CURSO – PROCURADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DE BH (ONLINE)

DATA – 04.09.2015

DISCIPLINA – DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFESSOR – FELIPE MUCCI

MONITOR – PAULA PINHEIRO CAIRES

AULA 02

2.8 EMPRESAS ESTATAIS PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO

A) Criação: Lei autorizativa + registro em cartório, por ser pessoa jurídica de direito privado.

B) Imunidade Tributária: o art. 173, parágrafo 2o da CF/88 estabelece que as empresas estatais
devem ser equiparadas às empresas privadas.

Art. 173, § 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista

não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor
privado.

Todavia, o art. 150, parágrafo 2o, estende às autarquias e fundações a imunidade tributária
recíproca. No art. 150, parágrafo 3o da CF/88, temos que essa imunidade tributária recíproca não
se estende às empresas estatais exploradoras de atividade econômica e que, as empresas
estatais prestadoras de serviço público que cobrarem taxas ou tarifas dos usuários na prestação
do serviço público também não.

C) Bens: em princípio, são considerados bens privados para todos os efeitos. Mas recebem a
proteção que é dada aos bens públicos, caso estejam voltados à prestação de serviço público.

§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações

instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio,
à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às
delas decorrentes.

§ 3º As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior não se aplicam

ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de
atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a
empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou
pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente
comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel.
D) Contratos Administrativos: devem licitar e são regidas pela Lei 8.666/93.

E) Regime de Pessoal: são regidos pela CLT, devem fazer concurso público e se submetem ao
teto remuneratório quando recebem da administração pública, do ente federado ao qual
pertencem, verbas para custeio ou pessoal.

F) Responsabilidade Civil:

Art. 37, § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

As empresas estatais prestadoras de serviço público têm responsabilidade objetiva.

G) Controle: devem prestar contas ao Tribunal de Contas, estão sujeitas a ação popular, a ação
civil pública e podem ser autoridade coatora em Mandado de Segurança, na medida em que
executam serviços públicos e trabalham com dinheiro público.

H) Vedação à acumulação de cargos ou funções:

§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria

decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo,
emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma
desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão
declarados em lei de livre nomeação e exoneração. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998)

2.9 EMPRESAS ESTATAIS EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECONÔMICA

A) Criação: Lei autorizativa + Registro no Cartório

B) Imunidade Tributária: não possuem, em nenhuma hipótese.

C) Bens: são bens de direito privado e podem ser penhorados, podem sofrer usucapião, etc.

D) Contratos/Licitação: o art. 173, determina a criação de uma lei própria que trate do estatuto
jurídico das empresas estatais exploradoras de atividade econômica, inclusive no que diz respeito
às licitações e contratos. Contudo, até hoje tal lei não foi editada. Por isso, aplica-se, hoje, a Lei
8.666/93, de modo que as empresas estão obrigadas a licitar, exceto em relação à sua atividade
fim.

E) Empregados: regidos pela CLT, devem fazer concurso público e não possuem estabilidade.
Aplica-se a vedação de acumulação de cargos e funções na Administração Pública, bem como o
teto remuneratório, no que tange às verbas de custeio e de pessoal.

F) Controle: estão submetidas a controle pelo Tribunal de Contas. Podem ser sujeito passivo de
Mandado de Segurança, apenas nas hipóteses em que estiverem desempenhando atividades
típicas da administração pública. Podem também ser sujeito passivo em ação civil pública e ação
popular, na medida em que administram dinheiro público.

G) Responsabilidade Civil: é subjetiva, na medida em que são pessoas jurídicas de direito

privado exploradoras de atividade econômica.

2.10 CONSÓRCIOS PÚBLICOS

- Art. 241 da CF/88 prevê a existência desses consórcios com o seguinte objetivo: gestão
associada de serviços públicos.

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

O Consórcio ocorre quando entidades independentes politicamente e autônomas (Municípios,

Estados ou União) resolvem se reunir em consórcio criando uma nova pessoa jurídica que poderá
ter personalidade de direito público ou de direito privado, com objetivo de gestão associada de
serviço público.
Ex: Consórcios intermunicipais de saúde; Autoridade Pública Olímpica (União + Estado do RJ +
Município do RJ)

- Lei n. 11.107/2005 veio regulamentar o art. 241 e rege os Consórcios Públicos.

