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A CONSTRUÇÃO DA ORDEM
A CONSTRUÇÃO DA ORDEM
de José Murilo de Carvalho, defensor de que o Brasil promoveu sua independência com a
centralizando as rendas públicas, em grande parte, devido à atuação de sua elite política, o que
foge a um conceito determinista sobre a formação do Estado. Se por um lado não havia muita
só, não garantiriam o êxito na organização do poder, o que reforça a tese da necessidade de
atuação da elite, pelo menos no caso brasileiro. É esse pensamento que está esmiuçado nos
tópicos seguintes, nos quais se procura analisar a formação do Estado Imperial Brasileiro a
partir de alguns pontos, quais sejam: construção e absorção da elite política pelo Estado;
relação entre o coronelismo, elite política e Estado; influência doutrinária externa na formação
Cada ponto citado acima está separado em um capítulo próprio, nos quais se acaba
por discutir, em última análise, a coerência do argumento central, por vezes tendo por base
atípica, teve relevante papel na construção da ordem imperial brasileira, porém sua falta de
II – Gastos de Pessoal com Porcentagem dos Gastos Totais do Governo Central/Federal, por
III – Filiação Partidária e Origem Provincial dos Ministros, 1840 - 1889 (Números
Absolutos).................................................................................................................................24
ÍNDICE
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................................6
8 CONCLUSÃO.......................................................................................................................26
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................................................................28
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1 INTRODUÇÃO
partir de alguns pontos tratados por José Murilo de Carvalho em sua obra “A Construção da
Ordem”, sendo elaborado como parte da avaliação do Curso de Teoria Geral do Estado I, da
Estado incipiente, e como pode ser obtida tal homogeneidade. O segundo capítulo –
o Brasil império, assunto relacionado também com o terceiro capítulo – Efeitos produzidos
pela burocracia do Estado Imperial – e com o quarto – Relação entre coronelismo, elite
capítulo, enquanto o sexto cuidará da administração dos debates ideológicos pelos partidos
políticos.
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treinamento. Havia, sem dúvida, certa homogeneidade social no sentido de que parte
substancial da elite era recrutada entre os setores sociais dominantes, mas quanto a isso não
haveria grande diferença entre o Brasil e outros países. A diferença residia, exatamente, na
elite e implantar uma política consistente1 . Tal homogeneidade era fornecida, sobretudo, pela
várias fontes, podendo inclusive ser de natureza social, como no caso inglês, mas esse tipo
não foi suficiente para dar coesão às elites dos novos Estados surgidos das ex-colônias (a
como, segundo Carvalho (2006, p. 35) “[no] caso das elites burocráticas que, mesmo se não
1
“A homogeneidade ideológica e de treinamento é que iria reduzir os conflitos intra-elite e fornecer a concepção
e a capacidade de implementar determinado modelo de dominação política”. (CARVALHO, José Murilo de. A
Construção da Ordem. 2 ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006, p. 21)
8
duas escolas de direito, ao fazê-los passar pela magistratura, ao circulá-los por vários cargos
do ensino superior, que acabou por formar “[...] uma ilha de letrados num mar de analfabetos”
Lá, as escolas tinham mais importância pelo aspecto social que intelectual, ou seja,
2
“A concentração temática e geográfica promovia contatos pessoais entre estudantes das várias capitanias e
províncias e incutia neles uma ideologia homogênea dentro do estrito controle a que as escolas superiores eram
submetidas pelos governos tanto de Portugal como do Brasil”. (CARVALHO, 2006, p. 65)
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O serviço público era considerado uma obrigação da nobreza, que o exercia como
um dentre vários hobbies. Pesava na diferença com o Brasil tanto a composição social das
elite. Tanto é verdade, que a consolidação, apogeu e declínio da ordem imperial foi
acompanhada pela gradual, mas constante, substituição do grupo (assim denominado por José
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“Tanto era a elite brasileira menos homogênea socialmente como era o Estado mais ativo relativamente à
atuação de grupos sociais”. (CARVALHO, 2006, p. 88)
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Isso significa que o sistema de governo imperial foi montado a partir de uma elite
acumulação primitiva de poder, o que durou até cerca de 1850, quando a questão da
burocrática, na fase inicial, teve êxito na tarefa de construção do poder nacional, até porque
tinha interesse no fortalecimento do Estado, haja vista ser empregada por ele.
qual a elite como um todo podia acumular vasta experiência de governo. Destacavam-se o
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“No Brasil, a fase de acumulação de poder durou até mais ou menos 1850, quando o problema da unidade
nacional passou a segundo plano e começaram a surgir pressões no sentido de ampliar a participação”.
