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RESUMO
O presente artigo tem por objetivo discutir a atual política de diferenciação de preços de GLP e seus
efeitos, determinando em que medida os comportamentos observados nos agentes constituem um
problema regulatório e em que medida decorrem do próprio desenho da política pública para o setor.
Para isso, o trabalho será composto por quatro seções, além de uma breve introdução. A primeira
seção apresenta um breve histórico acerca da regulamentação vigente para os segmentos de
distribuição e revenda de GLP e aponta as principais características da política de preços adotada no
Brasil. A seção seguinte destaca as possíveis distorções referentes à atual política de preços e também
os sistemas de incentivos que podem ser implementados. A terceira seção analisa a questão sob a ótica
dos possíveis incentivos à ocorrência de infrações regulatórias, concorrência desleal e/ou de práticas
anticompetitivas. A última seção sintetiza as principais conclusões do trabalho.
This paper analyses the current LPG prices policy in Brazil and its main effects on the regulated
markets, trying to determine if, and to what extent, the design of the public policies and the regulatory
design are affecting the market players observed behavior. In order to do that, the paper was
structured into four sections, as well as a small introduction. The first section presents a brief history
about the current regulatory framework of the LPG distribution and retail segments, and indicates the
main characteristics of the price policy adopted in Brazil. The second section highlights the possible
distortions on the current policy, and its effects in terms of incentives to the economic agents. The
third section analyses the problem from the perspective of the possible incentives related to the
occurrence of regulatory infractions, unfair competition and/or anticompetitive practices. Finally, the
last section summarizes the main conclusions of the article.
1
Devidamente autorizados pela ANP, nos termos da Portaria ANP 203/98.
2
capacidade de tancagem operacional para receber a quantidade a ser adquirida de GLP. No
caso de operar na modalidade envasado e a granel, deverá, ainda, possuir instalações
específicas para o envasilhamento dos recipientes transportáveis a serem comercializados.
2
Devidamente autorizado pela ANP, nos termos da Resolução n.º 15/2005.
3
Neste caso o distribuidor deve possuir autorização da ANP para o exercício da atividade de importação de GLP, nos termos
da Portaria ANP 203/98.
4
Antes de advento da Resolução n.º 15/2005, a aquisição de GLP dos produtores, pelos distribuidores, estava sujeita à
sistemática de aprovação de pedidos estabelecida nos termos da Portaria MINFRA 843/90. No âmbito da referida sistemática,
os distribuidores apresentavam à ANP, em reuniões mensais por ela coordenadas, seus pedidos de suprimentos. A partir de
então, os volumes eram alocados, pela ANP , a cada distribuidor segundo as disponibilidades do produto, considerando-se a
capacidade de armazenagem de cada distribuidor, bem como a quantidade de vasilhames de sua marca.
5
A definição de barreiras à entrada é objeto de debates na teoria econômica. Em geral, pode-se afirmar que as barreiras à
entrada são condições ou comportamentos que restringem a entrada do capital no mercado, impedindo a entrada em tamanho
suficiente para controlar o comportamento anticoncorrencial. As barreiras à entrada podem ser classificadas em barreiras
estruturais, comportamentais e outros tipos de barreiras à entrada. São barreiras estruturais aquelas existentes em função da
estrutura do mercado relevante (como barreiras legais ou regulatórias, presença de sunk costs no investimento, vantagens
absolutas de custos, economias de escala e escopo, etc). São barreiras comportamentais aquelas relacionadas ao
comportamento das empresas já existentes no mercado (adoção de preço teto, ameaça de preços predatórios, existência de
excesso de capacidade ociosa ou a existência de uma estrutura de contratos que dificulte a entrada).
3
vista a diferenciação de preços na aquisição do produto a ser comercializado em recipientes
de até 13 kg ou em recipientes de maiores capacidades e/ou a granel.
