Quando vigorava o antigo Código de Processo Civil no Brasil (de 1973), a única

forma de demanda conjunta era o litisconsórcio ativo, ou seja, quando figura

mais de duas pessoas no polo ativo da demanda, já que não havia previsão
legal de instrumentos específicos para a tutela coletiva de direitos individuais
ou para a tutela de direitos coletivos.
A tutela dos interesses coletivos no Brasil surgiu com normas extravagantes e
dispersas que oportunizavam a defesa de direitos coletivos ou individuais
alheios por meio de entidades e organizações, que poderiam propor ações
judiciais, em seu nome, em busca de tais direitos.
O processo coletivo comum destina-se à tutela jurisdicional do direito
subjetivo coletivo em sentido amplo e abarca a Ação Civil Pública, a Ação
Popular, o Mandado de Segurança Coletivo, o Mandado de Injunção, o Dissídio
Coletivo, a Impugnação de Mandado Eletivo e a Ação Direta Interventiva.
Já o processo coletivo especial possui um conjunto de instrumentos,
princípios e regras processuais próprios e distintos, pois se destina
especificamente à tutela jurisdicional do direito objetivo. Para Assagra de
Almeida, esse conjunto seria formado pela ação direta de constitucionalidade e
outros instrumentos processuais inseridos no controle concentrado de
constitucionalidade.

A Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985) regula as ações de

responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente,
ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico
e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração da
ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos
raciais, étnicos ou religiosos, bem como ao patrimônio público e social, nos
termos do seu artigo 1º.
A legitimidade ativa da Ação Civil Pública pertence: ao Ministério Público, a
Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as
autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista, ou
associações que estão constituídas há pelo menos um ano nos termos da lei
civil e que inclua entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio
público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao
patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, conforme
previsão do artigo 5º da Lei nº 7.347/ 1985.
Segundo Teori Zavascki, é apropriado denominar de ação civil pública algumas
ações que seguem o procedimento da Lei nº 7.347/85, e que aplicam esta
última de maneira subsidiária, como por exemplo, o Estatuto da Criança e do
Adolescente que, em seus artigos 208 a 224, disciplina a tutela dos direitos e
interesses coletivos e difusos das crianças e adolescentes, o Código de Defesa
do Consumidor, cujos artigos 81 a 90 e 101 a 104 dispõem sobre a tutela dos
direitos e interesses difusos e coletivos dos consumidores, o Estatuto do Idoso,
que, em seus artigos 69 a 92, define regras processuais específicas para a
tutela dos direitos coletivos e individuais das pessoas idosas, dentre outros.
Zavascki sustenta que ao se falar em ação civil pública “está-se falando de um
procedimento destinado a implementar judicialmente a tutela de direitos
transindividuais, e não de outros direitos, nomeadamente de direitos
individuais, ainda que de direitos individuais homogêneos se trate.”. Tais
direitos são tutelados em procedimento próprio e recebem outra denominação,
pelo artigo 91 do Código de Defesa do Consumidor, de “ação coletiva” e “ação
civil coletiva”.
Portanto, Zavascki destaca que, se da mesma conjuntra se originam lesões,
simultâneas ou sucessivas, a direitos transindividuais e a direitos individuais
homogêneos, “o direito processual há de oferecer meios adequados para
permitir a proteção integral e efetiva de todos os direitos ameaçados ou
violados, inclusive, se for o caso, mediante cumulação de pedidos e causas”.
Assim, segundo o autor, a sentença de procedência eventualmente proferida,
no tocante aos direitos individuais homogêneos, deverá ter natureza genérica,
tendo as pessoas lesadas que promover demanda autônoma, em nome
próprio, para o advento do seu cumprimento e neste procedimento autônomo
serão identificados e liquidados os danos a serem indenizados individualmente,
dos quais os proveitos serão revertidos para o seu patrimônio pessoal,
diferentemente do que ocorre com os direitos transindividuais, que são
revertidos para um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos
Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e
representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à
reconstituição dos bens lesados, nos termos do artigo 13, da Lei 7.347/85.

A Ação Popular já estava presente na Constituição da República de 1934, que

estabelecia que qualquer cidadão poderia pleitear a declaração de nulidade ou
anulação de atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados e dos
Municípios, mas foi suprimida pela Constituição de 1937 e voltou a ser inserida
no ordenamento jurídico brasileiro em 1946. Em 29 de junho de 1965 foi
promulgada a Lei nº 4.717, que regula a Ação Popular e vigora até os dias de
hoje.
A legitimidade para propositura da Ação Popular pertence aos cidadãos,
conforme previsão da Constituição Federal, em seu artigo 5º, LXXIII e da Lei nº
4.717/65, em seu artigo 1º. Portanto, somente os brasileiros (natos ou
naturalizados), que ostentem a condição de eleitor poderão ajuizá-la, devendo
comprovar a cidadania para ingresso em juízo, com o título eleitoral ou
documento a ele correspondente, conforme artigo 1º, §3º da Lei nº 4.717/65.
O autor da Ação Popular age como substituto processual da coletividade e, em
caso de abandono da causa, outro legitimado poderá assumir o polo ativo da
demanda. Supletivamente, pode ser substituído pelo Ministério Público, se
nenhum outro legitimado o fizer, conforme entendimento do STF (REsp
638.011/RJ, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 25/04/2016, DJ
18/05/2006, p.182). Contudo, é excluída a possibilidade de ser ajuizada por
pessoa jurídica, nos termos da Súmula 365 do STF.
O STJ admite que a Ação Popular seja ajuizada pelo Ministério Público, pois
entende-se que possui legitimidade para toda e qualquer demanda que vise à
defesa dos interesses difusos e coletivos (AgRg no AREsp 746.846/ RJ, Rel.
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/12/2015, DJe
05/02/2016).
A Lei nº 12.016/ 2009 trata da tutela de direitos coletivos strictu sensu e de
direitos individuais homogêneos por meio do Mandado de Segurança
Coletivo. A legitimidade ativa pertence aos partidos políticos com
representação no Congresso Nacional, às organizações sindicais, às entidades
de classe ou às associações legalmente constituídas e em funcionamento há
pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados, conforme artigo 5º, LXX, da Constituição Federal.
O STJ também admite a legitimação ativa do Ministério Público para impetrar o
mandado de segurança coletivo, pois pode valer-se da ação necessária para a
defesa de interesses metaindividuais.