(CARVALHO, 2006, p. 115)
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“Havia uma preocupação explícita com o treinamento de presidentes de província. O imperador sempre insistiu
na profissionalização da carreira e houve mesmo um projeto de lei em 1860 que propunha medidas nessa
direção”. (CARVALHO, 2006, p. 123)
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“Além da mobilidade geográfica, a própria carreira política servia como mecanismo de treinamento graças à
alta circulação entre cargos e à baixa circulação para fora do círculo da elite”. (CARVALHO, 2006, p. 125)
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organização das classes sociais e o tipo de representação que será verificado no Estado.
parlamentarismo representativo, como nos EUA e Inglaterra. Entretanto, onde tal participação
herdada de Portugal pelo Brasil. Aqui, com a predominância da burocracia, suas capas mais
altas tendiam a confundir-se em parte ou totalmente com a elite política, dominando os postos
mais importante que restou aos marginais do sistema econômico agrário-escravista foi a
esta era formada pelos escalões mais altos daquela, gerando interpretações contraditórias
sobre a representatividade estatal. Havia quem defendesse que apenas os interesses dos
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“A maior força e capacidade de organização das classes fariam pender a balança para o lado do parlamento e do
governo parlamentar-representativo, como no caso da Inglaterra e, mais ainda dos Estados Unidos. Onde essa
força e capacidade eram menores, como no caso de Portugal, o poder da burocracia central se faria sentir com
mais peso e o absolutismo teria maiores condições de vigência”. (CARVALHO, 2006, p. 27)
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burocrática e pelo padrão de formação de elite herdados de Portugal certamente deu maior
estabilidade ao Império do que se o mesmo fosse simples interlocutor dos interesses agrários;
burocracia ser dividida em vários setores, com sua homogeneidade advindo mais de
como estamento, posto que tinha sérios limites à sua liberdade de ação.
por gerar uma crise de representatividade: seria o Estado representando ele mesmo, uma vez
magistrados. Tal situação começou a mudar apenas no último quartel do século XIX, quando
esfera política, em parte em função das pressões por maior representação de interesses dentro
Nesse período, o problema da unidade nacional passou a segundo plano, e começaram a surgir
elite burocrática foi a sua dificuldade de absorção de novos agentes políticos. Assim, tal elite
foi eficiente na tarefa de construção da nação, mas fracassou na de ampliar as bases do poder.
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“Uma das manifestações dessa demanda era a exigência do afastamento dos funcionários públicos, sobretudo
magistrados, do exercício de mandatos representativos”. (CARVALHO, 2006, p. 43)
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“Segundo o Censo de 1872, havia no país 968 juízes e 1.647 advogados, num total de 2.642 pessoas. Ora, só a
escola de Recife formara, entre 1835 e 1872, 2.290 bacharéis, [...] o que significa que muitos bacharéis não
encontravam colocação nas duas ocupações”. (CARVALHO, 2006, p.87). Os dados para os formandos pela
Escola de Recife estão em BEVILÁQUIA, Clóvis. História da Faculdade de Direito do Recife. Rio de Janeiro:
Liv. Francisco Alves, 1927, 2 v.
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Um dos efeitos produzidos pela burocracia foi que o emprego público passou a ser
pouco10. Outro efeito foi que, devido ao tipo de treinamento imposto a tal burocracia, a grande
maioria dos políticos que atingiam o topo da carreira era submetida a uma intensa circulação
o que afetava poderosamente sua visão e comportamento com referência aos interesses
nacionais.
O tipo de burocracia adotada pelo Império fazia com que a carreira política fosse
linear apenas em seus passos iniciais: uma vez dentro, ela assemelhava-se mais a um círculo.
