Etapas, Estruturas e lnstrumen

do Planejamento Ambiental
35

Muitos autores reconhecem que a maioria dos fracassos de Estrutura Organizacional de Planejamento
Elaborada para uma Unidade de Conservação (UC)
planejamentos ambientais decorre do uso de conceitos de
desenvolvimento unidirecional como base: do trabalho. O sucesso Fas e01 Definição de Objetivos
do planejamento também fica seriamente ameaçado quando as ....
'I
caracterização geral e - Reuniões técnicas
ações não são adequadas à realidade ou quando não são compatíveis avaliação de impactos da
UC e zona de
--r - Oficinas de planejamento
entre si, por não apresentarem o conjunto de dados intrinsecamente amortecimento ''
Levantamento de Dados
integrados. É importante a existência de mecanismos que permitam l
' -Físicos, biológicos e histórico-culturais
-......... -... -- .. -- -·, :- - Levantamento de dados bibliográficos
uma permanente realimentação de dados e de suas relações e ......'
~
I

Integração dos -Avaliação ecológica rápida

reavaliação do planejamento proposto. O planejamento ambiental dados temáticos ;
........ ·····r··········· - Diagnóstico rápido participativo
deve funcionar como processo permanentemente ativo, que se altera
em função das modificações do meio e dos anseios da sociedade '
'
:--· Geração de Produtos
•
envolvida, expressos ou não em documentos legais. '' - caracterização de fatores abióticos
'' - ambientes naturais
- aspectos culturais e históricos
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO AMBIENTAL - ocorrências de fogo e fenômenos naturais e excepcionais
- atividades da unidade de conservação e seus impactos evidentes
O planejamento ambiental pode se apresentar sob diferentes formas
- aspectos institucionais
de expressão. A escolha de um determinado instrumento deve ocorrer '
L
em função dos objetivos, objeto e tema central enfocados. Deve Fase 02 Reestruturação dos Objetivos
considerar a adequação de sua estrutura e conteúdo, do espaço ' - reuniões técnicas
} ... ~laboraçà__o do dia~nóstico - r - _ oficinas de planejamento
político-territorial visado, do detalhamento previsto para as (1ntegraçao espac1al dos 'I
dados e zoneamento) .. . . •
proposições e do tempo disponível para execução. Em diversos casos, Detalhamento Temat1co e Espac1altzaçao
r-
I-
dos Dados
trabalhos com Zoneamentos, Estudos de Impacto Ambiental, Planos de
avaliação de paisagens
Bacias Hidrográficas, Planos Diretores Ambientais, Planos de Manejo i - entrevistas direcionadas
ou Áreas de Proteção Ambiental, entre outros, são apresentados como
sinônimos de planejamento ambiental. Essas formas deveriam, na Tratamento dos Dados Geração de Produtos
-compilação e tratamento de -geologia
realidade, ser chamadas de instrumentos do planejamento ambiental, - geomorfologia
dados bibliográficos e
se atuam sobre o meio natural e atividades produtivas ou se atuam cartográficos -solos
- interpretação de imagens de - hidrografia superficial e sub-superficial
como caminho e recurso dirigidos a alcançar objetivos e metas -vegetação
satélite e fotos aéreas
especificas, e, ainda, se estão baseadas em sua função ou utilidade trabalhos de campo - uso da terra
- principais acessos
e observam as formalidades e limites de suas atribuições particulares. - reinterpretação
-clima
- digitalização da base
Portanto, a equipe deve estar atenta se o conteúdo relativo ao objeto, - espeleologia
cartográfica e mapas temáticos - fauna
objetivo, tema e espaço do planejamento realmente corresponde às - entrevistas com lideranças - aspectos culturais e históricos
caracterfsticas do instrumento a ser adotado. É muito importante locais e representantes de órgãos - atividades antrópicas (mineração,
publicas infra-estrutura, serviços e lazer)
que a comunidade técnica e acadêmica não confunda o papel e os - compilação e tratamento - legislação
limites desses instrumentos. de dados - caracterização socioeconômica c
organização social da zona de
amortecimento
A primeira questão a ser inquirida pelo planejador é se o instrumento - aspectos institucionais da UC
selecionado representa um processo de planejamento ambiental, com T---- - situação fundiária
- ocorrência de fogo e fenômenos
uma estrutura composta das fases consideradas imprescindíveis, :. Í~t~g·r;Çã~· d~·s· O~d~·s· ........... : excepcionais
, : -avaliação das potencialidades :
que englobam desde a proposição do objetivo e seleção da área :-:
: : dos condicionadores e aptidões
a propostas que materializam as alternativas selecionadas ou a : : à conservação ambiental
estratégia adotada. Um simples exemplo é o zoneamento territorial,
l ; - caracterização dos cenários
1 passado e atual em relação à
comumente citado como um instrumento do planejamento. ' apropriação do espaço pelo
l homem
l - avaliação das conformidades,
: impactos e conflitos com a
O zoneamento compõe-se das fases de inventário e diagnóstico,
que resultam na definição de áreas que compartimentam os diversos
Í ...~~~~~.'::~~~?. a~~-i~.~~~~.......... ..
•'
sistemas ambientais componentes do espaço estudado (Fig. 2.4). As Fase 03
:
zonas supostamente homogêneas referem-se às áreas identificadas t·· zoneamento e recomendações
numa paisagem (por exemplo, bacias hidrográficas) passíveis de ser '
delimitadas no espaço e na escala adotada e que possuem estrutura ,Fase 04
e funcionamento semelhantes. São definidas por agrupamentos , ações gerenciais gerais internas e
l externas
das variáveis (componentes, fatores e atributos ambientais) que '··• áreas estratégicas d~ ação
apresentam alto grau de associação dentro da paisagem. Diferentes ações de manejo para áreas internas Fig. 2.3b

