PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA

FAIXA DE FRONTEIRA – PDFF: INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA

MESORREGIÃO SUDESTE DO RIO GRANDE DO SUL
ROBINSON SANTOS PINHEIRO 1
ANDRESSA AMARAL DOS SANTOS2

Resumo: Com o decorrer dos distintos contextos históricos de formação territorial brasileira, a fronteira
recebeu diferentes atenções. Contudo, para a compreensão da formação do Estado-Nação, conforme
Moraes (2001), a fronteira possui três dimensões que, necessariamente, não se apresentam conforme
a ordem que se segue: bélica/militar, jurídica e ideológica. Ou seja, a fronteira do Estado é
compreendida enquanto o ponto de encontro do limite administrativo de organização territorial e de
construção da Nação (HOBSBAWM, 1990), com a especificidade de ser área de proteção dos limites
territoriais “conquistados” e de “contravenções” as leis ao mesmo tempo em que evidencia a
exacerbação da relação com o “outro”, sendo, assim, considerada como área de hibridismo. Deste
modo, no sentido de continuar com a interpretação do movimento de preocupação e de intervenção do
Estado brasileiro na fronteira territorial brasileira, aqui se propõe interpretar o discurso e analisar os
resultados do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) na sub-região estadual
Sudeste do Rio Grande do Sul entre os anos de 2003 a 2015. O PDFF foi elaborado no ano de 1996,
sob presidência da República de Fernando Henrique Cardoso, do PSDB. Inserido no Plano Plurianual
de 1996 a 1998, sofrendo mudanças nos anos de 1999 até 2002 (CARVALHO, 2010). No ano de 2003,
após a posse do presidente Luís Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, foram realizadas
mudanças no PDFF. O PDFF passa a fazer parte da Política Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR), lançada no ano de 2003, sob a coordenação do Ministério da Integração Nacional. Porém, o
documento que orienta as suas ações foi lançado no ano de 2009. O PDFF tem como recorte espacial
a região do território brasileiro definida como Faixa de Fronteira (BRASIL, 1979). Esta representa uma
delimitação imaginária espacial, estipulando que do espaço de limite fronteiriço internacional até 150
km adentro do território é área: “[...] indispensável à Segurança nacional” (BRASIL, 1979, p. 1). Na
Faixa de Fronteira da mesorregião Sudeste do Rio Grande do Sul, dos 25 municípios pertencentes a
delimitação territorial do estado, 23 fazem parte da área de intervenção adotada no PDFF. Este dado
evidencia o fato de que a região em estudo, quase em sua totalidade, é envolvida com os embates
políticos, econômicos e sociais/culturais para a concretização da espacialidade desejada nos objetivos
delineados no PDFF. Desta feita, para este estudo, o objetivo se centra em evidenciar as singularidades
de efetivação do PDFF na mesorregião sudeste do Rio Grande do Sul entre os anos de 2003 a 2015,
levando em consideração, neste escrito, os dados retirados de órgãos governamentais da União,
estado do Rio Grande do Sul e prefeituras envolvidas no objeto de estudo. O interesse foi o de
identificar, de caracterizar e de localizar as ações implementadas pela PDFF. Como resultado, se
buscou compreender/interpretar as transformações espaciais propiciadas pelo Programa, de modo a
apresentar os espaços de visibilidades e de invisibilidades delineados por meio da ação do PDFF e os
seu posterior efeito econômico, social e político na espacialidade analisada.

Palavras-chave: Desenvolvimento socioeconômico; PDFF; mesorregião sudeste/RS; faixa de

fronteira.

