais são impróprios do Estado, por consubstanciarem

atividade econômica que só pode ser explorada diretamente pelo Poder
43

Público quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a

relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
(B) O Estado pode delegar a execução de serviço público por meio de

concessão a empresas ou consórcios de empresas, os quais o executa por
sua conta e risco.
(C) As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos

respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.
(D) Os serviços públicos são incumbência do Estado, que os presta sempre

diretamente, podendo fazê-lo de forma centralizada ou por meio de
entidades da Administração indireta.
(E) Os serviços públicos podem ser gerais ou individuais, sendo aqueles o

que a Administração presta sem ter usuários determinados; e estes quando
os usuários são determinados e a utilização é particular e mensurável para
cada destinatário.
Gabarito: D
Comentários:

Já vimos que os ser prestados de forma direta ou indireta pelo Estado.
44

Formas de prestação dos serviços públicos
Pessoalmente Por outorga,

pelo Estado, ex. ex. autarquias
varrição das ruas
Direta Indireta
Com auxílio de Por delegação,

particulares, ex.
em nome do concessionários e
Estado, ex. permissionários
coleta de lixo. de serviço
público
Assim, errada a letra D ao dizer que o serviço público é prestado SEMPRE

diretamente pelo Estado.
6. (FCC/TJ-PI/Oficial/2009) Quanto à concessão e à permissão de

serviço público, é correto afirmar:
(A) O objeto da permissão é a transferência da titularidade e a execução de

serviço público ao particular, a título oneroso, mas por conta e risco do
poder concedente e do permissionário.
(B) Encampação é o nome que se dá à rescisão bilateral da concessão,

quando se justificar de interesse público, fazendo o concessionário jus ao
ressarcimento de eventuais prejuízos.
45

(C) A concessão decorre de ato unilateral discricionário e a permissão de

acordo de vontades vinculado, dispensada, nesta última hipótese, a
licitação.
(D) Em qualquer caso de extinção da concessão, é cabível a incorporação ao

poder concedente dos bens do concessionário necessários ao serviço
público, mediante indenização.
(E) É vedada por lei a concessão de serviço público quando se tratar de

serviço próprio do Estado ou que vise a prestação de atividade de essencial
interesse público.
Gabarito: D
Comentários:

Errado.
46

Descentralização
Por outorga Por delegação
Feita por lei Feita por contrato
Transfere titularidade + execução do Transfere apenas a execução do serviço

serviço
Prazo indeterminado Prazo determinado
Ex. autarquias Ex. concessionários e permissionários de

serviços públicos.

Errado. Encampação ou resgate é a retomada do serviço público, mediante

lei autorizadora e prévia indenização, motivada por razões de interesse
público justificadoras da extinção contratual. Na encampação não existe
descumprimento de dever contratual ou culpa por parte do concessionário,
razão pela qual é incabível a aplicação de sanções ao contratado.
47


licitação.
Errado. Concessão é a delegação da prestação de serviço público feita pelo

poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência, à
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. Já a
permissão será formalizada mediante contrato de adesão precedido de
licitação em qualquer modalidade.

Correto.

interesse público.
Errado. A Lei nº 8987/95 não traz essa vedação. Portanto, é possível a

concessão de serviços públicos para o transporte coletivo, abastecimento de
água, telefonia etc.
7. (FCC/TRT3/Analista/2009) A prestação de serviços públicos, na

forma prevista pela Constituição Federal,
(A) incumbe sempre ao Poder Público, não podendo ser realizado por
particulares.
(B) pode ser atribuída ao particular, dispensada a licitação quando se tratar

de permissão.
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(C) incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime

de concessão ou permissão, sempre através de licitação.
(D) é facultada aos particulares, independentemente de licitação, com base

no princípio da livre iniciativa.
(E) cabe exclusivamente ao Poder Público, quando tiver caráter essencial, e

quando passível de remuneração, por tarifa cobrada diretamente do
usuário.
Gabarito: C
Comentários: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou

sob o regime de concessão (licitação prévia na modalidade concorrência) ou
permissão (licitação prévia em qualquer modalidade), mas sempre
através de licitação.
8. (FCC/DPE-SP/Defensor/2010) A formalização da concessão de

serviço público, disciplinada em sua forma comum pela Lei no 8.987/95,
dar-se-á por contratação
(A) direta e sem prazo determinado, em decorrência de ser inexigível a

licitação.
(B) com licitação prévia e obrigatória, na modalidade de concorrência.
(C) com licitação dispensável, devido à prestação ser por conta e risco do
concessionário.
(D) em condições legais excepcionais, sem exigência de modalidade

licitatória específica.
(E) com licitação dispensada, se demonstrada a melhor capacidade do

concessionário.
49

Gabarito: B
Comentários: Depois que nós estudamos o assunto, inclusive com

esquemas gráficos, ficou fácil!! Se é concessão de serviços públicos, a
licitação prévia na modalidade concorrência é obrigatória e terá prazo
determinado. Portanto, correta a letra B.
9. (FCC/PGE-AM/Procurador/2010) Caducidade, na concessão de

serviços públicos, é a
(A) sanção aplicada ao concessionário, consistente na perda da garantia

contratual e obrigatoriedade de prestação de garantia de valor equivalente.
(B) transferência dos bens do concessionário para o poder concedente, ao

final do contrato de concessão.
(C) medida acautelatória adotada pela Administração Pública, assumindo o

objeto do contrato de concessão, com o fim de assegurar a adequação na
prestação do serviço.
(D) retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da

concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa
específica e após prévio pagamento da indenização.
(E) rescisão unilateral do contrato de concessão de serviço público, em

razão do inadimplemento do concessionário.
Gabarito: E
Comentários: A caducidade consiste na modalidade de extinção da

concessão devido à inexecução total ou parcial do contrato ou pelo
descumprimento de obrigações a cargo da concessionária, tem previsão no
art. 38 da Lei nº 8987/95.
50