CONSIGAZ
2%
COPAGAZ
NACIONAL GÁS 7% FOGAS
BUTANO / 2%
PARAGAS
LIQUIGÁS 18% SERVGÁS
22% 1%
AMAZONGAS
1%
SHV GÁS BRASIL ULTRAGAZ /
BAHIANA OUTRAS
/ MINASGAS
23% 1%
23%
6
“A estrutura de mercado do gás liquefeito de petróleo no Brasil: Padrão de concorrência e fatores determinantes de
competitividade” – Daniela Lomba do Nascimento – Monografia IE/UFRJ. 2000
7
Fazem parte do mesmo grupo econômico: Ultragaz e Bahiana; Nacional Gás Butano e Paragás; SHV Gás Brasil e
Minasgás; Consigaz e Gasball.
8
Dados disponíveis no site da ANP (http://www.anp.gov.br/petro/glp.asp). Cabe ressaltar que a maior parte do GLP vendido
no país é comercializado em vasilhames de 13 kg (os chamados botijões P13). De todo o GLP vendido no ano de 2008, cerca
de 73% foi comercializado em botijões P13, o restante foi comercializado a granel ou em outros tipos de vasilhames.
4
No que tange ao exercício da atividade de revenda de GLP, a Portaria ANP
n.º 297/03, de novembro de 2003, estabeleceu que o cadastramento da pessoa jurídica
interessada em atuar na atividade de revenda passará a ser efetuado por uma entidade
cadastradora credenciada pela ANP. Cumpridas as condições previstas na referida Portaria, a
ANP outorga a autorização para o exercício da atividade de revenda ao interessado.
9
A Portaria MINFRA n.° 843, de 31/10/1990, que autoriza, às pessoas jurídicas, o exercício da atividade de distribuidor de
Gás Liquefeito de Petróleo (GLP), determina que as distribuidoras podem comercializar o GLP envasilhado diretamente ou
por intermédio de sua rede de postos revendedores, os quais podem ser próprios ou credenciados (pelas próprias
distribuidoras). As distribuidoras informam à ANP, até o dia 30 de cada mês, a razão social, o CNPJ e o endereço de todos os
postos revendedores credenciados e descredenciados no mês anterior, bem como a data de seu credenciamento ou
descredenciamento.
10
Informações adicionais podem ser obtidas no website da ANP:
11
Esse número considera os postos revendedores de GLP autorizados nos termos da Portaria ANP nº 297/03: e os postos
revendedores credenciados por distribuidor nos termos da Portaria MINFRA nº 843/90, segundo dados fornecidos pela
Superintendência de Abastecimento em 29/01/09.
5
GLP por todo o país, de modo que o derivado tornou-se o principal combustível para cocção
em todos os municípios do país.
“(...) a quantidade de GLP a ser adquirida destinada a venda exclusiva para uso
doméstico e acondicionada em recipientes transportáveis com capacidade de até
13 kg deverá ser estabelecida observados, no mínimo, os seguintes critérios:
18
A Resolução nº 4/05 do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) estabeleceu que “a comercialização
do GLP destinado exclusivamente a uso doméstico em recipientes transportáveis de capacidade de até 13 kg
poderá ser efetuada com preços diferenciados e inferiores aos praticados para os demais usos ou acondicionados
em recipientes de outras capacidades”.
19
Considerando a posição dominante da Petrobras nas atividades de produção e importação de GLP e que uma
das suas subsidiárias (Liquigás) atua no segmento de distribuição de GLP, não se pode descartar a possibilidade
de ocorrência de práticas anticompetitivas verticais no mercado de distribuição de GLP.
8
Ao comparar os preços médios nas unidades produtoras por quilo de GLP
referentes às modalidades de comercialização em recipientes de 13 kg e nos demais usos20,
verifica-se que os preços médios no Brasil do GLP para os demais usos estiveram, em média,
12% superiores aos preços médios referentes aos recipientes de 13 kg, entre novembro de
2003 e dezembro de 2007. A partir de 2008, essas diferenças se ampliaram e os preços médios
de GLP para os demais usos foram, em média, 26% maiores do que os destinados a
recipientes de 13 kg, entre janeiro e março, e, em média, 39% superiores, entre abril e julho.
A diferenciação dos preços de GLP no produtor de acordo com as modalidades de
comercialização do produto atingiu, no início do ano de 2009, quase 50%.
20
Com base nos dados enviados pela refinarias e centrais petroquímicas de acordo com a Portaria ANP n.°297, de dezembro
de 2001.