1
Professor Adjunto do Departamento de Geografia do Instituto de Ciências Humanas da Universidade
Federal de Pelotas e docente do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal
de Pelotas. E-mail de contato: robinson22pinheiro@yahoo.com.br
2
Discente do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de Pelotas. E-mail
de contato: andressasantos.geo@gmail.com
Abstract: Over the course of the different historical contexts of the Brazilian territorial formation, the
border received different attentions. However, to understand the formation of the nation-state, according
to Moraes (2001), on the border there are three dimensions that necessarily do not appear in the order
that follows: warlike / military, legal and ideological. In other words, the state border is understood as
the meeting point between the administrative limit of territorial organization and nation construction
(HOBSBAWM, 1990), with the specificity of being an area of protection of territorial boundaries
"conquered" as well as "contraventions" to the laws at the same time that it shows the exacerbation of
the relation with the "other", thus, it is considered as an area of hybridism. In this way, to continue with
the interpretation of the movement of preoccupation and intervention of the Brazilian State in the
Brazilian territorial border, it is here proposed to interpret the discourse and analyze the results of the
Border Band Development Program (PDFF in Portuguese) in the sub region of Southeast Rio Grande
do Sul from 2003 to 2015. The program was prepared in 1996, under the presidency of Fernando
Henrique Cardoso from the PSDB party. Inserted in the multiannual Plan from 1996 to 1998, undergoing
changes from 1999 to 2002 (Carvalho, 2010). In 2003, after the inauguration of President Luís Inácio
Lula da Silva of the Workers' Party, changes were made to the program. That program became part of
the National Policy for Regional Development (PNDR, in Portuguese), launched in 2003, coordinated
by the Ministry of National Integration. However, the document that guides its actions was launched in
the year of 2005. The program has, as a spatial clipping, the region in the Brazilian territory defined as
the Border Band (BRASIL, 1979). This represents an imaginary spatial delimitation, stipulating that from
the international boundary space up to 150 km inland is an area "... indispensable to National Security"
(BRASIL, 1979, p.1). In the Border Band in the mezzo-region of Southeast Rio Grande do Sul, out of
the 25 municipalities belonging to the territorial delimitation of the state, 23 are part of the intervention
area adopted in the Borderland Development Program. Such data evidences the fact that the region
hereby studied is almost completely involved with the political, economic and social / cultural conflicts
to achieve the desired spatiality in the objectives outlined in the Program. For the present study, the
objective is to highlight the singularities of effectiveness of the Program (PDFF, in Portuguese) in the
mezzo-region of Southeastern Rio Grande do Sul from 2003 to 2015, taking into account, in the first
moment, the data taken from government agencies of the Union, State of Rio Grande do Sul and town
councils involved in the object of study. The interest was to identify, characterize and locate the actions
implemented by the Program. As a result, it was sought to understand / interpret the spatial
transformations promoted by the Program, in order to present the spaces of visibilities and invisibilities
outlined through the action of the Border Band Development Program and its subsequent economic,
social, and political effect in the spatiality which was analyzed.

Keywords: Socioeconomic development; PDFF; mezzo-region southeastern/RS; border band.

1 Introdução
A fronteira do limite territorial brasileiro sempre esteve presente nas distintas
preocupações administrativas – Colônia, Império, República e Ditaduras –. Exemplar
é o fato de que dois anos após o encontro de Cristóvão Colombo (1492) com terras
ameríndias, foi elaborado o Tratado de Tordesilhas (1494). Assim, antes mesmo de
se saber o que estava por vir, a fronteira já começava a se estabelecer em cima das
distintas organizações sociais/territoriais pré-colombiana.
Após traçar-se os limites territoriais, a divisão acordada no Tratado foi “ferida”
por ação dos representantes tanto da Coroa espanhola quanto portuguesa. O
desacordo desses limites ocorreu devido ao fato de, aos poucos, os exploradores
conhecerem o território e verificarem reais possibilidades de ampliação da extração
ou geração de riqueza, com isso, tanto Portugal quanto Espanha tentavam ampliar as
suas áreas de domínio.
Em decorrência, para evitar as vias de fato, foram tecidos os Tratados de
Madrid (1750) e o de Santo Idelfonso (1777), estes: “[...] que praticamente definiram
as atuais fronteiras do Brasil” (MORAES, 2001, p 112). Os acordos citados são
generalizações que procuravam ordenar a colonização do território, contudo, estavam
longe de terem resolvido os mais diversos conflitos locais e regionais nas margens
das sedes das ex-colônias espanholas com a portuguesa.
Com o decorrer dos distintos contextos históricos de formação territorial
brasileira, a fronteira recebeu diferentes atenções. Contudo, para a compreensão da
formação do Estado-Nação, conforme Moraes (2001), a fronteira possui três
dimensões que, necessariamente, não se apresentam conforme a ordem que se
segue: bélica/militar, jurídica e ideológica. Ou seja, a fronteira do Estado é
compreendida enquanto o ponto de encontro do limite administrativo de organização
territorial e de construção da Nação (HOBSBAWM, 1990), com a especificidade de
ser área de proteção dos limites territoriais “conquistados” e de “contravenções” as
leis, ao mesmo tempo em que evidencia a exacerbação da relação com o “outro”,
sendo assim, considerada como área de hibridismo, do “encontro”.
Deste modo, no sentido de continuar com a interpretação do movimento de
preocupação e de intervenção do Estado brasileiro na fronteira territorial brasileira, no
projeto de pesquisa intitulado (In)Visibilidades no Programa de Desenvolvimento da
Faixa de Fronteira (2003 – 2015) na sub-região Sudeste do Rio Grande do Sul, que
deu origem a este escrito, intentou-se interpretar o discurso e analisar os resultados
do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) na mesorregião
sudeste do Rio Grande do Sul entre os anos de 2003 a 2015. O PDFF tem como
recorte espacial a região do território brasileiro definida como Faixa de Fronteira
(BRASIL, 1979). Esta representa uma delimitação imaginária espacial, estipulando
que do espaço de limite fronteiriço internacional até 150 km adentro do território é
área: “[...] indispensável à Segurança nacional” (BRASIL, 1979, p. 1).
Na Faixa de Fronteira da mesorregião sudeste do Rio Grande do Sul, dos 25
municípios pertencentes a delimitação territorial do estado, 23 fazem parte da área de
intervenção adotada no PDFF. Este dado evidencia o fato de que a região em estudo,
quase em sua totalidade, é envolvida com os embates políticos, econômicos e
sociais/culturais para a concretização da espacialidade desejada nos objetivos
delineados no PDFF. Tendo isto em vista, este artigo pretende demonstrar e analisar,
por meio de dados socioeconômicos dos municípios estudados pelo projeto
supracitado, quais realidades sociais e econômicas as populações dessas localidades
vivenciam cotidianamente e relacionar com as políticas implementadas – ou não –
pelo PDFF na mesorregião sudeste do Rio Grande do Sul. Para isto, foram utilizados
dados de pesquisas de órgãos governamentais, dentre elas: Atlas de
Desenvolvimento Humano no Brasil para obtenção do IDHM – Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal; Fundação de Economia e Estatística – FEE para
obtenção de dados relativos ao PIB (PIB total e per capita municipal) e no Ministério
do Desenvolvimento Social para obtenção de dados sobre o Programa Bolsa Família.
Além disso, espera-se que este trabalho agregue com as demais pesquisas
que versam sobre os efeitos das políticas públicas nos espaços e tempos de
intervenção. Contribuindo, desta forma, para a superação dos entraves que não
permitem a concretização de uma sociedade inclusiva e justa.