~I C'
 a e Prática
em Planejamento Ambiental
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zonas homogêneas exibem significativa diferenciação entre os grupos de variáveis. Em outras

entrada de dados biofísicos
e socioeconômicos
sobreposição e análise interdisciplinar
Produtos Intermediários - Mapas
unidades ambientais naturais
.;I" idades ambientais socioeconômicas
sobreposição e análise interdisciplinar
unidades de zoneamento
Fig. 2.4 R~pr~sentaçõo simplificada
das ecopas usadas no Zoneamento
Ambiental do Borda Oeste da
Pantanal, cuja preocupação
centro/ foi identificar unidades
estabel~cidas pelas ecossistemas
naturais e impactos humanos
predominantes. As unidades foram
delimitadas em escala regional
(1:100.000). Fonte: Silva, 2000, e
Fidalgo, 2003 (modificado}
palavras, devem-se reconhecer com clareza as similaridades dos elementos componentes de um
grupo e, simultaneamente, claras distinções entre os grupos (veja Cap. 7).
Estas zonas precisam considerar as potencialidades, vocações e fragilidades naturais, identificar
os impactos, bem como expressar as relações sociais e econômicas do território. De forma geral,
os zoneamentos ambientais são apresentados na forma de mapas temáticos, matrizes ou índices
ambientais (veja Cap. 6). Deve-se destacar que, no Brasil o zoneamento é muito usado pelo
l poder público como instrumento legal, para implementar normas de uso do território nacional.
• No entanto, o reconhecimento dessas áreas, que se restringe a analisar o ambiente e classificar
seus atributos, é somente um suporte para um planejamento ambiental, necessitando de
complementações metodológicas que conduzam a orientações para o uso desses espaços dentro
de cenários temporais.
Por outro lado, alguns exemplos de programas e projetos foram também definidos em instituições governamentais
como formas de planejamento ambiental. Deve-se alertar que sob esses programas são apresentados mecanismos de
controle, correção ou consolidação de cenários favoráveis que efetivamente não são conseqüência de um inventário
e diagnóstico estruturados. Finalizar o trabalho com o zoneamento ou formular programas sem diagnóstico não
constitui um processo de planejamento ambiental.