Ao contrário do que ocorre com o advento do termo contratual, a

caducidade não extingue de pleno direito o contrato, devendo, ao contrário,
ser declarada pelo poder concedente após a devida apuração da
inadimplência em processo administrativo com garantia de ampla defesa.
Constatada no processo a ocorrência da irregularidade, a caducidade poderá

ser declarada por decreto, independentemente do pagamento de
indenização ao concessionário.
Portanto, correta a letra E.
10. (FCC/TCE-AP/Procurador/2010) A concessão de serviço público é o

contrato por meio do qual
(A) o poder concedente, se autorizado por lei específica, transfere a

execução de um determinado serviço público a um ente privado, que passa
a responder solidariamente com o Poder Público pelos danos causados em
decorrência da execução do contrato.
(B) o Estado transfere a um terceiro a execução de serviço público de sua

titularidade ou cuja titularidade lhe tenha sido transferida por outro ente
federado.
(C) o poder concedente transfere a execução de determinado serviço

público a um concessionário, remanescendo na titularidade do mesmo e
responsabilizando-se subsidiariamente por prejuízos decorrentes daquela
execução.
(D) o Estado concede delegação de serviço público a uma pessoa jurídica de

direito privado, que passa a executá-lo e cobrar remuneração em nome do
Poder Público.
51

(E) o particular adquire o direito de executar uma determinada atividade

econômica em nome do Poder Público, passando-a ao status de serviço
público, o que lhe imputa responsabilidade civil objetiva pelos danos
causados.
Gabarito: C
Comentários: Como já vimos anteriormente, na concessão o Estado

permanece com a titularidade do serviço. Porém, todos os danos
decorrentes da prestação do serviço público concedido são de
responsabilidade da concessionária. Tanto os prejuízos causados a usuários
quanto aqueles que atingem terceiros não usuários devem ser indenizados
objetivamente, isto é, sem que a vítima tenha necessidade de demonstrar
culpa ou dolo do prestador. Além de objetiva, a responsabilidade do
concessionário é direta, tendo em vista que não pode ser acionado
diretamente o Estado para ressarcir danos decorrentes da prestação de
serviços públicos em concessão. A responsabilidade do Estado, quando o
serviço público é prestado por concessionários, é subsidiária, já que só
responde pelo pagamento da indenização se o concessionário, depois de
acionado pela vítima, não tiver patrimônio suficiente para ressarcimento
integral dos danos causados.
11. (FCC/TCE-RO/Procurador/2010) Encampação e caducidade

constituem, ambas, hipóteses legais de extinção antecipada do contrato de
concessão de serviço público. Diferem, porém, em seus pressupostos e
consequências, sendo correto afirmar que
(A) ambas dependem de autorização legislativa, porém apenas a

encampação assegura ao concessionário a indenização das parcelas dos
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou
depreciados.
52

(B) a encampação constitui prerrogativa do poder concedente, enquanto a

caducidade pode ser declarada tanto pelo poder concedente, como pelo
concessionário, na hipótese de descumprimento de obrigações contratuais
pela outra parte.
(C) apenas a encampação pressupõe autorização legislativa específica,

enquanto a caducidade pode ser declarada pelo poder concedente em caso
de descumprimento total ou parcial do contato.
(D) apenas a caducidade depende de autorização legislativa específica,

porém ambas exigem a prévia indenização das parcelas dos investimentos
vinculados
a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, descontando-se,
no caso de encampação, o valor das multas aplicadas.
(E) a caducidade pode ser declarada em função do interesse público na

retomada do serviço, enquanto a encampação pressupõe o
descumprimento, pelo concessionário, de obrigação contratual.
Gabarito: C
Comentários: Como vimos anteriormente, a encampação ou resgate é a

retomada do serviço público, mediante lei autorizativa e prévia indenização,
motivada por razões de interesse público justificadoras da extinção
contratual. Já a caducidade, também já estudada anteriormente, poderá ser
declarada por decreto, independentemente do pagamento de indenização
ao concessionário em caso de descumprimento total ou parcial do contrato.
12. (FCC/TRT22/Analista/2010) Dentre as assertivas abaixo, assinale a

que corretamente aponta uma característica da permissão de serviço
público, que a distingue da concessão de serviço público.
53

(A) Seu objeto é a execução de serviço público, continuando a titularidade

do serviço com o Poder Público.
(B) Remuneração tarifária.
(C) É formalizada por contrato administrativo.
(D) Pode ser feita à pessoa física.
(E) Depende de licitação.
Gabarito: D
Comentários: Perceba que todas as alíneas trazem características comuns

à concessão e à permissão, salvo a letra D uma vez que a permissão é feita
à pessoa física ou jurídica e a concessão à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas. Portanto, correta a letra D.
13. (CESPE/OAB/2010.1) Júlia, que está desempregada, não conseguiu

pagar a tarifa de energia elétrica de sua residência, referente ao mês de
janeiro de 2010. Por esse motivo, o fornecimento de energia foi suspenso
por ordem da diretoria da concessionária de energia elétrica, sociedade de
economia mista. Considerando essa situação hipotética, assinale a opção
correta.
(A) Não caberia mandado de segurança contra o ato da diretoria da

concessionária, porque ela não é autoridade pública.
(B) O fornecimento de energia elétrica à residência de Júlia não poderia ter

sido suspenso em razão do inadimplemento, visto que, conforme
entendimento do STJ, constitui serviço público essencial.
(C) A lei de regência autoriza a suspensão do serviço desde que haja prévia
notificação do usuário.
54