2.10.1 Criação:

I - Celebração de protocolo de intenções: assinado pelo chefe do poder executivo de cada uma
das entidades consorciantes. É como se fosse o pré - estatuto do consórcio a ser criado. (art. 3o,
caput da Lei 11.107)

II – Ratificação do Poder Legislativo de cada um dos entes: necessária porque estamos criando
nova pessoa jurídica e o art. 37 da CF/88 exige que toda vez que for criada nova pessoa jurídica,
isso seja feito por meio de Lei.
- Se o consórcio for de direito público: a lei cria o ente.
- Se o consórcio for de direito privado: a lei autoriza a criação e o consórcio é criado
mediante registro.
-
III – Contrato de Consórcio: é como se fosse a criação de uma empresa, fazendo um paralelo com
o contrato social. Trata-se do protocolo de intenções ratificado.

IV – Contrato de Rateio: também é instrumento jurídico necessário ao funcionamento do consórcio

público. Nele estará prevista a receita do consórcio, isto é, cada ente federado assinará esse
contrato prevendo o que eles repassarão ao contrato. Deve ser celebrado anualmente, uma vez
que a previsão da entrega de recursos para o consórcio está prevista na Lei Orçamentária Anual
(LOA) de cada ente federado.

V- Contrato de Programa: nele teremos a previsão de outras doações, outros investimentos que
as entidades que fazem parte do consórcio podem repassar para ele. Além de verbas, podem ser
entregues ao consórcio servidores e bens públicos por exemplo. Tudo aquilo que não é dinheiro e
que será repassado ao consórcio, estará no Contrato de Programa. Também por meio do
Contrato de Programa é que teremos a entrega da prestação do serviço público, propriamente
dita.

2.10.2 Regime Jurídico

A) Controle: se dá pelo Tribunal de Contas; podem ser sujeito passivo em mandado de

segurança, em ação civil pública e em ação popular.
Obs: consórcio firmado por municípios de estados diferentes devem ter obrigatoriamente a
participação dos respectivos estados, sob pena de haver um desequilíbrio em relação ao pacto
federativo. Nesse caso, como fica o controle dessa entidade? Qual o Tribunal de Contas
responsável pela fiscalização? O responsável será um dos Tribunais de Contas de um dos
estados consorciados que for responsável por gerir as contas de quem for o presidente do
consórcio.

B) Licitações/Contratos: regem-se pela Lei 8.666/93. Devem licitar e celebram contratos

administrativos. Previsão expressa do art. 6o da Lei. 11.107, quanto aos consórcios públicos de
direito privado.

C) Bens:
Consórcio de direito público: bens públicos;
Consórcios de Direito Privado: bens, a princípio, privados. Mas, quando estão voltados para a
gestão de serviços públicos, recebem a mesma proteção dos bens públicos.

D) Responsabilidade Civil: art. 37, parágrafo 6o da CF/88.

Consórcios de Direito Público: objetiva.
Consórcios de Direito Privado que prestam Serviço Público: objetiva.

E) Imunidades Tributárias:
Consórcios de Direito Público: têm natureza de autarquia, por isso possuem imunidade tributária
recíproca.
Consórcios de Direito Privado: se cobram taxa ou tarifa de seus usuários para prestar serviço
público, não têm imunidade. Se não cobram taxa ou tarifa têm imunidade.

F) Servidores Públicos:
Consórcios de Direito Público: submetidos ao Regime Jurídico Único (adotam o mesmo regime da
Administração Direta – em regra, estatutário).
Consórcios de Direito Privado: CLT (art. 6o, parágrafo 2o da Lei 11.107/05).

G) Foro: se a União for parte do consórcio, a competência é da Justiça Federal. Se não for parte
a União, a competência será residual da Justiça Estadual.

2.11 ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR

As entidades do terceiro setor não são propriamente Administração Pública (primeiro setor), nem
pertencem ao mercado (segundo setor). São pessoas jurídicas de direito privado, voltadas para a
prestação de serviços de interesse do Estado.

A) Serviços Sociais Autônomos (Sistema S)

São pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante lei autorizativa, para prestar
atividade de interesse social de uma determinada área à qual pertençam. Sua arrecadação
se dá por meio de verbas parafiscais ou para tributárias(não é tributo, mas se assemelha a
ele). Tais verbas são coercitivas, obrigatórias. Essa contribuição vai para o INSS, que
repassa as verbas para essas entidades e não é considerada orçamento público.
Ex: Na área de indústria, temos o SENAI, prestando serviço de educação.
Outros exemplos são o SESI, SESC, SENAC.