21
Políticas públicas são todos os conjuntos de “planos e programas de ação governamental voltados à intervenção no
domínio social, por meio dos quais são traçadas as diretrizes e metas a serem fomentadas pelo Estado, (...)” (CRISTÓVAM, J.
S. S. (2005). Breves considerações sobre o conceito de políticas públicas e seu controle jurisdicional. Jus Navigandi,
Teresina, ano 9, n. 797, 8 set. 2005). Estes conjuntos são compostos de atos e normas que, individualmente, configuram
mecanismos de atuação, direcionados para objetivos específicos.
Uma política pública lato sensu pode ser entendida como todo conjunto de ações do Estado direcionado para uma meta de
interesse coletivo. Nesse sentido, o termo “políticas públicas” não se restringe apenas a políticas ditas sociais, mas também
às políticas macroeconômicas, industriais, de concorrência, entre outras.
9
nacional a prática de preços diferenciados para o gás liquefeito de petróleo - GLP destinado
ao uso doméstico e acondicionado em recipientes transportáveis de capacidade de até 13 kg”.
Analisar a questão sob o ponto de vista exclusivamente empresarial é tecnicamente incorreto,
e pode levar a conclusões falsas22.
Uma política pública, explícita ou não, deve ser regida pelos princípios da
eficiência, transparência, publicidade e equidade, que regem as ações da Administração
Pública (direta e indireta) como um todo. Em especial destaca-se aqui o Princípio da
Eficiência (introduzido explicitamente no âmbito da Administração Pública Federal pela
Emenda Constitucional nº 19/1998), que exige a melhor alocação possível dos recursos
públicos (entendida pelo fornecimento à sociedade dos resultados desejados ao menor custo),
não se contentando apenas com a legalidade, mas demandando resultados positivos e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros (Meirelles,
2000)23.
11
baixos (geralmente inferiores ao custo marginal da firma), em prejuízo de novos concorrentes
e da maioria dos consumidores25.
13
FIGURA 01: PARTICIPAÇÃO DO CONSUMO RESIDENCIAL DE GLP, GÁS NATURAL, CARVÃO
E LENHA, POR CLASSES SOCIAIS (1).
(1) Classe social aproximada por faixa de renda média domiciliar: Classe E (Abaixo de R$400,00), Classe D
(Entre R$400,00 e R$800,00), Classe C (Entre R$800,00 e R$2.400,00), Classe B (Entre R$2.400,00 e
R$6.000,00), Classe A (Acima de R$6.000,00).
Fonte: Estudo sobre “Potencial de Desenvolvimento do Mercado Brasileiro de GLP, apresentado no XXII
Congresso da Associação Iberoamericana de GLP. Rio de Janeiro, junho de 2007.
28
“LPG subsidies in Brazil: an estimate”, Jannuzzi G. D. M. e Sanga G. A., publicado no Energy for Sustainable
Development Journal, v.III, no.3, pp.127-129.
29
Balanço Energético Nacional 2007.
14
(2007), a participação do setor industrial no consumo total de GLP aumentou de 8% em 2003
para 10% em 2007.
30
SOKONA Y. (2000). LPG Introduction in Senegal. Artigo apresentado no “I Forum on Sustainable Energy Rural Energy:
Priority for Action” Dakar, Senegal: Enda Tiers Monde (www.enda.sn/energie).
31
DENTON, F. (2004) Reducing the gap between projects and policies: comparative analysis of the .butanisation. program
in Senegal and the multifunctional platform (MPF) experience in Mali. Energy for sustainable development, v.VIII, n.2, June
2004, pp.17-29.
32
GANGOPADHYAY, S., RAMASWAMI B., WADHWA W., Reducing subsidies on household fuels in India: how will it
affect the poor? Indian Development Foundation, 2004. Disponível em http://www.idfresearch.org/pdf/fuel%20subsidy.pdf.
Acesso em 17 de agosto de 2008.
33
SANGA, G.A. Avaliação de impactos de tecnologias limpas e substituição de combustíveis para cocção em residências
urbanas na Tanzânia. Dissertação de Mestrado. Faculdade de Engenharia Mecânica, Universidade Estadual de Campinas.