(D) Lei estadual poderia, de forma constitucional, criar isenção dessa tarifa,
nos casos de impossibilidade material de seu pagamento, como no caso do
desemprego do usuário.
Gabarito: C
Comentários:

É impugnável, por Mandado de Segurança, o ato de autoridade dirigente de

Sociedade de Economia Mista, quando praticado com abuso e de forma
ilegal. Tem-se, atualmente, procurado emprestar ao vocábulo autoridade o
conceito mais amplo possível para justificar a impetração de Mandado de
Segurança, tendo a lei adicionado-lhe o expletivo ‘seja de que natureza for’.
Convém ressaltar que a nova Lei do Mandado de Segurança (Lei nº
12.016/09) estabelece, em seu art. 1º, §§ 1º e 2º, o quanto segue: “art.
1o Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e
certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que,
ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica
sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade,
seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. § 1o
Equiparam-se às autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes
ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades
autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas
naturais no exercício de atribuições do poder público, somente no que
disser respeito a essas atribuições. § 2o Não cabe mandado de segurança
contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de
empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias
de serviço público. Portanto, incorreta a alternativa.
55


Errado. De acordo com a Lei nº 8.987/95, art. 6º, § 3º, II, “Não se
caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação
de emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de
ordem técnica ou de segurança das instalações; e, II - por
inadimplemento do usuário, considerado o interesse da
coletividade”. (grifou-se). Assim, segundo o STJ (SLS 1.124/PE, DJ
13/10/2009), é possível o corte do fornecimento de energia elétrica em
caso de inadimplência do consumidor, ainda que este seja pessoa jurídica
de direito público, com ressalvas para preservação apenas das unidades e
serviços públicos (como postos de saúde, hospitais e escolas públicas) cuja
paralisação é inadmissível. Portanto, alternativa errada.
Correto. Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua

interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso (Lei nº
8.987/95, art. 6º, § 3º). Alternativa correta.
Errado. Lei estadual, máxime quando diz respeito à concessão de serviço

público federal e municipal, como ocorre no caso, não pode alterar as
condições da relação contratual entre o poder concedente e os
concessionários sem causar descompasso entre a tarifa e a obrigação de
manter serviço adequado em favor dos usuários. Portanto, lei estadual não
poderia, de forma constitucional, criar isenção de tarifa, nos casos de
impossibilidade material de seu pagamento, como no caso do desemprego
56

do usuário. Assim, esta ultima alternativa também não responde

adequadamente à questão.
14. (CESPE/TRF1/Juiz/2010) Assinale a opção correta acerca das

características e da classificação dos serviços públicos.
(A) Os serviços públicos prestados diretamente pelo Estado submetem-se à

disciplina do direito público, mas os serviços prestados por particulares em
colaboração com o poder público são regidos integralmente por normas de
direito privado.
(B) Os serviços de utilidade pública, ao contrário do que acontece com os

serviços administrativos, são indelegáveis e, por isso, somente podem ser
prestados por órgãos e agentes do próprio Estado.
(C) Os denominados serviços públicos próprios, destinados a atender

necessidades coletivas, só podem ser executados por órgãos da
administração direta.
(D) Os serviços que têm por finalidade a satisfação individual e direta das
necessidades dos cidadãos, como os de energia elétrica, gás e transportes,
são exemplos de serviços públicos uti universi.
(E) Considera-se serviço público toda atividade exercida pelo Estado ou por
seus delegados, sob regime total ou parcial de direito público, com vistas à
satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.
Gabarito: E
Comentários:
57


direito privado.
Errado. Os serviços públicos prestados diretamente pelo Estado submetem-

se à disciplina do direito público, assim como os serviços prestados por
particulares em colaboração com o poder público, tais como os
permissionários e concessionários. Assim, errada a questão ao dizer que
estes últimos são regidos integralmente pelas normas do direito privado.

Errado. Os serviços de utilidade pública são os que detêm uma certa

conveniência para a coletividade e não é necessariamente a Administração
quem deve prestá-los, podendo ser delegados a particulares, sob
controle estatal, mas por conta e risco dos prestadores e mediante
remuneração dos usuários, tais como telefonia, energia elétrica etc.

Errado. Serviço público próprio é aquele que atende as necessidades

coletivas, o Estado assume como seus e os executa diretamente por meio
de seus agentes ou indiretamente, por intermédio de concessionários
e permissionários. Portanto, errada a alternativa C, uma vez que tais
serviços podem ser executados não só pela própria Administração Pública,
como também por particulares.
58

Errado. A questão trocou o conceito dos serviços. Os serviços gerais (uti

universi) englobam os serviços prestados à coletividade em geral, sem ter
um usuário determinado. São considerados indivisíveis, porque não é
possível medir e calcular o quanto cada um utiliza (ex. limpeza urbana,
segurança pública, diplomacia). Já os serviços individuais (uti singuli), são
aqueles que têm usuário determinado, individualizável. Nessa hipótese, é
possível medir e calcular o quanto cada um utiliza do serviço, sendo,
portanto, considerado um serviço divisível (ex. telefonia, energia elétrica).
Assim, errada a assertiva.
Correto. A questão trouxe o conceito amplo de serviço público adotado pelo

professor Hely Lopes Meirelles, que assim conceitua: "serviço público é todo
aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e
controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias
da coletividade, ou simples conveniências do Estado".
15. (CESPE/IPAJM/Advogado/2010) Considerando o entendimento do

Superior Tribunal de Justiça (STJ) a respeito do serviço público de
abastecimento de água, assinale a opção correta.
(A) O serviço público de abastecimento de água, dada a sua essencialidade,

