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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.
710/2004-2
GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC 019.710/2004-2
Natureza(s): Tomada de Contas Especial
Órgãos/Entidades: Codevasf - SET. CONTÁBIL E FINANCEIRA
- MI; Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco
e do Parnaíba - MI
Responsáveis: Airson Bezerra Lócio (CPF 000.230.514-34); Anna
Karenina Correia Barra (CPF 855.168.131-15); Construtora
Norberto Odebrecht (CNPJ 15.102.288/0001-02); Eduardo Novais
Borges (CPF 144.211.785-00); Fernando Antônio Freire de
Andrade (CPF 005.662.337-20); Francisco Alfredo Moreira Barra
(CPF 150.952.666-87); Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira
(CPF 110.870.994-04); Jaques Purim (CPF 023.301.727-53); José
Ancelmo de Góis (CPF 039.128.334-00); José Ari Ubarana
(CPF 037.854.084-04); José Calazans Corrêa (CPF 273.445.416-
53); José Carlos Rabelo Ruas (CPF 188.463.356-00); Jp
Engenharia Ltda (CNPJ 44.480.697/0001-10); Jp Meio Ambiente
Ltda (CNPJ 42.328.591/0001-70); Marcos Antonio Paraíba Araujo
(CPF 000.603.804-20); Orlando Cezar da Costa Castro (CPF
135.259.215-00); Ramon Gonçalves de Lima (CPF 380.631.826-
34); Sergio Augusto Lopes de Parsia (CPF 956.093.346-91);
Thiago Lucio Correia Barra (CPF 939.421.171-34); Wellington
Gomes de Oliveira (CPF 111.035.155-00)
Interessado: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba - Mi (CNPJ 00.399.857/0001-26)
Advogado constituído nos autos: Walter Costa Porto (OAB/DF
6.098), Daniele Uchida Campos (OAD/SP 261.303), Ricardo Tosto
de Oliveira (OAB/SP 103.650) e outros (peças 32, p. 4; 110; 118; e
119)
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO SEM
RESPALDO LEGAL. PAGAMENTO INDEVIDO. CONTAS
IRREGULARES. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO EM CARÁTER
SOLIDÁRIO. MULTA.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada por determinação do Acórdão

37/2009-TCU-1ª Câmara, em razão de irregularidades praticadas por gestores da Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), nos exercícios de 2000 e
2002, especialmente quanto a pagamentos realizados indevidamente à Construtora Norberto Odebrecht
(CNO), no âmbito do Contrato 0.06.98.0014/00, firmado no valor de R$ 42.168.026,41, para a
execução das obras civis de infraestrutura de irrigação do Projeto Salitre – Etapa I, em Juazeiro/BA.
2. As irregularidades em análise dizem respeito à assinatura do 5o Termo Aditivo (TA) ao contrato
supra, por meio do qual foi realizado reequilíbrio econômico- financeiro do contrato, sem o devido
respaldo legal e em detrimento da cláusula de reajustamento previamente acordada, com base em
1
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50608860.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.710/2004-2
alegada variação dos preços de mercado, bem como do 9o Termo Aditivo, que autorizou o pagamento
de serviços extracontratuais anteriormente realizados, sem a devida demonstração da presença dos
pressupostos da Decisão TCU 215/1999-Plenário para alterações contratuais acima do limite permitido
de 25% (conforme §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993).
3. Os responsáveis, Srs. Airson Bezerra Lócio (ex-Presidente da Codevasf); Orlando Cezar da
Costa Castro (ex-Diretor da Área de Engenharia da Codevasf); Fernando Antônio Freire de
Andrade (ex-Chefe da Assessoria Jurídica da Codevasf); e a Construtora Norberto Odebrecht S/A
(CNO), na figura dos seus sócios-gerentes, foram citados nos termos propostos pela unidade técnica
(peça 11, p. 2-3), devidamente autorizados por meio do Acórdão 37/2009-TCU-1ª Câmara:
II – sejam citados, solidariamente, os Senhores Airson Bezerra Lócio (ex-Presidente da
CODEVASF – CPF 000.230.514-34); Orlando Cezar da Costa Castro (ex-Diretor da Área de
Engenharia – CPF nº 135.259.215-00); Fernando Antonio Freire de Andrade (à época Chefe da
Assessoria Jurídica da CODEVASF – CPF nº 005.662.337-20) e a Construtora Norberto
Odebrecht S/A (CNPJ nº 15.102.288/0243-67), na figura dos seus sócios-gerentes, para que no
prazo, máximo, de quinze dias recolham aos cofres do Tesouro Nacional a importância de R$
8.937.781,79 (oito milhões, novecentos e trinta e sete mil, setecentos e oitenta e um reais e, setenta
e nove centavos) atualizada monetariamente, a partir das datas abaixo discriminadas, acrescida
dos consectários legais ou, alternativamente, apresentem alegações de defesa, para as seguintes
irregularidades:
- Srs. Airson Bezerra Lócio e Orlando Cezar da Costa Castro por terem proposto (Proposição
744/00-DE, de 15.12.2000 –fls. 82/85 e; Resolução nº 728, de 19/12/2000 – fls. 86/87) e assinado
(v.fls. 88/90):
a) o 5º Termo Aditivo (5º TA) ao Contrato nº 0.06.98.0014/00 firmado com a Construtora
Norberto Odebrecht S/A em 22.12.2000, (execução de obras referentes ao Projeto Salitre – Etapa
I, em Juazeiro/BA), considerando a falta de amparo legal para alteração da Cláusula de
Reajustamento do sobredito Contrato, que previa, tão somente, a aplicação dos índices da
Fundação Getúlio Vargas;
b) o 9º Termo Aditivo (9º TA) ao Contrato acima identificado firmado com a Construtora
Norberto Odebrecht S/A em 10/07/2002, considerando que o referido Termo Aditivo atribuiu,
irregularmente, efeitos financeiros RETROATIVOS ao contrato, bem como não se encontravam
presentes os pressupostos da Decisão Plenária TCU nº 215/99, para que as alterações promovidas
pudessem ser consideradas como qualitativas para ensejar a lavratura do aditivo contratual acima
do limite permitido de 25%, contrariando assim os §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/93;
- Senhor Fernando Antonio Freire de Andrade por ter emitido Pareceres favoráveis aos pleitos da
Construtora Norberto Odebrecht (CNO), que redundaram na lavratura dos 5º e 9º TA ao Contrato
acima citado; aditivos esses eivados de irregularidades, consoante informado nas alíneas “a” e
“b” acima (v.fls. 70/73 e, 01/08 do Anexo 4);
- Construtora Norberto Odebrecht (CNO) por ter se beneficiado, de forma ilícita, dos recursos que
lhe foram repassados por força dos 5º e 9º TA ao Contrato nº 0.06.98.0014/00; aditivos esses
eivados de irregularidades, conforme descritas nas alíneas “a” e “b” acima
VALORES PAGOS, IRREGULARMENTE, À CNO POR CONTA DA LAVRATURA DOS 5º E
9º TA:
1) 5º TA ao Contrato nº 0.06.98.0014/00:
PAGAMENTO IMPACTO DO 5ª
MEDIÇÃO TA
19ª Medição 21/07/2001 R$ 200.456,31
20ª Medição 22/09/2001 R$ 120.304,58
21ª Medição 25/04/2001 R$ 130.700,26

22ª Medição 29/06/2001 R$ 20.154,32

23ª Medição 27/07/2001 R$ 43.853,92
24ª Medição 30/08/2001 R$ 24.106,81
25ª Medição 28/09/2001 R$ 16.699,20
26ª Medição 30/10/2001 R$ 16.192,39
27ª Medição 03/12/2001 R$ 16.058,76
28ª Medição 22/12/2001 R$ 57.820,40
29ª Medição 01/04/2002 R$ 6.752,36
30ª Medição 07/05/2002 R$ 16.973,51
31ª Medição 03/07/2002 R$ 37.504,29
32ª Medição 12/08/2002 R$ 1.059,78
33ª Medição 30/12/2002 R$ 17.769,00
34ª Medição 06/04/2004 R$ 22.324,24
35ª Medição 08/09/2004 R$ 17.792,39
36ª Medição 07/10/2004 R$ 6.435,90
37ª Medição 29/10/2004 R$ 46.472,02
IDN 19/09/2001 R$ 113.876,55
9º TA 20/11/2002 R$ 465.819,60
TOTAL R$ 1.399.126,57
Fonte: CODEVASF (Anexo do Ofício 580/2006/PR)
2) 9º TA ao Contrato nº 0.06.98.0014/00:
- R$ 6.600.000,00 (seis milhões, seiscentos mil reais) – pagos através da Ordem Bancária (OB) nº
3106, de 20.11.2002;
- R$ 1.404.574,82 (hum milhão, quatrocentos e quatro mil, quinhentos e setenta e quatro reais e
oitenta e dois centavos) – pagos através da Ordem Bancária (OB) nº 3249, de 05.12.2002.
4. As alegações de defesa dos responsáveis foram apresentadas (peça 11, p. 55-56, peça 12, p. 1-8 e
13-23, e peças 72-78), e a unidade técnica deste Tribunal pronunciou-se pela rejeição das alegações de
todos responsáveis, à exceção das alegações do Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade quanto ao 9º
Termo Aditivo, bem como pela condenação em débito e pela irregularidade de suas contas (peça 12, p.
24-50).
5. Os autos foram encaminhados ao Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) que manifestou
concordância com a então instrução de mérito (peça 13, p. 11-21). Entretanto, por entender que outros
responsáveis teriam contribuído para a ocorrência das irregularidades analisadas, aquele Parquet
especializado propôs, preliminarmente, a citação solidária dos responsáveis abaixo, o que foi
autorizado por meio de Despacho do então Ministro Relator (peça 15, p.16):
a) pela importância original de R$ 1.399.126,57, acrescida dos consectários legais, a contar das
datas abaixo discriminadas:
a.1) os srs. José Calazans Corrêa e José Ari Ubarana, tendo em vista o parecer emitido por estes,
em 8/12/2000, firmando entendimento sobre a procedência parcial do pleito da construtora que
resultou na assinatura do 5º Termo Aditivo;
a.2) os demais membros da Diretoria Executiva, exceto o sr. Airson Bezerra Lócio, que, por
meio da Resolução 728, de 19/12/2000, autorizaram a celebração do 5º Termo Aditivo ao Contrato
0.06.98.0014/00, firmado com a Construtora Norberto Odebrecht (fls. 86/7, anexo 4).
(...)

b) pela importância original de R$ 8.004.574,82, acrescida dos consectários legais, a contar das
datas abaixo discriminadas:
b.1) srs. Wellington Gomes Oliveira e José Carlos Rabelo Ruas, responsáveis pela fiscalização
das obras do Projeto Salitre, tendo em vista a alteração do projeto durante a execução da obra
com a anuência da fiscalização, registrada no livro de ocorrências do Projeto Salitre, resultando
no pleito do 9º Termo Aditivo por parte da CNO;
b.2) sr. Eduardo Novaes Borges, engenheiro civil da supervisora da obra JP-ENCO-TAHAL,
tendo em vista a alteração do projeto durante a execução da obra com a anuência da fiscalização,
registrada no livro de ocorrências do Projeto Salitre, resultando no pleito do 9º Termo Aditivo por
parte da CNO;
b.3) sr. Jaques Purim, Coordenador do Projeto pelo Consórcio JP-ENCO-TAHAL, tendo em vista
a emissão dos pareceres em 11/12/2000 e 28/12/2001, os quais quantificam cada um dos serviços
pleiteados pela CNO e afirmam haver anuência da fiscalização para execução destes;
b.4) Consórcio JP/ENCO/TAHAL, na pessoa de seu representante legal, tendo em vista o não
cumprimento das obrigações contratuais relacionadas à supervisão e apoio à fiscalização das
obras, considerando as alterações do projeto durante a execução da obra com a anuência de
engenheiro civil do Consórcio JP-ENCO-TAHAL, registradas no livro de ocorrências do Projeto
Salitre, resultando no pleito do 9º Termo Aditivo por parte da CNO;
b.5) srs. Marcos Antônio Paraíba Araújo, Francisco Alfredo Moreira Barra e Ramon Gonçalves
de Lima, presidente e membros da Comissão Técnica da Codevasf designada pela Decisão 123, de
28/1/2002, por julgar pertinente, em 26/2/2002, os pleitos da CNO, por ela valorado no montante
de R$ 7.123.244,30, com data de referência em abril/2001;
b.6) sr. Sérgio Augusto Lopes de Pársia, Chefe da Assessoria Jurídica da Codevasf, em
12/3/2002, tendo em vista que este não se posicionou no sentido do indeferimento do pleito da
CNO, permaneceu com o entendimento consubstanciado no primeiro parecer da Assessoria
Jurídica, o qual foi emitido em momento anterior às análises técnicas e não analisou o caso
concreto;
b.7) os demais membros da Diretoria Executiva, exceto o sr. Airson Bezerra Lócio, que, por
meio da Resolução 293, de 22/05/2002, autorizaram a celebração do 9º Termo Aditivo ao Contrato
0.06.98.0014/00, firmado com a Construtora Norberto Odebrecht (fls. 19/20, anexo 4).
(...)
6. As citações complementares foram realizadas (peças 17-18) e foi apresentada documentação
comprobatória do falecimento do Sr. Francisco Alfredo Moreira Barra (peças 16, p. 47-54; e 28, p. 45-
52), motivo pelo qual houve a citação dos seus sucessores (peça 28, p. 37). Além disso a empresa líder
do Consórcio JP/ENCO/TAHAL, a JP Engenharia Ltda., apresentou documentos comprovando que
encontra-se em processo de falência (peça 19, p. 1-3, 6-17 e 35-44), tendo sido citada a síndica da
massa falida, Sra. Alessandra Rui Uberreich.
7. Após a apresentação das alegações de defesa dos responsáveis chamados aos autos conforme
proposta do MPTCU, bem como das alegações complementares apresentadas pelos responsáveis que
já haviam sido citados, a unidade técnica instrutiva propôs, preliminarmente à análise das novas
alegações de defesa juntadas aos autos, a emissão de parecer pela Secretaria de Fiscalização de Obras e
Patrimônio da União (Secob), acerca dos serviços de engenharia contemplados pelo 9º Termo Aditivo
ao Contrato 0.06.98.0014/00, nos seguintes termos (peça 28, p. 30-38):
(...) à adequação e necessidade da execução de tais serviços extras pela CNO e se resultaram em
benefício para a Codevasf, em especial quanto aos seguintes procedimentos mencionados abaixo,
manifestando-se ainda sobre a natureza desses serviços extras, se qualitativos ou quantitativos,
sendo esta questão também objeto de debate nestes autos, uma vez que o mencionado 9º Termo
Aditivo ao Contrato 0.06.98.0014/00 extrapolou o limite de 25% para acréscimos contratuais,
previsto no art. 65, §§1º e 2º da Lei de Licitações:
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b.1) utilização de chapisco sobre a geomembrana de PEAD;

b.2) escavação em rocha no CP-300 sob a forma de “caixão retangular”;
b.3) excesso de 50 cm no aterro e escavação das bermas;
b.4) uso do solo cimento para a regularização da superfície dos taludes dos canais e reservatórios;
b.5) uso do cimento pozolânico, em virtude dos resultados dos ensaios de reatividade potencial
álcali-agregado (RAA) realizados; e
b.6) adoção de medidas adicionais de recuperação do impacto ambiental em virtude da utilização
de jazidas adicionais.
8. O parecer emitido pela Secob (peça 112), após detalhado estudo em relação a cada serviço extra
executado, da natureza da alteração empreendida, indicando como qualitativa ou quantitativa, bem
como se tais alterações cumpriram os pressupostos da Decisão 215/1999-TCU-Plenário, que estabelece
requisitos para a Administração ultrapassar o limite do art. 65, §§ 1º e 2º da Lei 8.666/1993, apresenta
as seguintes conclusões:
183. A análise dos serviços acrescentados por meio do 9º termo aditivo, realizada tomando-se
por base biografias especializadas e comparações com outras obras similares, permitiu concluir que
apenas os serviços de “execução de chapisco sobre a geomembrana de PEAD” e “execução de
trechos escavados em rocha no canal CP-300” não se caracterizaram como adequados e
essenciais às obras de Salitre-Etapa 1.
184. Para os demais serviços, a necessidade e adequabilidade da execução foi evidenciada
pela apresentação de aspectos e características presentes na região de implantação e nos materiais
utilizados na obra que exigiam a adoção de medidas para garantir a qualidade dos serviços e a
integridade do empreendimento a longo prazo.
185. No entanto, apesar de caracterizada a adequabilidade dos serviços, pôde -se verificar
que a previsão de praticamente todos era possível de ser realizada previamente ao início dos
serviços, mais especificamente, à época da realização do projeto básico, bastando, para tanto, a
realização de estudos básicos e necessários ao desenvolvimento de qualquer projeto, em especial os
de obras como a que aqui se aprecia, de grande vulto financeiro e elevada importância
socioeconômica.
186. Apenas para o serviço relativo à “construção de um segundo canteiro de obras” não
foi possível emitir juízo acerca de sua previsibilidade quando da elaboração dos projetos,
visto que não constam dos autos elementos suficientes para tanto.
187. Com relação à classificação das alterações empreendidas, concluiu-se, com base nas
disposições constantes da Decisão 215/1999-TCU-Plenário, que se tratam todas de alterações
qualitativas, visto que não alteram os quantitativos finais do objeto, como dimensões, números ou
tipos de estruturas componentes. Foram modificados apenas aspectos e métodos de execução dos
serviços sem, contudo, alterar o objeto final ou suas características. (grifo nosso)
9. Após a emissão de parecer pela Secob, a SecexPrevi realizou análise de cada serviço objeto do 9º
TA, com o intuito de agregar particularidades do caso concreto, em especial quanto aos seguintes
documentos constantes dos autos: Parecer Técnico da Equipe de Fiscalização da Codevasf (peça 5,
p.8-15); Parecer Técnico Conclusivo da Comissão instituída pela Decisão 123/2002 (peça 5, p.18-35);
Relatório de Auditoria da CGU (peças 6, p. 39-50; e peça 7, p. 1-10); Relatório Final da Comissão
instituída pela Decisão 255/2004 (peças 5, p. 43-50; e 6, 1-22); Relatório Final da Comissão instituída
pela Decisão 407/2004 (peça 1, p. 10-38); e Parecer da Secob-4 (peça 112).
10. Reproduzo abaixo análise da SecexPrevi, in verbis (peça 122, p. 7-17) :
“Chapisco sobre a geomembrana de PEAD
Valor em abril/98: R$ 202.420,28

22.1 Análise: As especificações técnicas do edital de licitação previam a utilização de três tipos
diferentes de geomembrana, contudo a Codevasf instruiu a contratada a utilizar a geomembrana
de PEAD (Polietileno de Alta Densidade) texturizada que proporcionaria aderência necessária
à concretagem do revestimento.
22.2 Segundo a fiscalização, a construtora, com o desenvolvimento dos trabalhos, concluiu que
o chapisco sobre a geomembrana texturizada de PEAD aumentava ainda mais o ângulo de
atrito dos taludes, possibilitando a concretagem das placas do canal de cima para baixo e
contribuindo para um expressivo aumento de produtividade do serviço.
22.3 Contudo, a alegação da CNO de que a execução do chapisco sobre a geomembrana era
necessária devido ao fato de que a textura existente na mesma não era suficiente para evitar o
escorregamento do concreto, não se sustenta, pois a própria construtora já havia aplicado o
concreto direto sobre a manta em outras obras, a exemplo do Projeto Pontal, também sob
gestão da Codevasf, conforme apontou o relatório elaborado pela Comissão instituída pela
Decisão 407/2004 - Codevasf.
22.4 Adicionalmente, o parecer técnico da 4ª Secob apresentou o trabalho de VIANA/ Helber
Nazareno de Lima, Estudo da Estabilidade e Condutibilidade Hidráulica de Sistemas de
Revestimento Convencionais e Alternativos para Obras de Disposição de Resíduos, Brasília,
2007, em que o autor realiza diversos ensaios de plano inclinado para estudo de revestimento de
taludes do tipo concreto-geomembrana e analisa seus resultados. Os testes comprovaram que
ângulos em torno de 37º a 40º foram adequados nos dois tipos de geomembranas texturizadas
testadas e para todos os tipos de abatimentos de concreto (slump) aplicados.
22.5 Conforme apontou o parecer técnico supramencionado, in verbis:
De acordo com os desenhos constantes da peça 47, p. 47, o perfil do canal a ser revestido com camada
protetora de concreto simples possui inclinação do talude de aproximadamente 34º (1V/1,5H). Nesse
sentido, é razoável esperar que a aderência entre o concreto e a geomembrana texturizada fosse
completamente possível, inclusive para diferentes tipos de concreto, de acordo com os resultados
apresentados acima.
Ademais, após consulta em projetos e dados de visitas em diversas obras similares, como Canal do
Sertão em Alagoas e Projeto de Integração do Rio São Francisco, em que canais semelhantes ao do
projeto em apreço são construídos, com a mesma metodologia de aplicação de concreto simples sobre a
geomembrana impermeabilizante, observa-se que em nenhum deles a aplicação de chapisco é prevista ou
executada, comprovando a baixa frequência desse tipo de dificuldade operacional.
Ressalta-se ainda que em algumas dessas obras a Construtora Norberto Odebrecht detém contratos e
atua realizando esses serviços, demonstrando que tem o expertise para tanto.
22.6 Conforme a Decisão 215/99-TCU-Plenário prevê, “as alterações contratuais que superem
o limite de 25% estabelecido precisam ser consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas, desde
que satisfeitos os pressupostos listados pelo normativo cumulativamente (grifo nosso)”.
22.7 No caso em questão, não ocorreu qualquer fato superveniente que tenha implicado em
dificuldade não prevista ou imprevisível por ocasião da contratação inicial, pois as
especificações da geomembrana de PEAD, caso fosse utilizada como opção construtiva, como
de fato ocorreu, já eram de conhecimento de todas as empresas que participaram da licitação.
Pode-se constatar que as especificações do serviço sob análise permaneceram sem mudanças.
Portanto, a dificuldade de execução do serviço alegada pela contratada era previsível e deveria
ser levada em consideração pela construtora no momento da elaboração da sua proposta para o
item em tela.
22.8 Ademais, ficou comprovado que, tecnicamente, a concretagem sobre a geomembrana
texturizada poderia ter sido realizada sem a aplicação do chapisco, contudo, por opção da
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própria contratada e em seu benefício, foi aplicado com o intuito de possibilitar a concretagem
do canal de cima para baixo, contribuindo para o aumento de produtividade do serviço.
22.9 Conclui-se, no mérito, que, pelos fatos apresentados, o serviço não foi corretamente
remunerado pela Codevasf.
22.10Conclusão: débito
23 Escavação em rocha no CP-300
23.1 Análise: Preliminarmente cabe esclarecer que a fiscalização da obra afirmou em seu
parecer técnico (peça 5, p.8-15) que, diferente de outros trechos da obra, quando da escavação
do CP-300, onde a qualidade da rocha assim o permitia, indicou como método construtivo a
escavação do canal seguindo a inclinação dos taludes indicada no projeto com uma
sobrescavação de 50 cm de largura na seção trapezoidal, seguindo-se da restituição da seção
escavada com aterro compactado composto por material da jazida e reescavação da seção do
canal em solo.
23.2 A CNO, apesar de afirmar que a solução era inviável, haja vista o grau de fraturamento
da rocha no local, iniciou a operação de escavação utilizando metodologia indicada pela
fiscalização de maneira criteriosa, prevista nas especificações e em sua proposta técnica,
alcançando resultados tecnicamente positivos, porém com diminuição de produtividade.
23.3 Por sua vez, a contratada, por iniciativa própria, conforme apontou a fiscalização,
resolveu voltar ao método tradicional utilizado em outros trechos (desmonte em forma de
caixão), a fim de restabelecer seu nível de produtividade, fato que acarretou em aumento nos
volumes reais de escavação e aterro em relação ao que estava previsto no projeto executivo.
23.4 O pleito na CNO se baseou nesses volumes adicionais de escavação em material de 3ª
categoria e de aterro compactado no trecho denominado CP-300, que foram medidos com base
nas cotas do projeto executivo e não com base nas cotas do que foi executado in loco.
23.5 Analisando o feito, apesar da alegação da CNO de que os demais canais principais
tiveram suas escavações em rocha levantadas conforme seção escavada em caixão retangular,
não justifica a utilização da mesma metodologia de escavação no CP-300. Isso porque a
fiscalização apontou que no trecho em referência a qualidade da rocha permitia seguir a
inclinação dos taludes indicada em projeto, cuja metodologia estava prevista nas especificações
e na proposta técnica da contratada.
23.6 Quanto à afirmação da supervisora de que “a execução do desmonte em forma de caixão
foi a única maneira de garantir a qualidade técnica dos canais de seção mista”, não se sustenta
conforme aponta a análise técnica realizada pela 4ª Secob. Segundo o parecer da unidade
técnica, apesar do maciço rochoso ter apresentado um alto grau de fraturamento das rochas que
o compõem, não sendo suficientes os métodos tradicionais para realização das escavações, não
se pode alegar que a metodologia que a construtora utilizou foi a única possível. A título de
exemplo, foi citado no documento técnico as obras do Canal do Sertão Alagoano, sob
responsabilidade da própria CNO, onde se aplicou diferentes técnicas para escavação do canal
em rocha (desmonte escultural: pré-fissuramento, pós-fissuramento e fogo cuidadoso), cujas
condições se assemelham em grande escala às condições descritas pelo alegante para a região
das obras de Salitre.
23.7 Quanto aos custos da metodologia utilizada no trecho do canal em tela, importante
destacar o estudo realizado pelo Consórcio Supervisor JP-Enco-Tahal (peça 42, p.2-7), no qual
foram apresentadas mais três alternativas de execução de escavações, sendo que dessas, duas
apresentaram custos consideravelmente inferiores à que foi adotada na escavação do CP-300.
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23.8 Portanto, com base nos elementos trazidos aos autos, entende-se que não houve consenso
entre a fiscalização e a construtora quanto à prática da escavação utilizada no trecho CP-300,
onde a primeira indicou uma metodologia que não foi seguida pela executora do contrato, indo
de encontro ao que prevê a Decisão 215/1999-TCU-Plenário que assim dispõe: “nas hipóteses
de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de contratos de obras
e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item anterior...”
(grifo nosso), para que a alteração fosse considerada como qualitativa.
23.9 Para o caso concreto em que se baseou o pleito, pode-se concluir que a alteração no
método construtivo pela CNO no trecho CP-300 foi feito por conta e risco da contratada,
visando retomar o nível de produtividade observado em outros trechos, contudo, contrariando
aquilo que foi solicitado pela contratante e o que estava previsto no projeto executivo da obra.
23.10 Por fim, no mérito, a unidade técnica entende que o serviço não foi corretamente
remunerado pela Codevasf.
23.11Conclusão: débito
24. Excesso de 50 cm no aterro e na escavação das bermas do canal principal e sobrecusto
resultante da redução de produtividade dos serviços de aterro dos canais
Valor em abril/98: R$ 1.219.695,63
24.1 Análise: Existem dois pontos de questionamento que culminaram em pleitos distintos feitos
pela CNO para o item em tela, mas que em parte se sobrepõem. Para tanto se fará uma análise
conjunta para ambos os pleitos.
24.2 O pedido inicial da contratada se pautou nos volumes referentes ao excesso de 50 cm de
aterro compactado e escavação de material de 1ª categoria, resultantes dos serviços realizados
no canal principal utilizando a metodologia de bermas independentes, em vez da metodologia de
aterro e compactação de toda a largura da seção do canal. Segundo a alegante, a mudança no
processo construtivo imposto pela contratante trouxe para a obra redução dos volumes de
aterro e escavação e, por conseguinte, diminuição dos custos das obras, porém o critério de
medição aplicado penalizou sobremaneira a contratada.
24.3 Segundo a construtora, a Codevasf alterou a metodologia especificada inicialmente para o
aterro do canal principal, que previa “para os canais em aterro, os mesmos deveriam ser
executados e compactados em toda a largura da seção, de modo que, após a escavação e a
regularização dos taludes, as superfícies expostas possuam o mesmo grau de compactação em
toda sua largura e extensão”, para o sistema de execução dos aterros em dois diques
independentes.
24.4 A construtora pleteiou adicionalmente o pagamento de R$ 727.376,09 (valor referência
para abril de 1998) decorrente de suposto sobrecusto provocado pela queda de produtividade
nos serviços de aterro, gerada pela alteração não prevista na metodologia de execução.
24.5 A fiscalização da obra se posicionou contrária ao pedido, alegando que já era de
conhecimento da contratada as duas metodologias construtivas, seja para os canais de pequeno
porte (com base menor que 1,0 m), seja para os canais de grande porte (com base maior que
1,0m), onde as bermas seriam construídas de maneira independente.
24.6 Para tanto, destacou trecho da proposta técnica da construtora, p. 592, que fala sobre a
“Metodologia das obras de terra”:
Nas seções em aterro e nas seções mistas (corte e aterro), onde a largura da base seja menor que 1,0 m,
será executado em aterro único, canal e bermas.