2 O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira – PDFF e o contexto de

sua implementação
O PDFF foi elaborado no ano de 1996, sob presidência da República de
Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
Estava inserido no Plano Plurianual de 1996 a 1998, sofrendo mudanças nos anos de
1999 até 2002 (CARVALHO, 2010). No ano de 2003, após a posse do presidente
eleito Luís Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), foram realizadas
mudanças no PDFF. Este, passa a fazer parte da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional - PNDR, lançada no ano de 2003, sob a coordenação do
Ministério da Integração Nacional.
Ciro Gomes, então Ministro da Integração Nacional de 2003, na apresentação
da PNDR, reverbera a ideia de mudança na gestão pública, principalmente no que
toca o fomento ao desenvolvimento de áreas estagnadas socialmente ou em
decadências devido à baixa dinamização econômica. Com isso, o ministro argui que
a nova intervenção regional do Estado deve propiciar os caminhos para a efetivação
das transformações de infraestrutura que permitam futuras ações modernizadoras dos
governos e dos setores privados, criando, assim, espaço(s) em que, aos poucos, a
desigualdade social se “evapore”. (GOMES, 2003, p. 07).
A partir das bases estabelecidas na PNDR (2003), elaborou-se um novo plano
de ação para a Faixa de Fronteira. Considerando-a como área de intervenção
prioritária, no ano de 2005, o Ministério da Integração Nacional apresentou a Proposta
de reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira: bases de
uma Política Integrada de Desenvolvimento Regional para a Faixa de Fronteira
(BRASIL, 2005). Contudo, conforme Carvalho (2010) destaca, desde o ano de 2003
que a PDFF sofria transformações, sendo o documento de 2005 a “materialização”
deste novo contexto vivenciado territorialmente. O PDFF coloca-se com o objetivo de
ser um instrumento de viabilização da produção espacial economicamente dinâmica
e socialmente mais justa.