é considerado serviço próprio do Estado, relacionando-se intimamente com
as atribuições do poder público, razão pela qual somente pode ser prestado
por órgãos ou entidades públicas, mediante cobrança de taxa.
59

(B) Esse serviço pode ser interrompido pelo prestador, entre outras razões,
em virtude do inadimplemento do usuário do serviço, após ter sido
formalmente notificado, tanto por débitos atuais, provenientes do próprio
mês de consumo, quanto por débitos pretéritos.
(C) Caso determinada autarquia responsável pelo abastecimento de água

resolva cobrar judicialmente créditos referentes a serviço consumido e não
pago pelo usuário, deverá observar o prazo prescricional de cinco anos
previsto no decreto que regula a prescrição dos créditos do poder público,
não se sujeitando ao regramento do Código Civil sobre a matéria.
(D) Tendo em vista o princípio da continuidade da prestação do serviço

público, que impede a sua interrupção, não pode ser suspenso o
abastecimento de água de órgãos públicos, tais como a sede de prefeitura
municipal, ainda que inadimplente a entidade.
(E) A prestação de serviços públicos de saneamento básico por entidade

que não integre a administração do titular depende da celebração de
contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de
parceria ou outros instrumentos de natureza precária, salvo se autorizado
para usuários organizados em cooperativas ou associações, nos termos da
lei e respeitadas determinadas condições.
Gabarito: E
Comentários:

Errado. O serviço público de abastecimento de água, de fato, é tido como

essencial. Contudo, ao contrário do que consta da primeira alternativa,
60

tanto STF quanto STJ entendem que sua cobrança não se trata de tributo
(taxa), mas sim de preço público, Súmula 407: “É legítima a cobrança da
tarifa de água fixada de acordo com as categorias de usuários e as faixas de
consumo.”
Errado. Para o STJ (RMS 21.772/RN, DJ 20/10/2008), a "suspensão no

fornecimento de energia elétrica somente é permitida quando se tratar de
inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do consumo, restando
incabível tal conduta quando for relativa a débitos antigos não-pagos, em
relação aos quais há os meios ordinários de cobrança, sob pena de
infringência ao disposto no art. 42 do Código de Defesa do Consumidor".
Embora não seja o caso da questão, acrescente-se que, ainda segundo o
STJ (AgRg nos EDcl no Ag 1.155.026/SP, DJ 22/04/2010), “o atual usuário
do sistema de água não pode ser responsabilizado pelo pagamento de
débitos pretéritos realizados pelo usuário anterior.” Portanto, incorreta a
alternativa.

Errado. Seguindo a jurisprudência consolidada do STJ (AgRg no REsp

1.104.062/RS, DJ 27/05/2010), o prazo prescricional a ser aplicado é o
previsto no Código Civil, e não no Decreto 20.910/32, pois a
contraprestação cobrada por autarquia municipal a título de fornecimento
de água potável encanada ostenta natureza jurídica de tarifa ou preço
público (REsp 1.163.968/RS, DJ 23/04/2010).
61


Errado. O conteúdo dessa assertiva contraria a jurisprudência do STJ que

entende que “mesmo quando o consumidor é órgão público, o corte do
fornecimento de água está autorizado por lei sempre que resultar da falta
injustificada de pagamento, e desde que não afete a prestação de
serviços públicos essenciais, v.g., hospitais, postos de saúde,
creches, escolas; caso em que só os órgãos burocráticos foram
afetados pela medida” (AgRg na SS 1.764/PB, DJ 16/03/2009).

Correto. É esse o conteúdo do art. 10 da Lei nº 11.445/2007, que

estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a
política federal de saneamento básico. Art. 10: A prestação de serviços
públicos de saneamento básico por entidade que não integre a
administração do titular depende da celebração de contrato, sendo vedada a
sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros
instrumentos de natureza precária. Assim, correta a última alternativa.
16. (FCC/TRF5/Analista/2008) Sobre os bens públicos, é correto

afirmar que os bens
(A) do domínio público são os que se destinam especialmente à execução

dos serviços públicos e não podem ser alienados.
62

(B) dominiais, ou dominicais, por integrarem o patrimônio público, não

podem ser alienados pela Administração Pública.
(C) dominiais, ou dominicais, são bens pertencentes ao patrimônio

disponível da Administração Pública e podem ser alienados.
(D) de uso especial são restritos aos destinados às instalações do Poder

Judiciário.
(E) de uso comum e os de uso especial não podem ser vendidos mesmo se
forem desafetados.
Resposta: C
Comentários:
Sobre os bens públicos, é correto afirmar que os bens

Errado! É do domínio específico os bens de uso comum do povo, de uso

especial e bens dominicais.

Errado! Podem ser alienados, pois estão desafetados! Porém, o simples fato
de um bem ser dominical não significa que só por isto seja alienável quando
a Administração bem entender, pois o Código Civil, no art. 101, dispõe que
a alienação deve observar as exigências da lei.
63


Correto!