Regime Jurídico:

- Controle: devem prestar contas ao Tribunal de Contas da União, nos termos do

art. 183 do Decreto Lei 200 de 1967.
- Licitações/Contratos: Devem licitar, contudo, não estão obrigadas a seguir Lei
8.666/93 ao realizarem o procedimento licitatório. Possuem regime jurídico próprio,
previsto em regulamento aprovado por seu Conselho de Administração, que deve,
no entanto, obedecer aos princípios genéricos da Lei 8.666/93. Neste sentido,
Acórdãos do plenário do TCU n. 407 de 1997 e n. 461 de 1998. Posicionamento
contrário do professor José dos Santos Carvalho Filho: entende que devem seguir
a Lei 8.666.
 - Empregados: regime celetista. Não precisam prestar concurso público. Não
possuem estabilidade. Devem se submeter ao teto remuneratório da Administração
Pública, segundo entendimento predominante no TCU (acórdãos n. 1.381 de 2002
e 1.371 de 2003), não obstante o entendimento contrário da doutrina (José dos
Santos Carvalho Filho e Marçal Justen Filho). Os dirigentes dessas entidades
devem ser incluídos no rol de pessoas obrigadas a prestar contas ao TCU.
- Privilégios Tributários: estão submetidas aos mesmos privilégios tributários da
Administração Pública direta (imunidade tributária recíproca), quando se trata de
sua atividade fim. Art. 150, VI, “c”.

B) Organizações Sociais (OS)

Essas entidades também não são parte da Administração Pública indireta. Todavia, a
forma como são tratadas pela legislação, fazem com que sejam regidas parcialmente pelo
Regime Jurídico Administrativo. São entidades de direito privado, que já existem na
sociedade, e não possuem finalidade lucrativa (entidades filantrópicas) e que receberão do
Estado delegação para prestar serviço público por meio de um instrumento jurídico
chamado contrato de gestão. No momento em que celebram o contrato de gestão, passam
a ser chamadas Organização Social e podem receber recursos públicos, bens público e
servidores públicos.

Regime Jurídico: as OS são regidas pela Lei 9.637/1998.

As OS vão se habilitar perante o Ministério específico da área a qual ela pertence, pedindo
sua qualificação como organização social. O art. 24, XXIV da Lei 8.666 diz que a
celebração desse contrato de gestão se dá por dispensa de licitação, de modo que a
escolha de qual entidade celebrará esse contrato é discricionária. A constitucionalidade
desse dispositivo foi questionada na ADI 1.923/1998, mas o STF considerou constitucional.

A Lei 13.019/14 foi editada para tratar desse assunto, contudo, ainda está em vacatio legis.
Ela entraria em vigor em agosto de 2015, contudo, uma Medida Provisória prorrogou a
vacatio legis, estabelecendo que essa lei só entrará em vigor em fevereiro de 2016. Tal lei
preverá a necessidade de um chamamento público para a escolha isonômica das OS.

- Fiscalização: quando recebem verbas federais, a fiscalização é feita pelo TCU;

quando recebem verbas estaduais, a fiscalização é feita pelo TCE.

- Licitações/Contratos: art. 2o, do Dec. 5.504/05. Se recebem verbas federais,

estão obrigadas a licitar, nos termos da lei 8.666.

C) Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)

Também são pessoas jurídicas de direito privado que não possuem fins lucrativos e se
qualificam como OSCIP, prestando algum serviço social (não é serviço público). Celebram
com o Estado um acordo chamado termo de parceria.

Regime Jurídico: Lei 9790/1998

A OSCIP no âmbito federal sempre será qualificada perante o Ministério da Justiça, cuja
decisão será vinculada. Possuem atuação em áreas sociais que o Estado deseja
fomentar/estimular. Por meio do termo de parceria poderá haver repasse de verbas, bens
e servidores públicos. Recebendo verbas públicas, serão obrigadas a licitar e celebrar
contratos nos termos da Lei 8.666. Passarão a ser regidas pela 13.019/14, que ainda não
está em vigor.

3. ATOS E PROCESSO ADMINISTRATIVO

ATOS ADMINISTRATIVOS:
 1. Conceito

Direito Civil – Teoria dos Atos – Diferença entre Fato Jurídico e Ato Jurídico:
O ato administrativo é um ato jurídico qualificado, por isso é importante estudarmos essa distinção
trazida no direito civil.
Fato: é aquilo que acontece independentemente da manifestação da vontade humana.
Fato Jurídico: é aquele fato que tem importância para o direito, repercussão jurídica.
Ex: árvore que cai na porta de uma casa e quebra o muro.
Ato Jurídico: é aquele em que há interferência da vontade humana e ao qual o direito atribui
consequências jurídicas.

