DIREITO CONSTITUCIONAL

Organização Político – Administrativa – Formação de Novos Estados e Municípios

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ORGANIZAÇÃO POLÍTICO – ADMINISTRATIVA – FORMAÇÃO DE

NOVOS ESTADOS E MUNICÍPIOS

No que tange aos Estados, não se fala em criação, mas em fusão, incorporação, anexa-
ção ou desmembramento. No cenário brasileiro contemporâneo, a tentativa de mudança de
organização territorial mais recente envolveu o Estado do Pará (desmembramento).
A ideia seria desmembrar o Pará, formando três unidades da Federação: Pará, Carajás e
Tapajós, com as capitais de Santarém e Marabá. O tamanho do Brasil continuaria o mesmo,
mas a forma de organização territorial dos Estados se modificaria. É possível formar um novo
Estado a partir de um território federal ou de forma direta.
Na Constituição de 1988, havia três territórios federais: Fernando de Noronha, que não
mostrou viabilidade e foi devolvido a Pernambuco; Amapá e Roraima, que mostraram via-
bilidade e foram convertidos em Estados da Federação; e Tocantins, criado de forma direta
pela Constituição de 1988, a partir do desmembramento de Goiás. Em 1976, houve a divisão
do Estado de Mato Grosso, com a formação do Estado de Mato Grosso do Sul. O Acre, por
exemplo, foi comprado da Bolívia em 1904.

TEXTO CONSTITUCIONAL

Art. 18. § 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para
se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação
da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar.

O conceito de “população diretamente interessada” é importante para entender o alcance

da população, por exemplo, aplicado ao exemplo do Estado do Pará. Com o desmembra-
mento, seriam formados os Estados de Carajás e Tapajós. Ao considerar um plebiscito envol-
vendo a população que mora nessas áreas, foi obtido o patamar favorável de votação. No
entanto, a população diretamente interessada era toda a população de Carajás, Tapajós e
Pará e, na região de Belém, em que está concentrado o maior contingente populacional do
Estado do Pará, a população foi contrária à formação dos novos Estados.
5m
A formação de novos Estados possui três etapas: duas delas estão na Constituição, e
uma está fora.
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Formação de Novos Estados – ETAPAS

1ª Plebiscito com a população envolvida

2ª Audiência com as Assembleias Legislativas envolvidas
3ª LC Federal cria

• Na 1ª etapa, se a população for a favor, segue-se para a 2ª etapa; se a população for

contrária, não.
• A 2ª etapa está prevista na Lei n. 9709/1958 e trata-se de uma mera opinião, não pos-
suindo força vinculante. Ainda que as Assembleias sejam contrárias, é possível seguir
para a próxima etapa.
• A 3ª etapa consiste na formação do novo Estado a partir de Lei Complementar Federal.

Obs.: Um juiz de direito do TJ DFT, havendo a formação de um território federal, pode ser
deslocado para trabalhar nesse território.

Formação de Novos Municípios – ETAPAS

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei es-

tadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta
prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estu-
dos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Obs.: A norma de eficácia limitada precisa de complemento legislativo a cargo de legislador

ordinário e foi criada pela EC n. 15/1996.

Para formar um novo Município, há quatro etapas rigorosas. É necessário trabalhar, em

especial, com a 1ª etapa. A EC n. 15/1996 foi criada para frear a criação desordenada de
Municípios no país. Entre 1988 e 1996, não havia esse freio, o que permitia a criação desor-
denada de Municípios – para atender conveniências políticas – sem capacidade de se autos-
sustentarem. Eram Municípios, normalmente, criados a partir do desmembramento, visando
burlar as regras e facilitar o domínio de famílias tradicionais naquelas áreas.
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A inelegibilidade reflexa ou reflexiva se expande para o Município formado. Por exemplo,

se em um Município-filho algum parente do Prefeito do Município-mãe deseja concorrer, isso
não é permitido. Embora seja um Município diferente, ele foi originado do Município-mãe e as
regras de inelegibilidade se estendem a ele.

1ª LC Federal abre período autorizando as criações (EC 15/1996)

2ª Estudo de viabilidade municipal
3ª Plebiscito com a população envolvida
4ª LO Estadual cria

Desde 1996, não há mais Lei Complementar Federal. Na época da Presidente Dilma, a
LC Federal foi feita duas vezes e ambas receberam o veto da Presidente. Há uma grande
espera de, praticamente, todos os Estados da Federação sobre a Lei Complementar Fede-
ral. Há mais de trezentos Municípios prontos para serem formados, esperando o advento da
Lei Complementar, que está sendo contida para impedir a formação desses novos Municí-
pios. Isso ocorre porque os novos Municípios precisarão de prefeituras, secretarias, Câmaras
Municipais etc., ou seja, haverá uma nova estrutura burocrática que custará recursos aos
cofres públicos. Se falava, inicialmente, no valor de R$ 3 bilhões.
10m
• Por não haver Lei Complementar Federal, o período não está aberto e, consequente-
mente, não é possível passar a para próxima etapa.
Vários Municípios, mesmo com o arrepio da LC Federal, foram efetivamente criados.
Dentre eles, existe um Município que chegou ao Supremo Tribunal Federal e se tornou um
caso muito discutido e importante para a organização político-administrativa e para o controle
de constitucionalidade.