Judiciário.
Errado! Claro que não! Apenas ao Poder Judiciário? Vimos que os bens de
uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços administrativos
e dos serviços públicos em geral. Podem ser móveis ou imóveis.
forem desafetados.
Errado! Vimos que os bens de uso comum ou especial não são alienáveis
enquanto conservarem tal qualificação.
Só podem sê-lo (sempre nos termos da lei) ao serem desafetados,

passando à categoria dos dominiais.
Frise-se, porém, que o fato de um bem ser dominical não significa que só
por isto seja alienável quando a Administração bem entender, pois o Código
Civil, no art. 101, dispõe que a alienação deve observar as exigências da lei.
17. (FCC/DPE-SP/Defensor/2009) No tocante ao uso de bens públicos

por particulares, NÃO é correto sustentar que
(A) a autorização de uso é ato discricionário, de título precário, podendo ser

revogado a qualquer tempo, dependendo sempre de licitação e de lei
autorizadora.
64

(B) a concessão de direito real resolúvel do uso aplica-se apenas aos

dominicais, permitindo ao particular, mediante autorização legislativa e
licitação, desempenhar atividade para fins de interesse social, de modo
gratuito ou remunerado.
(C) a concessão de uso, em regra exige autorização legislativa e licitação, e

tem por objeto uma utilidade pública de certa permanência.
(D) a permissão de uso é dada no interesse público, em caráter precário,

dependendo, em regra, de licitação e gerando um dever de utilização, sob
pena de revogação.
(E) os bens de uso comum do povo, os de uso especial e os dominicais

podem ser utilizados por particulares.
Resposta: A
Comentários:

autorizadora.
Errado! Nós vimos acima que a autorização de uso é um ato

administrativo, unilateral, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público
consente que determinado indivíduo utilize bem público de modo privativo,
atendendo primordialmente a seu próprio interesse. Não tem forma nem
requisitos especiais para a sua efetivação, pois visa apenas a atividades
transitórias e irrelevantes para o Poder Público.
A autorização de uso não gera privilégios contra a Administração ainda que

remuneradas e fruídas por muito tempo, e, por isso mesmo, dispensam lei
autorizativa e licitação para o seu deferimento.
Ex.: Autorização de uso de terreno baldio
65


Correto! Vimos que a concessão de direito real é um contrato administrativo

pelo qual o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de
uso de terreno público ou espaço aéreo correspondente para fins
previamente determinados, como, o uso à urbanização, à edificação, à
industrialização ou qualquer outro que traduza interesse social (Decreto-Lei
271/67), por tempo certo ou por prazo indeterminado.
A concessão de direito real de uso, tal como ocorre com a concessão

comum, depende de autorização legal e de concorrência prévia, admitindo-
se a dispensa desta quando o beneficiário for outro órgão ou entidade da
Administração Pública (Lei nº 8666/93, art. 17, § 2º).
Ex.: Concessão de uso de área estadual quando o Estado pretende

implantar região industrial para desenvolver a economia em seu território.

Correto! a concessão pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou

indeterminado, mas deverá ser sempre precedida de autorização legal e,
em geral, de licitação para o contrato.

Correto! a permissão de uso é ato administrativo, unilateral,

discricionário e precário, pelo qual o Poder Público consente que certa
pessoa utilize bem público de modo privativo, atendendo ao mesmo
tempo aos interesses publico e privado. É revogável a qualquer tempo
66

pela Administração, quando o interesse público o exigir, a revogação faz-se,

em geral, sem indenização, salvo se em contrário dispuser, pois a regra é a
revogabilidade para a Administração. O ato de revogação deve ser idêntico
ao do deferimento da permissão e atender às condições nele previstas.

Correto! Os bens de uso comum do povo podem ser usados pelos

particulares indiscriminadamente, já os de uso especial impõe determinadas
restrições, mas também podem ser utilizados. Por fim, os bens dominicais,
bens patrimoniais disponíveis, também por ser utilizados por particulares.
Assim, todo bem público fica sujeito ao regime administrativo pertinente ao

seus uso, conservação ou alienação. Embora utilizados coletivamente pelo
povo ou individualmente por alguns usuários, cabe sempre ao Poder Público
a Administração dos seus bens, podendo valer-se dos meios judiciais
comuns e especiais para a garantia da propriedade e defesa da posse.
Portanto, a alternativa errada é a letra A.
18. (FCC/TCE-AP/Procurador/2010) A imprescritibilidade dos bens

públicos
(A) é aplicável aos bens das empresas públicas, em razão de sua natureza
jurídica de direito público.
(B) não é aplicável aos bens de titularidade das fundações,

independentemente do regime jurídico das mesmas.
(C) é aplicável aos bens das sociedades de economia mista,

independentemente de sua afetação ao serviço público.
67

(D) é aplicável aos bens das autarquias, porque sujeitos ao regime jurídico
(E) não é aplicável aos bens de titularidade das pessoas políticas, quando se
tratar de usucapião.
Resposta: D
Comentários:
A imprescritibilidade dos bens públicos
Errado! A imprescritibilidade é aplicável apenas aos bens públicos. As

empresas públicas exploradoras de atividade econômica não tem bens
públicos, mas bens privados. Portanto, tal regra não se aplica aos seus
bens. Outro erro da questão foi afirmar que a natureza das empresas
públicas é de direito público quando, na verdade, é de direito privado.

Errado! Os bens das fundações públicas de direito público são bens

públicos, portanto, gozam do regime da imprescritibilidade, não podendo
ser usucapidos.

Errado! Só é aplicável às sociedades de economia mista se estas forem

prestadoras de serviços públicos! Nesse caso, em virtude do princípio da
continuidade do serviço público, os seus bens serão considerados bens
68

públicos e serão imprescritíveis. Ao contrário, se a sociedade de economia

mista for exploradora de atividade econômica, os seus bens serão bens
privados e poderão ser usucapidos.
A mesma regra vale para as empresas públicas, lembre dos CORREIOS,

apesar de ser uma empresa pública, por ser prestadora de serviços
públicos, os seus bens serão públicos e, portanto, imprescritíveis.
Correto! perfeita a questão, sem reparos. Se a pessoa é de direito público,

seus bens serão públicos e, portanto, imprescritíveis.
Errado! É aplicável! A imprescritibilidade se aplica a todas as pessoas

políticas: União, Estado, Município e DF.
19. (ESAF/PGFN/Procurador/2012) No que se refere à figura da