Nas seções com largura da base maior que 1,0 m, a compactação das bermas será pelo processo
convencional até uma cota que permita uma largura de plataforma de aproximadamente 3,5 m. A partir
dessa cota o trabalho será feito com o acesso do material em caçamba de marcha a ré...
24.7 A Comissão de Sindicância, designada pela Decisão n.123 de 28/01/2002 – Codevasf, se
posicionou favorável aos pleitos da CNO, alegando que a mudança na metodologia construtiva
dos aterros foi configurada como uma alteração qualitativa e que a mudança teria promovido
uma expressiva melhoria qualitativa do objeto.
24.8 Quanto ao sobrecusto no valor de R$ 727.376,09, a Comissão apontou em seu parecer que
“a execução dos aterros dos canais, de acordo com a orientação da fiscalização, resultou para
a construtora numa redução de produtividade de sua patrulha, nestes serviços, em cerca de
17%, que representa um sobrecusto de 20% no preço unitário deste item.” Apontou ainda que
“o referido sobrecusto não foi pago pela Codevasf nos aterros dos canais executados com
bermas em dois diques independentes.”
24.9 A referida comissão então verificou a composição de custos elaborada pelo Consórcio
Supervisor JP-ENCO-TAHAL quanto aos aspectos de produtividade e preços dos insumos
adotados, bem como a quantificação dos serviços, e, após promover as correções necessárias,
chegou à valoração do item conforme a planilha abaixo:
ITEM UNID. QUA NT. PREÇO SUBTOTAL

UNITÁRIO
Excesso de sobrelargura - M³ 62.083,17 5,47 339.594,94
Aterro
Excesso de sobrelargura - M³ 62.083,17 2,46 152.724,60
Escavação
Aterro das Bermas M³ 667.317,51 1,09 727.376,09
(sobrecusto)
TOTAL (R$) 1.219.695,63
Valores de referência para abril/1998
24.10 Passando ao mérito, entende-se que, segundo apontou a fiscalização de campo, se já não
era de conhecimento, era passível de conhecimento pela construtora a necessidade de se
executar, para os trechos de canal com base maior de 1,0 m, a construção do canal principal
utilizando a metodologia em dois diques independentes e não em aterro único de toda a seção.
Tanto que era prevista em sua própria proposta técnica, como bem observado pela CGU em seu
relatório de auditoria (peça 7, p.1).
24.11 Sobre a questão, a CGU trouxe doutrina esclarecedora sobre a atuação culposa do
contratado que ocorre quando um evento é previsível e o particular não o previu, não podendo
ser imputado à Administração os encargos causadores dessa maior onerosidade.
24.12 Nele, se transcreve o entendimento de Marçal Justen Filho, ao comentar no livro
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, os pressupostos do direito à
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro:
Exige-se, ademais, que a elevação dos encargos não derive de conduta culposa imputável ao particular.
Se os encargos tornaram-se mais elevados porque o particular atuou mal, não fará jus a alteração de sua
remuneração.
Caracteriza-se uma modalidade de atuação culposa quando o evento causador da maior onerosidade era
previsível e o particular não o previu. Tal como ocorre nas hipóteses de força maior, a ausência de
previsão do evento previsível prejudica o particular. Cabia-lhe o dever de formular sua proposta
tomando em consideração todas as circunstâncias previsíveis. Presume-se que assim tenha atuado. Logo,
sua omissão acarretou prejuízos que deverão ser por ele arcados. Rigorosamente, nessa situação inexiste
rompimento do equilíbrio econômico-financeiro da contratação. Se a ocorrência era previsível, estava já
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abrangida no conceito de “encargos”. Mas devem ser considerados excluídos os eventos cuja
previsibilidade não envolvia certeza de concretização.
24.13 Corroborando aquilo que foi relatado pela fiscalização da obra, a Comissão de
Sindicância, designada pela Decisão 407 em 2004 – Codevasf para apuração dos fatos em
questão no 9º termo aditivo, apontou em seu parecer:
(...) é difícil de imaginar que a CNO, com larga experiência em obras similares, julgasse que o processo
construtivo dos canais como o CP-100 (fotos 5 e 6), que possui a base (largura de fundo de 3,50m),
profundidade de 3,95 m, talude interno de 1,5h:1v, resultando na distância entre as bermas de 15,35 m
seria executado em um único aterro, conforme ocorreu nos pequenos canais, como demonstrado na foto
14, para depois ser realizada a escavação da seção do canal.
24.14 Com base nos fatos expostos, para o caso concreto, pode-se concluir que a execução dos
canais em dois diques independentes não configurou em uma alteração qualitativa, conforme
asseverou a comissão técnica formada em 2002, pois a metodologia aplicada nas obras de bases
acima de 1,0m não foi decorrente de fatos supervenientes que implicaram em dificuldades não
previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação do serviço.
24.15 Com relação ao sobrecusto pleiteado pela CNO (R$ 727.376,06), conclui-se que a maior
onerosidade alegada pela contratada pelo uso da metodologia de execução em diques
independentes nos canais não pode ser transferida para a Administração, pois cabia ao
particular formular sua proposta tomando em consideração todas as circunstâncias previsíveis.
Se a construtora apresentou preço único para a execução dos canais de pequeno e grande porte,
a ausência de previsão de um evento previsível prejudica o particular e, portanto, caso haja
prejuízos, estes deverão ser por ele arcados.
24.16 Retornando à questão do pleito inicial no que tange os 50 cm de sobrelargura interna no
aterro de cada dique, a construtora pleiteou o pagamento do volume de aterro executado que
excedeu o que estava previsto em projeto. Afirmou que “(...) o critério de medição aplicado tem
penalizado significativamente a construtora, uma vez que no cálculo dos volumes medidos (...)
não está sendo levado em conta o excesso de 50 cm dos taludes internos dos diques.” Continou
afirmando que a sobrelargura de pelo menos 50 cm foi utilizada para “(...) garantir a
uniformidade da compactação na superfície dos taludes internos dos diques. (...) Dessa forma,
ao ser escavada, garante-se a superfície do talude totalmente compactada”.
24.17 A fiscalização da obra se posicionou contra o pleito, já a Comissão de Sindicância
designada pela Codevasf pela Decisão 123 de 2002 se posicionou favorável, pois considerou
que as alterações na forma de execução dos canais foram qualitativas e configuradas como
alteração do contrato. Para tanto, tomou como base trecho do parecer jurídico da Assessoria
Jurídica da Codevasf que trata da equação financeira do contrato e que deveria ser respeitada.
24.18 Para o pedido em tela, faz-se necessário esclarecer que não ficou configurada uma
alteração qualitativa no serviço dos aterros dos diques, conforme já tratado anteriormente e,
portanto, não há de se falar em alteração contratual.
24.19 Já com relação especificamente à sobrelargura de 50 cm nos aterros, entende-se que o
serviço foi corretamente remunerado pela Codevasf. A execução da sobrelargura na execução
de aterros com taludes é adequada, pois preserva a qualidade, a integridade e a estabilidade
das bermas laterais do canal.
24.20 Cabe ressaltar trecho do parecer técnico elaborado pela 4ª Secob sobre o tema, em que
transcreve parte da Especificação Técnica ES-T02 – Aterros Compactados, da Prefeitura do
Recife:
6.3 SOBRELARGURA DO ATERRO
10

Na execução do aterro, cada camada deverá ser lançada e compactada com uma sobrelargura de no
mínimo 50 centímetros, medidos na horizontal, além dos alinhamentos de projeto. Esta sobrelargura
deverá ser removida por ocasião dos serviços de acabamento d o talude de aterro, anteriormente à
implantação da proteção superficial. Ela visa evitar que, junto à superfície do talude, permaneçam
materiais soltos ou solo insuficientemente compactado.
24.21 E concluiu por fim:
Ademais, considerando que a metodologia aplicada garante a qualidade dos serviços e integridade da
obra ao longo do tempo, pode-se concluir ainda que o serviço em apreço foi executado em benefício da
codevasf.
24.22Conclusão: débito parcial
25. Uso de solo-cimento na regularização de taludes dos canais
25.1 Análise: O revestimento especificado para os canais é formado por um sistema composto
do substrato (próprio solo), de uma geomembrana e de uma camada de concreto simples.
25.2 O caderno de especificações da obra previa a conformação e regularização das
escavações em solo e nos aterros utilizando substrato formado pelo solo local e que, no caso de
escavações em rochas, a correção das deficiências nas seções seria feito com solo cimento.
25.3 A construtora alegou em recurso administrativo (peça 39, p. 32-45) que a regularização
dos taludes com substrato, tanto na seção escavada em solo como nos aterros, não era suficiente
para corrigir as deficiências provocadas pela retirada das pedras que ficavam salientes na
superfície, em decorrência da qualidade do solo da região, contaminado com bastante
pedregulho. Afirmou que, para solucionar o problema e obter a qualidade exigida nas
especificações, adotou, com anuência da fiscalização, a utilização de uma camada de solo
cimento de espessura média de 2 cm.
25.4 A fiscalização concordou que a utilização de solo cimento consiste em uma prática comum
e aceitável tecnicamente e que recobre com melhor qualidade as imperfeições dos taludes.
Contudo, alegou que a utilização da mistura de solo cimento, no caso em questão, teve o intuito
de se recompor o excesso de escavação em toda a extensão dos canais, resultado da deficiência
dos critérios de locação, acompanhamento e controle pela construtora, bem como de sua
ansiedade em aumentar a produção. Citou ainda outra vantagem que a contratada teria com a
aplicação; a redução de perdas de concreto (em até 20%) que seria necessário para o
preenchimento das imperfeições dos taludes.
25.5 A Comissão designada pela Codevasf pela Decisão 123 de 2002 entendeu que houve a
necessidade de utilização de solo cimento para regularização dos taludes, porque os fabricantes
da geomembrana de PEAD fizeram essa exigência em função da qualidade do solo. Esse
posicionamento da Comissão se baseou no parecer da projetista/supervisora do contrato.
Considerou ainda que a prática melhorou a qualidade dos serviços, garantindo uma proteção
extra, necessária à integridade do sistema e, portanto, deveria ser considerada como uma
melhoria qualitativa.
25.6 Em análise técnica, a 4ª Secob atentou para o fato de que a adequada preparação das
superfícies de taludes, sobre a qual será assentada a geomembrana, é um dos procedimentos
mais importantes para a garantia do seu correto funcionamento durante toda a vida útil
prevista. E concluiu que a camada regularizadora de solo cimento, na situação em questão,
privilegiou a qualidade e a integridade das obras dos canais, mostrando-se condizente com as
boas práticas de engenharia.
11

25.7 Diante dos fatos expostos, entende-se que, uma vez feita a opção pelo uso da
geomembrana texturizada de PEAD e tendo em vista a exigência do fabricante e a solicitação da
fiscalização para que a regularização fosse feita com solo cimento, a fim de garantir a
qualidade, integridade e impermeabilização do conjunto, a CNO deve ser ressarcida pelo
serviço executado.
25.8 Considera-se que não deve recair sobre a contratada o ônus da execução desse novo
serviço, pois as dificuldades encontradas em campo não foram adequadamente previstas nos
projetos que embasaram a elaboração dos itens do contrato em tela.
Conclusão: não débito
26. Utilização de cimento pozolânico CP-IV
Valor em abril/98: R$ 1.087.624,63
26.1 Análise: O pleito da CNO se baseou no pagamento da diferença de preço entre o cimento
CP-II, constante das especificações, e o cimento CP-IV – pozolânico, que não foi previsto no
projeto básico e passou a ser utilizado na obra por “recomendação e solicitação da Codevasf”,
segundo apontou a interessada (livro de ocorrências, peça 40, p.8).
26.2 A contratada alegou que a necessidade de utilização do cimento pozolânico ocorreu por
ocasião da realização de ensaios de reatividade álcali-agregado (RAA) que sugeriram medidas
preventivas para a preservação da qualidade e durabilidade do concreto, em que se deveria
utilizar um tipo de cimento com elevados teores de pozolana (de 15 a 50%). O pleito da
construtora obteve pareceres favoráveis tanto da empresa projetista/supervisora, como da
Comisão Técnica de 2002.
26.3 Por outro lado, a fiscalização apontou que a necessidade de utilização do cimento CP-IV,
especial e de preço mais elevado, era de conhecimento da construtora e da
projetista/supervisora, haja vista que a barragem de Sobradinho, localizada a aproximadamente
45 km da obra do Salitre, apresentou o fenômeno de deterioração e fissuração do concreto em
decorrência de reações álcalis-agregado, ficando demonstrado, dessa maneira, que tais
ocorrências não eram novas na região.
26.4 Tecnicamente, para o item em questão, a 4ª Secob fez uma análise pormenorizada em que
concluiu (peça 112, p.17), sob uma ótica conservadora, que a medida adotada quanto à
mudança do tipo de cimento por um com percentual de pozolana maior, foi necessária e
adequada às obras do Projeto Salitre – Etapa 1 e trouxe benefícios à Codevasf.
26.5 Acompanhando o que asseverou a equipe de auditoria da SFC em seu relatório de
auditoria (peça 7, p. 3), entende-se que não se pode imputar à construtora o ônus decorrente da
não previsibilidade em projeto do cimento adequado na composição dos concretos estruturais
utilizados nas estruturas do Projeto Salitre.
26.6 Nesse mesmo sentido, considera-se que a modificação do tipo de cimento para uso no
concreto estrutural da obra pode ser considerado como uma alteração qualitativa, por se
enquadrar nos pressupostos previstos na Decisão 215/1999 – TCU – Plenário.
26.7 Conclui-se, portanto, que o serviço foi corretamente remunerado pela Codevasf.
26.8 Conclusão: não débito
27. Construção de dois canteiros de obra
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27.1 Análise: As alegações e pareceres sobre os locais e motivos da construção do canteiro

principal, próximo à EB-100, vizinho ao povoado Lagoa Salitre, e do chamado canteiro
avançado, próximo ao canal principal CP-400, são bastante discordantes.
27.2 Na presente análise, não serão reproduzidas as diferentes interpretações que abordam o
pleito em questão, que estão distribuídas em diversos trechos das peças acostadas ao presente
processo.
27.3 Diante dos fatos que foram apresentados, pode-se constatar que foram diversos os motivos
que fizeram com que o canteiro principal fosse instalado próximo à EB-100 e não junto à EB-
300, conforme constava da proposta original da CNO, dentre eles: falta de liberação de áreas
por parte da Codevasf devido a pendências ambientais que dificultavam suas aquisições,
exigência da contratante de que as obras fossem realizadas de montante para jusante com início
a partir da EB-100 e falta de projetos executivos de detalhamento da obra.
27.4 Segundo previa o contrato, a Codevasf deveria entregar todas as áreas livres e
desimpedidas para construção das obras do projeto, porém não foi isso que foi constatado. A
dificuldade de acesso às obras devido às descontinuidades causadas pela não aquisição de
áreas pela Codevasf ficaram comprovadas em diversos documentos de registro da obra (livro de
ocorrências, atas de reunião, etc.).
27.5 A CNO alegou que essas interrupções impossibilitaram um ataque mais amplo às obras e
que, com o andamento dos trabalhos, a falta de frentes de serviços, em virtude dessa liberação
parcial de áreas, a obrigou a atuar de maneira descontinuada, porém evitando a paralisação da
obra. Para tanto, os percursos, que passaram a ser feitos para circundar as áreas não liberadas,
se tornaram mais longos e onerosos. A contratada afirmou que essas dificuldades de logística
impostas a obrigou a construir um segundo canteiro avançado de obras, próxima ao canal
principal CP-400.
27.6 Adicionalmente, a contratada apontou (peça 33, p. 38-39):
... em contato com a fiscalização das obras, a CNO, informou que, em função de não mais se afigurar
necessária a utilização das instalações do Canteiro Avançado, estaria “entregando -as” definitivamente à
Codevasf. Por orientação da própria fiscalização da obra (livro de ocorrências, f. 833 e Ofício FB
n.002/04 Codevasf – doc. 45) - que alegou não dispor de meios de assegurar a vigilância do Canteiro
Avançado para impedir ações de vandalismos, mas, sobretudo, devido ao perigo iminen te de “invasão”
de suas instalações por “movimentos sociais” instalados na região (MLT e MST) -, a CNO, literalmente,
demoliu todas as edificações existentes, as quais diferentemente do afirmado pela Comissão de
Sindicância, não eram compostas apenas de instalações provisórias.
27.7 Portanto, independente da qualidade da infraestrutura do canteiro avançado, que no caso
em questão se mostra controverso entre as partes, as instalações foram adquiridas e
disponibilizadas à Codevasf para uso posterior, assim como ocorreu com o canteiro principal,
edificado nas proximidades da comunidade Lagoa Salitre.
27.8 Ante o exposto, com relação à construção do 2º canteiro de obras, entende-se que a
contratada não deve ser onerada com mais do que já teria arcado, pois, conforme assevera o
art. 78, inciso XVI, da Lei 8666/1993, a não liberação, por parte da Administração, de área,
local ou objeto para execução da obra, por si só, ensejaria a rescisão contratual, uma das
hipóteses de Fato da Administração, o que não ocorreu.
27.9 Além disso, conforme apontado pela 4ª Secob, devido à importância socioeconômica das
obras e os diversos entraves aqui apontados, conclui-se que a construção do canteiro avançado
foi necessária e adequada à execução das obras, além de ter trazido benefícios à Codevasf.
27.10Desse modo, conclui-se que serviço foi corretamente remunerado pela Codevasf.
13

28. Verba para medidas de proteção ambiental

Valor em abril/98: R$ 1.521.961,54
28.1 Análise: O pleito da construtora se baseou no pedido de ressarcimento pela recuperação
ambiental de áreas de jazidas localizadas ao longo do canal que não constavam da proposta
técnica original.
28.2 A contratada previu em sua proposta a recuperação de quatro hectares das jazidas de
argila “G” e “H”, da pedreira de granito e dos areais nas drenagens do córrego Tourão, no
entanto, alegou que, durante a execução dos trabalhos, teria constatado que o material de 1ª
categoria resultante das escavações dos canais e drenos era, em grande parte, imprestável para
reaproveitamento por não atenderem as especificações do projeto, não sendo, da mesma forma,
suficiente o material extraído apenas das duas jazidas supramencionadas.
28.3 Alegou, para tanto, que buscou, em conjunto com a fiscalização, novas jazidas ao longo do
canal que geraram economia nas distâncias de transporte, mas, por outro lado, custos
adicionais totalmente imprevisíveis para recuperação ambiental dessas novas áreas.
28.4 A fiscalização argumentou que além das jazidas mencionadas pela construtora, várias
outras foram apontadas pelo projeto básico na faixa de domínio dos canais, com indicação dos
volumes de solo disponíveis numa faixa de 40 metros de largura.
28.5 Porém, segundo apontou a projetista/supervisora, algumas dessas jazidas não estavam
disponíveis, porque se encontravam em áreas ainda não adquiridas pela União ou pelo fato de
algumas frentes de serviços ainda não estarem em condição de serem iniciadas. Vale destacar o
que apontou a Comissão designada pela Codevasf pela Decisão 123 de 2002:
Nas Notas Gerais contidas no desenho n. 6200-Z02-1-014 do Projeto Básico a indicação de volume
disponível ao longo da faixa de domínio dos canais não indica a necessidade de se tomar medidas de
proteção ambiental nos moldes solicitados nas especificações técnicas.
28.6 E concluiu apontando que a construtora recuperou as áreas das jazidas exploradas ao
longo das faixas de domínio dos canais e seus custos não foram ressarcidos pela Codevasf.
28.7 Essa alegação foi contestada pela Comissão designada pela Decisão 407 de 2004 que
disse ter visitado os locais das obras e verificado que as jazidas exploradas foram simplesmente
regularizadas, ou seja, considerou que não foi realizada qualquer medida de controle ambiental
adicional, conforme preconizava as especificações técnicas do Projeto Salitre. Continuou
afirmando que o serviço que foi realizado em campo já estava incluído nos itens de exploração
em áreas de empréstimo e em desmatamento e limpeza das áreas de construção e empréstimo e,
portanto, o ressarcimento do item pleiteado não deveria ser feito.
28.8 No mérito, entende-se que o mais importante no caso em tela é a obrigação da contratada
em executar as medidas mitigadoras previstas no Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) e
especificadas em sua proposta, por serem de fundamental importância para a proteção do meio
ambiente local.
28.9 De acordo com os fatos apresentados, medidas mitigadoras para recomposição das áreas
afetadas pela construção foram tomadas, ainda que seja controverso em que grau se deram,
segundo entendimentos divergentes das comissões citadas que trataram do caso. Obrigação
teria a fiscalização de cobrar o pleno cumprimento do plano de recomposição das áreas
degradas contido na proposta da CNO.
28.10 Ademais, se o volume de aterro previsto para o projeto, 1,6 milhões de m³, não seria
suficiente com a exploração das jazidas “G” e “H”, somadas às jazidas apontadas pela
fiscalização ao longo do canal, cujo parte do material era imprestável para reaproveitamento,
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novas áreas, não previstas em projeto, tiveram de ser exploradas e recuperadas, porém não
contempladas na verba “Medidas de Proteção Ambiental”.
28.11 Assim, para o caso concreto, conclui-se que a situação ora apresentada pode ser tida
como imprevisível, fazendo jus a contratada ao pagamento dos serviços executados.
28.12 Conclusão: não débito
29. Ante as análises efetuadas, observa-se que para alguns serviços restou caracterizada a
necessidade e/ou adequabilidade de sua execução.
30. A Secob-4, em uma análise mais ampla, entendeu que os serviços se enquadrariam, em
parte, nos pressupostos da Decisão 215/1999-Plenário, entretanto, seriam previsíveis no âmbito
do projeto básico. Apesar disso, atentando-se à responsabilidade da construtora no caso
concreto, considera-se que os serviços mostraram-se imprevisíveis diante do contexto a ela
apresentado.
31. Diante desses fatores, entende-se que não há como prosperar o entendimento de que os
serviços dos itens 24 a 28 resultaram em débito, apesar dos efeitos retroativos gerados pelo 9º
aditivo que foi celebrado após a completa execução dos referidos serviços.
32. Entende-se ainda que, não obstante a constatação de que esses serviços poderiam ter sido
previstos, quando da elaboração dos projetos básicos, seria excessivamente rigoroso imputar
essa responsabilidade à empresa contratada, CNO, uma vez que a elaboração do projeto básico
cabe à Administração contratante. Por outro lado, entende-se não ser possível a
responsabilização, na forma de multa, no atual momento processual e conforme o art. 6º, inciso
II da IN /TCU 71/2012, dos envolvidos na elaboração de tais projetos, visto que já se passaram
mais de uma década sem que ao menos tais responsáveis tenham sido notificados sobre essas
irregularidades.
33. Quanto aos serviços que permaneceram no débito, uma vez demonstrado que além de tais
serviços não terem respeitado a Decisão 215/1999-Plenário, não representavam,
indiscutivelmente, a técnica mais adequada ou necessária à continuidade da obra, considera-se
que os responsáveis devem arcar com os custos dessas opções.
34. Ante o entendimento exposto, serão analisadas as alegações dos responsáveis citados,
considerando, também para aqueles cujas alegações já foram analisadas na instrução da peça
12, p. 24-49, que o débito relacionado à celebração 9º TA corresponde apenas aos seguintes
serviços: execução de chapisco sobre geomembrana de PEAD (R$ 202.420,28) e trechos
escavados em rocha no canal CP 300 em caixão retangular (R$ 273.626,78), adicionado ao
sobrecusto provocado pela queda de produtividade nos serviços de aterro dos canais (R$
727.376,09), correspondendo ao valor original, em abril/1998, de R$ 1.203.423,15, adicionado
de reajustes contratuais e outros valores incidentes, conforme quadro do item 69.8 da Proposta
de Encaminhamento.
35. Por fim, cabe analisar os argumentos apresentados por alguns dos responsáveis, como a
CNO, no sentido de que teria sido respeitado o limite de 25% para acréscimos contratuais
previstos nos §§ 1º e 2º, do art. 65, da Lei de Licitações.
36. Foi alegado que, embora o pleito da CNO, que culminou na celebração do 9º TA, tenha
denominado os serviços extras em tela como alterações qualitativas do contrato, a Diretoria
Executiva da Codevasf decidiu aprovar o aditivo contratual “sob a forma de mero acréscimo
quantitativo, o que fez justamente para que não fosse extrapolado o limite de 25% da Lei de
Licitações”.
37. Afirmam que, desse modo, o texto da Resolução 293/2002, que autorizou a celebração do
9º TA, informa que o pagamento seria realizado “sem alteração do valor global do contrato”
15

(peça 51, p. 28) e que a preservação do valor total do contrato foi permitida pela celebração do
10º aditivo (peça 51, p. 56 e peça 52, p. 1), por meio do qual teria sido promovida uma
adequação de quantitativos. Assim, mesmo com o pagamento dos serviços adicionais pelo 9º
aditivo, teria sido mantido o valor do contrato e, em razão disso, não haveria mais importância
a discussão sobre a natureza dos serviços e extrapolação do limite para acréscimos contratuais
previsto na lei.
38. Considera-se, porém, que a posterior readequação dos quantitativos mediante o 10º TA
não afasta a irregularidade dos serviços considerados como indevidos nesta análise, até porque,
resta evidente que a celebração do 9º TA sem alteração do valor global do contrato consistiu em
uma manobra da Codevasf a fim validar as alterações, uma vez percebida a dificuldade em
caracterizá-las como qualitativas. Tal procedimento levou à supressão de diversos serviços
podendo inclusive ter levado à inexecução parcial do contrato em virtude das grandes
readequações de planilhas, suprimindo parte dos serviços que deveriam ser realizados (v.
Relatório Técnico, peça 84, p. 45-46).
39. Independentemente do enquadramento ou não da situação em tela na referida Decisão
215/1999, a autorização e o pagamento, por meio do 9º TA, por serviços executados não
previstos inicialmente no escopo contratual, gerando efeitos retroativos, só poderiam ser aceitos
caso restasse comprovada a adequação técnica ao objeto e a necessidade de sua execução. De
outro modo, a Administração Pública estaria à mercê de alterações indevidas de projeto
realizadas por iniciativa de empreiteiras ou gestores, ainda que dentro do limite de 25%
permitido em lei.”
11. Em relação ao 5º Termo Aditivo, a SecexPrevi também entendeu por bem analisar parecer da
Fundação Getúlio Vargas (FGV) (peça 102, p. 6, à peça 103, p. 6), apresentado pela CNO, que
examinou, sob o ponto de vista econômico-financeiro, o impacto da desvalorização cambial ocorrida a
partir do início de 1999 sobre o Contrato 0-06-98-0014/00, preliminarmente às alegações de defesa dos
responsáveis pela celebração desse termo aditivo.
12. A construtora, em suas alegações de defesa anteriormente apresentadas, menciono u que a
inflação e a desvalorização do real, à época, teriam impactado nos preços contratuais, mas não
demonstrou como esses eventos teriam impactado o seu contrato com a Codevasf, o que objetivou
fazer por meio do estudo da FGV de como a variação cambial teria impactado os contratos de leasing
firmados pela CNO para execução das obras do Contrato 0-06-98-0014/00.
13. Segundo o parecer elaborado pela FGV, os índices que compunham a fórmula paramétrica
contratual, fornecidos pela própria FGV, não foram capazes de captar em sua plenitude os efeitos da
desvalorização do real frente ao dólar, uma vez que, ao final dos anos 90, os indicadores da construção
civil levariam em conta apenas os custos com materiais e mão de obra, mas não as despesas com
arrendamento de equipamentos e com serviços de terceiros (também influenciados pelo arrendamento
de equipamentos), os quais, por sua vez, teriam sido significativamente impactados pela
desvalorização cambial. Assim, conforme o estudo “o único efeito da desvalorização capturado pelos
índices da época era o contido na evolução dos preços dos materiais de construção” (peça 14, p. 24).
14. O estudo da FGV conclui que:
(...) ao longo do período contratual, houve um aumento significativo e intenso dos custos dos
insumos (essencialmente custos de equipamentos, que eram objeto de leasing em moeda
estrangeira na época) utilizados em obras de infraestrutura no Brasil. Ou seja, os custos
envolvidos na execução das obras objeto do Contrato nº 0-06-98-0014/00 sofreram sucessivos
aumentos em montante muito superior ao que se poderia prever à época de apresentação da
proposta pela CNO.
16

A CNO entende que a mudança substancial da política cambial, ocorrida a partir do início de
1999, constituiu-se um evento excepcional, causador de significativa modificação no mercado
cambial local, e que trouxe significativos impactos sobre a execução do Contrato nº 0 -06-98-
0014/00. Ou seja, segundo os argumentos da CNO, comprovados pela FGV no item 1 deste
relatório, tal circunstância, de consequência imprevisível, trouxe relevante impacto sobre a
execução das obras objeto do Contrato. (...)
Este estudo, de acordo com as premissas e a metodologia de cálculo descritas anteriormente,
mostra que, de fato, houve uma perda de faturamento entre R$ 1.724.168,64 (...) e R$ 1.839.758,61
(...), em moeda da data-base (abril/1998), quando se leva em consideração: (i) o faturamento
obtido pela CNO com os serviços executados entre maio de 1998 e dezembro de 2004, pagos com
preços contratuais reajustados em abril de cada ano (reajuste prévio) e (ii) a evolução dos preços
efetivamente praticados no mercado no momento de execução dos serviços.
15. Em relação à possibilidade de reequilíbrio contratual com base na imprevisibilidade da
desvalorização do real, tendo em vista que pode ser considerado um evento imprevisível ou previsível
de consequências incalculáveis, a SecexPrevi cita o Acórdão 1.055/2011-TCU-Plenário, relativo a
processo de representação contra desequilíbrio econômico-financeiro em contratos de concessão de
rodovias federais, parcialmente transcrito a seguir:
Importa, pois, assinalar que este Tribunal já se posicionou em relação à aplicabilidade da teoria da
imprevisão diante de alteração da valorização da moeda:
"É aplicável a teoria da imprevisão e a possibilidade de recomposição do equilíbrio contratual, em
razão de valorização cambial. Precedente." (Acórdão nº 1.595/2006-Plenário)
(...)
Nesse julgamento, o STJ entendeu que a maxidesvalorização do real em face do dólar norte-
americano ocorrida em 1999, por decorrência de medidas adotadas pelo governo federal no intuito
de conter a inflação, configuraram causa excepcional de mutabilidade dos contratos
administrativos. Reconheceu-se que a imprevisibilidade do evento era manifesta.
Confira-se a ementa:
"CONTRATO ADMINISTRATIVO. EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DO VÍNCULO.
DESVALORIZAÇÃO DO REAL. JANEIRO DE 1999. ALTERAÇÃO DE CLÁUSULA
REFERENTE AO PREÇO. APLICAÇÃO DA TEORIA DA IMPREVISÃO E FATO DO
PRÍNCIPE.
(...)
2. O episódio ocorrido em janeiro de 1999, consubstanciado na súbita desvalorização da moeda
nacional (real) frente ao dólar norte-americano, configurou causa excepcional de mutabilidade dos
contratos administrativos, com vistas à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro das partes.
(...)
5. Recurso Ordinário provido."
Citam também a decisão emblemática do Tribunal de Contas da União a respeito do impacto dos
fatores econômicos nos contratos administrativos:
"Outro precedente de grande relevância sobre o reequilíbrio decorrente de variação cambial já
havia sido proferido pelo Tribunal de Contas da União em junho de 2000, na decisão nº 464/2000
(Representação 009.634/1999-1, Rel. Min. WALTON ALENCAR, DOU de 23/06/00). Nesse caso,
o TCU reconheceu a aplicação da teoria da imprevisão para recompor, em prejuízo do particular, a
equação econômico-financeira afetada em razão da excessiva desvalorização cambial. Ou seja,
aplicou-se a mesma lógica, porém em favor da Administração Pública.
(...)
17