Administração Pública:
Fatos Administrativos: fatos jurídicos que trazem consequências para a Administração Pública.
Ex: árvore que caiu em cima de carro da Administração Pública.
Atos da Administração: atos que decorrem de manifestação que decorre da Administração
Pública e se subdividem em:
- Ato de Direito Privado da Administração: são atos praticados pela Administração
e que são regulados pelo direito privado. Ex: exploração de atividade econômica
por empresas estatais.
- Ato Administrativo: são atos praticados pela Administração Pública, regidos pelo
direito administrativo e que estão sujeitos a controle pelo Poder Judiciário.
Obs: São diferentes dos Atos Políticos praticados pelo chefe do Executivo. Os atos
políticos recebem competência direta da Constituição e possuem alta carga de
discricionariedade.

2. Perfeição/Validade/Eficácia

Ato Administrativo Perfeito: completou o seu ciclo de formação.

Ato Administrativo Válido: além de perfeito, é lícito. É aquele que está de acordo com a Lei e o
Direito, isto é, respeita, além, da legislação, a jurisprudência, em especial as Súmulas do STF e
STJ, a interpretação doutrinárias, etc. Por ser inválido, deve ser retirado do mundo jurídico, por
meio de nulidade e anulação que trataremos mais adiante.
Ato Administrativo Eficaz: é o ato administrativo que está em condições de produzir efeitos.
Alguns atos administrativos possuem o que chamamos de cláusulas suspensivas ou condicionais
para que produzam efeitos, caso em que poderão ser perfeitos, válidos e ineficazes.

É possível também a existência de um ato perfeito, inválido e eficaz, uma vez que atos inválidos
também produzem efeitos, ainda que ilegais.

3. Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo

No direito civil, dizemos que o ato jurídico tem três elementos ou requisitos: sujeito, objeto e
forma. O sujeito deve ser capaz, o objeto deve ser lícito (previsto ou não defeso em lei) e a forma
deve ser aquela prevista ou não defesa em lei.

No direito administrativo, além de sujeito, objeto e forma, o ato administrativo, por ser ato jurídico
qualificado, tem mais dois requisitos: o motivo e a finalidade.

Vejamos, assim, os elementos do direito administrativo:

Sujeito: além de capaz, deve ser competente para exercer o ato administrativo. Se o sujeito não
for competente, haverá vício do ato administrativo chamado excesso de poder.
Objeto: deve ser lícito, assim como no direito civil. Contudo, o conceito de licitude aqui é
diferente, de modo que só é licito o que é previsto em lei (princípio da legalidade estrita). O objeto
é aquilo que o ato fala, a determinação que ele emana.
Forma: deve ser aquela prevista em lei.
Finalidade: a lei traz finalidades especiais para o ato administrativo que, se praticados com
finalidade diversa, possuem vício de desvio de finalidade ou desvio de poder.
Motivação: segundo a Teoria dos Motivos determinantes, todo e qualquer ato administrativo
necessita de motivação.
Motivo é diferente de Motivação. O princípio democrático impõe que sempre que o Estado editar
um ato administrativo, ele deve demonstrar ao povo as razões. Essas razões são expostas com
base no que aconteceu no mundo dos fatos: motivo. A exposição desses motivos é a chamada
motivação.
Móvel, por sua vez, existe sempre nos atos administrativos discricionários, isto é, aqueles que em
que há um espaço de escolha para o administrador público com base nas razões de conveniência
e oportunidade. As razões que levam o administrador público a tomar uma decisão com base
nesse espaço de escolha, é o que chamamos de móvel. É no móvel que encontramos a vontade
subjetiva do agente pública que, se for ilícita, pode resultar até mesmo em desvio de
poder/finalidade.
Quais são os atos administrativos que necessitam obrigatoriamente de motivação? A doutrina e a
jurisprudência entendem que TODO ato administrativo deve ser motivado. O rol do art. 50 da Lei
de Processo Administrativo não é exaustivo.

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou

discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato

administrativo.

Mérito do ato administrativo: para Celso Antônio Bandeira de Mello, é constituído pelo objeto e
pela motivação (motivos) do ato administrativo. O Sujeito, a forma e a finalidade do ato
administrativo são sempre vinculados. Por isso, não existe discricionariedade absoluta na
administração pública.
Durante muito tempo, entendeu-se que quanto ao mérito do ato administrativo não era possível o
controle pelo Poder Judiciário. Contudo, hoje entende-se que a ausência de motivação, o motivo
ilícito ou inexistente, é ilegal, de modo que o Poder Judiciário pode, sim, fazer controle o mérito,
no que tange à motivação. Também é possível o controle do Poder Judiciário sobre o mérito do
ato administrativo, no que diz respeito à razoabilidade e à proporcionalidade da causa do ato, ou
seja, do liame entre o objeto e o motivo do ato.