intervenção prevista no âmbito das concessões e permissões de serviços
públicos, assinale a opção correta:
a) A intervenção tem duração máxima de 180 (cento e oitenta) dias.
b) Tal instituto é espécie de extinção da concessão ou permissão de serviço

público.
c) Como medida excepcionalíssima, a intervenção far-se-á por lei do poder

concedente.
d) A intervenção não demanda a prévia observância aos princípios do

contraditório e da ampla defesa.
69

e) A intervenção demanda a prévia indenização pela assunção dos bens

reversíveis, pelo Poder Público.
Resposta: D
Comentários: Segundo a Lei nº 8987/95, Art. 33. Declarada a intervenção,

o poder concedente deverá, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento
administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar
responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa. É
assegurado o contraditório e a ampla defesa, não fala em “prévia”
observância aos referidos princípios.
O prazo de 180 (cento e oitenta) dias refere-se ao prazo para conclusão do

procedimento administrativo que deve ser instaurado em até 30 (trinta)
dias, contados da expedição do decreto que determina a intervenção. Tal
procedimento tem como objetivo comprovar as causas determinantes da
medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa.
20. (ESAF/CGU/Analista/2012) A impossibilidade de o particular

prestador de serviço público por delegação interromper sua prestação é
restrição que decorre do seguinte princípio:
a) Legalidade.
b) Autotutela.
c) Proporcionalidade.
d) Continuidade do Serviço Público.
e) Moralidade.
Resposta: D
Comentários:
70

Como já estudado anteriormente, o Princípio da continuidade traz a

impossibilidade de interrupção do serviço público que deve ser prestado
sempre;
Algumas consequências de tal princípio são: inaplicabilidade da exceptio

non adimpleti contractus contra a Administração; reconhecimento de
privilégios à Administração, como o de encampação, o de uso compulsório
dos recursos humanos e materiais da empresa contratada, quando
necessário para dar continuidade para a execução do serviço.
À luz desse princípio, há importante discussão em relação à possibilidade

ou não de interrupção do serviço em razão de falta de pagamento
pelo usuário.
A Lei nº 8987 afirma que não haverá desrespeito ao princípio em caso de

inadimplemento quando for feita prévia notificação; assim a Administração
pode deixar de prestar o serviço público ( “Art. 6º § 3o Não se caracteriza
como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando: II - por inadimplemento do
usuário, considerado o interesse da coletividade”).
21. (ESAF/MDIC/Analista/2012) As alternativas abaixo trazem

características típicas dos delegatários de serviços públicos. Assinale a
opção que contemple característica aplicável apenas às permissões.
a) Descentralização por colaboração.
b) Celebração com pessoa física ou jurídica.
c) Natureza contratual.
d) Possibilidade de extinção por caducidade.
e) Obrigação de prestar serviço adequado.
Resposta: B
71

Comentários:
a) Descentralização por colaboração. Ambas (concessão e

permissão).
b) Celebração com pessoa física ou jurídica. Apenas permissão, a

concessão é celebrada por pessoa jurídica ou consórcio de empresas.
c) Natureza contratual. Ambas (concessão e permissão).
d) Possibilidade de extinção por caducidade. Ambas (concessão e

permissão).
e) Obrigação de prestar serviço adequado. Ambas (concessão e

permissão).
Lista de Questões
1. (FCC/DPE-MT/Defensor/2009) Em relação ao sentido de serviço

público que se pode extrair do regime constitucional hoje vigente no Brasil,
pode-se corretamente afirmar que é um sentido
(A) restrito, vez que apenas pode ser considerado serviço público aquele
prestado mediante concessão ou permissão.
(B) unívoco, na medida em que a Constituição contém um rol expresso e

taxativo dos deveres do Estado, dizendo-os “serviços públicos”.
(C) mais restrito do que certas formulações doutrinárias, face à dicotomia

constitucional estabelecida entre serviços públicos e atividades econômicas
exploradas pelo Estado.
(D) amplo, posto que as atividades estatais em geral, como regra,

comportam execução por delegação, mediante concessão ou permissão.
72

(E) restrito, vez que apenas pode ser considerado serviço público aquele
prestado diretamente pelo Estado.
2. (FCC/MP-SE/Analista/2009) É modalidade de transferência da

execução de serviço público a particulares, caracterizada pela
contratualidade e pela possibilidade de revogação unilateral pelo poder
concedente, a
(A) encampação.
(B) autorização.
(C) permissão.
(D) reversão.
(E) delegação.
3. (FCC/PGE-SP/Procurador/2009) A contratação de terceiros para

execução de atividades de apoio à prestação de serviços públicos
caracteriza
(A) descentralização administrativa por serviços.
(B) descentralização administrativa por colaboração.
(C) desconcentração administrativa.
(D) execução indireta do serviço.
(E) execução direta do serviço.
73

4. (FCC/TJ-AP/Analista/2009) A delegação, a título precário, mediante

pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco.
Essa definição legal refere-se à figura da
(A) permissão de serviço público, considerada pela lei como ato

administrativo unilateral, sendo, todavia, incompatível com o atual regime
constitucional.
(B) concessão de serviço público, considerada pela lei como contrato,

sendo, todavia, incompatível com o atual regime constitucional.
(C) permissão de serviço público, considerada pela lei como contrato, sendo
(D) permissão de serviço público, considerada pela lei como ato

administrativo unilateral, sendo compatível com o atual regime
constitucional.
(E) concessão de serviço público, considerada pela lei como contrato, sendo
5. (FCC/TJ-PA/Analista/2009) Com referência aos serviços públicos é

INCORRETA a afirmação:
(A) Os serviços industriais são impróprios do Estado, por consubstanciarem

atividade econômica que só pode ser explorada diretamente pelo Poder
Público quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
74

(B) O Estado pode delegar a execução de serviço público por meio de

concessão a empresas ou consórcios de empresas, os quais o executa por
sua conta e risco.
(C) As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos

respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.