16. Entretanto, apesar do precedente citado, a SecexPrevi apresenta as seguintes considerações

e conclusões acerca do estudo elaborado pela FGV:
a) em nenhum momento foram apresentados os custos efetivos da CNO com leasing nem
as fórmulas utilizadas no estudo da FGV, tendo se pautado em valores de
referência/percentuais retirados de estudo do Instituto Brasileiro de Geografia e
estatística (IBGE) como estimativas dos custos com leasing para a execução do contrato
com a Codevasf. A ausência de detalhamento dos itens impactados vai de encontro à
jurisprudência deste Tribunal, consoante o seguinte entendimento:
3.3.16 Quanto aos dados apresentados pelo defendente, demonstrando a subida do dólar, o que
pode interessar ao contrato é a real variação de preços dos equipamentos a serem fornecidos e
não dados concernentes a cotações cambiais. De nada importa a alteração cambial se não for
comprovado o efetivo impacto nos preços dos equipamentos a serem fornecidos. A lei das
licitações é clara nesse sentido, senão vejamos:
(...)
3.3.17 Ou seja, não basta que haja acontecimento imprevisível ou previsível de consequências
incalculáveis. O fato deve também dificultar o cumprimento do avençado ou, até mesmo,
impossibilitar o adimplemento da prestação. (grifo nosso) (Relatório do Acórdão 2837/2010-
Plenário)
O que se afirma é a garantia constitucional da manutenção do equilíbrio econômico -financeiro do
contrato administrativo. Deve reputar-se que, ocorrendo elevação de custos não retratada pelo
índice de atualização ou de reajuste adotado contratualmente, o particular tem direito à
recomposição de preços. Em termos práticos, isso significa dizer que o particular deverá produzir
prova bastante complexa e muito mais detalhada. Se houvesse reajuste, bastaria demonstrar a
variação de índices gerais ou específicos (conforme previsto na lei ou contrato). (grifo nosso)
(Voto do Acórdão 54/2002-TCU-2ª Câmara)
Assim, não foram identificados quais itens da planilha de insumos da contratada teriam
tido os seus custos efetivamente impactados pela desvalorização do dólar, a ponto de
ensejar o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
b) o estudo parte do pressuposto de que existiria de 5,27 a 6% de custos referentes a
leasing no contrato em questão, os quais estariam integralmente atrelados ao dólar,
apesar de não ter sido juntada aos autos documentação comprobatória a respeito da
realização desses leasings.
c) os preços efetivamente pagos no mercado em função da alteração da política cambial
em 1999 não necessariamente são aqueles obtidos pelo procedimento empregado no
estudo, que leva em conta apenas aspectos relacionados a custos, sendo que os preços de
mercado são determinados pela interação entre aspectos de oferta (custos) e de demanda.
O ponto principal é que o câmbio teria impactado os custos de produção, sendo que esses
impactos podem ou não ter sido transferidos integralmente para o preço dos produtos
finais.
48. Ante as considerações expostas, conclui-se que apesar de o estudo da FGV se pautar
em tese aceitável, permanece não caracterizado o impacto efetivo ocorrido no Contrato 0-
06-98-0014/00, uma vez que não foram discriminados quais itens da planilha de custos
corresponderiam aos leasings realizados. Complementarmente, não há documentos
comprobatórios e informações concretas dos contratos de leasing supostamente firmados
nem que estes estariam indexados ao dólar.
49. Ressalta-se, ainda, que no momento do pleito de reequilíbrio contratual foram
realinhados todos os itens da planilha, não havendo, àquela época, a motivação baseada
18

nos custos de leasing, mas apenas a menção genérica a uma variação de custos do
contrato (v. peça 52, p. 18-25).
50. Além disso, se houve a opção pela realização de leasings pela CNO, considera-se que
essa estratégia pode ter lhe gerado lucros em outro momento, o que não gerou um
reequilíbrio contratual a favor da Administração Pública. Desse modo, para que o ônus
da desvalorização cambial pudesse ser repassado à União, deveria ter sido comprovada
detalhadamente a excepcionalidade do caso, o efetivo impacto e a impossibilidade de
continuidade da obra ante o impacto identificado.
51. Por todo exposto, considera-se que a empresa não logrou descaracterizar o débito
relacionado ao 5º TA.
17. Após concluir a análise das questões entendidas como preliminares, a SecexPrevi realizou
análise minuciosa das alegações de defesa de cada um dos responsáveis e empresas citados e
apresentou as suas conclusões e proposta de encaminhamento abaixo transcritos, in verbis:
III.2 - Responsáveis com relação à celebração do 5º e do 9º termos aditivos:
53. Construtora Norberto Odebrecht S/A, peças 101 a 104 (alegações complementares às
da instrução da peça 12, p. 24-49)
53.1 A CNO traz como subsídio adicional o já mencionado parecer elaborado pela FGV
que diz apontar, especificamente, o impacto no contrato em tela da maxidesvalorização do
real ocorrida em janeiro de 1999, que teria superado os valores pagos por força do 5º TA.
Em relação à alegada regularidade do 9º TA, a empresa teria solicitado opiniões de
engenheiros renomados a fim de afastar o entendimento de dano ao erário em razão dos
pagamentos decorrentes do citado aditivo.
53.2 Quanto ao 5º TA, a CNO diz que esta unidade técnica, na instrução da peça 12, p. 24-
49, não acatou as alegações anteriormente apresentadas por considerar que “não restou
demonstrado como essas ocorrências [ligadas a desvalorização do real em 1999] teriam
impactado na execução do contrato e, assim, onerado excessivamente a CNO”.
53.3 Versa na peça 14, p. 11-13 sobre o instituto do reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato e alega, então, que há inúmeras situações em que não é possível precisar com
exatidão qual ou quais os “fatos supervenientes” mencionados na lei são efetivamente
capazes de impactar o equilíbrio contratual. Assim, diz haver casos em que se sabe que há
um desequilíbrio, muito embora não se saiba precisamente o porquê dele e que, nem por
isso, ele deve ser desconsiderado.
53.4 Argumenta que “a constatação de uma substancial defasagem do contrato em
relação ao mercado” teria sido considerada pela jurisprudência do TCU prova suficiente
da presença dos pressupostos para a revisão contratual, citando trecho do Acórdão
313/2002-TCU-Plenário. Desse modo, defende que a mera demonstração de desequilíbrio
em relação ao mercado, seria suficiente para a constatação dos pressupostos da revisão
contratual, não sendo necessária comprovação de qualquer fato superveniente causador
do desequilíbrio.
53.5 Destaca, então, que quanto à maxidesvalorização cambial de 1999, dada a
complexidade do tema e com o intuito de trazer mais elementos aos autos, solicitou à FGV
que realizasse análise econômica, de modo a identificar, objetivamente, o referido impacto
na equação econômico-financeira do contrato em tela (doc. 1, peça 102, p. 6-50 e peça
103, p. 1-6), estudo esse em que a FGV teria concluído que o impacto cambial foi, por si
só, suficiente para produzir uma perda de faturamento entre R$ 1.724.168,64 e
R$1.839.758,61, em moeda da data-base (abril/1998).
19

53.6 Ressalta que não há dúvidas de que a variação cambial inesperada ocorrida no início
de 1999 constitui causa legítima para reequilíbrio econômico -financeiro de contratos,
relembrando a Decisão 464/2000-TCU-Plenário, em que se admitiu que em virtude da
desvalorização do real ocorrida pela liberação da taxa de câmbio em 1999, a Petrobrás
reequilibrasse seus contratos para afastar a onerosidade excessiva que lhe estava sendo
imposta.
53.7 Diz que o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no ROMS 15.154 -PE, Rel. Ministro
Luiz Fux, admitiu que a desvalorização cambial de 1999 constituiu evento suscetível de
desequilibrar a equação financeira do contrato administrativo, ensejando a aplicação da
teoria da imprevisão, consoante excerto transcrito à peça 101, p. 19.
53.8 Ante o exposto, diz que se faziam presentes todos os requisitos para a revisão do
contrato, com vistas ao restabelecimento do equilíbrio econômico -financeiro:
(i) houve um fato superveniente, imprevisível e extraordinário: a súbita desvalorização do Real
frente ao Dólar; e
(ii) está demonstrado o nexo de causalidade entre este fato e as perdas de faturamento dele
decorrentes (...)
53.9 Por fim, quanto ao 5º TA, destaca “o rigor da metodologia da Codevasf para a
revisão contratual, a qual nunca admitiu que fosse alterada a proporcionalidade inicial
entre os preços contratuais e o mercado”.
53.10 Alega que, justamente por essa imposição, foi que o pleito inicial da CNO, igual a
12,27% foi somente parcialmente acolhido, admitindo-se a revisão de apenas 4,71% em
média dos preços contratuais, transcrevendo trecho do parecer da área técnica da
Codevasf (peça 101, p. 20). Desse modo, diz ter sido mantida a relação inicial entre a
proposta e os preços de mercado, o que impossibilitaria um licitante de se beneficiar da
revisão contratual para ajustar uma proposta subfaturada em relação aos preços de
mercado.
53.11 Quanto ao 9º TA, afirma que as irregularidades mencionadas nas instruções desta
unidade técnica e no parecer do MPTCU são as seguintes: não comprovação da efetiva
realização dos serviços e da ciência da fiscalização (peça 12, p. 40-41); falta de
confirmação em campo dos quantitativos pela fiscalização (peça 12, p. 41); desrespeito ao
limite de 25% para acréscimos contratuais, previsto no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei de
Licitações, sem comprovação dos pressupostos da Decisão 215/1999-TCU-Plenário (peça
13, p. 18); e realização e pagamento de serviços sem prévio aditivo contratual (peça 13, p.
18).
53.12 Diz que a problemática se resume a questão de natureza estritamente formal, tendo
em vista que os serviços extras em questão foram executados sem prévia celebração de
aditivo e que semelhantes vícios de forma não impedem o ressarcimento de serviços
efetivamente executados em benefício da Administração Pública, que não pode ter
enriquecimento sem causa.
53.13 Quanto à presunção legal de efetiva execução dos serviços, transcreve o art. 614 do
Código Civil, cujo § 1º diz que “Tudo o que se pagou presume-se verificado”. Assim,
afirma que antes de efetuar os pagamentos referentes ao 9º TA, a Codevasf determinou
que fossem realizadas diversas análises, de modo a verificar a pertinência dos pagamentos
pelos serviços adicionais executados pela CNO, “constituindo várias comissões
especificamente para esta finalidade, tendo solicitado, ainda, as opiniões da equipe de
fiscalização e do Consórcio JP-ENCO-TAHAL (...), bem como de diversos órgãos técnicos
e jurídicos daquela companhia”.
20

53.14 Desse modo, alega que os pagamentos efetivados pela Codevasf geram uma
presunção de verificação dos serviços, prevista originalmente no parágrafo único do art.
1.241 do Código Civil de 1916, e tem sido reconhecida pela jurisprudência deste Tribunal,
como ilustra a Decisão 116/1999-2ª Câmara, no sentido de que “existe presunção legal,
insculpida no parágrafo único do art. 1.241 do Código Civil, de que, em se tratando de
empreitada, o pagamento corresponde às etapas executadas”.
53.15 Não obstante isso, a fim de demonstrar que os serviços pagos foram executados e
em benefício e com a ciência da Codevasf, traz à peça 101, p. 26-27, excertos do diário de
obras e de outros documentos, anexados pela CNO, quando de seu pleito sobre cada
serviço adicional, com a menção pela construtora de recomendação ou ciência da
Fiscalização da obra, como este trecho, por exemplo: “(...) informamos à fiscalização que
a utilização de solo cimento na regularização interna dos canais tem se dado devido à
exigência de acabamento da superfície para aplicação da geomembrana de PEAD” (peça
39, p. 42).
53.16 No tocante ao segundo canteiro de obras, diz que a sua efetiva construção e a
ciência da Codevasf está documentada por fotos (peça 41, p. 14 -15) e relatos constantes
dos autos, bem como também se encontram documentadas por fotos e mapas as várias
jazidas utilizadas pela CNO, também com a ciência da Fiscalização, além daquelas
previstas no projeto básico, o que ensejou a adoção de medidas adicionais para a
recuperação do impacto ambiental (peça 41, p. 27-36).
53.17 Registra que, na realidade, “os integrantes da equipe de fiscalização nunca
negaram que acompanharam a execução de cada um dos serviços acima referidos, nem
mesmo no parecer contrário ao da CNO que elaboraram à época, até mesmo porque,
dadas as anotações do Diário de Obras e as demais evidências aqui referidas, sequer
poderiam fazê-lo”.
53.18 Ressalta que o Consórcio JP-ENCO-TAHAL também confirmou a execução dos
serviços extras, apurando os respectivos custos adicionais (peça 44, p. 21-51 e peça 45, p.
1-15), sendo que todos os quantitativos executados foram devidamente verificados e
atestados pela equipe de fiscalização (peça 3, p. 4-7).
53.19 A CNO parte então para a sua argumentação de que os serviços extras foram
executados em benefício da Codevasf e do interesse público em geral, tendo sido
essenciais à obra. Diz que todos os serviços extras foram necessários em virtude de
circunstâncias imprevistas encontradas ao longo da execução da obra, ou, como no caso
do canteiro, pela indisponibilidade das áreas necessárias pela Codevasf.
53.20 Logo, diz que não se trataram de alterações substanciais do projeto básico, “mas
apenas modificações de metodologia de trabalho, em decorrência das dificuldades
concretamente enfrentadas na execução, como passam a demonstrar, em seguida, cada
serviço extra”. Para tanto, cita doutrina e jurisprudência e traz argumentações em
relação a cada serviço extra executado (peça 101, p. 28-45), tendo solicitado opiniões de
engenheiros sobre o assunto (peças 103 e 104), os quais foram analisados no já citado
parecer da Secob (peça 112).
53.21 Em seguida, a CNO diz que a celebração de aditivo posterior não vedaria o
pagamento de serviços prestados e traz excertos de doutrina e jurisprudência sobre a
vedação ao enriquecimento sem causa da Administração Pública e princípios da
moralidade administrativa e da boa-fé objetiva (peça 101, p. 47-50 e peça 102, p. 1-5).
53.22 Transcreve o art. 59, parágrafo único, da Lei de Licitações, que trata do
enriquecimento sem causa e o art. 619, parágrafo único, do Código Civil, que rege o
21

contrato de empreitada, reproduzidos, respectivamente, abaixo:

Art.59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os
efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo
que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente
comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem
lhe deu causa.
Art. 619. (...)
Parágrafo único. Ainda que não tenha havido autorização escrita, o dono da obra é obrigado a
pagar ao empreiteiro os aumentos e acréscimos, segundo o que for arbitrado, se, sempre presente
à obra, por continuadas visitas, não poderia ignorar o que se estava passando, e nunca protestou.
53.23 Dessa maneira, alega que no presente caso a necessidade de indenização é ainda
mais evidente, uma vez que alterações em tela, além de serem indispensáveis, não
desviaram das linhas principais do projeto básico, “tratando-se, na realidade, de
pequenas adaptações de metodologia de trabalho, as quais se fizeram necessárias diante
das dificuldades concretamente enfrentadas pela CNO (...)”. Diz ainda que “o que fez a
Construtora foi sempre se empenhar ao máximo na direção da melhor execução das obras,
enfrentando, diuturnamente, as dificuldades encontradas, confiando em que
posteriormente seria devidamente ressarcida pelos custos adicionais que incorria”.
Análise
53.24 Em relação ao 5º TA, as alegações de defesa complementares apresentadas pela
CNO, que inclusive anexou parecer da lavra da FGV, não teve o condão de
descaracterizar o débito originado do reequilíbrio indevido do contrato, especialmente
por não terem sido identificados quais itens da planilha de insumos da contratada teriam
tido os seus custos efetivamente impactados pela desvalorização do dólar, a ponto de
ensejar o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, conforme exposto nos itens 46-
51.
53.25 Considera-se necessário, ao contrário do que a construtora expõe, a comprovação
da causa do desequilíbrio ou, ao menos, a identificação dos itens da planilha de custos
efetivamente impactados para que o reequilíbrio possa ser concedido. Caso bastasse a
comprovação de mera variação entre os preços contratuais e os de mercado, não haveria
por que a lei especificar taxativamente quais os pressupostos para o reequilíbrio. Do
mesmo modo, qualquer variação de preços para baixo também ensejaria o reequilíbrio a
favor da Administração, o que não ocorre.
53.26 Já em relação ao 9º TA, as alegações de defesa complementares apresentadas, após
a emissão de parecer da Secob e análise in concreto desta unidade técnica, permitiu um
novo entendimento quanto ao débito anteriormente verificado, restando como débito os
serviços expostos no item 34 desta instrução. Com relação a esses serviços, realizados
pela empreiteira extracontratualmente e cujo pagamento foi posteriormente pleiteado e
efetuado por meio de termo aditivo, não restou comprovada a sua adequação nem a sua
necessidade.
53.27 Como já exposto na instrução da peça 12, p. 24-49, acatar essa situação permite
abrir precedentes para que as contratadas, em seu benefício, realizem obras/serviços não
previstos inicialmente no instrumento de contrato, acordando tais alterações de modo
informal ou mesmo decidindo por conta própria, para, em momento posterior, pleitear os
gastos a maior que tiveram com a alegação de que o não pagamento caracterizaria
enriquecimento ilícito da Administração Pública.
22

53.28 Desse modo, consoante a sobredita instrução, permanece o entendimento de que a

CNO deve ter as suas alegações de defesa rejeitadas (em relação ao débito remanescente
do 9º TA e em relação ao 5º TA) e deve ser condenada ao pagamento do débito apurado,
tendo em vista que teria sido favorecida de maneira equivocada com a celebração desses
aditivos contratuais eivados de vícios.
54 Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade, à época, parecerista jurídico da Codevasf,
peça 14 e peça 15, p. 1-15 (alegações complementares às da instrução da peça 12, p. 24-
49)
54.1 O responsável traz novas alegações de defesa a fim de expor contra-argumentação
sobre a análise procedida na instrução da peça 12, p. 24-49, destacando que na referida
instrução as suas alegações de defesa referentes às irregularidades na celebração do 9º
TA foram acatadas pela unidade técnica, que entendeu que “o nexo causal entre a emissão
do parecer do Sr. Fernando de Andrade e a celebração do 9º TA deixou de existir”.
54.2 Assim, passa a argumentar sobre a emissão do parecer, de sua lavra, referente ao 5º
TA e traz excertos da jurisprudência desta Corte de Contas sobre o tema
responsabilização de parecerista jurídico, que tratam da necessidade de averiguação de
culpa/dolo no caso concreto e da necessidade de existência de nexo causal entre os
fundamentos do parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso e a implicação nas ações
dos gestores que concorreram para a concretização de dano ao erário (peça 14, p. 5-7).
54.3 Nesse contexto, cita outros julgados em que esta Corte de Contas defende a
responsabilização pela emissão de pareceres carentes de fundamentação legal, omissos,
tendenciosos, desidiosos, e passíveis de conduzirem a graves danos ao erário (Acórdãos
1.536/2004; 54/1999; 68/2004, todos do Plenário, e 475/2001 – 1ª Câmara).
54.4 Registra que o parecer jurídico em análise (peça 14, p. 17 -20), elaborado em
13/12/2000, ante pleito da CNO visando realinhamento dos preços unitários do Contrato
0-06-98-0014/00, não poderia ser enquadrado como: “parecer de encomenda”;
“absolutamente dissonante da doutrina e jurisprudência, consubstanciando erros e
teratologia inadmissíveis”; “parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso, com grave
erro”. Isso porque, conforme alega, o parecer teria se apoiado na apreciação, que foi
realizada pelo setor técnico responsável da instituição, dos custos e das planilhas
relacionadas à situação em tela.
54.5 Transcreve, então, trecho do parecer técnico emitido pelos engenheiros José
Calazans e José Ari Ubarana, em 8/12/2000 (peça 14, p. 11) e diz que após afirmarem que
o contrato reajustado pelos índices pactuados não estava “cobrindo integralmente a
variação dos preços dos insumos do mercado”, concluíram os técnicos pelo procedimento
parcial do pleito, considerando que o desequilíbrio de preços correspondia a 4,71% e não
12,27%, conforme havia sido reivindicado pela CNO (doc. 2, peça 14, p. 22-34).
54.6 Diz que em seu parecer é feita referência ao parecer técnico, tendo juntado as
respectivas planilhas, e concluído que “(...) estando os cálculos de planilha revistos e
realinhados e por estar ao abrigo do dispositivo legal analisado, tem-se a solução
adequada” (doc. 1, peça 14, p. 19).
54.7 Transcreve trecho da Nota Técnica complementar (peça 14, p. 36-40), exarada pelos
citados engenheiros técnicos e conclui que o seu pronunciamento, lastreado em laudo
técnico, não poderia ser considerado “desarrazoado, omisso ou tendencioso, com grave
erro”, nem tampouco se poderia deixar de entender que houve “defesa de tese aceitável,
amparada em base técnica ou doutrinária coerente, ausentes erro grave ou má-fé”,
pleiteando pelo acatamento de suas alegações de defesa.
23

Análise
54.8 O referido parecer jurídico exarado em favor do 5º TA, de início, menciona que trata
de matéria sob a égide do art. 65, II, d, in verbis:
Art. 65 os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos:
II- por acordo das partes:
c)para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato,
na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força
maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e
extracontratual.
54.9 O parecer é então fundamentado com excertos da doutrina sobre o direito da
contratada ao reequilíbrio contratual a fim de recompor a sua equação econômico-
financeira e traz o seguinte trecho:
É irrelevante saber se o desajuste foi causado pela Administração Pública contratante em
decorrência de alteração de projeto, adoção de índice de reajustamento inadequado às suas
finalidades, aumento de insumos (fato de terceiros) ou por estarem os preços no momento em que
se instaura o reequilíbrio financeiro em descompasso, frente ao tempo transcorrido, com os
ofertados na proposta.
54.10 Embora o responsável traga alegações complementares a fim de afastar a sua
culpabilidade quanto ao parecer jurídico por ele lavrado, argumentando que o seu
parecer não foi omisso, tendencioso ou desidioso, assim como estaria bem fundamentado e
faria referência ao parecer técnico emitido nos autos, entende-se que deve ser
responsabilizado, pelos motivos expostos a seguir.
54.11 A partir do entendimento sobre a irrelevância da causa do desequilíbrio, considera-
se que não houve uma análise devidamente aprofundada da questão, uma vez que a
ausência de demonstração efetiva dos motivos do desequilíbrio entre os encargos e
remuneração da contratada e dos custos contratuais que teriam sido impactados é
justamente o que vem sendo questionado nestes autos.
54.12 Apesar de se lastrear no parecer técnico com o cálculo do realinhamento de preços,
caberia ao responsável verificar os pressupostos previstos na lei para o reequilíbrio –
fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou
fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. Esses
deveriam estar comprovados e objetivamente demonstrados, em especial pelo fato do
reequilíbrio contratual se tratar de uma situação excepcional, já que o esperado seria a
utilização do índice de reajuste previsto no contrato. O que demonstrou, de fato, o parecer
técnico, foi a simples diferença entre os preços contratados e aqueles que seriam os de
mercado.
54.13 Conforme o relatório do Acórdão 2033/2010-Plenário, no que se refere à
responsabilização dos procuradores quanto aos pareceres emitidos por exigência contida
no art. 38 da Lei 8.666/1993, “embora o entendimento de que o parecer não vincule o
administrador, a decisão deste, ao acolhê-lo, conduz a que o parecer constitua o próprio
fundamento da decisão e integre a sua motivação, requisito este essencial à validade do
ato”. (...) “Resulta disso que qualquer vício no parecer, como elemento essencial à
24

conformação do ato, terá a potencialidade de contaminar o ato como um todo, de modo a

afetar a validade e a eficácia de seus efeitos. Equivocam-se, portanto, os responsáveis, por
não reconhecerem que a emissão de pareceres jurídicos situa-se na esfera da
responsabilidade de todos aqueles que participam da formação do ato, ainda que não o
execute diretamente.”
54.14 Assim, propõe-se a rejeição das alegações de defesa do responsável com relação ao
parecer jurídico referente ao 5º TA. Entretanto, considera-se que o responsável não deve
ser condenado solidariamente ao débito apurado, cabendo -lhe a aplicação da multa
prevista no inciso III do artigo 58 da LOTCU. Com relação ao 9º TA, mantém-se a
proposta da instrução da peça 12, p. 24-49, conforme análise lá realizada, pelo
acolhimento das alegações do responsável.
55. Sr. Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira, à época, membro da Diretoria

Executiva (peças 91-96)
55.1 O responsável registra que exerceu o cargo de Diretor da Área de Operações, na
Codevasf, no período de 24/8/1995 a 19/5/2003 (peça 92, p. 17 -20) e resumidamente:
relata a criação e a finalidade daquela empresa pública (fl. 5); faz um histórico dos fatos
ocorridos que levaram a assinatura do 9º TA e registra os doze aditamentos pelos quais o
contrato em tela passou (peça 91, p. 6-10); ressalta que o recebimento definitivo das obras
contratadas ocorreu em 16/12/2004 (peça 92, p. 21-29); cita os documentos que compõem
os presentes autos (peça 91, p. 10-12); e ressalta que os atos questionados nestes autos se
referem a fatos ocorridos há cerca de uma década, devendo o Tribunal contextualizar as
circunstâncias em que os fatos se deram.
55.2 Diz que atuou com base nas manifestações da Fiscalização, do Consórcio supervisor,
da Comissão Técnica independente e da Assessoria Jurídica.
55.3 Ainda em sede preambular, destaca que à época dos fatos era o Diretor da Área de
Produção da Codevasf e que, conjuntamente com os Diretores das Áreas de Planejamento
e de Engenharia, compunha a Diretoria Executiva da Codevasf, nos termos do art. 17 do
Estatuto daquela empresa pública, aprovado pelo Decreto 416, de 7/1/1992, então vigente.
55.4
gerais previstas no inciso VI do art. 3º, ressaltando também o inciso V, que traz as
atribuições da Área de Engenharia. Registra que mesmo com a edição do novo Estatuto,
aprovado pelo Decreto 33.604, de 26/4/2001, do Conselho de Administração da Codevasf
(peça 93, p. 1-21) não houve alterações relevantes nas atribuições referidas. Assim,
registra que: “o encaminhamento da matéria relativa à celebração do 5º e do 9º TA ao
Contrato nº 0-06-98-0014/00, para deliberação da Diretoria Executiva, foi efetuada única
e exclusivamente pela Diretoria da Área de Engenharia, por força das suas atribuições
regimentais”. (grifo do original)
55.5 Alega que, na Codevasf, toda e qualquer matéria seria encaminhada para
deliberação pela Diretoria Executiva pela area temática, unicamente por meio de uma
“proposição”, sendo que o respectivo diretor funciona como relator, apresentando o seu
voto de acordo com os pareceres técnicos lavrados pelos profissionais lotados naquela
mesma área.
55.6 Tal proposição, dividida em três partes, contempla o objetivo da proposta que se
pretende aprovar, o seu histórico e a justificativa para a prática do ato. Diz que “é apenas
com base nas informações ali constantes, elaboradas pela respectiva área temática, que os
25

demais integrantes da Diretoria executiva decidem a matéria”.

55.7 Assim, diz que a proposição relativa ao 5º TA, por si só, não abordou possível
reserva que deveria ser dada ao instituto do reequilíbrio do contrato, “uma vez que as
informações ali contidas são absolutamente categóricas no sentido da sua efetiva
ocorrência, de acordo com o posicionamento da instância técnica daquela Área de
Engenharia, bem como da Assessoria Jurídica”.
55.8 Registra que o mesmo ocorreu quanto à proposição relativa ao 9º TA, ressaltando
que, embora superado pelos pareceres posteriormente lavrados, ali não constou o
posicionamento dos responsáveis da Fiscalização do contrato em questão, que seria
contra o pleito da CNO. Desse modo, diz que pelas informações constantes das referidas
proposições não seria razoável exigir do defendente, então Diretor da Área de Produção,
que tivesse condições de se posicionar contrariamente à aprovação dos aditamentos ora
questionados.
55.9 Afirma que a jurisprudência desta Corte de Contas é no sentido de que “deve ser
excluída a responsabilidade dos membros da diretoria cujas áreas de atuação não
abranjam a matéria decidida”, transcrevendo excerto do Voto condutor do Acórdão
823/2005-TCU-Plenário à peça 91, p. 17-18, em que é excluída a culpa de diretores que
atuavam em áreas estranhas a matéria aprovada naquele caso. Diz ainda que o mesmo
entendimento foi exposto no Acórdão 191/2002-2ª Câmara.
55.10 Após defender a matéria aprovada não dizia respeito à diretoria pela qual era
responsável, devendo, assim, ser excluída a sua responsabilidade, passa a impugnar os
fatos questionados.
55.11 Com relação ao 5º TA, diz que o encaminhamento para a deliberação pelo então
Diretor da Área de Engenharia, a autorização pela Diretoria Executiva e a celebração do
5º TA, teriam se pautado nas conclusões a que chegou a Área de Engenharia por meio de
parecer técnico. Diante da presunção de legitimidade do mencionado parecer, teria sido
induzido a erro por aquele documento, transcrevendo excerto do Voto condutor do
Acórdão 2.753-2ª Câmara, nesse sentido.
55.12 Registra que a jurisprudência desta Corte de Contas entende que deve ser excluída
a responsabilidade de autoridade superior quando decide com base em parecer técnico
eivado de vício de difícil detecção, transcrevendo, como exemplo, excertos da ementa e
Voto condutor do acórdão 62/2007-2ª Câmara (peça 91, p. 21-22), como: “(...) não é
razoável que sejam condenados os demais diretores haja vista que os elementos presentes
nos autos indicam que foram induzidos a erro pelo parecer do então Diretor Geral (...)”.
55.13 Apesar do afirmado nos subitens 8.27 e 8.30 da instrução da peça 12, p. 24-49
(sobre responsabilização de agentes políticos), o responsável afirma que, com lastro na
jurisprudência desta Corte de Contas:
-a conduta do agente pode ser escusável, se agiu com todas as cautelas necessárias para a prática
do ato, esperadas de um “homem médio”;
-que no caso concreto, a Diretoria da Área de Engenharia solicitou das instâncias técnicas e
jurídicas competentes os devidos esclarecimentos sobre possíveis impedimentos à celebração do 5º
TA;
-de acordo com a estrutura organizacional da Codevasf, os responsáveis pela emissão de tais
pareceres não estavam subordinados de qualquer forma ao defendente, que não possuía qualquer
poder hierárquico sobre eles.
55.14 Disserta na peça 91, p. 23-26, sobre o reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato, e diz que a metodologia realizada pela área técnica da Codevasf foi adequada,
26

encontrando amparo na doutrina de Marçal Justen Filho, conforme excerto na peça 91, p.
26.
55.15 Transcreve, então, na peça 91, p. 26-28, trechos da Nota Técnica complementar,
elaborada pelos engenheiros José Calazans e José Ubarana, peça 73, p. 25-29, e registra
que “nesse contexto, não se pode olvidar ainda que a súbita desvalorização do real frente
ao dólar norte-americano, ocorrida em 1999” teria contribuído para a ocorrência do
desequilíbrio do contrato em tela. Diz que esse fato é pacificamente reconhecido pela
jurisprudência do STJ, transcrevendo excerto do RMS 15154/PE, relatado pelo Exmo.
Ministro Luiz Fux (peça 91, p. 29).
55.16 Desse modo, argumenta que “as obras de implantação de um projeto de irrigação
não se confundem com uma obra civil qualquer, pois a exemplo da geomembrana de
PEAD, maquinário, cimento e combustíveis, dentre tantos outros, há insumos que formam
os preços do Contrato 0-06-98-0014/00 que sofreram forte influência da variação
cambial ora noticiada”.
55.17 Registra que o próprio TCU já reconheceu a desvalorização cambial no citado
período, que justificaria o reequilíbrio econômico-financeiro, conforme exposto no
Acórdão 7/2007-1ª Câmara, cujo excerto reproduz na peça 91, p. 29-32.
55.18 Afirma ainda que a Codevasf foi condenada nos autos do processo
2005.34.00.025147-7, em ação ordinária proposta pela Empresa Industrial Técnica S/A
(EIT), com a qual havia firmado o contrato 0-05-00-0035/00, em 25/9/2000, para
execução de obras da Barragem de Poço do Magro, em Guanambi/BA, a recompor o
equilíbrio econômico-financeiro daquele contrato, tendo em vista que os índices pactuados
não cobriram a variação dos preços dos insumos (doc. 5, peça 93, p. 22-32), “situação
essa absolutamente idêntica à retratada nos presentes autos, que encontrou amparo
judicial” (grifo do original).
55.19 Traz então lição de Marçal Justen Filho sobre reequilíbrio econômico-financeiro e
reajuste, e de Diógenes Gasparini, que diz que “(...) não mais se exige que o desequilíbrio
do contrato administrativo seja ruinoso, bastando apenas a constatação do prejuízo (...)”,
e excerto de acórdão do TRF-2ª Região que decidiu que “o atraso de pagamento faz
nascer o direito à atualização monetária do débito, sob pena de quebra do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato e enriquecimento ilícito da Administração” (peça 91, p.
32-33).
55.20 Diz que o contratado não deve assumir o risco da variação desfavorável dos índices
de reajuste contratual, conforme exposto na instrução da peça 12, p. 24-49, e que a
aplicação dos índices da FGV previstos no contrato em tela não foi maculada, tendo-se
apenas procedido ao reequilíbrio contratual.
55.21 Na peça 91, p. 34-36, o responsável aborda a imputação de responsabilidade
subjetiva ao agente público, que tem como um dos requisitos a existência de dolo ou culpa,
transcrevendo trechos dos Acórdãos 386/1995-2ª Câmara e 67/2003-2ª Câmara e lições
doutrinárias, e diz que, no caso em tela, não caberia ser invocada a sua culpa.
55.22 Cita o Voto do Acórdão 1.258/2004-TCU-Plenário, relativo ao Levantamento do
Fiscobras 2004, em que o Relator considerou que não teria sido apresentada
“comprovação da situação de fato que teria ocasionado o alegado desequilíbrio”. Por
meio então do Acórdão 1.325/2005-TCU-Plenário, esta Corte acolheu os argumentos dos
responsáveis, efetuando apenas determinação, como medida pedagógica.
55.23 Com relação ao 9° TA, diz que o pleito da CNO de reequilíbrio econômico-
27