3 Dados Socioeconômicos: ilustrando resultados parciais da pesquisa

A mesorregião sudeste do Rio Grande do Sul que é, como dito acima, composta
por 25 municípios, sendo que destes são 23 municípios fazem parte da PDFF, estão
divididos em quatro microrregiões: Jaguarão; Serras do Sudeste; Litoral Lagunar; e
Pelotas como demonstra a Figura 1.
 Figura 1: Mapa dos Municípios da Mesorregião Sudeste pertencentes a Faixa de Fronteira
Fonte e elaboração presentes na figura.
Os 23 municípios somam uma população de aproximadamente 898.497, quase
chegando a dois terços da população da capital Porto Alegre. Contudo, esta
mesorregião detém os municípios com maior extensão territorial do estado, somando
aproximadamente 41.094,727 km² de extensão, sendo que o estado do Rio Grande
do Sul possui 281.707,151 km². Desta forma, cabe destacar ao leitor que, em
determinados momentos, os dados serão tratados englobando os 23 municípios e em
outras ocasiões serão colocados para o debate por meio da microdivisão regional.
O IDHM desta mesorregião caracteriza-se por ser bastante homogêneo, tendo
uma média de 0,67 no índice, o que representa, se comparada à outras mesorregiões
do estado, que seu índice se encontra em uma situação confortável, como pode-se
observar na Figura 2. Contudo, se faz necessário lembrar, que este índice tem como
parâmetro a longevidade, a educação e a renda da população residente nestes
municípios, podendo, em métricas quantitativas, não representar a realidade
vivenciada na localidade com relação a qualidade de vida.
 Figura 2: Gráfico do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal da Mesorregião Sudeste
Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil
Elaboração: Andressa Amaral dos Santos
Quanto ao Bolsa Família3, na Figura 3, pode-se observar que, a microrregião
Jaguarão possuía em 2017, 3.256 famílias atendidas pelo programa, totalizando
aproximadamente 8.466 pessoas atendidas entre os três municípios pertencentes a
essa microrregião que possuem um total de 53.154 habitantes, somando
aproximadamente 16% da população destes três municípios.

Figura 3: Gráfico das Famílias beneficiadas pelo Bolsa Família na Microrregião Jaguarão/RS
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social/2017

3
Cálculo para obtenção dos dados: município 1 + município 2 + município 3 (número de habitantes por
município segundo o IBGE) = número de famílias atendidas (Ministério do Desenvolvimento Social) *
2,6 (Base de Dados do Estado de Pernambuco: média de pessoas por família) = total de pessoas
atendidas / número total de habitantes dos municípios somados * 100 = porcentagem de pessoas
atendidas.
 Elaboração: Andressa Amaral dos Santos
A microrregião Serras do Sudeste é composta por sete municípios, tendo um
total de 7.583 famílias atendidas em 2017, representando aproximadamente 19.716
pessoas atendidas de uma população total de 110.070 habitantes, somados os sete
municípios da microrregião em questão, o que equivale a aproximadamente 18% da
população dos sete municípios, que é atendida pelo programa bolsa família, como
pode-se observar na Figura 4.

Figura 4: Gráfico das Famílias beneficiadas pelo Bolsa Família na Microrregião Serras do Sudeste/RS
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social
Elaboração: Andressa Amaral dos Santos
Já na microrregião chamada de Litoral Lagunar, Figura 5, tem-se 8.396 famílias
atendidas em 2017, isto equivale a aproximadamente 21.830 pessoas atendidas pelo
programa. Tendo somado as populações dos quatro municípios que compõem a
microrregião, este valor representa porcentagem próxima a 8,4% da população total
desses municípios, que, somados chegam a 259.638 habitantes.
 Figura 5: Gráfico das Famílias beneficiadas pelo Bolsa Família na Microrregião Litoral Lagunar/RS
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social/2017
Elaboração: Andressa Amaral dos Santos
E, por fim, a microrregião Pelotas, representada na Figura 6, apresenta 14.499
famílias atendidas pelo bolsa família em 2017, representando 37.698 habitantes
atendidos, ou ainda, 8% da população total dos nove municípios pertencentes a essa
microrregião somados em 475.635 habitantes.

Figura 6: Gráfico das Famílias beneficiadas pelo Bolsa Família na Microrregião Pelotas/RS
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social/2017
Elaboração: Andressa Amaral dos Santos
Pode-se perceber, ao analisar as figuras supracitadas, por exemplo, que a
distribuição de benefícios do Bolsa Família se dá de modo bastante distinto, tendo nas
regiões que envolvem as cidades mais dinâmicas economicamente (Pelotas e Rio
Grande) o menor número de dependentes. Contudo, cabe destacar que não
analisamos a fila de espera ou de solicitações negadas, bem como não comparamos
proporcionalmente com as outra microrregião. Ainda é importante frisar que estes
dados não demonstram a real necessidade dessas populações em receber ou não o
benefício, podendo haver ainda muito mais pessoas que necessitavam do mesmo e
acabaram por não recebê-lo.
Também cabe destacar que a quantidade de famílias atendidas caiu
consideravelmente, principalmente se comparado o ano de 2017 com os anos de
2006, 2007 e 2009, onde encontram-se as maiores quantidade de famílias atendidas
pelo programa. Soma-se a este isto, que no ainda em 2017, a taxa de desemprego
aumentou (IBGE, 2018), ou seja, reduziu-se os benefícios do bolsa família em um
momento que a população mais necessitava dos mesmos, visto o momento de crise
política, econômica e social que o Brasil atravessa desde fim de 2014.
Com relação ao Produto Interno Bruto – PIB, podemos notar, na Figura 7, pelos
dados de 2002 e 2010, um aumento na produção de riquezas nos 23 municípios,
como, por exemplo, o município de Caçapava do Sul, que teve um crescimento de
aproximadamente 551 milhões de reais em seu PIB total de 2002 para 2015. Outro
município destacado é Santa Vitória do Palmar, onde se constatou um crescimento
de pouco mais de 618 milhões, principalmente nos cultivos de arroz e de soja, na
produção pecuária e no massivo investimento federal na construção do parque eólico.