(E) Os serviços públicos podem ser gerais ou individuais, sendo aqueles o

que a Administração presta sem ter usuários determinados; e estes quando
os usuários são determinados e a utilização é particular e mensurável para
cada destinatário.
6. (FCC/TJ-PI/Oficial/2009) Quanto à concessão e à permissão de

serviço público, é correto afirmar:



licitação.
75



interesse público.
7. (FCC/TRT3/Analista/2009) A prestação de serviços públicos, na

forma prevista pela Constituição Federal,
(A) incumbe sempre ao Poder Público, não podendo ser realizado por
particulares.
(B) pode ser atribuída ao particular, dispensada a licitação quando se tratar

de permissão.
(C) incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime

de concessão ou permissão, sempre através de licitação.
(D) é facultada aos particulares, independentemente de licitação, com base

no princípio da livre iniciativa.
(E) cabe exclusivamente ao Poder Público, quando tiver caráter essencial, e

quando passível de remuneração, por tarifa cobrada diretamente do
usuário.
8. (FCC/DPE-SP/Defensor/2010) A formalização da concessão de

serviço público, disciplinada em sua forma comum pela Lei no 8.987/95,
dar-se-á por contratação
(A) direta e sem prazo determinado, em decorrência de ser inexigível a

licitação.
76

(B) com licitação prévia e obrigatória, na modalidade de concorrência.
(C) com licitação dispensável, devido à prestação ser por conta e risco do
concessionário.
(D) em condições legais excepcionais, sem exigência de modalidade

licitatória específica.
(E) com licitação dispensada, se demonstrada a melhor capacidade do

concessionário.
9. (FCC/PGE-AM/Procurador/2010) Caducidade, na concessão de

serviços públicos, é a
(A) sanção aplicada ao concessionário, consistente na perda da garantia

contratual e obrigatoriedade de prestação de garantia de valor equivalente.
(B) transferência dos bens do concessionário para o poder concedente, ao

final do contrato de concessão.
(C) medida acautelatória adotada pela Administração Pública, assumindo o

objeto do contrato de concessão, com o fim de assegurar a adequação na
prestação do serviço.
(D) retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da

concessão, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa
específica e após prévio pagamento da indenização.
(E) rescisão unilateral do contrato de concessão de serviço público, em

razão do inadimplemento do concessionário.
10. (FCC/TCE-AP/Procurador/2010) A concessão de serviço público é o

contrato por meio do qual
77

(A) o poder concedente, se autorizado por lei específica, transfere a

execução de um determinado serviço público a um ente privado, que passa
a responder solidariamente com o Poder Público pelos danos causados em
decorrência da execução do contrato.
(B) o Estado transfere a um terceiro a execução de serviço público de sua

titularidade ou cuja titularidade lhe tenha sido transferida por outro ente
federado.
(C) o poder concedente transfere a execução de determinado serviço

público a um concessionário, remanescendo na titularidade do mesmo e
responsabilizando-se subsidiariamente por prejuízos decorrentes daquela
execução.
(D) o Estado concede delegação de serviço público a uma pessoa jurídica de

direito privado, que passa a executá-lo e cobrar remuneração em nome do
Poder Público.
(E) o particular adquire o direito de executar uma determinada atividade

econômica em nome do Poder Público, passando-a ao status de serviço
público, o que lhe imputa responsabilidade civil objetiva pelos danos
causados.
11. (FCC/TCE-RO/Procurador/2010) Encampação e caducidade

constituem, ambas, hipóteses legais de extinção antecipada do contrato de
concessão de serviço público. Diferem, porém, em seus pressupostos e
consequências, sendo correto afirmar que
(A) ambas dependem de autorização legislativa, porém apenas a

encampação assegura ao concessionário a indenização das parcelas dos
investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou
depreciados.
78

(B) a encampação constitui prerrogativa do poder concedente, enquanto a

caducidade pode ser declarada tanto pelo poder concedente, como pelo
concessionário, na hipótese de descumprimento de obrigações contratuais
pela outra parte.
(C) apenas a encampação pressupõe autorização legislativa específica,

enquanto a caducidade pode ser declarada pelo poder concedente em caso
de descumprimento total ou parcial do contato.
(D) apenas a caducidade depende de autorização legislativa específica,

porém ambas exigem a prévia indenização das parcelas dos investimentos
vinculados
a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, descontando-se,
no caso de encampação, o valor das multas aplicadas.
(E) a caducidade pode ser declarada em função do interesse público na

retomada do serviço, enquanto a encampação pressupõe o
descumprimento, pelo concessionário, de obrigação contratual.
12. (FCC/TRT22/Analista/2010) Dentre as assertivas abaixo, assinale a

que corretamente aponta uma característica da permissão de serviço
público, que a distingue da concessão de serviço público.
(A) Seu objeto é a execução de serviço público, continuando a titularidade

do serviço com o Poder Público.
(B) Remuneração tarifária.
(C) É formalizada por contrato administrativo.
(D) Pode ser feita à pessoa física.
(E) Depende de licitação.
79

13. (CESPE/OAB/2010.1) Júlia, que está desempregada, não conseguiu

pagar a tarifa de energia elétrica de sua residência, referente ao mês de
janeiro de 2010. Por esse motivo, o fornecimento de energia foi suspenso
por ordem da diretoria da concessionária de energia elétrica, sociedade de
economia mista. Considerando essa situação hipotética, assinale a opção
correta.


14. (CESPE/TRF1/Juiz/2010) Assinale a opção correta acerca das

características e da classificação dos serviços públicos.

direito privado.