financeiro (peça 38, p. 34 à peça 41, p. 42), buscava o “ressarcimento” pelos já

mencionados serviços extras realizados, tendo sido rotulado como implementação de
“alterações qualitativas” e que foi sob essa ótica que a Comissão da Decisão 123 realizou
a sua análise.
55.24 Em seguida, na peça 91, p. 40-48, apresenta as razões de ordem técnica que teriam
justificado a “opinião” pelo deferimento parcial do pleito por parte da mencionada
comissão e acosta aos autos os seguintes documentos: requisição de parecer técnico ao
Consórcio Supervisor pelo chefe da Fiscalização (peça 93, p. 46-47); documentos que
acompanharam o pedido de reconsideração da CNO (peça 93, p. 48, à peça 94, p. 28);
novos pareceres do Consórcio Supervisor (peça 94, p. 29, à peça 95, p. 40); parecer da
Fiscalização relativo à formalização do 2º TA (peça 95, p. 41, à peça 96, p. 11); parecer
da Fiscalização relativo à formalização do 4º TA (peça 96, p. 12-33); “Notas Gerais” do
Desenho nº 6200-Z02-1-014 (peça 96, p. 34-36); e parte do Edital 6/98 (peça 96, p. 37-
42).
55.25 Diz que a referida comissão técnica entendeu que as alterações contratuais, que
levaram à celebração do 9º TA: a) não acarretariam para a Codevasf encargos
contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual, acrescidos aos
custos de nova licitação, uma vez que na quantificação dos valores devidos, cujo
levantamento coube ao Consórcio JP-ENCO-TAHAL, valeu-se dos custos de insumos já
previstos contratualmente; b) que as alterações que permitiram tecnicamente a
consecução do escopo das obras contratadas, sem as quais a sua execução restaria
prejudicada; c) que as soluções adotadas se valeram da melhor técnica de engenharia da
época para que as obras pudessem ter andamento; d) as consequências de alternativa
como a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação importariam em
sacrifício insuportável ao interesse público.
55.26 Registra que a Resolução 293/2002, que autorizou a celebração do 9º termo aditivo
ao contrato em questão, dispõe sobre “a adequação dos quantitativos de serviços
executados não contemplados no escopo contratual inicial” e a autorização dos
pagamentos “sem alteração do valor global do contrato” (excerto na peça 91, p. 50).
55.27 Assim, entende que, ao contrário do exposto por esta Corte, as alterações foram
quantitativas (art. 65, I, “b”), “preservando-se sempre o limite de 25% (art. 65, §§ 1º e
2º)”, o que teria sido reconhecido pela Advocacia Geral da União (AGU), no Parecer
AGU/MP-01/2007, de 23/1/2007, bem como pelo fiscal do contrato, peça 52, p. 4-13,
trazendo excerto de ambas manifestações na peça 91, p. 50-51.
55.28 Diz que, de acordo com a planilha da peça 51, p. 41-44, relativa aos dados
necessários à readequação das quantidades contratuais, elaborada como consequência do
9º TA, pelo chefe da Fiscalização do Projeto Salitre, fica provado que aquele aditamento
não implicou em alteração do valor global do contrato, notadamente em relação aos
aditamentos anteriores.
55.29 Apesar de considerar que não houve a extrapolação de limites legais para
aditamento contratual, traz excertos do Relatório e Voto do Acórdão 2.280/2005-TCU-
Plenário, que se refere a caso de extrapolação de limite legal para aditamento e não
preenchimento dos requisitos da Decisão 215/99-TCU-Plenário, cuja proposta foi de
aplicação de multa, mas não de imputação de débito (peça 91, p. 51).
55.30 Considera que a CNO foi indenizada pelos serviços então executados, com
autorização dos responsáveis pela fiscalização das obras, “sob pena de enriquecimento
sem causa da Administração”. Desta forma, considera que “não houve a atribuição de
28

qualquer efeito financeiro retroativo ao contrato”. Ainda assim, cita acórdãos deste
Tribunal em que contratações e aditamentos com efeitos financeiros retroativos não
acarretaram em imputação de débito, mas outras medidas, como determinações (peça 92,
p. 1).
55.31 Traz ainda entendimento do STJ sobre o ressarcimento de serviços prestados por
empresas (peça 92, p. 3-8) e expõe sobre a vedação do enriquecimento sem causa da
Administração, mencionando os Acórdãos 53/2008-2ª Câmara e 365/2007-Plenário e a
Decisão 464/2000-Plenário, e sobre a impossibilidade de se invocar a responsabilidade
objetiva do agente, tratada no Acórdão 386/1995-2ª Câmara e Acórdão 67/2003- 2ª
Câmara.
55.32 Traz em anexo (peça 96, p. 43-46) relatório fotográfico com intuito de demonstrar
que o Projeto Salitre se encontra em plena operação e, por fim, expõe sobre a sua atuação
de boa-fé (peça 92, p. 12-15).
56. Sr. José Ancelmo de Góis, peça 22, 33-36, e peça 24, p. 4-5, à época Membro da
Diretoria Executiva
56.1 O responsável informa que ocupou o cargo de Diretor da Área de Planejamento da
Codevasf, de 29/8/1995, conforme a Decisão 491, de 30/8/1995 (peça 22, p. 37), até o dia
de sua exoneração, em 16/5/2003, período em que, de acordo com o Regimento Interno
daquela empresa pública, desempenhou as suas tarefas, ressaltando que as atribuições de
gestão das atividades relacionadas ao orçamento da Codevasf foram vinculadas à sua
Presidência, em caráter temporário, até a revisão do Regimento Interno, de acordo com a
Resolução 465/2000, de 22/8/2000, que aprovou a Proposição 478/2000, de 21/8/2000, do
então Presidente da Codevasf (peça 22, p. 38-39).
56.2 Registra que esse lapso temporal perdurou por todo restante de seu mandato, ou seja,
do dia 21/8/2000 até o dia 16/5/2003. A Decisão 473/2000, de 6/10/2000, disciplinou os
procedimentos aprovados pela citada Resolução 465/2000 (peça 22, p. 40-41).
56.3 Esclarece que em conformidade com o Estatuto e o Regimento Interno da Codevasf,
integrava a Diretoria Executiva e participava de suas deliberações, que eram
materializadas em resoluções que se fundamentavam, técnica e juridicamente, em
proposições de membros desse Órgão Colegiado e cujas competências regimentais das
matérias propostas estavam sob suas respectivas responsabilidades. Assim, diz que “o
voto de determinado membro da Diretoria Executiva, sempre primou pelas justificativas
das proposições de outros membros e por pareceres técnicos exarados por especialistas”.
56.4 O responsável alega que foi por meio desse procedimento que votou favoravelmente
quanto à formalização do 5º TA e, também, quanto à formalização do 9º TA ao Contrato
0-06-98-0014/00, os quais foram previamente analisados pelo corpo técnico da Codevasf,
ou seja, a Área de Engenharia.
56.5 Diz que o seu voto favorável, que originou a Resolução 728/2000, de 19/12/2000
(peça 52, p. 43-44), que aprovou o 5º TA, foi lastreado em parecer técnico da Área de
Engenharia da Codevasf e na respectiva proposição do Diretor de Engenharia daquela
empresa pública. Diz, também, que o seu voto favorável, que originou a Resolução
309/2002, de 19/12/2000, que aprovou o 9º TA, foi lastreado em parecer técnico emitido
pelo Consórcio JP-ENCO-TAHAL, de 11/12/2000, e em parecer técnico emitido pela
Comissão constituída pela Decisão 123, de 26/2/2002 (peça 45, p. 19-36) e na proposição
do Diretor de Engenharia da Codevasf (peça 52, p. 39-42).
29

56.6 Em ambos os casos, afirma que os documentos em que se baseou eram “preparados
por profissionais providos de qualificação técnica/habilitação legal para execução dessas
atividades – todos profissionais da área de engenharia e regularmente inscritos no
CREA”.
56.7 Alega, então, que não competia ao Diretor de Planejamento contrapor-se a
argumentos técnicos apresentados pelo Diretor de Engenharia e afirma que, diante da
presunção de legitimidade dos pareceres emitidos pela área técnica e jurídica da
Codevasf, teria sido induzido a erro, o que tornaria escusável a sua conduta ao votar
favoravelmente às proposições do Diretor de Engenharia. Diz que esse entendimento tem
respaldo na jurisprudência desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 2.753/2008-2ª
Câmara.
56.8 Defende que, caso demonstrada de forma cabal a suposta irregularidade, devem ser
responsabilizados por ela exclusivamente aqueles que elaboraram os pareceres técnicos,
jurídicos e as respectivas Proposições.
56.9 O responsável registra que, para aprovar ou não os Termos Aditivos propostos pela
Área de Engenharia, tinha como base apenas as informações contidas na Proposição e
nos pareceres técnicos apresentados. Assim, diz que para ser atribuída a ele
responsabilidade por eventual irregularidade praticada, “seria indispensável avaliar, se
apenas com a Proposição do Diretor da Área de Engenharia, (...) teria condições de
levantar objeções e se posicionar contrário ao que estava sendo proposto”. Assim, diz que
pelos dados que tinha à disposição, não seria razoável se exigir que tivesse condições
efetivas de se posicionar contra o 5º e 9º TAs do contrato em questão.
56.10 O responsável, em suas alegações de defesa complementares, reforça as
informações da anterior e argumenta que, em 5/12/2006, o então Presidente da Codevasf,
Sr. Luiz Carlos Everton de Farias, autor da Representação, em resposta ao Ofício desta
unidade técnica, informou a este Tribunal que o Conselho de Administração da Codevasf
requereu parecer da AGU, com o intuito de solucionar as controvérsias sobre as
irregularidades apontadas quanto à celebração dos mencionados 5º e 9º TAs.
56.11 Realça que a AGU deu parecer favorável à manutenção dos citados TAs, o que foi
acatado pelo Conselho de Administração da empresa e pelo próprio autor da
representação, o Sr. Luiz Carlos Everton de Farias, então Presidente da Codevasf. Ainda
assim, diz que a unidade técnica deste Tribunal, em 14/11/2008, resolveu converter os
autos em TCE, alegando “morosidade na condução do processo de apuração de possíveis
irregularidades na gestão do requerente”.
56.12 Por fim, destaca que a responsabilidade do agente público é subjetiva e que não há
que se falar em responsabilidade de sua parte, uma vez que, não restaram caracterizados
os seguintes pressupostos de culpabilidade: exigência de dolo ou culpa; e vedação à
imposição ou transmissão da sanção a terceiros que não participaram da conduta típica.
Análise conjunta (Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira e José Ancelmo de Góis)
56.13 Consoante Voto do Acórdão 128/2011-Plenário, tanto a anterior instrução
normativa, IN TCU 57/2008, quanto a nova, IN TCU 63/2010, estabelecem que membros
de diretoria são responsáveis pela gestão, consoante segue:
Art. 10 Serão considerados responsáveis pela gestão os titulares e seus substitutos que
desempenharen, durante o período a que se referirem as contas, as seguintes naturezas de
responsabilidades, se houver:
i.dirigente máximo da unidade jurisdicionada;
30

ii.membro de diretoria ou ocupante de cargo de direção no nível de hierarquia imediatamente

inferior e sucessivo ao do dirigente de que trata o inciso anterior, com base na estrutura de cargos
aprovada para a unidade jurisdicionada;
iii. membro de órgão colegiado que, por definição legal, regimental ou estatutária, seja
responsável por ato de gestão que possa causar impacto na economicidade, eficiência e eficácia
da gestão da unidade.
Parágrafo único. O Tribunal poderá definir outras naturezas de responsabilidade na decisão
normativa de que trata o art. 4º. (grifo nosso)
56.14 Assim, não restam dúvidas de que membros de diretoria executiva são responsáveis
pelas decisões tomadas quando do exercício de suas responsabilidades. Cabe, entretanto,
verificar a culpabilidade dos responsáveis Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira e
José Ancelmo de Góis no caso em concreto.
56.15 As alegações de defesa dos responsáveis se pautam, principalmente, no fato de que
teriam se lastreado nos pareceres técnicos e jurídicos constantes dos autos, bem como na
impossibilidade de se posicionarem contrariamente às proposições relacionadas ao 5º e 9º
termos aditivos, uma vez que essas proposições não levantariam objeções ou trariam
opiniões contrárias aos pleitos de cada aditivo.
56.16 Desse modo, consideram que pelas informações que tinham à disposição, não
teriam condições, com relação a ambos aditivos, de se posicionarem contra a sua
celebração, mencionando nas suas alegações de defesa o entendimento do Voto condutor
do Acórdão 823/2005-Plenário e do Acórdão 191/2002-2ª Câmara, em que foi excluída a
responsabilidade de membros de diretoria cujas áreas de atuação não abrangiam a
matéria decidida.
56.17 Segue excerto do voto condutor do referido Acórdão 823/2005-Plenário:
10. Demonstrada a irregularidade, devem ser responsabilizados por ela a queles que elaboraram e
propuseram os valores a serem utilizados nos orçamentos das Concorrências nº 1 e 7/2004. Em
relação aos membros da diretoria colegiada, que aprovaram a contratação, a Unidade Técnica
propõe a responsabilização de todos eles. Entendo de forma diversa, pelos motivos expostos a
seguir.
11. O procedimento para aprovação dos orçamentos, no âmbito da Diretoria Colegiada, era o
seguinte: um dos membros da diretoria funcionava como uma espécie de relator, que submetia seu
voto aos demais membros. (...)
12. Os Srs. ... eram diretores de áreas estranhas às atividades administrativas da empresa e não
foram relatores, até mesmo por isso, de nenhuma das duas contratações. Para aprovar ou não as
medidas propostas pelo relator, eles tinham como base apenas as informações contidas no voto
por ele apresentado. Assim, apesar de terem concordado com a proposta do relator, entendo que
para atribuir a eles responsabilidade pela irregularidade praticada, é necessário avaliar se,
apenas com o voto do relator, eles teriam condições de levantar objeções e se posicionar contra o
que estava sendo proposto.
13. Os votos apresentados pelos relatores, nas duas contratações, foram bastante sintéticos e não
permitiam que os demais tivessem conhecimento amplo da situação. (...) Ressalte-se que não foi
feita qualquer menção a valores, seja aqueles praticados nos contratos com a Encom, seja os
relativos aos contratos emergenciais.
14. Assim, pelos dados que eles tinham à disposição, não me parece razoável exigir que os
diretores de negócios e de operações e telecomunicações tivessem condições efetivas de se
posicionar contra os valores que estavam sendo propostos para servir de base para a contratação.
(...).
56.18 Considera-se que o entendimento exposto pode ser utilizado excepcionalmente no
31

que tange à celebração do 9ª termo aditivo, uma vez que a celebração deste aditivo
envolveu a discussão de aspectos técnicos (natureza e necessidade dos serviços de
engenharia) que dificilmente os diretores das áreas de produção e de p lanejamento da
Codevasf seriam capazes de contra-argumentar por falta de elementos na proposição
apresentada pelo relator.
56.19 Já quanto ao 5º termo aditivo por se tratar de discussão de natureza jurídica
(aplicabilidade do art. 65 da lei 8.666/1993), entende-se que tal argumento não pode ser
acatado, pois, diferentemente da discussão relacionada ao 9º TA, seria possível verificar a
omissão quanto ao atendimento dos pressupostos para a realização do reequilíbrio
econômico-financeiro mediante a mera leitura da lei.
56.20 Assim, considerando as suas condições de levantar objeções e se posicionar contra
o que estava sendo proposto, propõe-se a rejeição das alegações de defesa dos
responsáveis em relação à celebração do 5º TA, entretanto, considera-se que não devem
ser condenados solidariamente ao débito apurado, cabendo-lhes a aplicação da multa
prevista no inciso III do artigo 58 da LOTCU. Com relação à celebração do 9º TA,
propõe-se o acolhimento das alegações de defesa dos responsáveis.
III. 3 - Responsáveis com relação apenas à celebração do 5º termo aditivo:
57. Sr. José Calazans Corrêa (peça 80, p. 3-51 e peça 81, p. 1-28) e Sr. José Ari Ubarana
(peça 81, p. 29-50 e peça 82 e peça 83, p. 1-3), à época, pareceristas técnicos da
Codevasf.
57.1 Ressalta-se que as alegações apresentadas por ambos os responsáveis são
praticamente idênticas. Assim, serão expostas de forma resumida e agregada, sendo a
análise das mesmas realizada de forma conjunta.
57.2 Os responsáveis esclarecem que dentre as áreas especializadas da Codevasf, que
auxiliam na tomada de decisões, está o Departamento de Implantação que, na ocasião dos
fatos, era composto por três divisões: Divisão de Equipamentos Eletromecânicos, Divisão
de Obras Civis e Divisão de Orçamento e Custos, sendo que esta última era constituída
então pelos dois defendentes.
57.3 Descrevem as atividades referentes à Divisão de Orçamento e Custos (peça 80, p. 5-
6), relacionadas, de forma geral, à pesquisa de preços e elaboração de orçamentos na
área de engenharia, conforme consta no Regimento da Administração Central (peça 80, p.
10-51, e peça 81, p. 1-14), e dizem que assuntos relativos a custos de obras e serviços de
engenharia, deveriam, sempre, ter o parecer da mencionada Divisão, conforme ocorreu
em relação ao pleito de reequilíbrio econômico-financeiro realizado pela CNO.
57.4 Relatam que, pelo exposto por este Tribunal de Contas, a responsabilização
decorreria do parecer emitido em 8/12/2000, peça 52, p. 18-19, em que foi firmado
entendimento pela procedência parcial do pleito da CNO, o que resultou no 5º termo
aditivo ao Contrato 0.06.98.0014/00, celebrado com a citada construtora.
57.5 Afirmam então sobre o parecer por eles emitido que:
Preliminarmente, há de ressaltar que o entendimento firmado no parecer emitido (...), acerca da
procedência parcial do pleito restringe-se, no âmbito de nossas competências funcionais, aos
cálculos efetuados sobre a variação de mercado nos preços dos insumos componentes do contrato,
consubstanciados nas planilhas anexas ao parecer, fls. 65-69 do Anexo IV do TC 019.710/2004-2.
Após a realização desses cálculos, foi constatada a variação de preços apontada no parecer, de
4,71% contra 12,27% reivindicados pela construtora. Daí a manifestação p ela procedência
parcial do pleito, no que se refere aos cálculos efetuados.
32

57.6 Consideram que a percepção de que tal parecer se restringe às suas competências
funcionais, que, no presente caso, decorreria estritamente dos cálculos evidenciados nas
planilhas anexas ao parecer, seria fundamental para demonstrar os limites de suas
responsabilidades, uma vez que o fundamento apresentado para a citação foi “a falta de
amparo legal para a utilização do reequilíbrio econômico financeiro, quando deveria ter
sido observada a cláusula de reajustamento do sobredito contrato que previa, tão somente
a aplicação dos índices da Fundação Getúlio Vargas” (grifo do original).
57.7 Destacam que tal atribuição não é conferida aos seus cargos à época dos fatos e que
a segregação de competências fica evidenciada pelo trecho final do parecer em questão,
que dispõe: “sugerimos ouvir a PR/AJ [Assessoria Jurídica da Presidência da Codevasf]
sobre o assunto” (peça 52, p. 19).
57.8 Dizem que a necessidade de manifestação jurídica sobre o caso foi reiterada,
inclusive, pelo Coordenador de Implantação de Projetos, no seguinte despacho, também à
p. 19, peça 52 destes autos: “Com vistas à PR/AJ para apreciação do pleito quanto ao
amparo legal”.
57.9 No que se refere ao amparo legal, informam que a área jurídica se manifestou na
peça 52, p. 26-29, e que, após discorrer sobre aspectos legais, se pronunciou da seguinte
forma: “Por todo exposto, estando os cálculos da planilha revistos e realinhados e por
estar ao abrigo do dispositivo legal, tem-se a solução adequada”. (grifo do original)
57.10 Defendem, então, que por meio da análise do conteúdo do parecer emitido pela área
técnica de engenharia e do parecer proferido pela área jurídica, bem como,
paralelamente, das atribuições dos cargos dos referidos pareceristas, restam
demonstrados os limites das respectivas competências.
57.11 Sobre a necessidade de segregação de responsabilidades entre os pareceristas,
trazem excerto do Acórdão 578/2007-TCU-Plenário (peça 81, p. 15-16), em que o
parecerista jurídico, citado por superfaturamento de preços, teve as suas alegações de
defesa acolhidas em razão do seguinte argumento, transcrito, em parte, abaixo:
10.3.3 As três irregularidades imputadas ao responsável são de cunho eminentemente técnico, cuja
análise não poderia se dar através de um exame estritamente jurídico dos aditivos. Aliás, exigir-
se-ia que o parecerista jurídico detivesse conhecimentos específicos de engenharia civil para um
exame detalhado e acurado dos orçamentos apresentados, bem como das respectivas
composições de custo unitário. (grifo do original)
57.12 Afirmam que esse entendimento pode ser aplicado analogamente ao presente caso,
uma vez que os pareceristas técnicos em engenharia não poderiam ser responsabilizados
por matéria de cunho jurídico, o que excederia as suas competências funcionais. Assim,
alegam que:
O Parecer do TCU atribui como fundamento para a imputação do débito a falta de amparo legal
para a utilização do instituto do reequilíbrio econômico financeiro do contrato. No que se refere
especificamente aos cálculos efetuados que originaram o parecer de minha autoria, há que se
destacar que não há o apontamento, por parte deste Tribunal, de quaisquer inadequações.
57.13 Para demonstrar a segregação de funções, citam o caso retratado pelo Contrato
0.05.00.0035/00, firmado entre a Empresa Industrial Técnica S/A (EIT) e a Codevasf, em
que, na análise do respectivo processo, o parecerista jurídico manifestou-se
contrariamente ao parecerista técnico, o que conduziu à Ação Ordinária
2005.34.00.025147-7, da Quinta Vara Federal – DF, conforme sentença acostada aos
autos (peça 81, p. 17-27).
57.14 Registram que no processo que originou a mencionada ação ordinária restaram
33

evidenciados os seguintes fatos: a) o parecer da área técnica não vincula o parecer a ser
emitido pela área jurídica, não sendo determinante para o acolhimento da solicitação da
empresa; e b) o parecer contrário do parecerista jurídico levou à rejeição, pela Codevasf,
da solicitação da empresa.
Análise
57.15 Os responsáveis relatam que o parecer por eles elaborado restringiu-se a cálculos
efetuados sobre a variação no mercado dos preços dos insumos contratados, o que estaria
dentro dos limites de suas responsabilidades, ressaltando que foi sugerido o
encaminhamento dos autos à Assessoria Jurídica para a apreciação do pleito quanto ao
seu amparo legal. Seguem alguns trechos do mencionado parecer:
Desta forma, após efetuarmos todos os cálculos observando o disposto no item “c” acima,
chegamos aos preços unitários reequilibrados, chamados de preços unitários proporcionais,
conforme consta da planilha em anexo.
Comparando os diversos preços unitários atualizados pelos índices contratuais e os preços
proporcionais, bem como, seus respectivos totais, podemos observar que:
- Total geral contratado – R$ 42.168.026,41;
- Total geral atualizado – R$ 51.959.442,14;
- Total geral proporcional (reequilibrado) – R$ 54.404.294,76.
Diante do exposto, podemos afirmar que o contrato reajustado pelos índices pactuados não está
cobrindo integralmente a variação dos preços dos insumos do mercado e portanto, entendemos
como parcialmente procedente o pleito da construtora.
(...)
Sugerimos ouvir a PR/AJ, sobre o assunto.
57.16 Após análise de tal parecer, considera-se que, consoante o entendimento trazido em
suas alegações, os responsáveis não podem ser responsabilizados pela ausência de
conhecimentos jurídicos no sentido de que o reequilíbrio econômico -financeiro não se
enquadrava nas hipóteses legais. Quanto aos cálculos por eles realizados, entende-se que
não haveria outro modo de fazerem a análise quanto ao valor que teria sido pleiteado pela
CNO, em consonância com suas referidas competências regimentais (peça 80, p. 35),
havendo ainda como atenuante o fato de terem destacado a necessidade de se manter a
proporcionalidade inicial entre o preço da Codevasf e o da proposta da empreiteira,
conforme esse trecho:
ao considerarmos a proporcionalidade entre os insumos formadores dos preços iniciais propostos
e os dos preços básicos da Codevasf, na planilha contratual, concluímos que o desequilíbrio entre
os preços atualizados pelos índices contratuais e os preços reequilibrados pelo critério acima
exposto é de 4,71% e não 12,27%, conforme reivindicado pela Construtora, (...)
57.17 Desse modo, tem-se que a irregularidade na celebração do 5º termo aditivo se
referiu principalmente à ausência de demonstração de que a variação de preços se
enquadrava no já mencionado art. 65, inciso II, alínea ‘c’ da Lei 8.666/1993, o que não
poderia ser atribuído aos responsáveis.
57.18 Ante o exposto, propõe-se que sejam acolhidas as alegações de defesa dos
responsáveis com relação ao parecer técnico emitido, referente ao pleito do 5º TA.
III . 4 - Responsáveis com relação apenas à celebração do 9º termo aditivo:
58. Sr. José Carlos Rabelo Ruas, peça 83, p. 41-49, e Sr. Wellington Gomes Oliveira, peça
26, p. 26-35.
34

58.1 A parte inicial das alegações apresentadas por ambos apresenta trechos semelhantes,
quando não idênticos, e a análise dos argumentos dos responsáveis será realizada de
forma conjunta.
58.2 Os responsáveis dizem que as irregularidades a eles imputadas não devem prosperar,
uma vez que, segundo o Sr. José Carlos Rabelo Ruas, “os serviços pagos por intermédio
do 9º Aditivo foram executados pela Construtora Norberto Odebrecht, não tendo sido
excedido, ademais, o limite de 25% previsto no art. 65, § 1º, da Lei de Licitações” e,
consoante o Sr. Wellington Gomes Oliveira, “as observações feitas pela construtora no
livro de ocorrências foram respondidas de imediato”.
58.3 O Sr. José Carlos esclarece que assumiu a responsabilidade pela fiscalização das
obras do Projeto Salitre a partir de 29/5/2000, mediante a Decisão 211/2000, de
12/5/2000, do então Presidente da Codevasf, em substituição ao Sr. Wellington Oliveira e
que, naquela data, aproximadamente 60% das obras já haviam sido executadas, sendo que
as faturas atestadas pelo defendente foram as de n. 21 a 33 (peça 57, p. 6-77, e 58, p. 1-
61). Diz que, a partir da Decisão 360, de 6/6/2003, encerrou a sua participação no
Projeto Salitre (peça 83, p. 50-51).
58.4 Ambos afirmam que, enquanto responsáveis pela fiscalização, agiram sempre com o
intuito de buscar a satisfação do interesse público, zelando pela qualidade dos serviços
prestados pela CNO, obedecendo às previsões contratuais e aos cronogramas previstos,
não havendo qualquer omissão de sua parte com relação às suas responsabilidades
técnicas na condução da implantação das obras.
58.5 Alegam que, embora a afirmação desta Corte de Contas de que teriam anuído com
alterações no projeto durante a execução da obra, o que teria resultado, conforme ofício
de citação, no pleito do 9º termo aditivo por parte da CNO, na realidade, qualquer obra
com o tamanho e complexidade do Projeto Salitre, ao longo de sua execução, enfrentaria
circunstâncias novas. Assim, dizem que são necessárias adaptações de metodologia por
parte do construtor, para lidar com as dificuldades que lhe são impostas.
58.6 Ressaltam a grandiosidade e a importância do citado projeto e dizem que, ante a
heterogeneidade do solo (pedologia) e da rocha (geologia), logo se evidenciaram
dificuldades em sua implantação pela CNO, bem como no acompanhamento pela
fiscalização das obras daquele projeto.
58.7 Dizem que a CNO enfrentou então as dificuldades encontradas no curso da execução
do contrato, adaptando a sua metodologia de trabalho sempre que necessário, como por
exemplo, com a aplicação de chapisco sobre a geomembrana de PEAD; a realização de
escavação em forma de caixão no canal principal; etc.
58.8 Destacam ter restado documentado nos autos (peça 48, p. 17 e 35-40) que ambos
acompanharam a execução, como chefes da fiscalização (tendo o Sr. José Carlos
ressaltado que acompanhou a fase final de diversos desses serviços) e que não
manifestaram oposição, uma vez que se tratavam de serviços necessários e não se
distanciavam inteiramente da linha mestra estabelecida no projeto básico, mas fizeram as
observações que consideraram pertinentes, conforme parecer acostado à peça 44, p. 4-11,
elaborado por ambos, à propósito do pleito da CNO.
58.9 Consoante o Sr. José Carlos não lhe parecia possível que aludidos serviços fossem
remunerados, tanto porque lhes faltava a celebração de um prévio aditivo contratual,
tanto porque, depois dos 2º e 4º aditivos, já se havia consumido o limite de 25% de
acréscimos quantitativos, como prevê no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei de Licitações.
35

58.10 Assim, entendem que “não houve qualquer omissão da fiscalização, nem alteração
do projeto por parte da construtora, uma vez que os serviços adicionais realizados pela
CNO não fugiram à linha mestra do projeto previsto para a obra”.
58.11 Em seguida, os responsáveis manifestam a ausência de responsabilidade por não
terem autorizado a celebração do 9º termo aditivo ou a realização dos pagamentos
correspondentes aos custos adicionais da CNO, o que, aliás, não lhes caberia como chefes
da fiscalização. Pelo contrário, dizem que a sua manifestação foi contrária ao pagamento
desses custos. Argumentam que:
Na realidade, toda a participação do Peticionário no procedimento administrativo que culminou
na celebração do 9º Termo Aditivo se resumiu à elaboração daquele parecer técnico, (.. .), acerca
do pleito de ressarcimento de custos adicionais pela CNO, o qual, na verdade, serviu de base para
o indeferimento do pedido pela Codevasf.
Somente posteriormente, ante a interposição de recurso pela CNO (fl. 142, anexo 2), teve
prosseguimento o processo que terminaria com a celebração do 9º Termo Aditivo.
58.12 O Sr. José Carlos Rabelo Ruas, por fim, afirma que, apesar de considerar não ter
qualquer responsabilidade pela celebração do 9º termo aditivo e dos pagamentos dele
decorrentes, não teria ocorrido prejuízo ao erário. Isso porque, conforme afirma: todos os
serviços adicionais pagos pelo 9º termo aditivo foram executados pela CNO; os serviços
realizados redundaram, obviamente, em custos adicionais para a CNO; e tais serviços
adicionais se incorporaram à obra, em benefício da Codevasf.
58.13 Esse responsável alega ainda que, ao contrário do que receava quando se
manifestou contra os pagamentos, não foi excedido o limite de 25% para acréscimos
contratuais, conforme previsto nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei de Licitações, pois como
observa a Resolução 293/2002, a celebração do 9º termo aditivo, foi autorizada
“objetivando a adequação dos quantitativos de serviços executados não contemplados no
escopo contratual inicial”, tendo sido, no mesmo documento, autorizado o pagamento
“sem alteração do valor global do Contrato”, consoante peça 51, p. 28-29.
58.14 Desse modo, ele conclui que os serviços teriam sido executados e se incorporaram à
obra, respeitando o limite legal de 25% para acréscimos contratuais, tendo ocorrido,
quando muito, falhas formais, em virtude, especialmente, da celebração de aditivo para o
pagamento de itens já realizados.
58.15 Já o Sr. Wellington Oliveira, afirma que não se omitiu ante as anotações no livro de
ocorrências e ressalta que a “anotação no livro de ocorrência não caracteriza obrigação
de pagamento; o livro serve apenas para comunicação entre as partes no que se refere ao
andamento das obras, com informação de dificuldades encontradas, produção, efetivo,
encaminhamento de projetos, etc”.
58.16 Assim, esse responsável diz que as medições dos serviços realizados são feitas a
partir dos levantamentos efetuados pela supervisora e pela construtora, que depois de
confrontados e conferidos pela fiscalização da Codevasf, são encaminhados para
pagamento, sempre de acordo com as especificações técnicas e normas de medição e
pagamento do contrato.
58.17 Passa, então, para a transcrição das anotações do livro de ocorrências (peça 26, p.
32-35), com relatos da construtora sobre algumas alterações de rumo em face de
dificuldades encontradas, seguida de observações da Fiscalização, e conclui pela
regularidade de sua conduta, uma vez que não teria se omitido nem anuído com alterações
da linha mestra do projeto.
Análise
36

