DIREITO CONSTITUCIONAL

Organização Político-Administrativa – União

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ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA – UNIÃO

TEXTO CONSTITUCIONAL

Dentro da organização político-administrativa, a União, os Estados, o DF e os Municí-

pios possuem tríplice autonomia (financeira, administrativa e política). A União, se, eventual-
mente, criar um território, este irá integrar a própria União. A União age com dupla persona-
lidade jurídica.
Quando a União age em nome da RFB no exterior, ela pode, inclusive, conceder isen-
ções heterônomas, pois está agindo em nome do Brasil, não como ente de direito interno. O
Presidente da República acumula as funções de chefe do Estado (quando age no exterior) e
chefe de governo (quando age no Brasil) e, por isso, possui prerrogativas não extensíveis a
Governadores e a prefeitos.
Para abrir um processo contra o Presidente da República, é necessário autorização da
Câmara dos Deputados por meio de dois terços dos votos; para abrir processo por crime
comum envolvendo o Governador do Estado, o Supremo Tribunal Federal mudou sua orien-
tação e entendeu que não é necessário a mesma autorização – pois, em cinquenta e duas
vezes que o Superior Tribunal de Justiça a requereu, em cinquenta e uma não a conseguiu.

Art. 20. São bens da União:

I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

É necessário entender que o Estado Brasileiro era um Estado unitário. A Coroa Portu-
guesa, desde a época do Brasil Império, atribuía determinados pedaços de terra para serem
explorados por particulares. Se essas terras não fossem exploradas regularmente, seriam
pegas de volta. Tratava-se das terras devolutas.
As terras devolutas têm origem nas capitanias hereditárias, que formaram os Estados.
A capitania hereditária dos Bandeirantes, por exemplo, se tornou o Estado de São Paulo, a
capitania hereditária da Guanabara se tornou o Estado da Guanabara que, posteriormente,
se tornou o Rio de Janeiro; e a capitania hereditária de Minas Gerais se tornou Minas Gerais.
As terras devolutas, portanto, em sua grande maioria, pertencem aos Estados. Para a União,
sobram as terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira.
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II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções mi-
litares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais
de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as
ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, ex-
ceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no
art. 26, II;
5m

A Emenda n. 46/2005 tentou corrigir uma situação que afligia moradores de diversas
cidades do país – São Luís, Florianópolis e Vitória, por exemplo, que são ilhas. As ilhas oce-
ânicas e costeiras, a princípio, pertenciam à União, mas isso gerava muita depreciação das
propriedades situadas nessas ilhas. Por serem patrimônios pertencentes à União, a União
cobrava sua tributação, mas também a prefeitura. Além disso, havia a questão sobre a docu-
mentação da propriedade.
Por isso, a Emenda n. 46/2005 determinou que ilhas oceânicas e costeiras, de fato, per-
tencem à União, mas é necessário excluir desse grupo as que contêm sede de Município.

V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI – o mar territorial;
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII – os potenciais de energia hidráulica;
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios possuem dois pontos importantes,

estando um cristalizado na Súmula n. 650 do STF e o outro em discussão no âmbito do STF.
Quando os portugueses “descobriram” o Brasil, já havia índios no país e as terras perten-
ciam todas aos índios. As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União
– no art. 231 da Constituição, na ordem social, está previsto que o índio pode usufruir da
terra, mas não possui a possibilidade de dispor, ou seja, não possui a propriedade. Os índios
podem usar o solo, mas não podem explorar as riquezas do subsolo. Questiona-se se os
aldeamentos extintos em tempos remotos pertencem à União. De acordo com a Súmula n.
650 do STF, os aldeamentos extintos em tempo remoto não são terras indígenas.
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No julgamento pendente no Supremo, se pede que o marco definidor da terra indígena

seja 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição. A ideia central é que as
terras que estivessem sendo ocupadas no dia da promulgação da Constituição seriam terras
indígenas; do contrário, não. O pessoal ligado à proteção dos índios, contudo, defende que
esse critério é injusto, pois é possível que, nessa data, os índios não estivessem ocupando a
terra, pois foram expulsos violentamente.
10m

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para
fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, platafor-
ma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa
exploração (EC n. 102/19).
§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres,
designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e
sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