De fato, o mais difícil era entrar, pois depois a acumulação de cargos era exagerada, conforme
A afirmação pode ser comprovada por números: durante os 67 anos que durou o
Estado, num total de 526 posições, que foram preenchidas por apenas 342 pessoas11. A
10
“A maioria dos escritores da época, por exemplo, sobrevivia à custa de algum emprego público que deles
exigia muito pouco”. (CARVALHO, 2006, p. 56)
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Fonte: CARVALHO, 2006, p. 127.
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experiência administrativa. Além disso, de forma surpreendente, não era muito limitada a
circulação para fora, com exceção do Senado que constituía um claro bloqueio à entrada de
novos elementos, uma vez que era vitalício. Mas o número limitadíssimo de pessoas que
atingiram o topo da elite mostra que, mesmo com a acentuação da circulação para fora nos
períodos finais, o círculo interno de poder se tornava cada vez mais restrito relativamente ao
inquietação militar, pelo aumento da riqueza fora da província do Rio de Janeiro e como
Outro efeito produzido pela burocracia, neste caso nos níveis mais baixos, foi o
emprego de grande parte da população brasileira, o que, em última análise, fazia com que
houvesse certo poder de cooptação por parte do Estado. A classe dos empregados públicos era
gigantesca, seja devido à falta de oportunidades na agricultura, pela política escravista, seja no
comércio, pelo monopólio que sobre ele exerciam os estrangeiros. Assim, todos
mas, uma vez dentro, não podiam mobilizar-se contra o regime escravocrata, que era a fonte
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principal das rendas do Estado, por meio da exportação12. Nos níveis mais altos, com a fusão
parcial da burocracia com a elite política, também se observava tal fenômeno, chamado por
165), outra terrível conseqüência da burocracia imperial, que fica nítida na tabela abaixo.
Tabela II - Gastos de Pessoal com Porcentagem dos Gastos Totais do Governo Central/Federal,
por Ministério, 1889 e 1907
Ministérios Anos
1889 1907
Império-Interior 65 83
Fazenda 16 33
ACOP-Viação 37 57
Marinha 61 79
Guerra 77 79
Estrangeiros – Relações Exteriores 85 64
Justiça 84 -
TOTAL 60 65
Fonte: CARVALHO, 2006, p. 163
Vale advertir que dois dos efeitos que não foram produzidos pela burocracia imperial
Faoro, e muito menos uma burocracia moderna como definida por Weber. No primeiro caso,
porque não há base empírica para sustentar tal afirmação: o corpo de funcionários se dividia
vertical e horizontalmente, não possuía estilo próprio de vida, não tinha privilégios legais, não
12
“O traço comum dessas caracterizações é o de pessoas em mobilidade social descendente ou ascendente, as
primeiras excedentes do latifúndio escravista, as segundas que nele não puderam entrar, isto é: de modo geral, os
marginais do sistema e seus mais prováveis e capazes opositores”. (CARVALHO, 2006, p. 164-165)
1
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“Além de distorcer o sistema representativo, essa participação levava a uma ambigüidade básica da burocracia.
O emprego público constituía a principal para os enjeitados do latifúndio escravista, mas, uma vez no governo,
os funcionários e a elite em geral não podiam matar a galinha dos ovos de ouro que era a própria agricultura de
exportação baseada no trabalho escravo, fonte da maior parte das rendas públicas”. (CARVALHO, 2006, p. 166)
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apesar das variações entre os diversos setores, salientando-se a maior burocracia dos setores
cargos era precária, a divisão de atribuições pouco nítida, os salários variáveis de Ministério
promoções eram muitas vezes feitas à base do apadrinhamento. Tal situação era mais
marcante no setor civil não judiciário, cujos membros tinham pouca possibilidade de
A relação de troca de favores, uma das marcas do coronelismo, já era nítida no Brasil
busca desesperada pelo emprego público por esses letrados sem ocupação, o que iria reforçar
bem verdade que a macrocefalia era menor no que dizia respeito às tarefas de controle e
extração de recursos, como a fiscalização tributária, porém, em outros campos ela era
evidente. Havia um claro de ação estatal na periferia do sistema, algo que só seria corrigido
Estado brasileiro era fruto da sua própria incapacidade de chegar à periferia do sistema,
enquanto nos EUA a descentralização significava maior controle, apesar de isso não ocorrer
a valer-se do chamado serviço litúrgico, como designado por Weber: tratava-se de contar com
exemplo de tal serviço era encontrado na Guarda Nacional: seu oficialato era retirado das