58.18 Os Srs. Wellington Gomes de Oliveira e José Carlos Rabelo Ruas, responsáveis pela
fiscalização das obras, foram chamados aos autos por terem anuído às alterações do
projeto durante a execução da obra, que resultaram no pleito do 9º termo aditivo por
parte da CNO.
58.19 As análises das alegações de defesa dos citados serão feitas com base nos serviços
sobre os quais os débitos foram mantidos, ainda que parcialmente, a citar: chapisco sobre
a geomembrana de PEAD; escavação em rocha no CP-300 e sobrecusto resultante da
redução de produtividade dos serviços de aterro dos canais.
58.20 Considerando os elementos trazidos aos autos pelo Sr. José Carlos, importante
destacar que o citado assumiu a responsabilidade pela fiscalização das obras do Projeto
Salitre a partir de 29/5/2000, mediante a Decisão 211/2000 do então presidente da
Codevasf, em substituição ao Sr. Wellington Oliveira, encerrando sua participação no
projeto em 6/6/2003.
58.21 Complementarmente, apontou o Sr. José Carlos que sua participação no
procedimento que culminou na celebração do 9º termo aditivo se limitou à elaboração do
parecer técnico (peça 5, p.8-15), juntamente com o Sr. Wellington Oliveira, acerca do
pleito feito pela CNO, que inclusive serviu de base para o indeferimento inicial do pedido
pela Codevasf.
58.22 Importa considerar que os serviços supracitados, cujos débitos encontram-se sob a
presente análise, tiveram como fatos geradores de suas alterações o ano de 1999,
conforme demonstrado nas fls. 53 e 62 do livro de ocorrências (peça 38, p. 46 e peça 39,
p. 9), fundamentalmente.
58.23 Assim, acolhem-se as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. José Carlos Rabelo
Ruas e, data vênia o entendimento do douto Ministério Público, propõe-se que o nome do
referido citado seja excluído da responsabilidade aduzida nos presentes autos, uma vez
que não era fiscal responsável pela obra quando da realização dos serviços questionados
nestes autos e, em momento posterior, ainda se posicionou contra o pleito da CNO.
58.24 Já sobre a outra parte citada, o Sr. Wellington Oliveira, não há de se falar em
exclusão de responsabilidade, pois o mesmo foi o responsável pelos vistos da fiscalização
no livro de ocorrências acerca dos itens em apreço, à época dos fatos geradores dos
débitos.
a) Chapisco sobre a geomembrana de PEAD
58.25 Conforme já demonstrado nos presentes autos, a concretagem sobre a
geomembrana texturizada de PEAD poderia, tecnicamente, ter sido realizada sem a
aplicação do chapisco.
58.26 Contudo, o chapisco foi aplicado pela construtora sem a autorização prévia
formalizada desse novo serviço pela Codevasf e com a anuência, se não, por omissão ao
dever fiscalizatório, do Sr. Wellington Oliveira, que no livro de ocorrências (peça 38, p.
46), assim relatou no item 2, reservado às observações da contratante: “O chapisco é
para facilitar a operação, no sentido de que a placa possa ser concretada de cima para
baixo”.
58.27 Em suas alegações de defesa o Sr. Wellington apontou que “se manifestou, desde o
início, contrariamente, ao pagamento dos custos adicionais incorridos pela CNO” e que
sua participação no procedimento administrativo, se resumiu à elaboração do parecer
técnico que teria indeferido o primeiro pleito da contratada.
37

58.28 De fato, o parecer elaborado pelos fiscais da Codevasf concluiu que o chapisco não
deveria ser pago à CNO, quando do pleito elaborado a posteriori pela contratada, porém
em nenhum dos documentos juntados aos autos pode-se comprovar a discordância do
então fiscal da obra, o Sr. Wellington Oliveira, com relação à execução do serviço não
previsto em contrato sem a prévia inclusão em planilha, tampouco com relação ao
pagamento dos custos adicionais que futuramente foram pleiteados pela interessada.
58.29 Desse modo, considera-se que apesar de ter se posicionado contra o pagamento do
serviço no momento do pleito realizado pela CNO, o referido fiscal auxiliou a dar causa a
ele, uma vez que foi omisso quando das alterações de projeto realizadas pela empreiteira
sem a celebração de termo aditivo para tanto, não tendo se manifestado expressamente
contra o serviço ou alertado a construtora de que não caberia o pagamento por tal
atividade pleiteada.
b) Escavação em rocha no CP-300 e Excesso de 50 cm no aterro e na escavação
(sobrecusto resultante da redução de produtividade dos serviços de aterro dos canais)
58.30 No que concerne ao pagamento adicional, feito pela Codevasf à CNO pela diferença
de medição nos itens escavação em rocha do canal CP-300 e aterro do canal CP-300,
pode-se observar, com base nos documentos apresentados, que o fiscal da obra, o Sr.
Wellington Oliveira, não foi anuente quanto ao pleito elaborado pela contratada.
58.31 Conforme relatado no parecer técnico (peça 5, p.8-15) elaborado pelos fiscais
diante do pedido, in verbis:
A construtora iniciou a operação nesse canal utilizando metodologia criteriosa, prevista nas
especificações e em sua proposta técnica, pag. 589, alcançando resultados tecnicamente positivos,
porém, implicando numa diminuição de produtividade de sua equipe. A partir daí, por iniciativa
própria, a construtora resolveu voltar ao método tradicional, procurando com isso restabelecer o
seu nível de produtividade, porém, gerando aumentos desnecessários nos volumes da obra. Essa
fiscalização apenas observou o fato e mediu conforme o proposto inicialmente, haja vista, que a
alteração imposta pela construtora teve objetivo exclusivo de aumento de sua produtividade.
Diante do exposto entendemos não ser devido nenhum ressarcimento pelo serviço pleiteado. (grifo
nosso)
58.32 Ademais, conforme consta do livro de ocorrências (peça 39, p. 10), à fl. 63, à época
da execução da obra, o fiscal apontou a alternativa de se escavar com uma sobrescavação
de 50 cm de largura na seção trapezoidal, seguida de preenchimento com solo da jazida e
posterior escavação da seção do canal, porém o método adotado pela construtora (forma
convencional) foi o desmonte em forma de caixão.
58.33 Dessa maneira, pode-se concluir que os atos praticados pelo referido servidor, na
gestão local da obra, não deram causa ao pagamento indevido acolhido pela Codevasf,
uma vez que além de ter orientado a construtora a executar o serviço de forma diversa,
realizou a medição conforme proposto inicialmente.
58.34 Assim, considerando as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Wellington
Gomes de Oliveira, propõe-se a sua rejeição com relação à omissão em se posicionar
tempestivamente contra a realização do chapisco sobre a membrana de PEAD referente
ao 9º TA. Entretanto, considera-se que não deve ser condenado solidariamente ao débito
apurado, cabendo-lhe a aplicação da multa prevista no inciso III do artigo 58 da LOTCU.
Propõe-se ainda o acolhimento das alegações do responsável quanto ao item escavação
em rocha no CP-300 e quanto ao sobrecusto resultante da redução de produtividade dos
serviços de aterro dos canais.
38

59.Empresa JP Meio Ambiente Ltda. e empresa JP Engenharia Ltda. (em regime de

falência, conforme peça 18, p. 39-40), à peça 27, p. 27-38.
59.1 Em suas alegações de defesa, destacam, antes de adentrar o mérito, a ilegitimidade
da defendente JP Meio Ambiente Ltda. Isso porque, do consórcio que firmou contrato com
a Codevasf, faria parte apenas a empresa JP Engenharia Ltda., conforme o referido
contrato à peça 76, p. 6-15.
59.2 Quanto ao mérito, argumentam não possuir qualquer relação com as irregularidades
apontadas nos autos, como desrespeito ao limite de 25% para acréscimos contratuais sem
comprovação dos pressupostos da Decisão 215/1999-Plenário e realização e pagamento
de serviços sem prévio aditivo contratual, uma vez que as defendentes não teriam como
autorizar pagamentos, realizar fiscalizações, aditar contratos, muito menos, se beneficiar
desses atos, por não possuírem capacidade legal para tanto.
59.3 Afirma que tais atos poderiam, com relação às defendentes, serem comparados com a
impossibilidade de pessoas alheias à Administração cometerem os chamados crimes
próprios, que são aqueles que só podem ser cometidos pelo sujeito ativo que possui certa
característica, como, por exemplo, crime de prevaricação.
59.4 Realça que o contrato firmado pelo Consórcio e a Codevasf, estabelecia que aquele
faria a “elaboração do projeto executivo; supervisão das obras e APOIO à fiscalização e;
pré-operação do sistema”(grifo original). Destaca que, na prática, a JP Engenharia
apenas atestou que as obras ensejadoras do 9º termo aditivo teriam sido de fato
executadas.
59.5 Informa que a Codevasf que solicitou à defendente que constatasse se as obras
cobradas pela construtora haviam sido realizadas ou não e que, passadas as informações
à Codevasf, esta, por sua vez, que analisava se a obra era necessária e se pagaria pelos
serviços ou não. Assim diz que sua atuação foi de simples constatação dos serviços
realizados.
59.6 Alega que o consórcio servia de instrumento para a fiscalização da Codevasf, mas
que nunca teria tido a obrigação de fiscalizar as obras e nem poderia tomar esse poder da
empresa pública. Assim diz não caber a afirmação de que houve anuência do engenheiro
civil do consórcio, mas sim constatação, trazendo excertos do relatório da supervisora
(peça 27, p. 31-33) em que o consórcio usa o termo “aconselhável” ao tratar de técnica
utilizada pela construtora.
59.7 Destaca que outro fato que comprovaria que o relatório da supervisora não
determinava as decisões da Codevasf é o fato de esta ter recusado o primeiro pleito da
construtora, conforme descreve na peça 27, p. 33. E diz “como poderia o consórcio ser
responsabilizado por um relatório que poderia ser recusado (e foi) pelos membros da
Fiscalização interna da Codevasf? Ora, se a Fiscalização da Codevasf tinha o poder de ir
contrariamente o relatório do consórcio, como pode este ser responsabilizado?”
59.8 Menciona, ainda assim, que a Codevasf aprovou o aditivo contratual sob a forma de
acréscimo quantitativo, para que não fosse extrapolado o limite de 25% do contrato,
conforme Resolução 293/2002 da Codevasf, que autorizou o pagamento “sem alteração do
valor global do Contrato” e que o 10º TA teria adequado os quantitativos contratuais.
Assim, não haveria mais que se falar em aplicabilidade ou não da Decisão 215/1999-
Plenário.
59.9 Alega não haver dano ao erário, uma vez que os serviços foram executados e que
toda a problemática se resumiria a uma questão formal de realização de serviços sem
39

prévio aditivo contratual, tendo o 9º TA produzido efeitos financeiros retroativos. Cita

então acórdãos do Tribunal (Acórdão 2279/2009-Plenário, 690/2002-1ª Câmara,
690/2005-Plenário e 1515/2010-Plenário), em que a falta de aditivo contratual não teria
impedido a realização dos pagamentos correspondentes aos serviços prestados, tendo em
vista, especialmente, o princípio que veda o enriquecimento sem causa da Administração
Pública (peça 27, p. 35-38).
Análise
59.10 Preliminarmente, cabe destacar que foram citadas a empresa JP Meio Ambiente
Ltda., a massa falida da JP Engenharia Ltda. e a massa falida da empresa TAHAL
(conforme peça 21, p. 8-9), que posteriormente foi citada por edital (peça 22) e não
apresentou alegações de defesa.
59.11 Entretanto, propõe-se a exclusão das responsabilidades das empresas JP Meio
Ambiente Ltda. e Tahal Consulting Engineers Ltda., citadas de forma indevida, pelos
motivos a seguir expostos. Quanto à JP Meio Ambiente percebe-se que não fazia parte do
consórcio, mas sim a empresa JP Engenharia, que compõe o seu quadro societário (v.
peça 19, p. 8). Além disso, considera-se que a empresa Tahal, apesar de constituir o
consórcio, não deveria ter sido chamada aos autos, até porque a empresa ENCO não foi
chamada aos autos e também faria parte do consórcio instituído na época.
59.12 Conforme o despacho do MPTCU deveria ser realizada a citação do consórcio, na
pessoa de seu representante legal. Como o consórcio já foi desconstituído, entende-se que
caberia a citação apenas da empresa líder, também em regime de falência, JP
Engenharia, na pessoa da síndica da massa falida (peça 18, p. 39 -40 e peça 19, p. 1-2).
59.13 Passa-se então ao mérito das alegações da empresa JP Engenharia. Verifica-se que
a empresa pautou a sua defesa na impossibilidade de autorizar pagamentos, realizar
fiscalizações ou aditar contratos, o que não seria de sua competência, bem como na sua
atuação de mera constatação e valoração dos serviços executados.
59.14 Apesar de o contrato da Codevasf com o consórcio supervisor (peça 76, p. 6-15) ser
omisso quanto às obrigações em campo e à emissão de relatórios por parte da
supervisora, ele traz, em suas Cláusulas Quatorze e Quinze, as seguintes disposições:
Cláusula Quatorze - RESPONSABILIDADE
O CONSÓRCIO será responsável, na forma da lei, por quaisquer danos ou prejuízos provenientes
de vícios e/ou defeitos na execução dos serviços contratados.
(...)
Desse modo, ante a constatada existência de débito em virtude de serviços extracontratuais que
foram realizados pela construtora, sem a autorização formal da fiscalização, posteriormente
pleiteados e pagos mediante celebração de termo aditivo, considera-se que, como responsável por
qualquer dano causado a terceiros ou à Codevasf durante a execução de sua supervisão, a
supervisora deveria ter atentado a contratante e expressamente declarado em seus pareceres a
discordância com os procedimentos da construtora no que se refere às alterações de projeto
consideradas irregulares.
59.15 No que tange a possibilidade de responsabilidade solidária da empresa supervisora
de contratos firmados por órgãos públicos, cabe destacar determinação feita pelo
Tribunal mediante o Acórdão 1.414/2003-Plenário ao Departamento Nacional de
Infraestriutura de Transpostes - DNIT sobre o tema:
(...) "9.1.6 insira nos futuros contratos que firmar com empresas consultoras/supervisoras,
dispositivo a partir do qual elas assumam responsabilidade solidária pela alteração injustificada
40

dos projetos e contratos, bem como pelas medições emitidas com base nessas alterações;"
Não consta tal dispositivo no contrato de supervisão da rodovia BR 010/TO. Tal assunção
contratual de responsabilidade solidária é imprescindível. Se o fiscal do contrato baseará seu
julgamento sobre a qualidade do contrato em ensaios e laudos preparados pela supervisora e se
um relatório de cada medição para pagamento deve ser acompanhado de parecer da contratada,
natural que a empresa se responsabilize, contratualmente, pelos resultados de seu trabalho.
Deve-se, assim, ouvir em audiência o DNIT por descumprimento de determinação do Tribunal.
Outrossim, deve-se reiterar à autarquia determinação para que insira nos futuros contratos que
firmar com empresas consultoras/supervisoras, dispositivo a partir do qual elas assumam
responsabilidade solidária pela alteração injustificada dos projetos e contratos, bem como pelas
medições emitidas com base nessas alterações.”
59.16 Portanto, propõe-se a exclusão das responsabilidades das empresas JP Meio
Ambiente Ltda. e Tahal e a rejeição das alegações de defesa apresentada pela empresa JP
Engenharia Ltda., por meio da síndica de sua massa falida, condenando-a solidariamente
ao débito apurado.
60. Sr. Eduardo Novaes Borges, à época, engenheiro do Consórcio supervisor, peça 24, p.
38-51 e peça 28, p. 1-7
60.1 O responsável diz que o entendimento contido no parecer do MPTCU é de que ele e o
Sr. Wellington Gomes de Oliveira (chefe da fiscalização), foram informados e, às vezes,
questionados sobre as alterações propostas e realizadas pela CNO em relação ao Projeto
Salitre e que, ainda assim, não se opuseram taxativamente, naquele momento, à execução
dos serviços pagos por meio do 9º termo aditivo.
60.2 Considera, entretanto, que a sua atuação ao longo do mencionado projeto não
contribuiu com as razões que levaram a Codevasf a deferir o pleito da CNO.
60.3 Registra inicialmente que não poderia configurar como pólo passivo destes autos por
não preencher os requisitos para tanto, alegando ilegitimidade passiva. Cita o art. 71,
incisos II e III da Constituição Federal e o art. 3º, caput, da IN/TCU 56/2007, que trata de
TCE, e diz que: “(...) este processo tem como base a apuração de conduta de agente
público que agiu em descumprimento à lei ou deixou de atender ao interesse público”
(grifo do original).
60.4 Afirma que este Tribunal “pode responsabilizar os agentes públicos lato sensu, as
empresas privadas que em solidariedade com o agente público tenham se beneficiado do
produto ilícito, assim como, sócio de empresa privada pela aplicação da Teoria da
Desconsideração da Pessoa Jurídica”.
60.5 Alega ainda que para a responsabilização de agente público devem estar presentes
os elementos caracterizadores da responsabilidade subjetiva (fato ilícito, conduta dolosa
ou culposa e nexo de causalidade), considerando que não preenche tais requisitos.
60.6 Diz que foi contratado pela JAAKKO POYRY ENGENHARIA LTDA em 1/8/1998
para exercer a função de engenheiro de campo e, em 2/4/2001, foi transferido para a JP
MEIO AMBIENTE LTDA, para desempenhar a mesma função, sendo desligado em
3/4/2003 e recontratado, em 18/8/2003, para a função de engenheiro residente.
60.7 Destaca que o Consórcio supervisor, que apoiava a fiscalização da obra, era
composto por uma equipe multidisciplinar e que a sua estrutura técnica, locada na obra,
era composta por coordenador, engenheiro residente e engenheiro de campo (cargo por
ele ocupado no período de execução da obra), administradores, técnicos e fiscais de
campo.
41

60.8 Registra que a sua função de engenheiro de campo restringia -se a: a) fiscalização de
campo de obras em execução; b) recebimento dos projetos executivos do Consórcio JP-
ENCO-TAHAL e encaminhamento para a empreiteira; c) levantamento de campo dos
quantitativos das obras, para efeito de medição, juntamente com a fiscalização da
Codevasf; etc.
60.9 O responsável alega ser possível se verificar, pela análise das Liberações de Serviços
e do livro de ocorrências da obra, que as discussões sobre autorização/impedimento
quanto à realização de serviços sempre foram combatidas pelo Chefe da Fiscalização
(pessoa responsável pelo encargo, conforme item 16 do Contrato), no próprio livro de
ocorrências ou por meio de ofício.
60.10 Destaca que o fato de ser funcionário do Consórcio JP-ENCO-TAHAL, empresa
contratada pela Codevasf para dar suporte técnico à obra, não tem o condão de lhe
atribuir responsabilidade no tocante à discussão sobre a autorização e/ou impedimento
quanto à realização de serviços não previstos no contrato original, haja vista que essas
atribuições não faziam parte de suas funções, e defende a sua conduta calcada na boa-fé,
observância de procedimentos técnicos adequados e necessários para a qualidade da
obra.
60.11 O responsável trata então especificamente da matéria a ser combatida, que seria,
conforme os termos de sua citação, os pleitos relacionados ao 9º TA que estariam nas
folhas do livro de ocorrências das obras que foram citadas pelo MPTCU (peça 38, p. 46,
peça 39, p. 9-14, p. 23-24, p. 40-43, peça 40, p. 19, p. 37, peça 41, p. 18-19).
60.12 O responsável parte para o mérito dos fatos e diz que a finalidade do livro de
ocorrências da obra era a de relacionar os principais fatos ocorridos no decorrer das
obras sem, no entanto, “constituir instrumento jurídico capaz de criar direitos e
obrigações para as partes envolvidas no contrato, bem como, ser meio hábil para ensejar
a responsabilização do requerido”.
60.13 Cita a Seção – Condições do Contrato, item 2 do Contrato 0-06-98-0014/00, que
estabelece os documentos que fazem parte do referido contrato, assim como a ordem
hierárquica entre eles, o que demonstraria que o livro de ocorrências da obra não estava
relacionado como um documento capaz de lastrear determinados assuntos do contrato,
não cabendo imputar-lhe responsabilidade por meio da interpretação de algumas folhas
do mencionado livro.
60.14 Destaca que o Contrato sofreu diversos ajustes (oito), sendo que o 2º, 4º e 8º
aditivos estão relacionados com alterações e ajustes na planilha de quantitativos e preços
(peça 24, p. 47). Diz que se percebe que os fatos que levaram a necessidade dos aditivos,
conforme os motivos para a autorização de realização/aprovação de serviços, não faziam
parte de suas atribuições, salientando que todas as tratativas sempre transcorreram por
meio de ofícios entre o Chefe da Fiscalização da obra, Coordenação do Consórcio JP-
ENCO-TAHAL e o Gerente de Contrato da empreiteira.
60.15 Em seguida o responsável passa a argumentar sobre os registros realizados no
mencionado livro de ocorrências da obra com relação a cada um dos serviços extras
realizados pela CNO e que foram pagos por meio do 9º TA (peça 24, p. 48, à peça 28, p.
6).
60.16 Diz caber notar que a simples alusão no Livro de Ocorrência de Obra de que o
chapisco não estava previsto em sua metodologia, por exemplo, não constituiria direito ao
pagamento do serviço à empreiteira, haja vista que a seção Condições do Contrato dispõe
que:
42

O CONTRATADO deve submeter ao Chefe da Fiscalização das Obras, os Desenhos e

Especificações propostos para Obras Provisórias, o qual deverá aprová-los caso se adéquem às
Especificações Técnicas e Desenhos.
(...)
Todas as variações devem ser incluídas no programa de serviços e cronograma de atividades
elaborados pelo CONTRATADO.
(...)
O CONTRATADO deve estimar o efeito de uma proposta de Variação e fornecer uma cotação ao
CONTRATANTE, dentro de sete dias da data da solicitação (...) O CONTRATANTE deve
avaliar a cotação antes da data de execução da Variação.
(...)
O CONTRATANTE não terá direito a nenhum pagamento adicional por custos que poderiam ter
sido evitados, se alertados antecipadamente, em serviços não previstos na Planilha de
Quantidades (grifos do original).
60.17 O responsável diz não lhe caber, conforme suas atribuições, qualquer tipo de
resposta quanto às observações realizadas pela empreiteira no referido Livro, observando
que o Chefe da Fiscalização da Obra, sempre se manifestou de maneira coerente dentro
do seu entendimento técnico sobre as colocações registradas pela CNO.
60.18 Quanto às anotações referentes aos demais serviços extras, diz que todas as
tratativas foram realizadas pelo Chefe da Fiscalização, e que, assim, não tinha nenhum
tipo de envolvimento com os assuntos que geravam algum tipo de pagamento não previsto
na planilha de preço do contrato inicial nem participação comissiva ou omissiva quanto à
determinada decisão da empreiteira.
60.19 Como considerações finais, afirma que, ante a complexidade do Projeto Salitre,
seriam inevitáveis os problemas de ordem técnica que ocorreram, bem como registra que
o livro de ocorrências foi criado para relatar situações corriqueiras do projeto, sem, no
entanto, servir para fundamentar possíveis reivindicações, realçando que o Contrato
previa o procedimento adequado para as alterações de projeto (conforme item 60.16).
61. Sr. Jaques Purim, à época preposto (“Coordenador de projeto”) do Consórcio JP-
ENCO-TAHAL, peça 24, p. 6-25.
61.1 Afirma que atuou nos estritos limites de suas funções, enquanto preposto do
Consórcio JP-ENCO-TAHAL, que por sua vez, prestava serviços de apoio técnico à equipe
de fiscalização da Codevasf, “tendo realizado mera análise técnica dos serviços
adicionais executados pela CNO, procedendo, ainda, à sua devida quantificação”.
61.2 Nessa atuação, diz que não agiu de forma negligente, imprudente ou imperita, nem
realizou qualquer ato capaz de gerar dano ao erário, isso porque não teria autorizado,
determinado ou recomendado a execução de quaisquer dos serviços adicionais pela CNO,
bem como a realização de quaisquer pagamentos por tais serviços adicionais.
61.3 Alega que toda a sua atuação se limitou, portanto, à simples quantificação de
serviços executados pela CNO, acompanhada de uma análise dos motivos da execução de
tais serviços, “ações que não são aptas a gerar qualquer responsabilidade, mesmo porque
fundamentadas nas melhores técnicas de engenharia aplicáveis”.
61.4 Quanto aos limites de atuação do Consórcio JP-ENCO-TAHAL e do próprio
responsável, afirma que o Contrato firmado entre o Consórcio e a Codevasf (0-06-98-
0018/00), tinha por objeto “a elaboração do Projeto Executivo, Apoio à Supervisão e
43

Fiscalização das obras e Pré-operação do Sistema referente à Primeira Etapa – Área

CHESF do Projeto Salitre (...)” (grifo do original).
61.5 Registra que o contrato entre o Consórcio e a Codevasf era acessório àquele firmado
entre Codevasf e CNO e que não lhe cabia, ou mesmo ao Consórcio, exercer diretamente a
fiscalização das obras, papel esse que foi desempenhado durante toda execução do
contrato por funcionários da Codevasf, sendo a sua função de “apoio” à fiscalização.
61.6 Destaca que, como ocorre em projetos do porte do Salitre, o apoio à fiscalização
consistiu basicamente na emissão de pareceres e opiniões sobre temas de maior
complexidade técnica, à vista dos imprevistos da obra e sempre que solicitado pela
contratante. Assim, diz que o Consórcio valia-se da expertise de seus engenheiros e do
conhecimento específico da obra, adquirido ao longo da própria elaboração do Projeto
Executivo, prestando, assim, serviços de consultoria de natureza eminentemente técnica.
Justamente no exercício dessa atividade de apoio, diz que elaborou os pareceres datados
de 11/12/2000 e 28/12/2001, solicitados, respectivamente, pelo Chefe da Fiscalização e
pelo Diretor da Área de Engenharia da Codevasf, à época. (peça 41, p. 44-50, peça 42,
peça 43, peça 44, p. 21-51, e peça 45, p. 1-15)
61.7 O responsável registra ser evidente então que os pareceres foram elaborados
posteriormente ao pleito da CNO, restando, assim, claro que não autorizou, determinou ou
sequer recomendou a realização daqueles serviços adicionais. Ao contrário, diz ter
realizado apenas análise técnica dos serviços pleiteados e calculado os seus custos e
quantitativos, todos os quais teriam sido posteriormente verificados e confirmados em
campo pela fiscalização da Codevasf, consoante peça 3, p. 4-7.
61.8 Argumenta que a leitura dos pareceres revela a ausência de nexo de causalidade
entre as opiniões lá contidas e a decisão de pagamentos dos custos adicionais incorridos
pela CNO. Além disso, diz que todas as análises foram tecnicamente adequadas, o que
levaria à ausência de culpa de sua parte.
61.9 Discorre, em seguida, sobre o conteúdo dos pareceres por ele assinados, tratando de
cada um dos serviços pleiteados pela CNO e analisados nos pareceres (v. peça 26, p. 13-
20), afirmando, de forma geral, que se limitou a constatar fatos efetivamente ocorridos,
por vezes já relatados no Diário de Obras e com o devido conhecimento e até indicação
por parte da Fiscalização, analisando os procedimentos sob um ponto de vista técnico e
procedendo à sua devida quantificação.
61.10 Assim, diz que não realizou qualquer juízo de valor sobre a necessidade de serem
realizados ou não pagamentos adicionais à CNO, mesmo porque tal decisão env olvia
aspectos jurídicos alheios à função confiada ao Consórcio.
61.11 Adentra, então, o tema responsabilização, alegando que “a decisão sobre se os
serviços adicionais em tela deveriam ou não ser remunerados passava por outras
considerações – inclusive de ordem jurídica (...)”, sobre as quais diz não ter se
manifestado, por não ser sua atribuição.
61.12 Cita o art. 12, inciso I, da Lei 8.443/1992 deste Tribunal, que dispõe que
“Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal: I - definirá a
responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado;”, e ressalta que,
nesse caso, a responsabilização deve levar em conta os parâmetros próprios da
responsabilidade civil, trazendo excerto do Acórdão 67/2003 -2ª Câmara (peça 24, p. 22)
nesse sentido.
61.13 Traz argumentação sobre a prática de ato ilícito como fundamento da
44

responsabilidade por danos ao patrimônio público, afirmando que não houve ato ilícito,
uma vez que considera a ausência de culpa de sua parte, e a ausência de nexo de
causalidade, transcrevendo excerto do Acórdão 4.964/2009-2ª Câmara, que trata das
teorias da Causalidade Adequada ou Causalidade Direta ou Imediata, alegando que os
seus pareceres não determinaram os pagamentos e que o 9º TA se baseou em pareceres
diretos e específicos, como o da Comissão 123 (peça 24, p. 23-24).
61.14 Defende ainda a ausência do dano, uma vez que a discussão em tela “diz respeito a
pagamentos que corresponderam a serviços adicionais efetivamente executados pela CNO,
os quais, ademais, foram todos confirmados em campo pela fiscalização da Codevasf” (v.
tabelas anexadas peça 3, p. 4 e 7). Nesse contexto, destaca que a jurisprudência desta
Corte de Contas é no sentido da vedação do enriquecimento sem causa pela
Administração Pública e que, no caso em questão, os serviços eram necessários e foram
efetivamente executados pela CNO.
Análise conjunta (Eduardo Novaes Borges e Jaques Purim)
61.15 As alegações de defesa dos Srs. Eduardo Novaes Borges e Jaques Purim serão
analisadas conjuntamente uma vez que ambos eram empregados do mesmo Consórcio,
como engenheiro de campo e coordenador de projeto, respectivamente.
61.16 A defesa do Sr. Eduardo Borges pauta-se, especialmente, na sua ilegitimidade
passiva nesta TCE; na ausência de responsabilidade de sua parte sobre autorizações ou
impedimentos quanto à realização dos serviços, tendo apenas relacionado no diário de
obras os principais fatos no decorrer dos serviços; na sua atuação com boa fé e coerência.
61.17 Já a defesa do Sr. Jaques Purim, responsável pelos pareceres do Consórcio, pauta-
se na sua atuação nos limites de suas funções, tendo realizado análise técnica dos serviços
adicionais executados e a sua quantificação, após a realização dos mesmos, e que não
teria autorizado ou recomendado qualquer serviço adicional. Defende ainda o papel da
supervisora de apoio à fiscalização, fazendo, portanto, o que a Fiscalização da Codevasf
lhe solicitava.
61.18 O Voto do Acórdão 2477/2006-1ª Câmara, dispõe que, por força dos dispositivos
constitucionais art. 70, parágrafo único, e art. 71, inciso II, compete ao TCU, julgar as
contas:
a) dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo
poder público federal;
b) de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, e que, satisfazendo essas
condições, der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
61.19 Prossegue, com o seguinte entendimento:
21. A sujeição do particular à jurisdição do TCU em sede de contas, quando ele der causa a dano
ao erário em concurso com pelo menos um agente público, é prevista pelo art. 16 da Lei nº
8.443/1992, verbis:
‘Art. 16. As contas serão julgadas:
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
(...)
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
45

d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

(...)
§ 2º Nas hipóteses do inciso III, alíneas ‘c’ e ‘d’ deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as
contas, fixará a responsabilidade solidária:
a) do agente público que praticou o ato irregular; e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer
modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado.’
22. Saliento que quando o particular não mantém vínculo com a Administração e também não
atua como gestor público não há julgamento de suas contas, pois elas não existem. Só tem
contas a prestar aquele a quem se confiou a gestão de recursos públicos, conforme disposto no
mencionado parágrafo único do art. 70 da Constituição de 1988.
23. Por via de conseqüência, caso haja dano ao erário, os agentes públicos envolvidos devem ter
suas contas julgadas irregulares e ser condenados a responder por esse prejuízo causado ao
erário, enquanto o particular apenas deve responder solidariamente com os agentes públicos
pelo débito porventura existente.” (grifo nosso)
61.20 Desse modo, verifica-se que, embora não haja julgamento de contas de particulares
sem vínculo com a Administração Pública, pode haver a sua condenação em débito
solidariamente com o gestor público envolvido.
61.21 Tendo em vista que o Sr. Jaques Purim assinou os pareceres do Consórcio e que o
Sr. Eduardo Novaes era o engenheiro de campo daquela supervisora, considera -se que,
adotando-se a análise realizada em relação às alegações do representante da massa falida
empresa JP Engenharia Ltda., seriam responsáveis solidários por qualquer dano que
viesse a ocorrer no andamento dos serviços, uma vez que não teriam atentado à
ocorrência do dano ao erário decorrente da realização pela CNO de serviços que não
estariam previstos no contrato e que se mostraram, conforme a análise realizada nesta
instrução (item 34), como irregulares.
61.22 Ocorre que, nestes autos, já está sendo chamado o Consórcio supervisor, na pessoa
de seu representante legal, conforme despacho do MPTCU, e que o Tribunal tem adotado,
via de regra, a linha de responsabilização da pessoa jurídica e não de seus sócios, o que,
por analogia, poderia se estender aos empregados da pessoa jurídica, conforme
entendimento contido no relatório do Acórdão 784/2008-Plenário:
60. Com espeque nesse entendimento, a jurisprudência pacífica deste Tribunal aponta na direção
da responsabilização da pessoa jurídica contratada pelo Poder Público, sem questionar eventual
atuação irregular dos gestores dessa entidade. Aliás, essa jurisprudência, mais do que pacífica, é
unânime, pois desconheço decisão desta Corte de Contas que a contrarie. Nesse sentido, por
exemplo, foi prolatado o Acórdão Plenário nº 163/2001, relativo à construção da sede do Tribunal
Regional do Trabalho de São Paulo, por meio do qual esta Corte atribuiu responsabilidade
solidária à empresa Incal Incorporações S.A. e ao Grupo OK Construções e Incorporações S.A.
Da mesma forma, ao analisar a regularidade dos empréstimos concedidos pelo Banco do Brasil à
Encol, o TCU não cogitou de imputar responsabilidade pessoal aos gestores daquela construtora,
apesar dos inúmeros indícios de irregularidades que teriam sido praticadas pelo Diretor -
Presidente daquela empresa (Acórdão Plenário nº 1.086/2003). (grifo nosso)
61.23 Desse modo, propõe-se que sejam excluídas as responsabilidades do Sr. Eduardo
Novaes Borges e Sr. Jaques Purim, que atuavam como empregados do Consórcio
supervisor, também citado nestes autos.
62. Sr. Sérgio Augusto Lopes de Pársia, à época, assessor jurídico da Codevasf, peça 84,
p. 3-39
46