Figura 7: Gráfico do PIB Total – 2002, 2010 e 2015

Fonte: Fundação de Economia e Estatística - FEE
Elaboração: Andressa Amaral dos Santos
 Já no PIB per capita, presente na figura 8, destacam-se os municípios de
Candiota, com um valor de 75 mil reais de PIB per capita no ano de 2010. Também o
município de Pedras Altas com o maior PIB per capita de 2015, mais de 46 mil reais.
E por último o município de Rio Grande, que em 2010 e 2015 foi o segundo maior PIB
per capita da mesorregião, tendo sido 26 mil reais e 35 mil reais respectivamente.

Figura 8: Gráfico do PIB per capita - 2010 e 2015

Fonte: Fundação de Economia e Estatística – FEE
Elaboração: Andressa Amaral dos Santos
É importante frisar que o PIB municipal, apesar de não ter relação direta com o
IDHM, demonstra que há um crescimento significativo nos setores econômicos, o que
não necessariamente irá influenciar nos salários recebidos pela população local, bem
como não reflete diretamente na qualidade de vida destas populações.

4 Conclusões
Baseado no que foi apresentado nas figuras que compõem este escrito, se
pode dizer que o crescimento econômico da mesorregião sudeste do Rio Grande do
Sul ocorreu. Contudo, o leitor poderá indagar: poder-se-ia dizer que estes dados
caracterizam a mesorregião e que por meio deles é possível ver que as ações do
PDFF foram de fato implantadas e eficazes? Acredita-se que a resposta caminha em
três momentos: análise dos documentos que balizam a PDFF, levantamentos de
dados socioeconômicos e o acesso à informação sobre a PDFF.
 No grupo de estudo sobre a PDFF, se observou, por meio das leituras
realizadas nos documentos que balizam o PDFF, além de outros documentos
estudados, que o discurso é majoritariamente de cunho economicista, tendo uma ideia
rasa de que a dinamização econômica oportunizará a criação de postos de trabalho,
assim, consequentemente, acreditam, que isto irá melhorar a qualidade de vida dos
moradores destes municípios e trará desenvolvimento à mesorregião.
Sobre os dados apresentados, o PIB aumenta, o IDHM está mediano, a
quantidade de famílias atendidas pelo bolsa família cai, o desemprego aumenta. A
lógica do capital é perversa e as ações do PDFF parecem pouco ter feito em relação
ao desenvolvimento social das populações atendidas por ele. Desse modo, nota-se
que aos olhos do capital tudo parece “caminhar” (talvez não como queiram), afinal
estes dados denotam a conservação da elite e um maior descaso com a população
pobre, principalmente após o golpe de Estado de 2016.
Sobre o acesso à informação, considerando que, em mais de dois anos de
existência e realização do projeto de pesquisa (In)Visibilidades no Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (2003 – 2015) na sub-região Sudeste do Rio
Grande do Sul, não se obteve de fato os dados de ações do PDFF. Isto ocorre por
conta de uma grande barreira no acesso à informação. Mesmo sendo garantida por
lei, inúmeros foram os casos de dificuldade na esfera federal, estadual e municipal
para se conseguir informações; discussão esta que, por falta de espaço aqui, será
apresentada noutro trabalho acadêmico.
Por fim, é possível dizer que é necessário que políticas e programas como o
PNDR e o PDFF existam e continuem sendo repensados, de preferência
coletivamente, e a partir das demandas das populações residentes nas regiões de
ação dos mesmos. Por conta disto, conclui-se que enquanto não houver a
preocupação com o desenvolvimento social e cultural dessas localidades, ainda que
ocorra o crescimento econômico, não haverá redução das desigualdades sociais e
tampouco melhora nos índices de desemprego, educação e de qualidade de vida.

Referências
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