2004. pp.115.
34
Os autores citados observam que a penetração do GLP é mais concentrada nas áreas urbanas onde, aproximadamente, todas
as famílias têm acesso ao combustível. Assim sendo, as famílias urbanas se beneficiam mais com o subsídio do gás e isto
revela que o mecanismo de subsídio é altamente ineficiente na melhoria do bem estar dos pobres e na redução de consumo de
combustíveis tradicionais nas camadas de renda mais baixas da população e em áreas rurais.
15
A prática de preços diferenciados para o consumo doméstico (botijão P-13),
portanto, não é nem uma medida suficiente para garantir o acesso da população de baixa
renda ao produto, nem a mais eficiente, havendo outros instrumentos que atendem ao objetivo
de garantir o consumo das classes mais baixas, a um custo menor para a sociedade.
16
infrinjam diretamente patentes e sinais distintivos
registrados”35(pág. 265).
35
PIERANGELI, José Henrique. Crimes contra a propriedade industrial e crimes de concorrência desleal. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2003.
36
É interessante notar que aquilo que vem a ser lealdade ou deslealdade na concorrência resulta da conformidade ou não do
comportamento do competidor ao padrão esperado. Assim, não se apura apenas o dolo do competidor – especialmente no
caso de um crime de concorrência desleal – mas a existência de deslealdade.
37
Afirma Delmanto (1975), em Crimes de Concorrência Desleal, Ed. José Bushatsk,p. 13.:
“O uso de meios ou métodos desleais transfigura em desonesta a competição permitida: é a concorrência desleal. Mas
alguns desses expedientes são tão perigosos ou graves, que o legislador os considera como delituosos: é a concorrência
desleal criminosa. Os primeiros, mesmo não sendo delituosos, continuam desleais, permitindo-se aos prejudicados por seu
emprego o ressarcimento em perdas e danos. Os outros, além de desonestos, são criminosos, incorrendo os autores nas
sanções penais e em igual obrigação de indenizar “.
17
informação, desvio de clientela, uso indevido de nome comercial e outras práticas tipificadas
na Lei 9.279/96).
38
A Portaria n.° 70/2002, de 12/12/2002, da Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE/MF), que publicou o Guia
para Análise Econômica da Prática de Preços Predatórios, define que existe preço predatório “quando se verifica que uma
empresa reduz o preço de venda de seu produto abaixo do seu custo, incorrendo em perdas no curto prazo, objetivando
eliminar rivais do mercado, ou possíveis entrantes, para, posteriormente, quando os rivais saírem do mercado, elevar os
preços novamente, obtendo, assim, ganhos no longo prazo”. Alguns autores, entretanto, divergem da exigência de prejuízos
no curto prazo, alegando que mesmo quando estes não ocorrem, a venda de mercadoria abaixo de seu custo é suficiente para
caracterização da conduta, especialmente em se tratando de firmas multiproduto (nas quais a verificação dos resultados da
empresa por produto é raramente possível).
18
estratégia seja lucrativa estejam presentes, a saber: participação de mercado significativa da
firma predadora, elevadas barreiras à entrada, capacidade produtiva para atender o incremento
da demanda no curto prazo e capacidade de financiamento devido às perdas incorridas nessa
estratégia.
V- CONCLUSÕES.
19
A adoção de programas de transferência direta de renda, por outro lado,
direcionam melhor os recursos, como demonstrado em vários estudos nacionais e
internacionais, além de focalizar o gasto apenas em famílias realmente de baixa renda, o que
torna o gasto substancialmente mais eficiente (já que 100% do subsídio passa a atingir as
classes mais pobres da população).
ABREVIATURAS E SIGLAS
20
REFERÊNCIAS BIOBLIOGRÁFICAS
DENTON, F. (2004) Reducing the gap between projects and policies: comparative analysis
of the .butanisation. program in Senegal and the multifunctional platform (MPF) experience
in Mali. Energy for sustainable development, v.VIII, n.2, June 2004, pp.17-29.
21
RAMSEY, F.P. (1927), A Contribution to the Theory of Taxation. Economic Journal, Vol.
37, No 145, pp.47-61.
22