62.1 O responsável registra que exerceu o cargo de assessor jurídico na Codevasf de

2/5/2000 a 2/7/2004, data em que se desligou daquela entidade, e a função de chefe da
Assessoria Jurídica no específico período de 21/5/2002 a 21/5/2003 (Decisões 488 e 320,
peça 84, p. 41-42).
62.2 Traz um histórico desde o lançamento do Edital 06/98 até a assinatura do Contrato
com a CNO, registrando os doze aditamentos pelo qual passou (peça 84, p. 5-9). E
ressalta que o recebimento definitivo das obras contratadas ocorreu em 16/12/2004,
conforme relatório técnico ofertado pela comissão constituída por meio da Decisão 988,
de 6/12/2004 (peça 84, p. 43-51).
62.3 Em seguida, cita os documentos que compõem os presentes autos (peça 84, p. 9-10) e
recorda que os atos questionados nestes autos se referem a fatos ocorridos há cerca de
uma década, devendo o Tribunal contextualizar as circunstâncias em que os fatos se
deram.
62.4 Afirma que a doutrina administrativa e, principalmente, a jurisprudência do TCU
acerca das disposições legais sobre licitações e contratos administrativos, “ainda estava
se consolidando e não era de fácil obtenção, especialmente com relação às questões mais
tormentosas, a exemplo da matéria tratada nestes autos”. Traz estatística sobre o
crescimento do acesso à internet no período de 1997 a 2008 (peça 84, p. 12) e registra
que, na época dos fatos, não havia a disponibilização de boletins informativos deste
Tribunal e que o acesso às publicações era restrito.
62.5 Destaca as precárias condições de trabalho quando então atuava na Codevasf como
chefe da Assessoria Jurídica, responsabilizando-se pela apreciação de todos os processos
licitatórios, lavratura de contratos, convênios, bem como pela apreciação de todas
matérias já apreciadas nas superintendências regionais (sete na época), contando com
mais três assessores jurídicos apenas. Hoje, diz que a Assessoria Jurídica conta com duas
unidades temáticas e seu quadro é composto de onze advogados, além do titular da chefia.
62.6 Diz que foram buscados todos os esclarecimentos das áreas técnicas sobre possíveis
impedimentos à celebração de tais aditamentos, “uma vez que repetidamente foram
solicitadas as opiniões da Fiscalização da Codevasf e do Consórcio JP-ENCO-TAHAL
(...) e, posteriormente, diante das divergências contidas nos pareceres técnicos, buscou-se
a opinião de uma comissão técnica competente”.
62.7 Realça que a matéria se revestiu de complexidade e gerou diversas
decisões/conclusões conflitantes no âmbito da Codevasf e que, com lastro naquelas
manifestações, o defendente levantou entendimentos doutrinários e desta Corte de Contas
a respeito do tema, expressos nos pareceres de sua autoria.
62.8 O responsável registra que antes da análise pela área técnica da Codevasf, o então
Diretor da Área de Engenharia, remeteu os autos para a Assessoria Jurídica, que por
meio do seu chefe, à época, Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade, ressalvando
expressamente a ausência de análise técnica, procurou traçar em tese algumas das
premissas caso viesse a ser comprovada a necessidade de implementação de alterações no
contrato em questão, qualitativas ou quantitativas. Assim, entende que se tratou de
parecer condicional, sem exaurir a matéria ou manifestar opinião favorável ao pleito da
CNO, tendo, por tal motivo, o então Presidente da Codevasf solicitado nova manifestação,
in concreto, da área jurídica.
62.9 Informa que em face das divergências de opiniões do Consórcio supervisor e da
Fiscalização do Contrato em seus pareceres a favor e contra o pleito da CNO, foi
constituída comissão técnica (Decisão 123/2002), que emitiu parecer conclusivo sobre o
47

pleito da Construtora, pronunciando-se pelo acatamento parcial da pretensão da CNO

(peça 5, p. 18-35).
62.10 Desse modo, diz que, como a primeira manifestação da Assessoria Jurídica foi in
tese, a segunda manifestação, por meio do defendente, peça 5, p. 18-35, reconheceu que o
parecer anteriormente emitido “indicou as condicionantes do tema, inclusive com o
posicionamento do E. Tribunal de Contas da União”. Alega que o novo parecer da
Assessoria Jurídica, de sua autoria, “também condicionou o deferimento do pleito da
Construtora Norberto Odebrecht ao atendimento da Decisão 215/99 -TCU-Plenário, o que
não havia sido caracterizado até então”. (grifo do original)
62.11 Diz que consoante a Orientação Normativa NAJ-MG nº 07, de 17/3/2009, a AGU
entende que, em face de sua autonomia técnica, o advogado pode determinar a regular
instrução do feito previamente à sua aprovação, ou optar pela aprovação condicionada ao
cumprimento das recomendações constantes de seu parecer, sem que isso configure em
irregularidade de sua parte (peça 84, p. 16-17).
62.12 O responsável realiza então ampla argumentação acerca da natureza do parecer
jurídico e sobre a responsabilidade do parecerista, de acordo com o entendimento da
doutrina, do Supremo Tribunal Federal (STF) e desta Corte de Contas, citando, por
exemplo, o julgamento pelo STF do MS 24.073/DF, em que teria se fixado a orientação de
que o parecerista que emite opinião não vinculante “não pode ser responsabilizado
solidariamente com o administrador, ressalvado, entretanto, o parecer emitido com
evidente má-fé (...)”. Cita ainda o MS 24.631/DF que diz que para haver
responsabilização do parecerista deve haver “culpa ou erro grosseiro” (peça 84, p. 16).
62.13 Transcreve, ainda, excertos dos Votos condutores dos Acórdãos 1.524/2005-
Plenário e Acórdão 1.427/2003-1ª Câmara deste Tribunal de Contas e diz que pode se
verificar que:
se no caso concreto, o parecer ao menos defende tese aceitável e se está bem fundamentado e,
ainda, se não há evidências de má-fé do advogado subscritor (no caso, o peticionário), não há que
se responsabilizar solidariamente o parecerista com o administrador, tendo em vista que o parecer
jurídico é ato opinativo que não vincula o gestor.
62.14 Transcreve entendimento retirado do relatório do Acórdão 364/2003 -Plenário, que
diz que o parecer não vincula o administrador (peça 84, p. 19) e cita os Acórdãos
107/2006-Plenário e 1.379/2010-Plenário, com entendimentos nesse sentido.
62.15 Alega que, no caso em tela, o seu parecer, além de ter sido condicional, lastreou
expressamente o seu entendimento no parecer anteriormente lavrado, o qual teria
defendido tese aceitável, alicerçada em lição de doutrina e jurisprudência, estando, dessa
forma, devidamente fundamentado e tendo destacado, novamente, a necessidade de
atendimento dos pressupostos da Decisão 215/1999-TCU-Plenário.
62.16 O responsável transcreve, então, excerto do Acórdão 2.688/2008-TCU-Plenário que
trata de responsabilização de parecerista jurídico (peça 84, p. 19-20) e registra que a
Resolução 293/2002, que autorizou a celebração do 9º termo aditivo, não teria autorizado
qualquer alteração qualitativa ao contrato, ao arrepio da Lei 8.666/1993, ou da
supracitada Decisão deste TCU, isso porque tal Resolução traz em seu texto a autorização
dos pagamentos “sem alteração do valor global do contrato” (excerto à peça 84, p. 20).
62.17 Na peça 84, p. 21-30, traz argumentações idênticas às do Sr. Guilherme Almeida,
descritas nos itens 55.26 a 55.31 desta instrução.
62.18 Registra, em seguida, que, em seu parecer, analisou a possibilidade de alterações
48

qualitativas no contrato, no entanto, a autoridade administrativa decidiu adequar os

quantitativos dos serviços executados, autorizando o seu pagamento. Dessa forma, diz que
tal decisão não foi objeto de sua consulta e que não há nexo de causalidade entre a sua
conduta e a prática do ato pela autoridade superior, conforme situação idêntica retratada
no Acórdão 2.199/2008-Plenário, em que ficou assentado que no caso do MS 24.631/DF
(STF), “a matéria não fora submetida à apreciação do impetrante”.
62.19 Disserta sobre a imputação de responsabilidade subjetiva ao agente público, que
tem como um dos requisitos a existência de dolo ou culpa (peça 84, p. 31-33) e diz que, no
caso em tela, não caberia ser invocada culpa de sua parte, citando lições da doutrina.
62.20 Registra ainda que tudo se deu em período anterior ao seu ingresso no cargo de
assessor jurídico da Codevasf (exercido de 2/5/2000 a 2/7/2004) ou mesmo na função de
chefe da Assessoria Jurídica daquela empresa pública (de 21/5/2002 a 21/2/2003), não
tendo concorrido, desse modo, para a prática dos atos que constituíram a conduta típica.
62.21 A parte final de suas alegações se assemelha à do Sr. Guilherme Almeida,
reiterando, nas p. 33-37 da peça 84, que a aprovação do 9º TA foi lastreada por pareceres
técnicos elaborados por servidores com qualificação técnica e habilitação legal para a
execução daquelas atividades e que atuou de boa-fé, invocando também o princípio da
confiança e acórdãos deste Tribunal.
Análise
62.22 Os principais argumentos do Sr. Sérgio de Pársia Lopes são: que o seu parecer
teria sido condicional; que estaria lastreado expressamente ao entendimento do parecer
anteriormente lavrado, o qual teria defendido tese aceitável, alicerçada em lição de
doutrina e jurisprudência; e que teria destacado em seu parecer, novamente, a
necessidade de atendimento dos pressupostos da Decisão 215/1999 -TCU-Plenário.
62.23 Destaca-se que, de fato, foi exarado pela Assessoria Jurídica da Codevasf parecer
da lavra do Sr. Fernando Antônio que realizou uma bem fundamentada análise in tese
sobre alterações contratuais e aplicabilidade da Decisão 215/1999, conforme excertos a
seguir:
Passemos ao exame da viabilidade, a preceder os pareceres técnicos que irão afirmar terem sido
as alterações qualitativas impostas pela necessidade, observados os princípios da finalidade, da
razoabilidade e da proporcionalidade, ou melhor conveniência, sem implicações na mudança do
objeto contratual.
(...)
Pelo exposto, faz-se, preenchidos os requisitos demonstrados, premente e urge a readequação dos
preços nos itens pretendidos e o restabelecimento do equilíbrio econô mico-financeiro inicialmente
pactuado, (...) (grifo nosso)
62.24 Foi solicitado, então, mediante despacho da peça 51, p. 18, que fosse realizada nova
análise da Assessoria Jurídica, com base na documentação acostada aos autos após o
primeiro parecer jurídico (relatório da comissão da Decisão 123, recurso interposto pela
CNO e manifestações do Consórcio supervisor), a fim de subsidiar a tomada de decisão da
Diretoria Executiva.
62.25 Verifica-se que o Sr. Sérgio expôs, em seu parecer, o excerto abaixo, reiterando em
seguida os termos da Decisão 215/1999-Plenário:
(...) entre o pleito apresentado e as considerações levantadas através do recurso administrativo,
não houve questionamento de matéria jurídica nova. Deste modo, não houve modificação que
implicasse em revisão nesta parte sobre o tema versado, permanecendo, portanto, este Assessor
com o entendimento já consubstanciado no parecer PR-AJ-FF, de fls. 162/169 destes autos.
49

62.26 Embora o referido parecerista não tenha realizado a análise in concreto, tendo
lastreado o seu entendimento ao parecer jurídico anterior, entende-se que, ainda que
expressamente tivesse considerado os pareceres constantes dos autos para se posicionar
quanto ao pleito da CNO, não teria como levantar objeções em relação ao parecer
conclusivo favorável da Comissão instituída pela Decisão 123, por tratar de questões
eminentemente técnicas.
62.27 Além disso, o mencionado despacho que encaminha os autos novamente à
Assessoria Jurídica restringiu a análise aos novos documentos acostados aos autos, que
seriam favoráveis ao pleito, o que reforça o entendimento de que o responsável não teria
como questionar questões técnicas quanto à natureza qualitativa ou não das alterações ou
quanto à sua necessidade, tendo mencionado apenas a conclusão a que chegou a referida
Comissão Técnica.
62.28 Assim, entendendo que foi realizada a análise jurídica devida e dentro dos limites de
sua atuação, propõe-se que sejam acolhidas as alegações de defesa do responsável.
63. Srs. Ramon Gonçalves de Lima e Marcos Antônio Paraíba, ex-membros da Comissão
constituída pela Decisão 123/2002-Codevasf, peças 87 a 90 e peças 97-100,
respectivamente
63.1 O responsável Ramon Gonçalves de Lima registra que exerce o atual cargo de
Analista em Desenvolvimento Regional, na Codevasf, desde 1/10/1984 (peça 74, 40-50, e
peça 75, 1-2). Já o responsável Marcos Antônio Paraíba registra que exerceu o
mencionado cargo de 15/1/1980 a 1/9/2007 (peça 74, p. 14-24).
63.2 Inicialmente, ressaltam que o recebimento definitivo das obras contratadas ocorreu
em 16/12/2004 (Relatório Técnico, peça 87, p. 43-50); trazem um histórico dos fatos e
descrição dos documentos constantes dos presentes autos (peça 87, p. 9 -11); destacam que
os atos questionados nos presentes autos se referem a fatos ocorridos há cerca de uma
década e que não havia, até então, qualquer determinação deste Tribunal de Contas,
dirigida expressamente à Codevasf, acerca de qualquer entendimento dissonante dos atos
praticados; argumentam que o pleito da CNO buscava o ressarcimento por serviços extras
então executados.
63.3 Anexam aos autos o documento com a requisição do então Chefe da Fiscalização do
Projeto Salitre, Sr. José Carlos Rabelo Ruas, de parecer técnico do Consórcio JP-ENCO-
TAHAL, supervisor das obras (peça 88, p. 1), os documentos que acompanharam o pedido
de reconsideração do pleito pela CNO (peça 88, p. 3 -35), que demonstrariam cabalmente,
por meio do livro de ocorrências do Projeto Salitre, que os serviços objeto daquele pleito
haviam sido executados “com a ciência e o consenso da Fiscalização da Codevasf, que
tinha pleno conhecimento dos fatos e aquiesceu à implementação dos mesmos”, e o
parecer favorável novamente emitido pelo Consórcio supervisor (p. 37, peça 88, à p. 42,
peça 89).
63.4 Assim, afirmam que a instituição da Comissão Técnica, por meio da Decisão
123/2002, teve como objetivo “analisar e emitir parecer técnico conclusivo sobre o pleito
da Construtora Norberto Odebrecht S/A para recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro do Contrato 0-06-98-0014/00”, sendo essa a delimitação do objeto dos
trabalhos da Comissão integrada pelos defendentes.
63.5 Desse modo, alegam que o parecer conclusivo emitido sobre a questão (peça 5, p. 18-
35), acatou parcialmente a pretensão daquela postulante e que, como o pleito da
contratada foi rotulado como sendo relativo à implementação de “alterações
qualitativas”, com vistas ao restabelecimento do “equilíbrio econômico-financeiro” do
50

contrato, foi sob essa ótica que a análise foi efetuada pela sobredita Comissão, “limitadas
às questões de natureza técnica daquele pleito e, obviamente, levando em consideração as
anotações constantes do livro de ocorrências e os pareceres elaborados pelo Consórcio
JP-ENCO-TAHAL e pela Fiscalização”.
63.6 Em seguida, trazem as razões de ordem técnica que justificaram a “opinião” pelo
deferimento parcial do pleito por parte da referida Comissão. Assim, discorrem sobre
cada serviço para o qual foi pleiteado ressarcimento pela CNO (peça 87, p. 13-20),
acostando aos autos os seguintes documentos, além dos já citados: parecer da
Fiscalização, relativo à formalização do 2º TA (p. 44 da peça 89 à p. 13 da peça 90);
parecer da Fiscalização relativo à formalização do 4º TA (peça 90, p. 15-35); “Notas
Gerais” do desenho nº 6200-Z02-1-014 (peça 90, p. 37-38) e; parte do Edital 06/98 (peça
90, p. 40-44).
63.7 Nesse contexto, dizem que, sem adentrar, obviamente, nos aspectos de ordem legal
e/ou jurídica da questão, entendeu a Comissão Técnica integrada pelos defendentes que:
(...) as alterações propostas no contrato em tela poderiam ser enquadradas como ‘qualitativas’,
porque, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além
dos direitos patrimoniais do contratante privado, foi justamente a necessidade de atendimento do
interesse público que levou à execução daqueles serviços (...).
63.8 Na ótica dos responsáveis, integrantes da Comissão em tela, os mencionados
serviços, entre outros argumentos (peça 87, p. 21-22), não acarretariam para a Codevasf
encargos superiores aos oriundos de uma eventual rescisão do contrato por razões de
interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento
licitatório; não ocasionariam a transfiguração do objeto originariamente contratado em
outro de natureza e propósito diversos, dizendo que, pelo contrário, as alterações que
permitiram o alcance do objeto contratual, sendo necessárias à completa execução do
objeto original; evitariam as consequências de outra solução, como a rescisão contratual,
que seriam: o pagamento de indenizações à contratada, elaboração de novo projeto do
remanescente da obra e necessidade de nova licitação desses serviços, etc.
63.9 Relatam que:
(...) em que pese aquela Comissão Técnica ter apreciado o pleito sob o prisma da possibilidade de
serem efetuadas alterações qualitativas no contrato, a Codevasf, com a melhor das intenções,
concluiu outra coisa, ou seja, que a forma mais adequada de solucionar aquela questão seria
acatá-las como sendo alterações dos quantitativos de serviços, com nítido caráter e propósito
indenizatório, sem alteração do valor do contrato” (grifo do original).
63.10 Assim, mencionam a análise que a Assessoria Jurídica da Codevasf realizou, in tese,
peça 51, 3-17, e a nova manifestação jurídica sobre a questão, peça 51, p. 19-20, que
reconheceu que o parecer de outrora havia indicado as condicionantes do tema. Dizem
que ao contrário do aduzido na manifestação do MPTCU (peça 13, p. 11-21), aquele
parecer também condicionou o deferimento do pleito da CNO ao atendimento da Decisão
215/99-TCU-Plenário, o que afirmam que não havia sido caracterizado até então.
63.11 As alegações seguintes dos responsáveis (peça 87, 22-36) são idênticas às do Sr.
Sérgio Lopes de Pársia, itens 62.10, 62.12 a 62.14 e 62.16, bem como às do Sr. Guilherme
Almeida, item 55.25 desta instrução.
63.12 Registram que, em seu parecer técnico, analisaram a possibilidade de serem
efetuadas alterações qualitativas no contrato, no entanto, “a autoridade administrativa
decidiu outra coisa (alteração quantitativa com intuito indenizatório, conforme exposto), o
que obviamente não foi objeto de análise por aquela Comissão Técnica (...)”. Dessa
51

forma, dizem que a decisão da autoridade administrativa não foi objeto de sua consulta
nem manifestação e que não há nexo de causalidade entre a sua conduta e a prática do ato
pela autoridade superior e que situação idêntica é retratada no Acórdão 2.199/2008-
Plenário, em que ficou assentado que no caso do MS 24.631/DF (STF), “a matéria não
fora submetida à apreciação do impetrante”.
63.13 Dissertam sobre a imputação de responsabilidade subjetiva ao agente público, que
tem como um dos requisitos a existência de dolo ou culpa (peça 87, p. 36 -38) e diz que, no
caso em tela, não caberia ser invocada culpa dos defendentes, citando lições da doutrina.
63.14 Reiteram, à peça 87, p. 38, que a aprovação do 9º TA foi lastreada por três
pareceres técnicos do Consórcio JP-ENCO-TAHAL, além do parecer dos defendentes.
63.15 Por fim, os responsáveis expõem sobre a sua atuação de boa-fé, invocando o
princípio da confiança, bem como transcrevem trecho do Voto condutor do Acórdão
1.949/2008-Plenário, em que, em virtude de várias atenuantes quanto à irregularidade
praticada pelos responsáveis no caso, foi afastada a aplicação de multa e realizada
apenas determinação, e do Acórdão 2013/2002-1ª Câmara, sobre a boa fé objetiva (peça
87, p. 38-41).
64. Espólio do Sr. Francisco Alfredo Moreira Barra, ex-membro da Comissão constituída
pela Decisão 123/2002-Codevasf, nas pessoas: Ana Maria Correia Barra, peça 79, Anna
Karenina Correia Barra e Thiago Lúcio Correia Barra, peça 32, p. 9-27
64.1 A responsável Ana Maria Correia Barra alega ilegitimidade passiva, uma vez que foi
chamada aos autos em substituição processual ao seu falecido marido, Francisco Barra,
“em face da atribuição de ser a HERDEIRA do de cujus”. No entanto, era casada com o
citado ex-servidor sob o regime de comunhão universal de bens, conforme certidão em
anexo, peça 79, p. 47, e com o falecimento do marido, procedeu-se a abertura do
inventário no qual figurou como meeira e não herdeira, isso porque o casal teve filhos e
estes sucederam o falecido no quinhão hereditário consoante o art. 1.788 e 1.829 do
Código Civil, transcritos na peça 79, p. 4-5.
64.2 Nesse contexto, transcreve excerto de julgado STJ, contido em obra de Theotonio
Negrão (peça 79, p.5), que expõe o seguinte: “Quando casado no regime de comunhão
universal de bens, considerando que metade do patrimônio já pertence ao cônjuge
sobrevivente (meação), este não terá direito de herança, posto que a exceção do art.
1.829, I, o exclui da condição de herdeiro concorrente com os descendentes”.
64.3 Assim, transcreve também o art. 122, § 3º da Lei 8.112/1990, que diz que no caso de
falecimento do servidor, a obrigação de reparar o dano se estende aos seus sucessores, e
afirma que, embora tenha sido chamada à lide como substituta processual do responsável,
já falecido, em virtude de sua relação jurídica de casamento com o mesmo, “dele não é
herdeira, portanto falecendo-lhe legitimidade de estar no pólo passivo da ação, uma vez
que não tem, a contestante, nenhuma responsabilidade patrimonial com o pleito formulado
na presente tomada de contas especial”.
64.4 Ressalta que o responsável faleceu em 10/10/2002, tendo sido aberta a sucessão via
arrolamento, que se encerrou no mesmo ano, o que implica na observância do disposto no
art. 1.871 do Código Civil, que diz “Extinta a comunhão e efetuada a divisão do ativo e
passivo, cessará a responsabilidade de cada um dos cônjuges para com os credores do
outro”.
64.5 Após o pedido preliminar de sua exclusão do pólo passivo desta TCE, ante a suposta
ilegitimidade passiva, adentra o mérito dos fatos em defesa do responsável, Sr. Francisco
52

Barra (as alegações são idênticas às também apresentadas por seus filhos Anna Karênina
e Thiago Correia Barra).
64.6 Informa que o Sr. Francisco Barra, engenheiro, foi designado, pela Decisão 123, de
28/1/2002, para integrar a comissão para analisar e emitir parecer técnico sobre o pleito
da CNO, para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato em tela,
sob a alegação de melhorias qualitativas dos serviços executados.
64.7 Diz que, inicialmente, a Comissão submeteu o processo à apreciação da Assesso ria
Jurídica da Codevasf, que analisou o seu aspecto legal, “concluindo pela apreciação de
mérito, uma vez que, tratando-se de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em
virtude de execução de obras civis sob a alegação de melhoria qualitativa dos serviços
executados não haveria óbice”. Assim, informa que “o trabalho técnico se desenvolveu
focado na execução de obras qualitativas e não quantitativas”. (grifo do original)
64.8 Registra que a Comissão solicitou informações detalhadas sobre as obras ao
Consórcio supervisor das obras, tanto quanto ao seu estágio, como em relação à
qualidade dos serviços, a fim de embasar a análise quanto ao pedido formulado pela
CNO, e que o esse Consórcio enviou, então, relatório circunstanciado, apontando a
regularidade e a melhoria da qualidade da obra executada pela CNO. Assim, caberia à
Comissão a elaboração de parecer técnico apontando tão somente a plausibilidade do
pleito formulado pela Construtora.
64.9 Afirma que a mencionada Comissão cercou-se dos cuidados técnicos para a
elaboração do parecer e que não se poderia falar em omissão de sua parte por seus
membros não terem visitado o local da obra para a emissão do parecer, uma vez que a
Comissão estava assessorada pelo Consórcio supervisor, encarregado de elaborar,
sistematicamente, relatórios técnicos fiscalizadores da execução da obra.
64.10 Alega que o laudo técnico não tem caráter vinculante em relação à Direção da
Codevasf, pois se trata de elemento orientador a embasar o deferimento ou não, podendo
ser rejeitado, em virtude de sua aprovação ser submetida a órgão superior.
64.11 Traz lição de Diógenes Gasparini, peça 79, p. 11 -12, sobre pareceres de caráter
opinativo e diz que, examinado o parecer técnico em questão, “vê-se que foi elaborado
observando-se as normas técnicas, está fundamentado, não contém vícios, observou-se o
regramento legal, amparou-se em elementos convincentes, justos e plausíveis, portanto
tecnicamente perfeito”. Transcreve então a parte inicial do mencionado parecer, que trata
da submissão do pleito à Assessoria Jurídica para se assegurar de sua sustentação
jurídica (p. 12).
64.12 Informa que, em seguida, o parecer da Comissão realiza uma análise sobre os
conceitos de alteração quantitativa e qualitativa, concluindo que “a propositura da
alteração contratual busca ressarcir os gastos promovidos pela CNO a título de alteração
qualitativa, e manifesta-se no sentido de que a análise da viabilidade técnica tem por base
alterações qualitativas”.
64.13 Baseando-se na possibilidade do pedido de acordo com o exposto no parecer da
Assessoria Jurídica, o parecer da Comissão da Decisão 123 concluiu que “sendo os fatos
ocorridos de natureza qualitativa, convém ainda destacar para o que afirma o parecer
jurídico, (...) com relação à legalidade das alterações contratuais que serão necessárias
promover para fazer valer, se for o caso, os direitos da Contratada”.
64.14 Diz que a Comissão apreciou detalhadamente toda a documentação disponível e
adentrou então a análise técnica do pedido da CNO, analisando item por item de seu
53

pleito, fundamentadamente, inclusive com a apresentação de planilhas.