Município Luís Eduardo Magalhães

O Município de Luís Eduardo Magalhães se situa no oeste da Bahia e se originou do

Município Mimoso do Oeste. O Oeste é da Bahia é uma região muito próspera, com planta-
ções de soja, algodão etc.
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Quando morreu o filho de Antônio Magalhães, uma grande figura pública no Estado da
Bahia, Antônio nomeou o Município em homenagem a seu filho. Contudo, o Município de
Mimoso do Oeste era, antes da troca de nome, menor, ou seja, não houve uma simples
troca de nome, mas o Município de Luís Eduardo Magalhães abrangeu a extensão de vários
Municípios vizinhos.
Além de não ser possível haver a criação de Municípios, todas as outras etapas da cria-
ção de um novo Município apresentaram erros. O estudo de viabilidade municipal não foi feito
como deveria, o plebiscito não envolveu toda a população, apenas a população de Mimoso,
e a Lei Ordinária possuía vício administrativo.
Foi questionado no STF a formação desse Município por meio da ADI 2240.

Obs.: À época, não existia a classe processual ADO, essa se tratava da ADO 3082. As
ADIs poderiam ser ação direta de inconstitucionalidade por ação ou omissão. Mais
recentemente, o STF criou a classe ADO.
15m

Havia duas ações: a ADI 2240, que é o questionamento de uma Lei Estadual – que efeti-
vou a criação do Município – frente à Constituição Federal, e a ADO 3082, que visava sanar
a omissão constitucional do art. 18, § 4º. Para essas ações, houve duas decisões do STF
que foram complementares. Na ADI 2240, o Supremo, invocando uma série de princípios,
manteve a criação do Município – utilizando princípios como o princípio município putativo
e princípio da confiança no Estado, pois várias pessoas possuíam em seu registro de nasci-
mento o Município Luís Eduardo Magalhães, por exemplo.
Invocando os princípios, o STF manteve a existência do Município por prazo indetermi-
nado. Esse prazo indeterminado possuía um complemento, pois, na ADO 3082, o STF esta-
beleceu o prazo de dois anos (vinte e quatro meses) para funcionamento do Município e de
dezoito meses para o Congresso Nacional elaborar a Lei Complementar Federal. Entretanto,
esse prazo não foi bem recebido politicamente e o Congresso Nacional não elaborou a LC
Federal – visto que, ainda hoje, ela não existe.
Como o Congresso Nacional não recebeu bem o prazo de dezoito meses, o STF passou
a fazer um apelo ao legislado. A técnica da sentença de apelo pode ser feita nas sentenças
intermediárias. O STF fez um apelo ao legislador, afirmando que somente estava pedindo
que a norma fosse feita. O Congresso, então, para não se curvar ao STF, não fez a norma,
mas promulgou uma emenda à Constituição.
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A Emenda n. 57/2008 foi criada para resolver a situação dos Municípios criados de forma
irregular. Os Municípios criados até 31 de dezembro de 2006 estavam convalidados.
Essa Emenda promoveu a constitucionalidade superveniente.
20m
O Brasil, contudo, não aceita a inconstitucionalidade superveniente – se a norma nasce
inconstitucional, ela pode ser revogada por ordem posterior, mas não se tornará inconstitu-
? cional – ou a constitucionalidade superveniente. A Emenda n. 57 possui um desafio a mais,
que é a inconstitucionalidade em seus termos.
Não existe direito absoluto, mas a própria supremacia da Constituição, que baseia toda a
estrutura piramidal de constituição rígida, também não é um valor absoluto. O Brasil aceita,
muitas vezes, conviver com a inconstitucionalidade, pois a declaração de inconstitucionali-
dade geraria um problema ainda maior.

Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I – estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou
manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na for-
ma da lei, a colaboração de interesse público;

É exemplo de colaboração de interesse público o papel desempenhado pelas pastorais,

pela CNBB etc.

II – recusar fé aos documentos públicos;

III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

O Supremo Tribunal Federal, por exemplo, possui teses definidas pelo Plenário pontu-
ando a inconstitucionalidade de Lei Estadual que considerou como critério de desempate o
fato de o cidadão ser servidor do Estado, ou seja, pela distinção entre brasileiros. Além disso,
o Estado é laico, não ateu. Os cultos religiosos são aceitos, mas não há relação de depen-
dência. A única Constituição brasileira que previu a religião oficial foi a de 1824.
25m
Nas corporações militares, no momento de contratar o capelão, não é permitido designar
uma religião específica. Chegou ao conhecimento do STF que a Constituição do Estado do
Rio de Janeiro designava pastores evangélicos para as atividades de capelão. Havia, nesse
caso, uma predileção por uma crença específica. Ao escolher uma crença específica, esco-
lhe-se uma em detrimento das demais. Por isso, esse ponto da Constituição do Estado do
Rio de Janeiro foi declarado inconstitucional pelo STF.
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É necessário discutir sobre o ensino religioso de natureza confessional ensinado nas

escolas públicas. Em escolhas privadas, é possível haver ligação com uma religião especí-
fica, mas, nas escolas públicas, surge o debate sobre se o ensino religioso pode ter natureza
confessional. A natureza confessional refere-se a uma fé específica.
Depois de um longo debate no âmbito do STF, com discussões acaloradas, pelo voto de
seis contra cinco, prevaleceu a orientação de que, nas escolas públicas, é possível haver o
ensino religioso de natureza confessional, sem haver inconstitucionalidade.
Outro ponto a ser discutido é uma decisão do STF que envolveu um processo de licita-
ção. No caso, no momento de estabelecer um contrato administrativo, os veículos utilizados
deviam estar licenciados dentro do Município. Dentro das regras de repartição tributária, uma
parte dos recursos são do Estado e a outra parte do Município. Ao aplicar a obrigatoriedade
de o veículo estar licenciado no Município, obviamente, a ideia era obter recursos para o
Município. O STF decidiu que essa exigência não tinha fundamento.
30m

�Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Aragonê Nunes Fernandes.
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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