Cada vez mais, os municípios brasileiros têm apresentado

Estrutura simplificada de um Plano Diretor sob enfoque ambiental seus planos diretores como instrumentos de planejamento
Fase 01 ambiental que orientam a atuação do poder público e da
estrutura documental comunidade em suas atividades, levando à formulação
de políticas públicas. O Plano Diretor é o instrumento

definição de objetivos e
•
elaboração das etapas de trabalho
básico para uma política de desenvolvimento e garantia
de qualidade de vida no município. Destaca-se por
principias no~~-~-~-o-r~~- do..~~---· ..... ~:.~~~~~-~~- metodológica enfocar as comunidades humanas, o uso e a ocupação
Fase 02 da terra, os processos da economia e provisão da infra-
diretrizes para a elaboração estrutura. Deve ser considerado como instrumento de
do plano diretor
planejamento quando visa o aprimoramento das relações
Fase 03 entre o homem e a natureza, quando tem objetivos e
inventários setoriais metas políticas claras e bem consolidadas por meio
.
.......................................................................
. .
. .
·······················-···········-···········
condições de vida estrutura e dinâmica
~
das diretrizes e ações propostas e quando elabora um
diagnóstico preocupado com os recursos naturais e
economia (habitação, acesso a serviços} do meio bioflsico com o homem. Também assume esse importante papel
situação fundiária estrutura político- infra-estrutura problemática quando identifica aspirações da coletividade e meios
e ~arcelamento do solo institucional (transporte, sistema viário) ambiental para garantir e incentivar a participação popular na
............................... .....................................................................
e
~

elaboração do documento na gestão do município

Fase 04
..................... .+. .... ...............: e quando caminha para um desenvolvimento local
proposição de ecologicamente equilibrado, socialmente justo e
organização territorial
economicamente viável.
zoneamento urbano
e ambiental
:........................r ........................: Os planos diretores podem adotar outros objetivos
Fase 05 Rg. 2.5 Exemplo de estruturo
de um Plano Diretor de condizentes com o planejamento ambiental, como
proposta do PD cunho ambiental visando o estimular a adequada distribuição dos contingentes
desenvolvimento sustentável do
diretrizes gerais e de municipio e qualidade de vida. populacionais; propor uma gestão integrada e descen-
gerenciamento Nesse tipo de instrumento, os tralizada; compatibilizar políticas de diferentes esferas;
organização espacial inventários setoriais enfocam
diversas questões voltadas proteger e recuperar o meio ambiente e o patrimônio
instrumentos de polltica ô vida do homem, associados ô cultural, histórico, paisagístico, artístico e arqueológico,
territorial problemática ambiental regional.
assegurando o acesso a eles; integrar e compatibilizar
programas Essa concepção conduz ô
e projetos prioritários estrutura adotada. atividades urbanas e rurais, com uso racional da infra-
 Etapas, Estruturas e lnstru
do Planejamento Ambiental
37

estrutura. Um exemplo da estrutura desses planos Exemplo de estrutura adotada para o planejamento de recursos hídricos
encontra-se na Fig. 2.5. sob enfoque ambiental
Fases metodológicas
escala regional r------e-sc-a:-la-:-lo-c-a71 - - - - , escala puntual
Quando um Plano Diretor se preocupa em representar
avaliação das unidades de I características
o ordenamento atual e futuro do espaço municipal, paisapem da qualidade e
costuma usar como ferramenta o zoneamento e, tal , quantidade de
mapa de geo-paisagens na identificação das planfcies de água, flora e
qual os planejamentos, tem um tempo de ação restrito,
bacia hidrográfica (sobreposição ... ,. ~ inundação pelas caracterlsticas impactos
definido pelo próprio plano, com caráter permanente. de mapas do meio fisico) biofisicas, pelo estado de pontuais das
Alguns planos propõem introduzir o monitoramento das + li conservação e planícies de
sobreposição do mapa de uso 11 heterogeneidade espacial inundação
alternativas e a atualização do diagnóstico permanente, e ocupação da terra t
como o de Porto Alegre (RS), com o Sistema de Avaliação + definição das unidades de
do Desempenho Urbano. mapa de unidades de paisagem paisagem nas planlcies
I• deinundação