64.15 Registra que a polêmica estabeleceu-se na medida em que a Comissão instituída
pela Decisão 255 considerou que as alterações seriam quantitativas, já que a Lei de
Licitações limita as alterações quantitativas em 25% nos casos de obras, serviços e
compras, transcrevendo excertos da obra de Diógenes Gasparini sobre essa questão (peça
79, p. 15-16), conforme segue:
Não observam o limite de 25% as alterações qualitativas que o objeto pode sofrer. (...) se a
alteração do projeto for para melhor adequação técnica de seus objetivos é irrelevante o
percentual gasto em relação ao valor inicial atualizado no contrato. Também escapam desses
limites as chamadas agravações ou situações imprevisíveis, ocorrentes durante a execução do
contrato. (...).
64.16 Reitera que a Comissão designada pela Decisão 123 atuou dentro da legalidade,
tendo exercido suas atividades funcionais com lisura, ética e transparência, e expõe então
amplamente sobre ônus da prova, dizendo não ter restado demonstrado nos autos terem os
subscritores do parecer técnico em questão causado prejuízo ao erário. Alega ainda a
ausência de valor jurídico de documentos dos autos (peça 79, p. 16-19).
64.17 Traz lição de José de Aguiar Dias sobre a necessidade do autor da ação provar o
dano ocorrido (peça 79, p. 18-19) e diz que o representante deixou de demonstrar
efetivamente o alegado prejuízo ao erário causado pelo 9º termo aditivo em questão.
64.18 Ressalta a relevância da obra, sendo que “prejuízo traria a sua inexecução, como
bem ressaltou em seu parecer a Advocacia Geral da União, sugerindo a manutenção do
Aditivo nº 9”. E diz que a situação dos autos é consequência de perseguição política,
visando alcançar ex-dirigentes da Codevasf.
64.19 Por fim, trata da responsabilidade subjetiva do agente público, que depende da
existência de dolo ou culpa, trazendo trechos dos Acórdãos 386/1995 e 67/2003, ambos da
2ª Câmara (peça 79, p. 20-21).
64.20 Considera que inexistem nos autos provas ou indícios de locupletamento ou dolo do
substituído, assim, analisa a possibilidade de culpa por ato omissivo ou comissivo com
imperícia, imprudência ou negligência, reiterando que a atividade do substituído na
elaboração de parecer técnico se deu de forma ética e comprometida, buscando se cercar
de todos elementos necessários à elaboração do parecer junto aos demais membros da
Comissão.
64.21 Destaca que os membros da Comissão em tela são profissionais habilitados e traz
excerto do julgamento proferido por este Tribunal no âmbito do TC 023.733/2007-8 (peça
79, p. 23-24), que afasta a proposta de imputação de débito ou locupletamento pelos
responsáveis lá arrolados.
64.22 Traz em anexo os seguintes documentos: cópia do Ofício de citação na p. 26-27;
cópia da Decisão 123, de 28/1/2002, p. 28; e cópia do parecer técnico da Comissão
designada pela Decisão 123, p. 29-46, todos na peça 79.
Análise conjunta (Espólio do Sr. Francisco Alfredo Moreira Barra, nas pessoas de Ana
Maria Correia Barra, Anna Karênina Correia Barra e Thiago Lúcio Correia Barra;
Marcos Antônio Paraíba e Ramon Gonçalves de Lima)
64.23 Preliminarmente, quanto à alegada ilegitimidade passiva da Sra. Ana Maria
Correia Barra, entende-se devida, tendo em vista que restou caracterizada a sua condição
como meeira e não herdeira do de cujus. Assim, propõe-se a exclusão de sua
responsabilidade nestes autos.
54

64.24 Passa-se então ao mérito das alegações de defesa dos demais responsáveis. Dada a
análise que já foi efetuada quanto aos serviços que compõem o débito relativo ao 9º TA
(tendo permanecido como débito a execução de chapisco sobre geomembrana de PEAD e
a escavação em rocha no canal CP 300 em caixão retangular, bem como o alegado
sobrecusto oriundo de queda de produtividade nos serviços de aterro dos canais ), cabe
avaliar qual o papel que o parecer conclusivo da Comissão instituída pela Decisão 123
teria tido para a sua ocorrência.
64.25 Os responsáveis alegaram a natureza opinativa do mencionado parecer, no entanto,
ainda que tal parecer fosse considerado uma “opinião” de seus elaboradores, e que até
mesmo pudesse ter sido rechaçado por instâncias superiores, a partir do momento que
serviu como motivação para a assinatura do 9º termo aditivo, não há mais como
considerá-lo apenas uma opinião e sim um parecer que lastreou toda a decisão quanto a
assinatura do 9º TA.
64.26 Considera-se também que a Comissão não teria se cercado de todos cuidados
técnicos para a emissão do parecer conclusivo uma vez que, consoante o parecer da
Comissão formada pela Decisão 255, não teriam sido realizadas visitas ao local das
obras, bem como foi mencionada no parecer em análise apenas a opinião do Consórcio
supervisor, não havendo menção quanto à opinião da Fiscalização da Codevasf, que havia
se manifestado contra o pleito da CNO.
64.27 O relatório da CGU, constante da peça 6, p. 39-50 e peça 7, p. 1-10, apontou
lacunas no parecer da comissão em questão, conforme, por exemplo, o excerto a seguir:
A Comissão Técnica considerou a alteração como qualitativa com o argumento de que a execução
do chapisco resultou numa melhoria qualitativa das obras dos canais. Entretanto, o argumento
não é suficiente, pois percebe-se que não foram considerados os pressupostos da Decisão
215/1999-TCU-Plenário.
O pleito deveria ter sido analisado considerando os seguintes aspectos:
- a consensualidade do acréscimo do serviço;
- o atendimento aos pressupostos da Decisão 215/99, acima citada, notadamente a observância da
ocorrência de algum fato superveniente que tenha provocado a dificuldade, alegada pela
Odebrecht, na aplicação do concreto, devido a suposta baixa aderência na manta de PEAD
texturizada.
- a previsibilidade do baixo rendimento na aplicação do concreto
(...)
Portanto, para considerar o serviço como alteração qualitativa, haveria necessidade de a
construtora comprovar que a dificuldade na aplicação do concreto sobre a manta texturizada de
PEAD não tinha condições de ser prevista por ocasião da contratação, e de monstrar o fato
superveniente que provocou essa dificuldade.
64.28 Desse modo, ainda que tal parecer conclusivo não fosse vinculante, as relatadas
omissões levaram a conclusões parciais sobre o pleito da CNO.
64.29 Por fim, considera-se que, ainda que na celebração do 9º termo aditivo as
alterações tenham sido consideradas como quantitativas, o que, como já dito, parece ter
sido uma solução encontrada pela Codevasf para não precisar enquadrá-las nos
pressupostos da Decisão 215/1999-TCU-Plenário, permanece a responsabilidade dos
membros da Comissão por terem julgado pertinentes os serviços em relação aos quais não
foi verificada, conforme item 34 desta instrução, a necessidade, adequação e consenso da
fiscalização.
55

64.30 Ante o exposto, propõe-se que sejam rejeitadas as alegações de defesa dos
responsáveis Anna Karênina Correia Barra e Thiago Lúcio Correia Barra, representando
o espólio de Francisco Alfredo Moreira Barra; Marcos Antônio Paraíba e Ramon
Gonçalves de Lima, com relação à emissão de parecer conclusivo favorável à celebração
do 9º TA, condenando-os solidariamente ao débito apurado.
IV – CONCLUSÃO
65. A presente instrução concluiu pela existência de débito decorrente da assinatura do 5º
termo aditivo ao contrato em questão, que realizou reequilíbrio econômico-financeiro sem
o devido respaldo legal e em detrimento da sua cláusula de reajustamento; bem como da
assinatura do 9º termo aditivo que atribuiu efeitos financeiros retroativos ao referido
contrato, na medida em que autorizou o pagamento de serviços extracontratuais já
realizados sem a prévia inclusão dos mesmos na planilha do contrato. Para a
quantificação do débito referente à celebração do 9º termo aditivo, foram considerados os
serviços que não se comprovaram adequados e/ou necessários à obra.
66. Apesar de diversos responsáveis terem pleiteado pela produção de provas, realização
de perícia, e outros meios comprobatórios, deve-se destacar que a jurisprudência desta
Corte entende que o art. 162 do RI/ TCU, que determina que as provas que as partes
queiram produzir perante o TCU devam sempre ser apresentadas de forma documental, o
que exclui a produção de prova testemunhal e pericial, é absolutamente constitucional e
legal, encontrando-se preservados todos os princípios emanados da Carta Magna, dentre
os quais a ampla defesa e o contraditório. Nesse sentido são os Acórdãos 3.093/2008-2a
Câmara, 130/2008-Plenário, 1.546/2008-2a Câmara, 1.177/2009-2a Câmara, 1.305/2008-
Plenário e 922/2007-Plenário.
67. Cabe ressaltar, ainda, que as contas dos responsáveis Airson Bezerra Lócio, Orlando
Cezar da Costa Castro, Guilherme Almeida e José Ancelmo de Góis pela gestão da
Codevasf em 2000 (TC 009.850/2001-5) já foram julgadas regulares com ressalvas por
meio do Acórdão 2405/2006-Plenário, bem como em 2002 (TC 010.711/2003-0), por meio
do Acórdão 2198/2005-Plenário (à exceção do responsável José Ancelmo de Góis, que
não constava do rol em 2002). Desse modo, em face do decurso de mais de cinco anos
desde o julgamento das referidas contas, tornou-se prejudicada a possibilidade de
interposição pelo MPTCU de recurso de revisão, consoante o art. 206 c/c 288 do RITCU,
para a alteração do seu mérito. Apesar disso, tendo em vista que a matéria tratada nestes
autos não foi examinada nas mencionadas contas, mantém-se a possibilidade de os
responsáveis serem responsabilizados em relação ao débito apurado.
68. Por fim, tendo em vista não ser possível afirmar a boa fé dos responsáveis, este caso se
enquadra no art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, segundo o qual, não reconhecida a
boa-fé do responsável ou havendo outras irregularidades, o Tribunal proferirá, desde
logo, o julgamento definitivo de mérito pela irregularidade das contas.
69. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior e propõe-se a este
Tribunal:
69.1 com fundamento no § 1º do art. 12 da Lei 8.443/1992, rejeitar as alegações de defesa,
apresentadas pelos responsáveis abaixo listados, em relação:
69.1.1 aos recursos pagos indevidamente em virtude da celebração do 5° Termo Aditivo,
em 22/12/2000, ao Contrato 0.06.98.0014/00, firmado com a CNO, considerando a falta
de amparo legal para a utilização do instituto do reequilíbrio econômico financeiro,
quando deveria ter sido observada a cláusula de reajustamento do sobredito contrato que
previa, tão somente, a aplicação dos índices da Fundação Getúlio Vargas:
56

a) Srs. Airson Bezerra Lócio (CPF 000.230.514-34), ex-Presidente da Codevasf, Orlando

Cezar da Costa Castro (CPF 135.259.215-00), ex-Diretor da Área de Engenharia e ex-
membro da Diretoria Executiva, Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira (CPF
110.870.994-04), ex- Diretor da Área de Produção e ex-membro da Diretoria Executiva e
José Ancelmo de Góis (CPF 039.128.334-00), ex-Diretor da Área de Planejamento e ex-
membro da Diretoria Executiva por terem proposto (Proposição 744/00 -DE, de
15/12/2000 – p. 39-42 e Resolução 728, de 19/12/2000-p. 43-44, peça 52) e celebrado
(p.45-47, peça 52) o referido termo aditivo; Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade
(CPF 005.662.337-20), à época, Chefe da Assessoria Jurídica da Codevasf, por ter
emitido parecer favorável (p. 26-29, peça 52) ao termo aditivo, e Construtora Norberto
Odebrecht S/A - CNO (CNPJ 15.102.288/0243-67), executora do Contrato
0.06.98.0014/00, na figura dos seus sócios-gerentes, por ter se beneficiado, de forma
ilícita, dos recursos repassados em virtude de sua celebração;
69.1.2 aos recursos pagos indevidamente em virtude da celebração do 9° Termo Aditivo,
10/7/2002, ao Contrato 0.06.98.0014/00, firmado com a CNO, considerando que o aditivo
atribuiu, irregularmente, efeitos financeiros retroativos ao contrato, autorizando o
pagamento de serviços extra contratuais, executados sem autorização formal da
Fiscalização da Codevasf, bem como não se encontravam presentes os pressupostos da
Decisão Plenária TCU nº 215/1999 para que as alterações promovidas pudessem ser
consideradas como qualitativas para ensejar a lavratura do aditivo contratual acima do
limite permitido de 25%, contrariando assim os §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993:
a) Srs. Airson Bezerra Lócio (CPF 000.230.514-34), ex-Presidente da Codevasf e
Orlando Cezar da Costa Castro (CPF 135.259.215-00), ex-Diretor da Área de Engenharia
e ex-membro da Diretoria Executiva, por terem proposto (Proposição 309/02-DE, de
20/05/2002 – p. 23-26 e Resolução 293, de 22/05/2002-p. 28-29, peça 51) e celebrado (p.
30-31, peça 51) o referido termo aditivo; massa falida da JP Engenharia Ltda. (CNPJ
44.480.697/0001-10), representando o Consórcio JP/ENCO/TAHAL, supervisor das obras
do Contrato 0.06.98.0014/00, por ter se omitido quanto às alterações do projeto durante a
execução da obra, com a anuência de funcionários; Srs. Ramon Gonçalves de Lima (CPF
380.631.826-34), Marcos Antônio Paraíba (CPF 000.603.804-20) e espólio de Francisco
Alfredo Moreira Barra (CPF 150.952.666-87), esse último nas pessoas de seus herdeiros,
todos ex-integrantes da Comissão instituída pela Decisão 123/2002-Codevasf, por terem
emitido parecer conclusivo pela pertinência do pleito da CNO, valorado no montante de
R$ 7.123.244,30; Construtora Norberto Odebrecht S/A - CNO (CNPJ 15.102.288/0243-
67), executora do Contrato 0.06.98.0014/00, na figura dos seus sócios-gerentes, por ter se
beneficiado, de forma ilícita, dos recursos repassados em virtude da celebração do
referido termo aditivo.
69.2 Rejeitar parcialmente as alegações de defesa do Sr. Wellington Gomes Oliveira
(CPF 111.035.155-00), à época, Chefe da Fiscalização do Projeto Salitre, com relação à
alteração do projeto durante a execução da obra com a anuência da fiscalização,
acolhendo as suas alegações quanto ao item escavação em rocha no CP-300 e quanto ao
sobrecusto resultante da redução de produtividade dos serviços de aterro dos canais
(serviços referentes ao 9º Termo Aditivo), consoante itens 58.25-58.34 desta instrução;
69.3 Acatar as alegações de defesa dos Srs. José Calazans Corrêa (CPF 273.445.416-53)
e José Ari Ubarana (CPF 037.854.084-04), empregados da Codevasf, tendo em vista
terem exarado parecer técnico em relação ao pleito que culminou na celebração do 5º
Termo Aditivo ao Contrato 0.06.98.0014/00, consoante itens 57.15-57.18 desta instrução;
69.4 Acatar as alegações de defesa do Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade (CPF
57

005.662.337-20), à época, parecerista jurídico da Codevasf, no que se refere ao parecer

jurídico por ele exarado, ante a constatação de inexistência de nexo causal entre a
emissão de seu parecer e a celebração do 9° Termo Aditivo ao Contrato 0.06.98.0014/00,
bem como do Sr. Sérgio Augusto Lopes de Pársia (CPF 956.093.346-91), à época,
parecerista jurídico da Codevasf, também quanto a parecer emitido em relação ao 9ª
Termo Aditivo, consoante itens 54.14 e 62.25-62.28 desta instrução;
69.5 Acatar as alegações de defesa dos Srs. Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira
(CPF 110.870.994-04), ex-Diretor da Área de Produção e José Ancelmo de Góis (CPF
039.128.334-00), ex-Diretor da Área de Planejamento, sendo ambos ex-membros da
Diretoria Executiva, no que se refere à aprovação da Resolução 293, de 22/5/2002, p. 28-
29, peça 51, que culminou na celebração do 9º Termo Aditivo ao Contrato
0.06.98.0014/00, consoante itens 56.15-56.20 desta instrução;
69.6 Excluir as responsabilidades da Sra. Ana Maria Correia Barra (CPF 123.690.476-
15), viúva de Francisco Barra, à época, membro da Comissão instituída pela Decisão
123/2002-Codevasf; dos Srs. José Carlos Rabelo Ruas (CPF 188.463.356-00), à época,
fiscal do Projeto Salitre, Jaques Purim (CPF 023.301.727-53) e Eduardo Novaes Borges
(CPF 144.211.785-00), à época, Coordenador do Projeto e engenheiro civil do Consórcio
JP-ENCO-TAHAL, respectivamente; e das empresas JP Meio Ambiente Ltda. (CNPJ
42.328.591/0001-70) e Tahal Consulting Engineers Ltda. (CNPJ 05.717.734/0001-00),
pelos motivos expostos, respectivamente, nos itens 64.23, 58.20-58.23, 61.20-61.23 e
59.11-59.12 da presente instrução;
69.7 com fulcro no caput do art. 19 da Lei 8.443/1992, condenar, solidariamente, em

débito, os Srs Airson Bezerra Lócio (CPF 000.230.514-34) e Orlando Cezar da Costa
Castro (CPF 135.259.215-00) e a Construtora Norberto Odebrecht S/A (CNPJ
15.102.288/0243-67), na figura de seus sócios-gerentes, determinando o pagamento da
importância abaixo detalhada, referente ao débito resultante da celebração do 5º Termo
Aditivo, devidamente atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora,
calculados a partir das datas de ocorrência especificadas até a data do efetivo
recolhimento, de acordo com o demonstrativo de débito anexo, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o Tribunal, o
recolhimento da referidas quantias aos cofres da Codevasf, nos termos do art. 22,
parágrafo único, da Lei 8.443/1992 e art. 214, inciso III, alínea ‘a’ do Regimento
Interno/TCU;
MEDIÇÃO DATA DO IMPACTO DO 5ª

PAGAMENTO TA (VALOR
HISTÓRICO)
19ª Medição 21/07/2001 R$ 200.456,31
20ª Medição 22/09/2001 R$ 120.304,58
21ª Medição 25/04/2001 R$ 130.700,26
22ª Medição 29/06/2001 R$ 20.154,32
23ª Medição 27/07/2001 R$ 43.853,92
24ª Medição 30/08/2001 R$ 24.106,81
25ª Medição 28/09/2001 R$ 16.699,20
26ª Medição 30/10/2001 R$ 16.192,39
27ª Medição 03/12/2001 R$ 16.058,76
28ª Medição 22/12/2001 R$ 57.820,40
29ª Medição 01/04/2002 R$ 6.752,36
30ª Medição 07/05/2002 R$ 16.973,51
31ª Medição 03/07/2002 R$ 37.504,29
32ª Medição 12/08/2002 R$ 1.059,78
58

33ª Medição 30/12/2002 R$ 17.769,00

34ª Medição 06/04/2004 R$ 22.324,24
35ª Medição 08/09/2004 R$ 17.792,39
36ª Medição 07/10/2004 R$ 6 .435,90
37ª Medição 29/10/2004 R$ 46.472,02
IDN 19/09/2001 R$ 113.876,55
9º TA 20/11/2002 R$ 465.819,60
TOTAL R$ 1.399.126,57
Fonte: CODEVASF (Anexo do Ofício 580/2006/PR - v. fl. 434 do volume 2)
69.8 com fulcro no caput do art. 19 da Lei 8.443/1992, condenar, solidariamente, em
débito os Srs. Airson Bezerra Lócio (CPF 000.230.514-34), Orlando Cezar da Costa
Castro (CPF 135.259.215-00), Ramon Gonçalves de Lima (CPF 380.631.826-34),
Marcos Antônio Paraíba (CPF 000.603.804-20), a massa falida da JP Engenharia Ltda.
(CNPJ 44.480.697/0001-10), na figura de sua síndica, a Construtora Norberto Odebrecht
S/A (CNPJ 15.102.288/0243-67), na figura de seus sócios-gerentes, e o espólio de
Francisco Alfredo Moreira Barra (CPF 150.952.666-87), na figura de seus herdeiros,
Anna Karenina (CPF 855.168.131-15) e Thiago Barra (CPF 939.421.171-34), até o limite
do valor do patrimônio transferido, determinando o pagamento da importância abaixo
detalhada, referente ao débito parcial resultante da celebração do 9° Termo Aditivo,
devidamente atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a
partir das datas de ocorrência especificadas até a data do efetivo recolhimento, de acordo
com o demonstrativo de débito anexo, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que comprove perante o Tribunal, o recolhimento da referidas quantias
aos cofres da Codevasf, nos termos do art. 22, parágrafo único, da Lei 8.443/92 e art. 214,
inciso III, alínea ‘a’ do Regimento Interno/TCU;
IMPACTO DOS SERVIÇOS C ONSIDERADOS VALORES
IRREGULARES PA GOS MEDIANTE A CELEBRAÇÃO HISTÓRICO
DO 9º TA S
Chapisco sobre a geomembrana de PEAD 202.420,28
Escavação em rocha no CP-300 273.626,78
Sobrecusto resultante da redução de produtividade dos
serviços de aterro dos canais 727.376,09
Total do débito devido em abril/98 1.203.423,15
Reajuste contratual de abril/98 a abril/00 (23,22%) 279.434,86
Reequilíbrio mediante 5º TA 72.066,90
Total do débito devido após 5º TA 1.554.924,90
Diferença decorrente acréscimo de 1% da Confins (3ºTA) 16.521,08
Total do débito devido após 1% da Cofins 1.668.628,79
Reajuste sobre o débito devido em abril/01 (11,26%) 186.027,33
Total do débito devido após reajuste de 11,26% 1.854.656,12
Diferença decorrente acréscimo de 1% da Confins sobre o
reajuste 1.860,27
Total do débito devido em dez/02 1.856.516,39
Desconto da parcela referente ao 5º TA sobre o débito devido (108.038,42)
DÉBITO PARCIAL DECORRE NTE DO 9º TA EM
DEZ/2002 1.748.477,97
*O cálculo do débito parcial foi realizado considerando a metodologia utilizada quando do pagamento do 9º
TA mediante as ordens bancárias 3106, de 20/11/2002, e 3249, de 5/12/2002, respectivamente, nos valores
de R$ 6.600.000,00 e 1.404.574,82, constante exposto no Relatório de Auditoria da CGU, peça 6, 41 -42.
59

69.9 com fulcro no inciso III do artigo 58 da Lei 8.443/1992, aplicar individualmente a
multa prevista no referido diploma legal ao Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade
(CPF 005.662.337-20) pela emissão de parecer jurídico que culminou no pagamento
indevido de recursos à CNO em virtude da celebração do 5° Termo Aditivo e aos Srs.
Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira (CPF 110.870.994-04) e José Ancelmo de
Góis (CPF 039.128.334-00) pela não objeção, como integrantes da então Diretoria-
Executiva, à celebração do 5° Termo Aditivo; fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar da notificação, para que comprovem perante o Tribunal, o recolhimento da
referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 22, Parágrafo Único,
da Lei 8.443/1992 e art. 214, inciso III, alínea ‘a’ do Regimento Interno/TCU;
69.10 com fulcro no inciso III do artigo 58 da Lei 8.443/1992, aplicar individualmente a
multa prevista no referido diploma legal ao Sr. Wellington Gomes Oliveira (CPF
111.035.155-00), considerando a sua omissão em se posicionar tempestivamente contra a
realização do chapisco sobre a membrana de PEAD referente ao 9º Termo Aditivo;
fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove
perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional,
nos termos do art. 22, Parágrafo Único, da Lei 8.443/1992 e art. 214, inciso III, alínea ‘a’
do Regimento Interno/TCU;
69.11 aplicar individualmente a multa prevista no art. 57, caput, da Lei 8.443/1992 aos
responsáveis listados nos itens 69.7-69.8, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar
da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do
Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada
monetariamente na data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma
da legislação em vigor;
69.12 com fulcro no art. 1º, inciso I, art. 16, inciso III, alínea ‘c’ e art. 23, inciso III, da
Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos responsáveis Fernando Antônio Freire
de Andrade (CPF 005.662.337-20), Ramon Gonçalves de Lima (CPF 380.631.826-34),
Marcos Antônio Paraíba (CPF 000.603.804-20), Wellington Gomes Oliveira (CPF
111.035.155-00) e Francisco Alfredo Moreira Barra (CPF 150.952.666-87), falecido em
10/10/2002, considerando as irregularidades descritas nos itens anteriores;
69.13 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, a
cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
69.14 remeter cópia da documentação pertinente ao Ministério Público da União, em face
do disposto no § 3º do art. 16 da Lei n. 8.443/1992;
69.15 encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser prolatado, bem como do Relatório e
Voto que o fundamentarem, à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do Rio São
Francisco e do Parnaíba (Codevasf/MI), à Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e
à Secretaria de Controle Externo no estado da Bahia.
18. Após o pronunciamento da unidade técnica, os autos foram remetidos ao Ministério Público
junto ao TCU que manifestou-se de acordo, em parte, com as conclusões da SecexPrevi, sugerindo os
seguintes ajustes na proposta de encaminhamento à peça 123:
a) quanto ao 5º Termo Aditivo, também julgar irregulares as contas do sr.
Fernando Antônio Freire de Andrade, parecerista jurídico da Codevasf; dos srs. José
Calazans Corrêa e José Ari Ubarana, pareceristas técnicos da entidade, e dos srs.
Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira e José Ancelmo de Góis, então membros da
Diretoria Executiva; condená-los solidariamente em débito (R$ 1.399.126,57) e aplicar-
lhes, individualmente, multa proporcional ao valor do dano;
60

b) no que tange ao 9º Termo Aditivo:

b.1) acolher as alegações de defesa no tocante ao sobrecusto resultante da
redução de produtividade dos serviços de aterro dos canais, conforme proposição da
Secob (peça 112, pp. 1/25), e, por conseguinte, excluir da proposta de encaminhamento da
SecexPrevi (peça 122, item 69.8) a parcela de R$ 727.376,09;
b.2) também julgar irregulares as contas dos srs. Guilherme Almeida
Gonçalves de Oliveira e José Ancelmo de Góis, então membros da Diretoria Executiva,
bem como do sr. Wellington Gomes Oliveira, fiscal da obra, condená-los solidariamente
em débito (srs. Guilherme e José Ancelmo: valores históricos: R$ 202.420,28 e R$
273.626,78, atinentes ao chapisco sobre a geomembrana e à escavação em rocha no CP-
300; sr. Wellington: valor histórico: R$ 202.420,28, relativo ao chapisco) e aplicar-lhes,
individualmente, multa proporcional ao valor do dano.
19. É o relatório.
61

VOTO
Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada por determinação do Acórdão

37/2009-1ª Câmara, em razão de irregularidades praticadas por gestores da Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) nos exercícios de 2000 e 2002,
especialmente quanto a pagamentos realizados indevidamente à Construtora Norberto Odebrecht S/A
no âmbito do Contrato 0.06.98.0014/00, firmado no valor de R$ 42.168.026,41, para a execução das
obras civis de infraestrutura de irrigação do Projeto Salitre – Etapa I, em Juazeiro/BA.
2. Os pagamentos impugnados decorreram da assinatura de dois termos aditivos ao contrato
supra, 5º e 9º Termos Aditivos, lavrados após propositura da Diretoria de Engenharia e aprovação da
Diretoria Executiva, calcados em pareceres técnicos e jurídicos dos setores competentes da Codevasf.
3. Para firmar o 5º Termo Aditivo, a Codevasf elaborou estudo comparativo entre os preços
contratuais, data-base 1998, e os preços de mercado para o ano 2000. A conclusão do estudo se deu no
sentido de que os preços contratuais estariam defasados, já que o novo orçamento para o ano 2000,
considerando o mesmo desconto ofertado pela contratada quando da licitação, estaria 4,86% acima dos
preços contratuais reajustados.
4. O apontamento de que o reequilíbrio econômico-financeiro promovido pelo 5º Termo
Aditivo teria sido indevido decorreu do entendimento da unidade técnica de que a alegada variação dos
preços de mercado não se enquadraria dentre as hipóteses aptas a ensejar a ocorrência de reequilíbrio
econômico- financeiro, já que a variação dos preços estaria abarcada pelo reajustamento do contrato.
5. Em relação ao 9o Termo Aditivo, a Codevasf teria autorizado o pagamento de serviços
extracontratuais executados antes da formalização do aditivo, sem a comprovação de que tais serviços
seriam tecnicamente necessários e executados no interesse da administração.
I – Da ocorrência da irregularidade relativa ao 5º Termo Aditivo
6. A análise empreendida pela Codevasf para motivar a celebração do 5º Termo Aditivo, que
promoveu o reequilíbrio econômico- financeiro do contrato, contemplou a comparação entre os preços
unitários contratuais e os preços dos mesmos serviços dois anos após a contratação, considerando
pesquisa de mercado do custo dos insumos e mantendo o desconto ofertado pela contratada à época da
licitação.
7. A adoção de tal sistemática motivou um incremento de 4,86% ao valor contratual até então
não executado, equivalente a R$ 1.399.126,57, que foi incorporado adicionalmente aos percentuais de
reajustamento contratualmente previstos.
8. A esse respeito, observo que a mera variação de preços, para mais ou para menos, não é
suficiente para determinar a realização de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, sendo
essencial a presença de uma das hipóteses previstas no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993,
a saber: fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.
9. Entendo ser previsível a ocorrência de pequenas variações entre os preços contratuais
reajustados e os preços de mercado, já que dificilmente os índices contratuais refletem perfeitamente a
variação de preços do mercado.
10. Além disso, considero que a sistemática adotada pela Codevasf para a formalização do 5º
Termo Aditivo não encontra amparo no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993.
11. Insta destacar que o art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 estabelece que os editais de
licitação devem prever o critério de reajuste dos preços contratuais, admitida a adoção de índices
específicos ou setoriais.
12. Os índices de reajustamento previstos no contrato são calculado pela Fundação Getúlio
Vargas, Colunas 5 e 38 (concreto armado e terraplenagem), e deveriam ser capazes de recompor os

preços unitários contratuais ao longo do tempo, em especial por retratarem a maior parte do objeto
pactuado, o que restou comprovado diante da pequena variação anual observada.
13. Por fim, ressalto que caso a metodologia adotada pela Codevasf fosse considerada
adequada, o art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 restaria inócuo, já que qualquer variação de preço
seria capaz de ensejar a obrigatoriedade da realização de reequilíbrio econômico-financeiro, o que
substituiria o reajustamento dos contratos.
II – Da análise das alegações de defasa relativas ao 5º Termo Aditivo
14. Em razão dessa irregularidade, foram citados os seguintes responsáveis:
Orlando Cezar da Costa Castro, ex-Diretor da Área de Engenharia da Codevasf, por ter
proposto a lavratura do 5º Termo Aditivo, por meio da Proposição 744/2000;
Airson Bezerra Lócio, ex-Presidente da Codevasf, por ter autorizado, por meio da
Resolução 728/2000, e assinado o 5º Termo Aditivo;
José Ancelmo de Góis, então membro da Diretoria Executiva da Codevasf, por ter
autorizado o 5º Termo Aditivo, por meio da Resolução 728/2000;
Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira, então membro da Diretoria Executiva da
Codevasf, por ter autorizado o 5º Termo Aditivo, por meio da Resolução 728/2000;
Fernando Antônio Freire de Andrade, ex-Chefe da Assessoria Jurídica da Codevasf, por
ter emitido parecer jurídico favorável ao 5º Termo Aditivo;
José Calazans Corrêa, parecerista técnico da Codevasf, por ter emitido parecer técnico
favorável ao 5º Termo Aditivo;
José Ari Ubarana, parecerista técnico da Codevasf, por ter emitido parecer técnico
favorável ao 5º Termo Aditivo; e
Construtora Norberto Odebrecht S/A, por ter se beneficiado dos recursos do 5º Termo
Aditivo.
15. A assinatura do 5º Termo Aditivo decorreu da Proposição 744/00, de autoria do Sr.

Orlando Cezar da Costa Castro, bem como da autorização concedida pela Diretoria Executiva por
meio da Resolução 728/00.
16. Os exames empreendidos pela unidade técnica quanto às alegações de defesa do ex-
Presidente, dos ex- membros da Diretoria Executiva e do ex-Diretor de Engenharia da Codevasf
chegaram a conclusões adequadas, que contaram com a anuência do Ministério Público junto ao TCU,
no sentido de que a conduta dos responsáveis contribuiu para a ocorrência do dano, motivo pelo qual
cumpre adotá-los como razões de decidir e rejeitar as alegações de defesa apresentadas.
17. Quanto ao parecer técnico elaborado pelos Srs. José Calazans Corrêa e José Ari Ubarana,
então responsáveis pela engenharia de custos da Codevasf, após pleito da construtora para reequilibrar
o contrato em 12,27%, verifico que apontou a existência de diferença de 4,86% que culminou na
celebração do 5º Termo Aditivo.
18. Em que pesem as conclusões dos referidos engenheiros de custo, destaco que o próprio
parecer sugeriu análise do setor jurídico para avaliação da possibilidade jurídica do enquadramento de
tal diferença como reequilíbrio econômico- financeiro.
19. Além disso, não se discute a inexistência ou incorreção da variação dos preços de mercado
em 4,86%, e sim se, juridicamente, tal variação seria hipótese de reequilíbrio econômico-financeiro, o
que entendo ser matéria eminentemente jurídica.
20. Assim, peço vênias ao entendimento esposado pelo ilustre Parquet, e manifesto minha
anuência ao encaminhamento alvitrado pela unidade técnica, no sentido de acolher as alegações de
defesa dos Srs. José Calazans Corrêa e José Ari Ubarana.

