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as bases estruturantes do novo modelo
http://jus.uol.com.br/revista/texto/3598
Publicado em 01/2003
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· Brasil, como não poderia deixar de ser, não ficou alheio a todo esse processo de
mudança, vindo a empreender, ao longo do século passado, algumas alterações
fundamentais no modo de se estruturar, o que culminou, em meados da década de 90,
com a implantação de um novo modelo de administrar, a saber, a administração gerencial.
· presente estudo se propõe a desenhar todo o quadro histórico desse processo cíclico de
evolução estatal, avaliando os fatores determinantes dos movimentos reformistas das duas
últimas décadas do século XX, no intuito de extrair as bases do novo modelo de Estado.
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A nova visão do Estado reconhecia seu papel complementar nos âmbitos econômico e
social. Isso significava, para o Estado intervencionista, a assunção da prestação de
serviços sociais fundamentais, além do disciplinamento da ordem econômica, seja para
limitá-la e permitir sua compatibilização com o interesse coletivo, seja para estimulá-la
através da concessão de apoio financeiro, creditício e de infra-estrutura, ou ainda, através
de sua atuação direta na prestação de atividades econômicas.
Surgiram, nessa nova realidade, o Estado do Bem-Estar Social
, nos países
desenvolvidos, em especial na Europa; o Estado Desenvolvimentista e protecionista nos
países em desenvolvimento do chamado Terceiro Mundo; e os Estados Comunistas do
bloco soviético.
A globalização impôs uma dupla pressão sobre os Estados: por um lado cresceu o desafio
estatal em proteger os seus cidadãos, dado que a lógica do mercado, privilegiado pela
economia neoliberal, é favorável aos mais fortes e capazes e induz ao aumento da
concentração de renda; de outro, exigiu do Estado maior eficiência na realização das
tarefas públicas, de modo a aliviar as pressões sobre as empresas nacionais e facilitar sua
concorrência frente ao mercado internacional.
Assim, o Estado Intervencionista, que no início do século passado foi apontado como fator
de desenvolvimento, transformou-se em obstáculo ao crescimento econômico e social, e
toda a crise estrutural descrita acabou por demandar imediatas alterações no seu modelo.
Tal fato conduziu, na década de 80, a um movimento geral de reformas do Estado.
Destarte, o Estado, nessa nova ótica, reduz seu papel de executor ou prestador direto de
serviços para assumir o caráter de regulador, indutor e mobilizador dos agentes
econômicos e sociais, cuja principal função seria simplesmente promover a coordenação
estratégica do desenvolvimento, da integração regional e da inserção no mercado
internacional, evitando, assim, a precarização dos serviços públicos e uma maior exclusão
social.
Nesse sentido, uma das primeiras alternativas apontadas para a superação da crise do
Estado Intervencionista foi o estabelecimento de parcerias entre o setor público e o
privado, o que conduz ao crescimento do chamado setor público não-estatal.
·utro ponto que deve ser levado em conta, quando se fala em Reforma do Estado,é o
anacronismo existente entre o Estado centralizador, produtor, prestador de serviços e
excessivamente burocratizado, e a nova dinâmica do capitalismo internacional. De fato,
em termos jurídico-institucionais, não se pode negar a premência de se adaptar o
arcabouço normativo então em vigor à nova realidade.
Daí porque, segundo Bresser Perreira [4] , outra forma de conceber a reforma do Estado é
entendê-la como um processo de criação e transformação de instituições com o intuito de
solucionar os problemas de ! e dois conceitos de extrema
importância dentro da lógica da reforma, uma vez que correspondem às dimensões
política e administrativa da mesma.
Com efeito, a partir do final da década de 80, o problema da governabilidade, acabou por
se deslocar para uma outra vertente, qual seja, a necessidade de adequação das
instituições políticas estatais ao efetivo interesse público .
A crise fiscal dos anos 70 e 80, caracterizada pela incapacidade do Estado em superar o
problema da poupança pública negativa e pela falta de recursos para a introdução e
desenvolvimento de novas políticas governamentais, nada mais representou senão uma
crise de governança, na medida em que imobilizava o Poder Público, obstando-o de
cumprir seus deveres sociais e contribuindo ainda mais para a precarização dos serviços
públicos.
Algum tempo depois, o mesmo sistema que apareceu como resposta à ineficiência
burocrática acaba por resvalar para a criação de privilégios corporativistas, favorecimento,
clientelismo e corrupção. Assim é que renasce novamente, em face desse quadro, a
proposta tradicional e centralizadora, subjugando o modelo anterior, sob o argumento da
restauração da moralidade e probidade administrativas.
A administração pública burocrática teve origem na segunda metade do século XIX, como
forma de combate aos excessos do modelo anterior, patrimonialista, que não resistiu ao
desenvolvimento do capitalismo e da democracia, e ao fortalecimento da sociedade civil.
· caráter racional apontado por Weber se consubstanciava na escolha dos meios mais
adequados (ou eficientes) para a realização dos fins visados. · legalismo, por sua vez,
ficava consignado na medida em que a escolha desses meios e fins era pautada
rigidamente em regras, estatutos, regulamentos, enfim, na lei em sentido lato.