4. Atributos do Ato Administrativo

Se atender a todos os requisitos do tópico anterior, o ato administrativo terá certos poderes.
A) Presunção de legitimidade: presume-se legítimo todo ato administrativo, até prova em
sentido contrário. Trata-se de presunção iuris tantum (relativa), de modo que admite prova
em contrário.
B) Imperatividade: o ato administrativo se impõe ao cidadão mesmo que ele não queira,
uma vez que decorre da lei.
C) Exigibilidade: o ato administrativo é título executivo, de modo que tem que ser cumprido.
Se não cumprido, gera consequências imediatas. Ex: multa de trânsito não paga gera
cobrança de juros, correção monetária e inscrição em dívida ativa.
D) Autoexecutoriedade: alguns atos administrativos podem ser executado pelo Poder
Público, independentemente de manifestação do Poder Judiciário. Haverá
autoexecutoriedade quando houver lei nesse sentido ou quando houver situação urgente
ligada ao interesse público.

5. Classificação dos Atos Administrativos

Temos na doutrina uma grande variação de classificações dos atos administrativos.

Faremos, na presente aula, um panorama do que é tratado de forma unânime pelos
doutrinadores.

A) Quanto à natureza da atividade:

 Atos de Administração Ativa: atos em que a Administração Pública produz

alguma coisa, executa alguma atividade. Ex: coleta de lixo.
 Atos de Administração Consultiva: atos em que a Administração dá um
parecer, emite uma opinião.
 Atos de Administração Controladora: controle de contas de um administrador
público. Controle pode ser interno ou externo. Podem ser revistos os atos pelo
Poder Judiciário. Ex: atos do TCU
 Atos de Administração Verificadora: quando a Administração Pública apenas
constata se algo existe ou não, se é verídico ou não. Emite-se uma certidão
(ato declaratório e não constitutivo).
 Atos de Administração Contenciosa: deve haver lide. Atos administrativos no
processo administrativo, cabíveis a ampla defesa e o contraditório.

B) Quanto à estrutura do Ato:

 Concreto: tem efeitos diretamente na vida do cidadão.

 Abstrato: tem efeitos genéricos, que atingem várias pessoas ao mesmo tempo.
Faz parte do Poder Regulamentar da Administração Pública. São atos
considerados lei em tese e contra eles não cabe Mandado de Segurança.

C) Quanto ao destinatário do Ato:

 Atos individuais: possuem destinatários específicos. Remunerados por meio

de taxas ou tarifas.
 Atos gerais: são voltados para todos ao mesmo tempo. Não é possível
identificar os destinatários, nesse caso. Remunerados por meio de tributo.

D) Quanto ao grau de liberdade na prática do Ato:

 Discricionários: é aquele que tem uma margem de escolha que será feita com
base nas razões de conveniência e oportunidade da Administração pública.
 Vinculados: não possuem esse espaço de deliberação. Seus efeitos e motivos
já estão estabelecidos pela Lei.
 Todos os atos, inclusive discricionários, estão sujeitos ao controle pelo Poder
Judiciário.

E) Quanto aos efeitos do Ato Administrativo:

 Declaratórios: o direito já existe e o ato apenas declara essa existência.

 Constitutivos: cria o direito novo, aumenta o patrimônio jurídico de alguém.

F) Quanto ao resultado na esfera jurídica do cidadão:

 Ampliativos de Direitos: são atos que ampliam a esfera jurídica de alguém.

 Restritivos de Direitos: são atos que restringem a esfera jurídica de alguém.
Diante desses atos, deve-se prezar sempre pela ampla defesa e pelo
contraditório.

G) Quanto à composição da vontade da Administração Pública:

 Simples: praticados pela manifestação de vontade de um só órgão. Se

subdividem em:
- Singulares: praticados por uma só pessoa, uma só autoridade.
- Colegiais: praticados por um colegiado de uma escola, por exemplo.
 Complexo: depende da manifestação de dois órgão para se concretizar. Ex:
aposentadoria no serviço público, em que há manifestação do órgão e registro
no Tribunal de Contas. Outro exemplo é a nomeação de Desembargador do TJ.

H) Quanto à posição jurídica da Administração Pública:

Essa classificação está em desuso.

 Atos de Império: a Administração Pública utilizava seus poderes para executar
tais atos.
 Atos de Gestão: atos de natureza negocial, contratual da Administração.

I) Quanto à formação dos atos:

 Unilaterais: atos praticados pela Administração Pública sem a participação das
outras partes.
 Bilaterais: contratos administrativos.