21. Em relação à emissão do parecer jurídico que possibilitou a realização do 5º Termo

Aditivo, observo que o Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade, ex-Chefe da Assessoria Jurídica da
Codevasf, não consignou a impossibilidade da realização do alegado reequilíbrio econômico-
financeiro por falta de amparo legal e concluiu que “estando os cálculos de planilha revistos e
realinhados e por estar ao abrigo do dispositivo legal analisado, tem-se a solução adequada”.
22. O art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993, dispõe que o reequilíbrio econômico-
financeiro deve ocorrer em situações imprevisíveis, de força maior, de caso fortuito ou de fato do
príncipe, o que considero demonstrar a excepcionalidade das situações que têm o condão de ensejar tal
direito e a ausência de hipótese para enquadramento do caso concreto como reequilíbrio econômico-
financeiro.
23. Os pareceres jurídicos emitidos pelos procuradores de órgãos públicos podem ser
vinculantes ou opinativos.
24. O parágrafo único do art. 38 estabelece hipóteses de emissão de pareceres jurídicos
vinculantes, já que dispõe que as minutas dos editais, contratos, acordos, convênios ou ajustes devem
ser examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração.
25. Os aditivos contratuais são ajustes ao contrato, motivo pelo qual tal disposição também se
aplica aos termos aditivos, ou seja, o 5º Termo Aditivo somente poderia ser firmado com a aprovação
da assessoria jurídica, o que demonstra a vinculação entre a decisão tomada pelos gestores e o parecer
jurídico emitido, bem como a parcela de responsabilidade do parecerista.
26. Cumpre mencionar que este Tribunal tem jurisprudência no sentido de que o parecerista
jurídico pode ser responsabilizado solidariamente com os gestores por irregularidades ou prejuízos ao
erário, conforme Acórdãos 190/2001, 19/2002, 1.161/2010 e 40/2013, todos do Plenário.
27. Destaco que a possibilidade de o TCU responsabilizar pareceristas foi confirmada pelo
Supremo Tribunal Federal no âmbito do Mandado de Segurança 24.584-1/DF, em especial quando da
emissão de parecer em consulta obrigatória, ou seja, quando o gestor não pode decidir de forma
diferente da conclusão do parecerista, o que ocorreu no processo em questão, conforme supracitado.
28. Por fim, a Construtora Norberto Odebrecht alegou que a mesma metodologia para
quantificar e realizar reequilíbrio econômico-financeiro foi apreciada por meio do Acórdão
2.365/2010-Plenário e não houve imputação de débito ou penalidade.
29. Ocorre que o próprio voto condutor do referido Acórdão destaca a impossibilidade de se
enquadrar o reequilíbrio econômico- financeiro efetuado pela Codevasf sob a égide do art. 65 da Lei
8.666/1993, o que entendo pertinente. Apesar disso, no precedente citado o reequilíbrio promovido foi
de 0,77%, o que contribuiu para a não imputação de débito ou sanção aos responsáveis.
30. A Construtora Norberto Odebrecht se beneficiou por ter recebido, de forma irregular, os
recursos decorrentes do 5º Termo Aditivo, motivo pelo qual deve ser condenada em débito,
solidariamente com os demais responsáveis.
III – Da ocorrê ncia da irregularidade relativa ao 9º Termo Aditivo
31. Em relação ao 9º Termo Aditivo, a Codevasf autorizou, quando da análise de recurso

administrativo interposto pela Construtora Norberto Odebrecht, o pagamento de sete serviços
extracontratuais realizados em virtude do surgimento de situações tidas co mo imprevisíveis e capazes
de comprometer a qualidade das obras.
32. Diante da complexidade técnica da matéria, a Secex Previdência, unidade técnica
responsável pelo presente processo, propôs a elaboração de parecer por parte da Secob Hidroferrovia,
o que foi acatado pelo então Relator.
33. Dos sete serviços aditivados ao contrato, a Secob Hidroferrovia concluiu que os serviços
de “execução de chapisco sobre a geomembrana de PEAD” e “execução de trechos escavados em
rocha no canal CP-300” não se caracterizaram como adequados e essenciais às obras do projeto
Salitre - Etapa 1. Tal posicionamento foi corroborado pelo MP/TCU.

34. Além dos serviços apontados pela Secob como irregulares, a Secex Previdência também
considerou irregular o serviço de “sobrelargura de 50 cm no aterro e na escavação das bermas do
canal principal”, por considerar que a execução do canal em dois diques independentes “não decorreu
de fatos supervenientes que implicaram dificuldades não previstas ou imprevisíveis ”.
35. De fato, considero que o serviço de chapisco foi executado sem haver necessidade técnica,
em função de aumentar a produtividade da Construtora Norberto Odebrecht, que, em virtude do
aumento da aderência entre a geomembrana e o concreto, promovido pela exec ução do chapisco,
inverteu o sentido da concretagem dos taludes dos canais, passando a fazê- la de cima para baixo, com
aumento da produção da equipe.
36. Além disso, há indicação da fiscalização de que parte da geomembrana utilizada foi a lisa,
de fabricação nacional, em detrimento da texturizada contratualmente prevista, importada, em virtude
da valorização do dólar ocorrida à época da execução do contrato. Apesar da substituição da
geomembrana texturizada, mais cara, pela lisa, mais barata e sem a rugosidade que melhoraria a
aderência entre a geomembrana e o concreto, não houve aditivo contratual para promover tal ajuste.
37. Importante destacar que outras obras semelhantes, a exemplo do Canal do Sertão Alagoano
e do Projeto de Integração do Rio São Francisco, possuem declividades similares nos taludes e foram
executadas sem o chapisco, bem como que a composição unitária contratual do serviço já previa
coeficientes de produtividade compatíveis com o grau de aderência entre a geomembrana e o concreto.
38. Ante as considerações acima, entendo que não seria razoável o pagamento do serviço de
chapisco, por ter sido executado sem previsão contratual e exclusivamente para aumentar a
produtividade da construtora, bem como pela ausência do respectivo ajuste na produção da equipe e no
preço unitário do serviço de concreto.
39. No que tange ao pagamento do serviço de escavação em rocha no canal CP 300, observo
que houve, por parte da construtora, seleção de metodologia mais onerosa, consubstanciada na
escavação de caixão retangular com largura equivalente à base maior da seção trapezoidal do canal,
seguida de aterro compactado com material de jazida e reescavação da seção de projeto.
40. Tal opção da contratada decorreu do aumento da produtividade da execução do serviço,
mesmo sem haver concordância da fiscalização e havendo soluções com custos inferiores apropriados
pelo consórcio supervisor, a exemplo da manutenção da escavação da seção de projeto, com uso de
concreto levemente armado em substituição à geomembrana e posterior revestimento em concreto
simples (peça 42, p. 2-7), motivo pelo qual entendo que o referido pagamento foi indevido.
41. No caso concreto, entendo que os serviços de chapisco e escavação em rocha no canal CP
300 não deveriam ter sido objeto de pagamento, já que ficou demonstrado que a sobrelargura do aterro
seria tecnicamente necessária, em virtude da alteração do método construtivo, conforme parecer da
Secob (peça 112). Segue tabela de cálculo do débito relativo ao 9º Termo Aditivo:
Impacto dos Serviços Irregulares - 9º TA (peça 122, p.59) Valores Históricos
Chapisco sobre geomembrana de PEAD 202.420,28
Escavação em rocha no CP 300 273.626,78
Total do débito em abril de 1998 476.047,06
Reequilíbrio mediante 5º TA (4,86%) 28.508,04
Total do débito após o 5º TA 615.093,23
Diferença decorente de acrescimo de 1% da Cofins (3º TA) 6.535,37
Total do débito após 1% da Cofins 660.071,92
Reajuste sobre o débito devido em abril/2001 (11,26%) 74.324,10
Total do débito em dezembro de 2002 734.396,02
Desconto da parcela referente ao 5º TA (42.737,56)
Débito parcial em dezembro de 2002 decorrente do 9º TA 691.658,46
4

IV – Da análise das alegações de defasa relativas ao 9º Termo Aditivo
42. Em razão dessa irregularidade, foram citados os seguintes responsáveis:
Orlando Cezar da Costa Castro, ex-Diretor da Área de Engenharia da Codevasf, por ter
proposto, por meio da Proposição 144/2002, e assinado o 9º Termo Aditivo;
Airson Bezerra Lócio, ex-Presidente da Codevasf, por ter autorizado, por meio da
Resolução 293/2002, e assinado o 9º Termo Aditivo;
José Ancelmo de Góis, então membro da Diretoria Executiva da Codevasf, por ter
autorizado o 9º Termo Aditivo, por meio da Resolução 293/2002;
Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira, então membro da Diretoria Executiva da
Codevasf, por ter autorizado o 9º Termo Aditivo, por meio da Resolução 293/2002;
Fernando Antônio Freire de Andrade, ex-Chefe da Assessoria Jurídica da Codevasf, por
ter emitido parecer jurídico favorável ao 9º Termo Aditivo;
Sérgio Augusto Lopes de Pársia, ex-Chefe da Assessoria Jurídica da Codevasf, por ter
emitido parecer jurídico favorável ao 9º Termo Aditivo;
José Carlos Rabelo Ruas, fiscal do contrato, por ter registrado, no livro de ocorrências,
anuência às alterações de projeto relativas ao 9º Termo Aditivo;
Wellington Gomes de Oliveira, fiscal do contrato, por ter registrado, no livro de
ocorrências, anuência às alterações de projeto relativas ao 9º Termo Aditivo;
Eduardo Novais Borges, engenheiro da supervisora, por ter registrado, no livro de
ocorrências, anuência às alterações de projeto relativas ao 9º Termo Aditivo;
Jaques Purim, coordenador da supervisora, por ter emitido parecer que afirmou haver
anuência da fiscalização e quantificou os serviços relativos ao 9º Termo Aditivo;
Marcos Antonio Paraíba Araujo, por ter emitido parecer técnico favorável ao 9º Termo
Aditivo;
Ramon Gonçalves de Lima, por ter emitido parecer técnico favorável ao 9º Termo
Aditivo;
espólio de Francisco Alfredo Moreira Barra, na pessoa de seus herdeiros, Ana Maria
Correia Barra, Anna Karenina Correia Barra e Thiago Lucio Correia Barra, por ter
emitido parecer técnico favorável ao 9º Termo Aditivo;
JP Engenharia Ltda., representante legal do consórcio supervisor, por não ter cumprido as
suas obrigações contratuais, possibilitando anuência às alterações de projeto relativas ao
9º Termo Aditivo;
JP Meio Ambiente Ltda., membro do consórcio supervisor por não ter cumprido as suas
obrigações contratuais, possibilitando anuência às alterações de projeto relativas ao 9º
Termo Aditivo;
Tahal Consulting Engineers Ltda., membro do consórcio supervisor por não ter cumprido
as suas obrigações contratuais, possibilitando anuência às alterações de projeto relativas
ao 9º Termo Aditivo; e
Construtora Norberto Odebrecht S/A, por ter se beneficiado dos recursos do 9º Termo
Aditivo.
43. A unidade técnica propôs rejeitar as alegações de defesa dos Srs. Airson Bezerra Lócio
(ex-Presidente) e Orlando Cezar da Costa Castro (ex-Diretor de Engenharia), o que foi acompanhado
pelo ilustre Parquet. Os referidos responsáveis, mesmo tendo conhecimento da análise da fiscalização
que negou o pleito do aditivo contratual da Construtora Norberto Odebrecht, firmaram o 9º Termo
Aditivo com base no parecer da Comissão Técnica, contendo serviços executados em prol
exclusivamente da contratada, sem anuência da fiscalização do contrato.

44. Apesar da existência de documento da fiscalização contrário ao pleito, entendo que o

objeto do 9º Termo Aditivo possui natureza técnica de difícil percepção para aqueles de formação
diversa da engenharia. O ex-Presidente da Codevasf, bacharel em direito, agiu com base em parecer de
Comissão Técnica, corroborado por análise do Consórcio Supervisor, bem como pela Proposição
144/2002 do ex-Diretor de Engenharia, o que demonstra não ser exigível conduta diversa da praticada,
motivo pelo qual as alegações de defesa do Sr. Airson Bezerra Lócio devem ser acolhidas e as do Sr.
Orlando Cezar da Costa Castro, ex-Diretor de Engenharia, devem ser rejeitadas.
45. Em relação aos fiscais do contrato, a unidade técnica propôs excluir a responsabilidade do
Sr. José Carlos Rabelo Ruas e rejeitar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelo Sr.
Wellington Gomes de Oliveira, exclusivamente em virtude do serviço de chapisco. O MP/TCU
manifestou-se no mesmo sentido quanto ao Sr. José Carlos e propôs condenar em débito o Sr.
Wellington.
46. O Sr. José Carlos Rabelo Ruas comprovou que não era fiscal à época dos fatos, o que
exclui a sua responsabilidade em relação à irregularidade evidenciada.
47. O Sr. Wellington Gomes de Oliveira registrou no diário de obra que a construtora estava
executando o chapisco para aumentar a produtividade da concretagem do canal e em virtude de ter
substituído a manta texturizada importada por manta lisa nacional (peça 26, p. 33), por conta da
desvalorização do real frente ao dólar. Além disso, o responsável negou o pleito da Construtora
Norberto Odebrecht para a formalização de termo aditivo para pagamento dos serviços (peça 44, p. 4).
48. Após tal negativa, a Construtora Norberto Odebrecht interpôs recurso administrativo e a
presidência da Codevasf designou Comissão Técnica que aprovou os serviços requeridos pela
construtora, o que permitiu a lavratura do 9º Termo Aditivo e possibilitou o pagamento dos serviços
impugnados.
49. Diante dos fatos acima descritos, entendo que as alegações de defesa do Sr. Wellington
Gomes de Oliveira devem ser acolhidas e as alegações de defesa dos membros da Comissão Técnica
que aprovou o pleito da Construtora Norberto Odebrecht devem ser rejeitadas, na figura dos Srs.
Marcos Antonio Paraíba Araujo, Ramon Gonçalves de Lima e espólio de Francisco Alfredo Moreira
Barra, na pessoa de seus herdeiros, Anna Karenina Correia Barra e Thiago Lucio Correia Barra, no
limite do patrimônio transferido.
50. Quanto a Sra. Ana Maria Correia Barra, viúva do Sr. Francisco Alfredo Moreira Barra,
resta comprovada a sua condição de meeira e não de herdeira do de cujus, sendo necessário realizar a
exclusão de sua responsabilidade nestes autos, por ilegitimidade passiva.
51. Em relação aos então membros da Diretoria Executiva, Srs. José Ancelmo de Góis e
Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira, e ao então Chefe da Assessoria Jurídica, Sr. Sérgio
Augusto Lopes de Pársia, entendo que a irregularidade se deu em questão eminentemente técnica e que
não seria razoável exigir conduta diversa da praticada por cada um deles, em especial após a aprovação
da Comissão Técnica constituída especificamente para avaliar a pertinência dos aditivos contratuais
requeridos pela Construtora Norberto Odebrecht.
52. O Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade comprovou que outro parecerista havia
elaborado a análise que possibilitou a aprovação do 9º Termo Aditivo, motivo pelo qual as suas
alegações de defesa quanto ao referido aditivo devem ser acolhidas. Ademais, trata-se de matéria
eminentemente técnica, conforme parágrafo anterior.
53. No que tange a responsabilização dos Srs. Eduardo Novais Borges e Jaques Purim,
acompanho a proposta da unidade técnica, que contou com a anuência do MP/TCU, no sentido de
excluir a responsabilidade dos engenheiros da supervisora, já que o próprio consórcio supervisor foi
citado nos autos e a atuação dos empregados se deu em nome do referido consórcio.
54. Em relação às empresas citadas enquanto supervisoras, a JP Meio Ambiente Ltda.
comprovou não fazer parte do consórcio supervisor e a Tahal Consulting Engineers Ltda., apesar de
citada por edital, não compareceu aos autos. Apesar disso, a empresa JP Engenharia Ltda. foi citada na
condição de representante legal do Consórcio JP/ENCO/TAHAL e se manifestou nos autos.

55. Adoto como razões de decidir as considerações da unidade técnica, no sentido de excluir a
responsabilidade da empresa JP Meio Ambiente Ltda., que não participou do consórcio.
56. Observo que a empresa Tahal Consulting Engineers Ltda. não precisaria ter sido citada,
conforme do Despacho então Relator (peça 15, p.16), já que não é a representante legal do consórcio.
57. As alegações de defesa apresentadas pela JP Engenharia Ltda., representante legal do
consórcio supervisor, não foram suficientes para elidir a responsabilidade pelo descumprimento das
suas obrigações contratuais, que permitiu a assinatura do 9º Termo Aditivo contemplando serviços que
não deveriam ser objeto de pagamento.
58. Insta salientar que a citação da empresa representante legal do consórcio, formalmente
designada no ato constitutivo (peça 71, p. 28), permite a condenação em débito do consórcio
supervisor, ou seja, das três empresas consorciadas, que têm responsabilidade solidária pelos atos
praticados na execução do contrato, nos termos do art. 33, inciso V, da Lei 8.666/1993.
59. Já em relação à Construtora Norberto Odebrecht, a executora se beneficiou ao receber, de
forma irregular, os recursos decorrentes do 9º Termo Aditivo, motivo pelo qual deve ser condenada em
débito, solidariamente com os demais responsáveis.
V – Da conclusão
60. A atual redação do art. 206 do Regimento Interno do TCU, vigente desde 1/1/2012,
possibilita a aplicação de multa ou imputação de débito mesmo após decisão definitiva em processo de
prestação de contas, exceto se a matéria tiver sido examinada de forma expressa e conclusiva, hipótese
na qual o seu exame dependerá do conhecimento de recurso interposto pelo Ministério Público.
61. Por meio dos Acórdãos 2.198/2005-Plenário e 2.405/2006-1ª Câmara, este Tribunal julgou
as contas ordinárias da Codevasf dos exercícios de 2000 e 2002. Apesar disso, a matéria em questão
não foi objeto de exame quando do julgamento das referidas contas, o que possibilitaria a aplicação de
multa e a imputação de débito mesmo àqueles que tiveram as suas contas ordinárias julgadas.
62. Em que pese a matéria controvertida não ter sido objeto de análise, o prazo de cinco anos
para a eventual reabertura das contas transcorreu sob a égide da redação antiga do art. 206 do
Regimento Interno do TCU, que estabelecia que “A decisão definitiva em processo de tomada ou
prestação de contas ordinária constituirá fato impeditivo da imposição de multa ou débito em outros
processos nos quais constem como responsáveis os mesmos gestores”.
63. Diante de tal fato, entendo ser cabível a aplicação do princípio da segurança jurídica de
forma a preservar situação regularmente constituída, já que foi incorporada ao patrimônio jurídico dos
responsáveis a impossibilidade de aplicação de sanção por atos praticados nos exercícios de que tratam
essas contas.
64. Assim, pelos motivos expostos, considero que os Srs. Airson Bezerra Lócio, Orlando
Cezar da Costa Castro, José Ancelmo de Góis e Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira, que
constam do rol de responsáveis das respectivas contas julgadas, não devem ser sanc ionados com a
pena de multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
65. Em relação ao prejuízo causado, observo que é imprescritível a pretensão do Estado de
promover ações de ressarcimento contra quem o tenha causado, nos termos do art. 37, §5º, da
Constituição da República, motivo pelo qual a condenação em débito daqueles que o causaram não
fere o princípio da segurança jurídica.
66. Devido à reprovabilidade da conduta dos responsáveis, que resultou em dano ao erário,
entendo deva- lhes ser aplicada a multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/1992. Para tanto, fixo-a em
R$ 125.000,00 (cento e vinte e cinco mil reais) para a Construtora Norberto Odebrecht S/A,
R$ 70.000,00 (setenta mil reais) para os Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade e R$ 55.000,00
(cinquenta e cinco mil reais) para os Srs. Marcos Antonio Paraíba Araujo e Ramon Gonçalves de
Lima, bem como para o Consórcio JP/ENCO/TAHAL, quantias correspondentes a, aproximadamente,
10% do valor atualizado dos débitos que ora lhes são imputados.

67. Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à
deliberação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 13 de novembro de
2013.
BENJAMIN ZYMLER
Relator

ACÓRDÃO Nº 3024/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 019.710/2004-2.
2. Grupo II – Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessada: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - Mi
(00.399.857/0001-26)
3.2. Responsáveis: Airson Bezerra Lócio (CPF 000.230.514-34); Anna Karenina Correia Barra
(CPF 855.168.131-15); Construtora Norberto Odebrecht (CNPJ 15.102.288/0001-02); Eduardo Novais
Borges (CPF 144.211.785-00); Fernando Antônio Freire de Andrade (CPF 005.662.337-20);
Francisco Alfredo Moreira Barra (CPF 150.952.666-87); Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira
(CPF 110.870.994-04); Jaques Purim (CPF 023.301.727-53); José Ancelmo de Góis
(CPF 039.128.334-00); José Ari Ubarana (CPF 037.854.084-04); José Calazans Corrêa
(CPF 273.445.416-53); José Carlos Rabelo Ruas (CPF 188.463.356-00); JP Engenharia Ltda
(CNPJ 44.480.697/0001-10); JP Meio Ambiente Ltda (CNPJ 42.328.591/0001-70); Marcos Antonio
Paraíba Araujo (CPF 000.603.804-20); Orlando Cezar da Costa Castro (CPF 135.259.215-00);
Ramon Gonçalves de Lima (CPF 380.631.826-34); Sergio Augusto Lopes de Parsia
(CPF 956.093.346-91); Thiago Lucio Correia Barra (CPF 939.421.171-34); Wellington Gomes de
Oliveira (CPF 111.035.155-00).
4. Órgãos/Entidades: Codevasf - SET. CONTÁBIL E FINANCEIRA - MI; Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - MI.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência
Social (SecexPrevi).
8. Advogados constituídos nos autos: Walter Costa Porto (OAB/DF 6.098), Daniele Uchida Campos
(OAD/SP 261.303), Ricardo Tosto de Oliveira (OAB/SP 103.650) e outros (peças 32, p. 4; 110; 118; e
119).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada em razão
de irregularidades praticadas por gestores da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba (Codevasf), nos exercícios de 2000 e 2002, especialmente quanto a
pagamentos realizados indevidamente à Construtora Norberto Odebrecht, no âmbito do Contrato
0.06.98.0014/00, firmado no valor de R$ 42.168.026,41 (quarenta e dois milhões, cento e sessenta e
oito mil, vinte e seis reais, quarenta e um centavos), para a execução de obras civis de infraestrutura de
irrigação do Projeto Salitre – Etapa I, em Juazeiro/BA.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. excluir a responsabilidade da Sra. Ana Maria Correia Barra (CPF 123.690.476-15) e dos
Srs. José Carlos Rabelo Ruas (CPF 188.463.356-00), Jaques Purim (CPF 023.301.727-53) e Eduardo
Novais Borges (CPF 144.211.785-00), bem como da empresa JP Meio Ambiente Ltda.
(CNPJ 42.328.591/0001-70) da presente tomada de contas especial;
9.2. acolher as alegações de defesa apresentadas pelos Srs. José Ari Ubarana
(CPF 037.854.084-04), José Calazans Corrêa (CPF 273.445.416-53), Sérgio Augusto Lopes de Pársia
(CPF 956.093.346-91) e Wellington Gomes de Oliveira (CPF 111.035.155-00);
9.3. rejeitar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelos Srs. Airson Bezerra Lócio
(CPF 000.230.514-34), José Ancelmo de Góis (CPF 039.128.334-00), Guilherme Almeida Gonçalves
de Oliveira (CPF 110.870.994-04) e Fernando Antônio Freire de Andrade (CPF 005.662.337-20),

acolhendo as suas alegações quanto aos atos praticados relativos ao 9º Termo Aditivo e rejeitando
quanto aos atos praticados relativos ao 5º Termo Aditivo ;
9.4. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Orlando Cezar da Costa Castro
(CPF 135.259.215-00), bem como pela Construtora Norberto Odebrecht S/A (CNPJ 15.102.288/0243-
67) quanto aos atos praticados relativos à celebração do 5º Termo Aditivo;
9.5. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelos Srs. Orlando Cezar da Costa Castro
(CPF 135.259.215-00), Marcos Antonio Paraíba Araujo (CPF 000.603.804-20), Ramon Gonçalves de
Lima (CPF 380.631.826-34) e espólio de Francisco Alfredo Moreira Barra (CPF 150.952.666-87), na
pessoa de seus herdeiros, Anna Karenina Correia Barra (CPF 855.168.131-15) e Thiago Lucio Correia
Barra (CPF 939.421.171-34), bem como pela empresa Construtora Norberto Odebrecht S/A
(CNPJ 15.102.288/0243-67) e pelo Consórcio JP/ENCO/TAHAL, na figura das empresas JP
Engenharia Ltda. (CNPJ 44.480.697/0001-10), ENCO Engenharia e Consultoria Agrícola Ltda. e
TAHAL Consulting Engineers Ltda. (CNPJ 05.717.734/0001-00), quanto aos atos praticados relativos
à celebração do 9º Termo Aditivo;
9.6. com fundamento nos artigos 1º, I; 16, III, “b” e “c”; e 23, III, da Lei 8.443/1992, julgar
irregulares as contas dos Srs. Airson Bezerra Lócio (CPF 000.230.514-34), Orlando Cezar da Costa
Castro (CPF 135.259.215-00), José Ancelmo de Góis (CPF 039.128.334-00), Guilherme Almeida
Gonçalves de Oliveira (CPF 110.870.994-04), Fernando Antônio Freire de Andrade
(CPF 005.662.337-20), Marcos Antonio Paraíba Araujo (CPF 000.603.804-20), Ramon Gonçalves de
Lima (CPF 380.631.826-34) e Francisco Alfredo Moreira Barra (CPF 150.952.666-87), falecido, bem
como das empresas Construtora Norberto Odebrecht S/A (CNPJ 15.102.288/0243-67) e das empresas
responsáveis pela supervisão das obras JP Engenharia Ltda. (CNPJ 44.480.697/0001-10), ENCO
Engenharia e Consultoria Agrícola Ltda. e TAHAL Consulting Engineers Ltda.
(CNPJ 05.717.734/0001-00);
9.7 com fundamento no artigo 19, caput, da Lei 8.443/1992, condenar solidariamente os
responsáveis elencados nos itens 9.3 e 9.4 supra, ao pagamento do valor de R$ 1.399.126,57 (um
milhão, trezentos e noventa e nove mil, cento e vinte e seis reais e cinquenta e sete c entavos), relativo à
irregularidade evidenciada no 5º Termo Aditivo;
MEDIÇÃO PAGAMENTO IMPACTO DO 5ª
TA
19ª Medição 21/07/2001 R$ 200.456,31
20ª Medição 22/09/2001 R$ 120.304,58
21ª Medição 25/04/2001 R$ 130.700,26
22ª Medição 29/06/2001 R$ 20.154,32
23ª Medição 27/07/2001 R$ 43.853,92
24ª Medição 30/08/2001 R$ 24.106,81
25ª Medição 28/09/2001 R$ 16.699,20
26ª Medição 30/10/2001 R$ 16.192,39
27ª Medição 03/12/2001 R$ 16.058,76
28ª Medição 22/12/2001 R$ 57.820,40
29ª Medição 01/04/2002 R$ 6.752,36
30ª Medição 07/05/2002 R$ 16.973,51
31ª Medição 03/07/2002 R$ 37.504,29
32ª Medição 12/08/2002 R$ 1.059,78
33ª Medição 30/12/2002 R$ 17.769,00
34ª Medição 06/04/2004 R$ 22.324,24
35ª Medição 08/09/2004 R$ 17.792,39
36ª Medição 07/10/2004 R$ 6.435,90
37ª Medição 29/10/2004 R$ 46.472,02
IDN 19/09/2001 R$ 113.876,55
9º TA 20/11/2002 R$ 465.819,60
2

TOTAL R$ 1.399.126,57
9.8 com fundamento no artigo 19, caput, da Lei 8.443/1992, condenar solidariamente os
responsáveis elencados no item 9.5 supra, sendo o Sr. Francisco Alfredo Moreira Barra
(CPF 150.952.666-87) na figura de seus herdeiros, Anna Karenina Correia Barra (CPF 855.168.131-
15) e Thiago Lucio Correia Barra (CPF 939.421.171-34), até o limite do patrimônio transferido, nos
termos do art. 5º, inciso XLV, da Constituição Federal, ao pagamento do valor de R$ 691.658,46
(seiscentos e noventa e um mil, seiscentos e cinquenta e oito reais e quarenta e seis centavos), relativo
à irregularidade evidenciada no 9º Termo Aditivo;
9.9. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que os responsáveis e
empresas de que tratam os subitens 9.7 e 9.8 comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das
referidas quantias aos cofres da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba (Codevasf), nos termos do art. 23, inciso III, alínea “a”, da Lei 8.443/1992 c/c art. 214, inciso
III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);
9.10. aplicar aos Srs. Marcos Antonio Paraíba Araujo (CPF 000.603.804-20) e Ramon
Gonçalves de Lima (CPF 380.631.826-34), bem como ao Consórcio JP/ENCO/TAHAL, na figura das
empresas JP Engenharia Ltda. (CNPJ 44.480.697/0001-10), ENCO Engenharia e Consultoria Agrícola
Ltda. e TAHAL Consulting Engineers Ltda. (CNPJ 05.717.734/0001-00), a pena de multa, prevista no
art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor individual de R$ 55.000,00 (cinquenta e cinco mil reais);
9.11. aplicar ao Sr. Fernando Antônio Freire de Andrade (CPF 005.662.337-20) a pena de
multa, prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 70.000,00 (setenta mil reais);
9.12. aplicar à Construtora Norberto Odebrecht S/A (CNPJ 15.102.288/0243-67) a pena de
multa, prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 125.000,00 (cento e vinte e cinco mil
reais);
9.13. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que os
responsáveis e empresas de que tratam os subitens 9.10, 9.11 e 9.12 comprovem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea “a”, do RI/TCU), o recolhimento das referidas quantias ao Tesouro
Nacional, atualizadas monetariamente a partir do dia seguinte ao do término do prazo estabelecido, até
a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
9.14. autorizar a cobrança judicial da dívida, caso não atendidas as notificações, nos termos do
art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992; e
9.15. remeter cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentaram, ao
Ministério Público da União, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992, bem como à Companhia
de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf/MI), à Controladoria Geral
da União e à Secretaria de Controle Externo no estado da Bahia.
10. Ata n° 45/2013 – Plenário.

11. Data da Sessão: 13/11/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3024-45/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues,
Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros que alegaram impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz, José Jorge e José Múcio
Monteiro.
13.3. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.

13.4. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES BENJAMIN ZYMLER
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 019.

GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada por determinação do Acórdão

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22ª Medição 29/06/2001 R$ 20.154,32

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b.1) utilização de chapisco sobre a geomembrana de PEAD;

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ITEM UNID. QUA NT. PREÇO SUBTOTAL

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27.1 Análise: As alegações e pareceres sobre os locais e motivos da construção do canteiro

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28. Verba para medidas de proteção ambiental

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16. Entretanto, apesar do precedente citado, a SecexPrevi apresenta as seguintes considerações

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contrato de empreitada, reproduzidos, respectivamente, abaixo:

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53.28 Desse modo, consoante a sobredita instrução, permanece o entendimento de que a

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conformação do ato, terá a potencialidade de contaminar o ato como um todo, de modo a

55. Sr. Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira, à época, membro da Diretoria

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demais integrantes da Diretoria executiva decidem a matéria”.

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financeiro (peça 38, p. 34 à peça 41, p. 42), buscava o “ressarcimento” pelos já

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ii.membro de diretoria ou ocupante de cargo de direção no nível de hierarquia imediatamente

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59.Empresa JP Meio Ambiente Ltda. e empresa JP Engenharia Ltda. (em regime de

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prévio aditivo contratual, tendo o 9º TA produzido efeitos financeiros retroativos. Cita

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O CONTRATADO deve submeter ao Chefe da Fiscalização das Obras, os Desenhos e