A partir da década de 1970, os planos de recursos

• do estado de ..................:
avaliação multidimensional
'.oo ,.. ••·••·u•••
conservação das planícies de inundação
hídricos deixam de lado o enfoque técnico restrito e
econômico, tornando-se mais holisticos e, utilizando W46•59' W46•so·
estruturas semelhantes aos planejamentos de enfoque I

ambiental (veja Cap. 1). Um esquema da elaboração • planícies de inundação

523•33'- - 523•33'
de um planejamento voltado aos recursos hídricos limite do baixo Cotia
encontra-se na Fig. 2.6. Para tais estudos, a bacia rio Cotia
hidrográfica é o espaço territorial de consenso entre .,d afluentes do rio Cotia
os planejadores (veja Cap. 3). Dentro dessa perspectiva,
muitos nomes foram dados a esses estudos, como plano
de bacia hidrográfica (PBH). planejamento de recursos
hídricos, planejamento ambiental de recursos hídricos, 523°37'-
gerenciamento de recursos hídricos, gerenciamento das
águas, gerenciamento integrado de bacias hidrográficas,
aproveitamento de recursos hídricos, plano de manejo ói A
de recursos hídricos, manejo de recursos hídricos,
W46•59' W46•SO'
manejo de bacia hidrográfica, ou plano diretor para o
gerenciamento das bacias hidrográficas.
Fig. 2.6 Exemplo de estruturo de
De forma geral, os gerenciamentos integrados de bacias hidrográficas, os planos diretores para o gerenciamento um Plano de Bacia Hidrográfico.
A bacia hidrográfica do rio
das bacias hidrográficas e os de manejo de bacias hidrográficas são mais amplos no que tange à interpretação e Cotia foi planejada com o
ação voltada aos recursos associados à água. Somam mais efetivamente medidas de conservação dos mananciais objetivo central de melhorara
qualidade do águo e conservar
com medidas de conservação do solo, dos remanescentes vegetacionais e fauna, com controle de atividades rurais o vazão. Foram realizados
e urbanas. diagnósticos em três escalas,
em níveis crescentes de
detalhamento. Ozoom foi
É necessário atentar que a cada nome atribui-se um conceito, ligado, principalmente, ao objetivo, enfoque e à ação de 1:50.000, escola regional,
esperada pelo processo. Desta forma, é inevitável refletir se o planejamento preocupa-se em administrar o recurso, 1:20.000, escala local e 7:2.000.
escala puntual, que permitiu
ordenar o espaço, executar tarefas, manusear o meio, propor alternativas, implementar projetos, monitorar, controlar identificar impactos indiretos
eventos, controlar doenças, preservar a água e os elementos naturais relacionados, proteger ecossistemas aquáticos, (como erosão propiciado por
loteamentos) e diretos (como
garantir perenidade do recurso, aproveitar o recurso, explorar recursos associados à água ou abastecer núcleos lançamentos clandestinos de
populacionais, entre outras ações. Assim, por exemplo, manejo é uma palavra ligada ao ato de intervir a partir do esgoto e espécies indicadoras
de depósitos de assoreamento).
conhecimento, da ação programada e dirigida ao objetivo. Se ambiental, o planejamento deve promover e garantir Essa concepção de análise
a proteção aos sistemas naturais. Porém, nem sempre essa reflexão é feita, gerando muitas divergências. induziu ó estruturo adotada.
Fonte: Silva e Santos. 2000
(modificado}
Dentro da visão de planejamento ambiental, a maior divergência conceitual para esses tipos de planejamento
concentra-se na questão da água, ora vista como matéria-prima mineral, ora como parte fundamental dos sistemas
ecológicos. Em alguns casos, fala-se em conservação ambiental e, ao mesmo tempo, na utilização continua do recurso.
É muito importante considerar a distância e o trajeto entre o ponto de captação e o de consumo da água. Fala-se
em preservação e as alternativas propostas são viabilizadas exclusivamente por projetos estruturais. Fala-se em
 a e Prática
em Planejamento Ambiental
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participação da comunidade no processo, mas dificulta-se ao usuário conhecer com exatidão de onde vem o recurso
que utiliza, e para onde vão seus efluentes. A gestão das águas doces no nosso complexo quadro antropizado tende a se
limitar, definindo funções para cada município, sem levar em consideração as demandas e necessidades das comunidades
locais e vizinhas, privilegiando o desenvolvimento de parte de uma região ao exportar seus problemas para o entorno
como, por exemplo, transposição de bacia. Espera-se que, neste atual momento, os planejadores do recurso água ou de
bacias hidrográficas dirijam a atenção para uma gestão que atue sobre os reais condicionantes que geram impactos,
que proponha sustentar ecológica, social e economicamente suas ações, que crie mecanismos políticos e administrativos
concisos e viáveis e que busque a solidariedade em detrimento da ascendência de uma região sobre as demais.