80


15. (CESPE/IPAJM/Advogado/2010) Considerando o entendimento do

Superior Tribunal de Justiça (STJ) a respeito do serviço público de
abastecimento de água, assinale a opção correta.


81



16. (FCC/TRF5/Analista/2008) Sobre os bens públicos, é correto

afirmar que os bens




Judiciário.
forem desafetados.
17. (FCC/DPE-SP/Defensor/2009) No tocante ao uso de bens públicos

por particulares, NÃO é correto sustentar que
82


autorizadora.




18. (FCC/TCE-AP/Procurador/2010) A imprescritibilidade dos bens

públicos


83

19. (ESAF/PGFN/Procurador/2012) No que se refere à figura da

intervenção prevista no âmbito das concessões e permissões de serviços
públicos, assinale a opção correta:
a) A intervenção tem duração máxima de 180 (cento e oitenta) dias.
b) Tal instituto é espécie de extinção da concessão ou permissão de serviço

público.
c) Como medida excepcionalíssima, a intervenção far-se-á por lei do poder

concedente.
d) A intervenção não demanda a prévia observância aos princípios do

contraditório e da ampla defesa.
e) A intervenção demanda a prévia indenização pela assunção dos bens

reversíveis, pelo Poder Público.
20. (ESAF/CGU/Analista/2012) A impossibilidade de o particular

prestador de serviço público por delegação interromper sua prestação é
restrição que decorre do seguinte princípio:
a) Legalidade.
b) Autotutela.
c) Proporcionalidade.
d) Continuidade do Serviço Público.
e) Moralidade.
84

21. (ESAF/MDIC/Analista/2012) As alternativas abaixo trazem

características típicas dos delegatários de serviços públicos. Assinale a
opção que contemple característica aplicável apenas às permissões.
a) Descentralização por colaboração.
b) Celebração com pessoa física ou jurídica.
c) Natureza contratual.
d) Possibilidade de extinção por caducidade.
e) Obrigação de prestar serviço adequado.
85

GABARITO
1 C 12 D
2 C 13 C
3 D 14 E
4 C 15 E
5 D 16 C
6 D 17 A
7 C 18 D
8 B 19 D
9 E 20 D
10 C 21 B
11 C
86

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DIREITO ADMINISTRATIVO - TEORIA E EXERCÍCIOS - DNIT - TODOS OS CARGOS - NÍVEL SUPERIOR –

PROFESSORA PATRÍCIA CARLA

É muito importante fazer a leitura da lei.

Lei + exercícios = dupla imbatível para te ajudar na aprovação!

Vamos à aula de hoje?

CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO

Conforme Maria Sylvia, as primeiras noções de serviço público surgiram na

O Direito Administrativo é o ordenamento jurídico da atividade da

Segundo tal linha de pensamento, o governante é encarregado de organizar

A propósito, valendo-se de um sentido amplo do conceito de serviço

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pela de serviço público, afirmando que o Estado “é uma cooperação de

Em sentido um pouco mais estrito, serviço público é toda atividade da

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além do Estado passar a exercer atividades econômicas (intervenção

Por fim, em relação ao elemento material, cabe salientar que as atividades

Esse último, que é a atividade em si, prestada pelo Estado, desenvolve em

A critica consiste no simples fato que diversas vezes em serviço público

O mencionado estudioso também critica esse critério, pois segundo o qual

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a) São públicos os serviços enumerados na Constituição (todavia, a

b) Não é serviço público nenhuma prestação material que se

c) Poderão ser serviços públicos, à opção do legislador, as demais

Distinção entre serviço público e termo correlatos

Partindo da noção estrita de serviço público, cabe diferenciá-lo, de início, de

Fomento: Abrange a atividade administrativa de incentivo à iniciativa

a) auxílios financeiros ou subvenções, por conta de orçamentos públicos;

b) financiamento, sob condições especiais, para construção de hotéis e

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tenham por fim a produção em larga escala de materiais aplicáveis na

c) favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente

d) desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos,

Polícia administrativa: compreende toda atividade de execução das

Intervenção: compreende a regulamentação e a fiscalização da atividade

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Deve-se diferenciar ainda serviço público (dinâmico) de obra pública

Obra pública é a construção, reparação, edificação ou ampliação de um bem

PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO

1. Princípio da continuidade: impossibilidade de interrupção do serviço

Algumas consequências de tal princípio são: inaplicabilidade da exceptio

À luz desse princípio, há importante discussão em relação à possibilidade

A Lei nº 8987 afirma que não haverá desrespeito ao princípio em caso de

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emergência ou após prévio aviso, quando: II - por inadimplemento do

Para alguns isso se justificaria porque o que se garante é a prestação do

No entanto, para outros, a continuidade do serviço público está na CF em

O STJ tem entendido que é cabível a suspensão do fornecimento de

No entanto, destaque-se a mitigação de tal posição nas seguintes decisões:

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DIREITO DO CONSUMIDOR.

1. Recurso especial interposto contra acórdão que considerou legal o

2. Não resulta em se reconhecer como legítimo o ato administrativo

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3. O art. 22 do Código de Proteção e Defesa do Consumidor assevera

código”. Já o art. 42 do mesmo diploma legal não permite, na

4. Não há de se prestigiar atuação da Justiça privada no Brasil,

Afrontaria, se fosse admitido, os princípios constitucionais da

5. Esse o entendimento deste Relator.

6. Posição assumida pela ampla maioria da 1ª Seção deste

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1ª T., Rel. p/ Acórdão, Min. Francisco Falcão, DJ de

7. No entanto, a jurisprudência predominante vem decidindo

- “o corte não pode ocorrer de maneira indiscriminada, de

- “no caso dos autos, pretende a recorrente o corte no