governo e donos de terra no que se referia à administração local não parava na Guarda
partir delas, o governo central pôde indicar os delegados, subdelegados e oficiais da Guarda
locais do desgaste de uma eleição. Quem não pertencia à elite local era totalmente excluída e,
assim, o Estado Imperial, comandado pelas elites políticas, conseguiu certa estabilidade,
porém ao custo de uma séria restrição à cidadania, mantendo privado o conteúdo do poder
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“A incapacidade do Estado brasileiro em chegar à periferia é bem ilustrada pelos compromissos que se via
forçado a fazer com os poderes locais. No Brasil, como nos exemplos históricos descritos por Weber, o
patrimonialismo combinava-se com tipos de administração chamados litúrgicos (ver BENDIX, Reinhard. Max
Weber, an Intellectual Portrait. Nova York: Doubleday, 1962, p. 348-360). Na ausência de suficiente
capacidade controladora própria, os governos recorriam ao serviço gratuito de indivíduos ou grupos, em geral
proprietários rurais, em troca da confirmação ou concessão de privilégios”. (CARVALHO, 2006, p. 158)
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“O governo se afirmava pelo reconhecimento de limites estreitos ao poder do Estado”. (CARVALHO, 2006, p.
159)
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posteriormente, na brasileira, uma vez que se tratava de uma elite sistematicamente treinada,
direito romano, reforçava o caráter absolutista do Estado16, além de dar grande destaque aos
juristas como grupo influente da elite, como menciona Weber (WEBER, Max. Economy and
Society. An Outline of Interpretive Sociology. Nova York: Bedminster Press, 1968, p. 93):
estavam para os Estados absolutos assim como os advogados estavam para os liberais. Estes
estiveram desde cedo presentes na política inglesa e americana, enquanto que aqueles se
destacaram na França, Portugal e Brasil. Tal situação se justificava pois os advogados eram
fruto da sociedade liberal e quanto mais forte esta, tanto maior sua influência. Os juristas, por
poder real e com a montagem do arcabouço legal dos novos Estados. As conseqüências foram
portuguesa, criatura e criadora do Estado absolutista. Uma das políticas dessa elite foi
reproduzir na colônia uma outra elite feita à sua imagem e semelhança. A elite brasileira, até
exército. Essa transposição de um grupo dirigente teve talvez maior importância que a
mesma foi particularmente eficaz em evitar contato mais intenso de seus estudantes com o
Iluminismo francês, politicamente perigoso. Além do fato de que o Iluminismo português foi
Universidade em relação ao resto da Europa foi retomado. Aliás, o Iluminismo português era
contrastava com o comportamento político dos que se formaram em outros países europeus e
dos que se formaram no Brasil, após a criação dos cursos superiores em terras nacionais,
onde, estranhamente, parecia mais fácil entrar em contato com o Iluminismo francês, o que
quebrado nas escolas de direito brasileiras, mas as idéias radicais continuavam ausentes dos
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“Surgindo nesse contexto, o Iluminismo português ficou mais próximo do italiano do que do francês. Seu
espírito não era revolucionário, nem anti-histórico, nem irreligioso como o francês; mas essencialmente
progressista, reformista, nacionalista e humanista”. (CARVALHO, 2006, p. 67)
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anticlerical da elite política brasileira. Não havia dúvida que a Igreja tinha sua influência, até
porque era parte da burocracia estatal, porém sua participação foi pontual, geralmente
que dava certo relevo aos grandes proprietários. Além disso, devido à sua produção voltada ao
mercado externo, via-se entre dilemas como livre comércio versus protecionismo, liberalismo
versus trabalho escravo, etc18. Tudo isso fazia com que fossem necessárias certas adaptações
18
“Periferia do sistema capitalista, com suas principais riquezas voltadas para os mercados dos países centrais,
esses países se viram prisioneiro de cruéis dilemas entre, por exemplo, o livre comércio e o protecionismo, o
liberalismo e o trabalho escravo, o centralismo e a descentralização”. (CARVALHO, 2006, p. 38)
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pregar não apenas a descentralização, mas também reivindica maiores liberdades civis,
participação política e reforma social, cujo ápice foi o programa radical de 1868 (abolição do
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entre outros). Além dessa mudança, há que se destacar o crescimento do Partido Republicano,
o qual terá duas facetas bem distintas: o Partido Republicano do Rio de Janeiro e o Paulista.