Os planos de manejo para unidades de conservação são instrumentos voltados à preservação e conservação dos recursos
naturais, bem como, ao uso desses recursos para pesquisa científica e para visitação pública na forma de ecoturismo e
educação ambiental, dentro de espaços pré-estabelecidos por um documento legal. Procura-se assegurar a manutenção
do potencial dos elementos naturais em detrimento de demandas, a conservação em detrimento do uso ou manejo
abusivo e a participação da comunidade, além de garantir obediência a padrões legais ambientais.

A manutenção da biodiversidade e solução de conflitos são importantes premissas para definição dos procedimentos
de planejamento. O ordenamento territorial por meio do zoneamento e o estabelecimento de programas de ação na
forma de normas ambientais são partes essenciais do plano. O planejamento costuma ser idealizado dentro de uma
análise sistêmica, integrada e continuada, com propostas para um horizonte de cinco anos. Oesquema apresentado no
quadro 2.1 é um exemplo das etapas comuns a esse processo.

Alguns autores referem-se à avaliação de impacto ambiental como um instrumento de planejamento ambiental. De fato,
é um processo que se compõe de objetivo e objeto concretos, estuda uma área que abrange uma bacia hidrográfica,
analisa sistematicamente a qualidade do meio e as conseqüências de ações especificas sobre o ambiente. A avaliação
de impacto ambiental também constrói cenários futuros e pressupõe a participação pública na elaboração do estudo
e na tomada de decisão. No entanto, na prática, a avaliação é dirigida a um projeto especifico - o empreendimento
- e as alternativas de ação destinam-se mais a viabilizar esse projeto do que propriamente solucionar os principais
problemas da região. Perde-se, freqüentemente, a abordagem holfstica e a dinâmica do meio e falha-se na estimativa
de valores dos patrimõnios ambientais. Muitos estudos demonstram recortes bruscos sobre a paisagem analisada. Em
outras palavras, o verdadeiro planejamento ambiental não se preocupa com a implantação de empreendimentos, se a
região prioriza soluções para problemas mais emergentes. Há prioridades e, a partir delas, define-se a necessidade de
soluções ou não, sempre apresentadas em ordem temporal de ação. Nos ElA (Estudos de Impacto Ambiental) parte-se
do pressuposto que o investimento é provável, necessário e imediato, e a estrutura funcional - seu objeto de análise
- é sempre a alternativa emergencial e imprescindível para o desenvolvimento local. Assim, por exemplo, o que seria
mais importante para uma região? Discutir os impactos, positivos ou negativos, trazidos por um tipo de usina ou
debater questões mais emergenciais, como a qualidade da água, ou onde os investimentos deveriam ser dirigidos? Em
um planejamento, a lógica do debate discutiria que a usina poderia trazer beneficios para a região, mas que, em médio
prazo, nada valeria para a qualidade de vida da população se não houvesse solução imediata para as águas contaminadas
por esgoto domiciliar e indústrias. Em suma, não se costumam identificar ElAs elaborados como reais instrumentos de
planejamento ambiental, embora teórica e legalmente o devessem.

Entre todas as considerações feitas neste capítulo, um aspecto crucial que os planejadores devem lembrar é que, seja
qual for o instrumento de planejamento ambiental escolhido, sempre se trabalha com um recorte da realidade do espaço
e, portanto, a complexidade e as relações do meio são simplificadas e generalizadas. O melhor desempenho está na
identificação de objetivos abrangentes e concretos, do instrumento correto, das variáveis que representam mais fielmente
as principais relações existentes e dos problemas fundamentais no cenário real e futuro do espaço planejado.

I
ITURA RECOMENDADA

LEIN, J. lntegrated environmental planning. London:

Blackwell Publlshing. 2002.