A PEC da Cessão Onerosa nasce com a EC n. 102/2019. Quando houve a distribui-

ção dos recursos do pré-sal, era estimada uma quantidade de barris de petróleo. Entre-
tanto, com avançadas pesquisas, foi descoberto um excedente de aproximadamente seis
a quinze milhões de barris de petróleo que precisam ser distribuídos. Foi criado um acordo
político, então, para ser feita a distribuição desse excedente, que gera bilhões de reais para
os cofres públicos.
Em matéria de royalties do petróleo, há uma discussão que vai além e invade o processo
legislativo. Há alguns anos, a então Presidente Dilma vetou uma lei federal, feita no Con-
gresso Nacional, que determinava a distribuição igualitária dos royalties entre Estados produ-
tores e não produtores. Pretendia-se derrubar esse veto no âmbito do Congresso Nacional.
No que se refere a vetos presidenciais, há uma quantidade de vetos que durariam cerca
de treze anos para serem apreciados. Nesse caso, a Presidente Dilma vetou a distribuição
igualitária e o Congresso Nacional pretendia derrubar o veto. Havia três Estados produtores
contra vinte e quatro que não eram produtores. Embora estivessem envolvidos Estados com
muito representantes – como Rio de Janeiro e São Paulo –, não havia força suficiente para
manter o veto presidencial.
Alguns parlamentares ligados ao Rio de Janeiro, um dos Estados produtores, afirmaram
que o veto presidencial poderia até ser derrubado, mas havia outros vetos a serem anali-
sados primeiro (treze anos de vetos). O que se pretendia com isso era postergar a análise
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de derrubada do veto. Essa situação chegou ao STF e o plenário decidiu que o pedido feito
pelos parlamentares do Rio de Janeiro não poderia ser deferido, pois a ordem de apreciação
dos vetos presidenciais é assunto interna corporis, ou seja, diz respeito à maturação política
dentro do próprio Parlamento.
15m
Em outras palavras, não havia obrigatoriedade de seguir a ordem cronológica de apre-
ciação dos vetos presidenciais. A distribuição dos royalties do petróleo, então, se tornou igual
para todos os Estados devido à PEC da Cessão Onerosa, que deu nova redação ao art. 20.

Obs.: os conceitos de zona econômica exclusiva, plataforma continental etc. são aprecia-
dos mais detidamente dentro do Direito Administrativo.

No que se refere à repartição de competências, é necessário conhecer o grande papel de

ascendência da União sobre os Estados e Municípios. A Federação do Brasil foi formada por
desagregação e segregação, de modo que as competências estavam reunidas nas mãos do
órgão central. Quando ocorreu a mudança de Estado unitário para Estado federado, a União
abdicou um pouco de seu poder.

UNIÃO

• Dupla personalidade jurídica: interna e internacional;

• Repartição de competências: acumulação de competências exclusivas (materiais,
administrativas) e privativas (legislativas).

A União aparece na repartição de competências nos arts. 21 a 24. A União é a grande

protagonista sobre a repartição de competências, e competência é sinônimo de poder. Por-
tanto, repartir competências é repartir poder, e o poder está, claramente, concentrado nas
mãos da União.
O art. 21 trata das competências exclusivas da União e o art. 22 trata das competên-
cias privativas da União. Nesses artigos, é possível diferenciar a competência exclusiva
como indelegável e a competência privativa como delegável, mas há uma má técnica legis-
lativa na elaboração da Constituição. Nos arts. 49, 51 e 52, as competências do Congresso,
da Câmara e do Senado são chamadas de exclusivas (art. 49) e de privativas (art. 51 e 52).
20m
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A União trabalha com competências legislativas (arts. 22 e 24). No art. 22, as competên-
cias são privativas, exceto se houver delegação por meio de lei complementar, e no art. 24,
a União age em conjunto com os Estados e o DF.
No cenário da Covid-19, surgiu uma discussão relevante sobre o papel de cada um dos
entes da Federação. A União queria concentrar em si toda a sistemática de enfrentamento da
pandemia e o Supremo negou essa possibilidade, afirmando que o enfrentamento da pande-
mia está sob o papel central da União, mas também precisa do papel dos Estados e dos Muni-
cípios. Em outras palavras, prefeitos e Governadores podem decretar, no âmbito da pandemia,
medidas restritivas em contrariedade às normas federais, estando atentos à realidade local.
Os Prefeitos e Governadores receberam prerrogativas, no entanto, é necessário que
entendam que estão diante de uma Federação. Houve situações, por exemplo, de Municípios
nos quais o Prefeito simplesmente destruiu a estrada de saída e entrada da cidade. Como se
trata de uma Federação, para transpor de um Município para outro, é necessária uma liga-
ção. Dentro desse cenário, portanto, não é permitido que os Municípios se transformem em
feudos, mas, por outro lado, a União não pode se sobrepor e impor aos Estados e Municípios
regras estanques, pois a realidade do país não permite esse tipo de ação.
Em relação aos Estados, também podem ser decretadas medidas de força dentro da con-
tenção ao Coronavírus, mas sem avançar sobre temas que são situados dentro do guarda-
-chuva da União, como, por exemplo, fechar portos e aeroportos.

BENS DA UNIÃO

• Terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira;

• Rios e lagos que banhem mais de um Estado, que venham de outro país ou sigam
para outro país;
• Ilhas oceânicas e costeiras, excluídas as que sejam sede de município;
• Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios;
• Recursos minerais, inclusive do subsolo;
• Royalties do petróleo.

�Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Aragonê Nunes Fernandes.
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.

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