· novo modelo de administrar consagrava a impessoalidade, o formalismo, a divisão do
trabalho, a hierarquia funcional, a competência técnica baseada em um sistema de mérito
e ainda de um rígido controle dos procedimentos (meios) adotados pelo
administrador público, tudo na tentativa de frear a excessiva corrupção que tomava conta
do sistema anterior.
Na segunda metade do século XX, diante do ritmo acelerado que se imprimiu às relações
sociais e econômicas, a ineficiência desse tipo de administração mostrou-se patente. Isso
porque o modelo burocrático é dominado pelo determinismo e linearidade, pela obediência
cega à lei, sendo, em razão disso, mais conforme com um ambiente relativamente estável,
de poucas transformações, ou de mudanças razoavelmente previsíveis.
Paralela a essa nova visão de interesse público, está a derrocada do sistema de controles
formais e legais, típicos da administração burocrática, e a ascensão dos controles de
produtividade, economicidade e eficiência, vale dizer, do controle de
resultados.
Entre essas providências, podem ser citadas: a transferência de funções do poder central
para entes intermediários e locais, o fortalecimento de técnicas de coordenação de
serviços e atividades entre as diferentes esferas políticas (como consórcios
intergovernamentais, acordos-programas e convênios), o aumento da autonomia de
entidades da administração indireta, a capacitação dos dirigentes e a criação de carreiras
específicas para os altos gestores, além da valorização do servidor, visando a criar
condições objetivas para o desenvolvimento dos responsáveis em pôr em prática a
reforma planejada.
Em conformidade com todas essas mudanças, algumas das atividades estatais (de cunho
não monopolista e caráter competitivo, a exemplo dos serviços de saúde, educação,
pesquisa, limpeza urbana, entre outros), passam a ser compartilhadas com a sociedade
civil, para garantir a melhor prestação dos serviços públicos.
· modelo gerencial consagra ainda, nesse último ponto, relativo à maior participação dos
agentes privados e/ou da sociedade civil na prestação dos serviços públicos, o princípio da
citado por Marcos Alonso Nunes [5]
Segundo esse princípio, a forma mais duradoura de se atingir eficiência no serviço público
é instituir um mecanismo para estimular a prestação dos mesmos. Essa competição
envolveria entidades estatais, entidades privadas e públicas não-estatais, e levaria em
conta não o sistema de preços, como ocorre no mercado privado, mas a redução de
custos operacionais, aumento de qualidade, atingimento de metas e outros indicadores do
desempenho institucional.
Tecidas essas considerações, é possível relacionar aquelas que, segundo Bresser Pereira
[6]
são as principais características do modelo de administração gerencial:
b)ênfase no controle dos resultados, através de contratos de gestão (ao invés de controle de
procedimentos);
c)fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou "corpos"
de Estado, e valorização de seu trabalho técnico e político de participar, juntamente com os políticos
e a sociedade, da formulação das políticas públicas;
e)distinção entre dois tipos de unidades descentralizadas: as agências executivas, que realizam
atividades exclusivas do Estado, por definição monopolistas, e os serviços sociais e científicos de
caráter competitivo, em que o poder do Estado não está envolvido;
f)transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos competitivos;
g)adoção cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle
social direto, (2) do contrato de gestão em que os indicadores de desempenho sejam claramente
definidos e os resultados medidos, e (3) da formação de quase- mercados em que ocorre a
competição administrativa;
h)terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente
no mercado".
*
Essas falhas do sistema introduzido pelo mencionado diploma legislativo foram postas em
discussão na década de 80, diante da crise que tomava o país e do processo de
redemocratização.
Tal empreendimento foi apontado pelo PDRE como um ! [7] ,
promovendo um engessamento do aparelho estatal, com o retorno a muitos dos
paradigmas do modelo de administração burocrática, a exemplo do controle rígido de
processos, dificuldades na contratação de pessoal, na execução de compras e manejo dos
recursos orçamentários.
Dado esse diagnóstico, a partir de 1995, começou a se defender uma nova reforma da
administração pública brasileira, integrada a um abrangente processo de Reforma do
Estado. Em decorrência disso, transformou-se a então Secretaria da Administração
Federal - SAF - no novo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado -
MARE.
· MARE passou a desenvolver uma nova política de organização do Estado, que pode ser
identificada em oito princípios fundamentais: 1)desburocratização (por meio de
flexibilização administrativa e eliminação de procedimentos operacionais desnecessários);
2)descentralização (delegação de competências dentro da estrutura do Estado e
estabelecimento de parcerias com a sociedade); 3)transparência (maior publicidade das
ações governamentais, possibilitando o controle social); 4) ; 5)ética;
6)profissionalismo; 7)competitividade; e 8)enfoque no cidadão (como principal usuário dos
serviços públicos) [8] .
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a)delimitação das funções do Estado, com a redução do seu tamanho por meio,
principalmente, de programas de privatização, terceirização e publicização;
CAST·R, Belmiro Valverde Jobim, J·SÉ, Herbert Antonio Age.
à . Revista de
Administração Pública. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, v. 32, n. 6, p. 97-111,
nov./dez. 1998.
MEDAUAR, ·dete. Direito Administrativo Moderno. 4 ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000.
NUNES, Marcos Alonso. à
.
Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1997.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser.
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. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997, 58
p.
*
5. NUNES, Marcos Alonso. à
.
Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1997. p. 8.
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