interessava ao Partido Republicano do Rio de Janeiro. Como ressalta Carvalho (2006, p. 210):
“A versão democratizada do liberalismo não interessava aos paulistas. Eles ainda brigavam
pelo controle do poder para si próprios e não lhes passava pela cabeça distribuí-lo. Seu
interessante observar a grande dúvida que paira sobre sua composição: há historiadores que
ainda os que levam em conta outras características, como a origem regional. Essa variação
tem por base concepções totalmente diversas sobre a estrutura social e o sistema de poder
estamento burocrático; sociedade escravista; sociedade quase feudal; e outros pontos de vista.
O que ocorria nas lideranças nacionais dos partidos, na verdade, era uma combinação
de grupos diversos em termos de ocupação e de origem social e provincial. Não cabem a seu
observador desatento a impressão de ausência de distinção entre eles, o que era falso. Havia,
portanto, muitas concepções errôneas. Tome-se, por exemplo, uma diferenciação muito
comumente feita, separando norte e sul, caracterizando aquele como baluarte da elite
escravista e conservadora, e este como representante de uma economia cafeeira dinâmica, que
a do Liberal. Os dados empíricos não permitem tal conclusão, conforme a tabela abaixo.
Tabela III - Filiação Partidária e Origem Provincial dos Ministros, 1840-1889 (Números Absolutos)
Origem Provincial
TOTAL 26 28 18 14 16 10 24 3 139
Fonte: CARVALHO, 2006, p. 217
Em termos de filiação partidária, está claro que a divisão regional não se dava entre
norte e sul. Os dados mostram que: a) O Rio de Janeiro era predominantemente conservador;
Minas, São Paulo, Rio Grande do Sul e as outras províncias eram predominantemente liberais.
Assim, para tentar caracterizar melhor as ideologias dos partidos imperiais e sua
sobretudo, no Partido Liberal. Os militares eram neutros, enquanto que os donos de terra
dividiam-se igualmente entre os dois partidos, porém com uma distinção: no Conservador
burocratas foram sendo afastados da elite política, o que enfraqueceu o Partido Conservador.
Além disso, alguns líderes do Partido Liberal migraram para o Republicano, proporcionando
partidos foram bons instrumentos para entender as divergências da elite, mesmo que tais
8 CONCLUSÃO
governo civil, foi, em grande parte, fruto da atuação da elite política brasileira. Tal elite, em
situação diferente da encontrada nas demais ex-colônias americanas, tinha por característica
sua importância, e não a homogeneidade social. Não se tratou de negar esta, que de fato podia
ideológica e de treinamento.
Outro aspecto focado foi a freqüente fusão parcial entre elite burocrática e elite
política, principalmente até a primeira metade do século XIX, com grande relevo aos
magistrados. Tal situação, a despeito de ter criado uma crise de representatividade, foi mais
um fator de coesão no incipiente Estado. A esse fator somou-se a educação dos líderes da
nação, com grande influência do pensamento português (mercantilista e absolutista) por meio
e pela orientação estatizante, foi sendo lentamente substituído por profissionais liberais,
elite política, gostando ou não, via-se obrigada a compactuar com os proprietários de terras a
fim de chegar a uma situação de ordem estabelecida, apesar de injusta, algo que ficou bem
claro com a criação da Guarda Nacional e com a adoção dos chamados serviços litúrgicos, em
tudo porque, independente da elite política, o Estado não podia sustentar-se sem a agricultura
prática do coronelismo.
cargos políticos, dando oportunidade para ascensão dos profissionais liberais, especialmente
suprimida passados os anos iniciais. Passada a fase de acumulação primitiva de poder, na qual
a burocracia teve papel muito importante, a participação na vida política passou a orientar um
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BENDIX, Reinhard. Max Weber, an Intellectual Portrait. Nova York: Doubleday, 1962.
CARVALHO, José Murilo de. A Construção da Ordem. 2 ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2006.
WEBER, Max. Economy and Society. An Outline of Interpretive Sociology. Nova York: