FRANCO,

FRANCO, FERNANDO
FERNANDO LEME LEME
Prospectiva Estratégica:
I. COPPE/UFRJ II. Título uma metodologia
(série)
para a construção do futuro [Rio de Janeiro]
2007
X, 167p. 29,7cm (COPPE/UFRJ, D.Sc.,
Engenharia de Produção, 2007)
Tese – Universidade Federal do Rio de
Janeiro, COPPE
1. Prospectiva Estratégica
I. COPPE/UFRJ II. Título (série)

ii
Dedico esta tese a todos aqueles que acreditam que o
futuro não é uma simples manifestação do acaso.

iii
 Agradeço

a Deus, que, em sua infinita bondade, concedeu-

me a graça de chegar até este ponto;
à minha família, à minha esposa, Patrícia,
companheira inseparável, por sua dedicação e apoio, a
meus filhos Pedro e João, pela compreensão nas horas
em que fomos privados da companhia mútua;
aos meus orientadores, prof. Alberto Gabbay
Canen e prof. Nélio Domingues Pizzolato, pela
orientação segura e pela paciência durante todo o curso;
aos amigos da Brainstorming, em especial o
prof. Raul Grumbach, que me apresentou os conceitos
de prospectiva; Rodrigo Grumbach, que, com muita
dedicação, implementou os diversos algoritmos
desenvolvidos; e Sergio Maia, que forneceu a maioria
dos dados do Projeto Mauatur;
ao Alte. Lauro Reis Salgado, pelo apoio e
incentivo no início deste curso.

iv
Resumo da Tese apresentada à COPPE/UFRJ como parte dos requisitos
necessários para a obtenção do grau de Doutor em Ciências (D.Sc.)

PROSPECTIVA ESTRATÉGICA:
UMA METODOLOGIA PARA A CONSTRUÇÃO DO FUTURO

Fernando Leme Franco

Fevereiro/2007

Orientadores: Alberto Gabbay Canen

Nélio Domingues Pizzolato

Programa: Engenharia de Produção

Este estudo visa desenvolver uma metodologia de identificação de um

cenário normativo desejado, aceitável e exeqüível, com base em cenários
prospectivos. A metodologia integra conceitos de planejamento estratégico,
cenários prospectivos e interações estratégicas. São apresentados, também, dois
softwares que informatizam a metodologia e duas aplicações práticas. As
conclusões mostram que a metodologia pode fornecer respostas consistentes a
problemas complexos e que o planejamento estratégico agregado a uma correta
visão dos futuros possíveis, com o emprego de análise de interações estratégicas,
consiste numa poderosa ferramenta para a construção de um futuro melhor.

v
Abstract of the Thesis presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the
requirement for the degree of Doctor of Science (D.Sc.).

STRATEGIC PROSPECTIVE:
A METHODOLOGY FOR THE CONSTRUCTION OF THE FUTURE

Fernando Leme Franco

February /2007

Advisors: Alberto Gabbay Canen

Nélio Domingues Pizzolato

Department: Production Engineering

The main objective of this study is to develop a methodology in order to

identify a normative, acceptable and achievable scenario, among prospective ones.
The methodology integrates the concepts of strategic planning, scenarios and
interaction. Also, it presents two softwares which computerize the methodology,
and two practical applications. The conclusion shows that the methodology could
present good and consistent results for complex problems. The strategic planning,
together with a correct vision of the possible futures, using the strategic
interaction analysis, is a powerful tool to build a better future.

vi
 ÍNDICE DE TEXTO

1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 1

1.1 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA ............................................................................... 2

1.2 OBJETIVOS ...................................................................................................... 4
1.2.1 OBJETIVO GERAL .......................................................................................... 4
1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................... 5
1.3 CONTRIBUIÇÃO DA TESE .................................................................................. 5
1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO........................................................................... 8

2. PROSPECTIVA ESTRATÉGICA: CENÁRIOS ........................................................ 11

2.1 DIMENSÃO POLÍTICA ...................................................................................... 13

2.2 DIMENSÃO TÉCNICA....................................................................................... 17
2.3 CONSTRUÇÃO DO FUTURO ............................................................................. 18
2.4 ANÁLISE DE SENSIBILIDADE............................................................................ 21

3. REFERENCIAL TEÓRICO ................................................................................... 24

3.1 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ....................................................................... 27

3.2 CENÁRIOS PROSPECTIVOS .............................................................................. 29
3.3 INTERAÇÕES ESTRATÉGICAS ........................................................................... 34
3.4 PESQUISA POR PALAVRAS-CHAVE ................................................................... 37

4. METODOLOGIA ................................................................................................. 40

4.1 DEFINIÇÃO DAS QUESTÕES ESTRATÉGICAS ...................................................... 42

4.2 CONSULTA A PERITOS – O MÉTODO DELPHI ................................................... 46
4.3 CONSTRUÇÃO DA MATRIZ DE CENÁRIOS .......................................................... 48
4.5 INTERAÇÕES ESTRATÉGICAS ........................................................................... 53
4.6 SIMULAÇÃO CONDICIONAL ............................................................................. 68
4.7 SELEÇÃO DO CENÁRIO NORMATIVO................................................................. 68
4.8 ACOMPANHAMENTO E CORREÇÕES ................................................................. 70

5. DESENVOLVIMENTO DE SOFTWARE ................................................................. 71

6. APLICAÇÕES DA METODOLOGIA...................................................................... 75

6.1 PROJETO BRASIL 3 TEMPOS ........................................................................... 75

vii
 6.1.1 Identificação do sistema....................................................................... 76
6.1.2 Diagnóstico estratégico ........................................................................ 76
6.1.3 Análise prospectiva .............................................................................. 76
6.1.4 Avaliação das ações ............................................................................. 81
6.2 PROJETO MAUATUR ...................................................................................... 82
6.2.1 Identificação do sistema....................................................................... 83
6.2.2 Diagnóstico estratégico ........................................................................ 85
6.2.3 Análise prospectiva .............................................................................. 89
6.2.4.6 Avaliação das ações ........................................................................ 101

7. CONCLUSÕES .................................................................................................. 102

8. SUGESTÕES PARA FUTURAS PESQUISAS .......................................................... 105

9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................... 107

10. ANEXO 1 - PROJETO BRASIL 3 TEMPOS – TEXTOS SUBMETIDOS À CONSULTA

DELPHI ……………………………………………………………………...…..116

11. ANEXO 2- PROJETO MAUATUR – TEXTOS SUBMETIDOS À CONSULTA DELPHI

…………………………………………………………………………………..162

viii
 ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 2.1 – Cenários – Abordagem projetiva ....................................................... 19

Figura 2.2 – Cenários – Abordagem prospectiva................................................... 20
Figura 2.3 – Tipologia dos cenários ....................................................................... 21
Figura 2.4 – Cenário normativo ............................................................................. 22
Figura 2.5 – Construção de futuro – Abordagem projetiva ................................... 22
Figura 2.6 – Construção de futuro – Abordagem prospectiva ............................... 23
Figura 4.1 – Gestão estratégica .............................................................................. 41
Figura 4.2 – Definição de evento ........................................................................... 44
Figura 4.3 – Evento X Tendência .......................................................................... 45
Figura 4.4 – Certeza X Probabilidade .................................................................... 48
Figura 4.5 – Cenário mais provável ....................................................................... 56
Figura 4.6 – Cenário normativo ............................................................................. 56
Figura 4.7 – Parceria estratégica ............................................................................ 57
Figura 4.8 – Motricidade X Dependência .............................................................. 61
Figura 4.9 – Influência X Impacto ......................................................................... 64
Figura 5.1 – Fases e etapas informatizadas no software Puma .............................. 72
Figura 5.2 – Etapa informatizada no software Lince ............................................. 73
Figura 6.1 – Atividades da Mauatur....................................................................... 84
Figura 6.2 – Mauatur: Mapa de probabilidades ..................................................... 90
Figura 6.3 – Mauatur: Motricidade x Dependência ............................................... 91
Figura 6.4 – Mauatur – Geração de cenários ......................................................... 92
Figura 6.5 – Mauatur – Influência de atores sobre eventos ................................... 94
Figura 6.6 – Mauatur – Impacto de eventos sobre atores ...................................... 94
Figura 6.7 – Mauatur – Matriz Influência x Impacto............................................. 95
Figura 6.8 – Mauatur – Cenário normativo............................................................ 97
Figura 6.9 – Mauatur – Cenários defensivos ......................................................... 97
Figura 6.10 – Mauatur – Simulação com três ocorrências condicionais................ 98
Figura 6.11 – Mauatur – Simulação ocorrências condicionais .............................. 99
Figura 6.12 – Mauatur – Análise de exeqüibilidade ............................................ 100

ix
 ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 3.1 – Artigos publicados............................................................................. 38

Tabela 3.2 – Teses defendidas – Capes.................................................................. 39
Tabela 4.1 – Matriz de cenários ............................................................................. 51
Tabela 4.2 – M1 – Matriz de probabilidades ......................................................... 59
Tabela 4.3 – M2 – Matriz de impacto de evento sobre ator................................... 62
Tabela 4.4 – M3 – Matriz de impacto de ator sobre evento................................... 63
Tabela 4.5 – M4 – Matriz de impacto de ator sobre ator ....................................... 65
Tabela 6.1 – Respostas da consulta Delphi ............................................................ 77
Tabela 6.2 – Análise de cenários............................................................................ 96

x
 Toda forma de predição do futuro é uma
impostura; o futuro não está escrito e, pelo
contrário, é necessário construí-lo. O futuro é
múltiplo, indeterminado e aberto a uma grande
variedade de futuros possíveis. O que se vai passar
amanhã depende menos de tendências passadas
que se imporiam fatalmente aos homens do que
das políticas levadas a cabo por estes face a essas
tendências.

Godet et al. (2000a, p. 13)

1. INTRODUÇÃO

Desde os tempos pré-históricos, o homem identifica uma relação de

causalidade entre fatos passados e futuros. Em seus primórdios, o trovão, que
segue o relâmpago, deve ter despertado a curiosidade humana. Entender as
relações de causa e efeito entre passado e futuro logo saiu da esfera da curiosidade
para entrar na esfera da sobrevivência. Pensar no futuro implicava aumentar as
chances de sobrevivência.
Ainda na pré-história, o homem compreendeu também que suas
experiências passadas serviam como base, nem sempre como guia, para a tomada
de decisão sobre o futuro. Esse mesmo homem concluiu que suas experiências
eram sobre o passado, porém suas decisões eram sobre o futuro; não um futuro,
mas vários futuros possíveis.
O elo entre o passado e o futuro é o presente. Este é real, enquanto o
passado não aceita alterações e o futuro está por ser construído. Decisões somente
podem ser tomadas no presente, e são estas que irão moldar o futuro. A história da
humanidade, como a conhecida, pode ser descrita como um somatório das
resoluções assumidas por todas as pessoas que viveram no planeta, desde os
primórdios da civilização até os dias atuais, cujos impactos foram ampliados ou
reduzidos, pela ocorrência de eventos naturais totalmente fora de sua esfera de
competência.
Segundo Glenn (1994, p. 4), “as forças naturais, sociais, políticas,

1
científicas e tecnológicas determinam fortemente o futuro. Todavia, com a
crescente capacidade humana de envolvimento, são nossas escolhas que modelam
o futuro”. Ainda de acordo o mesmo autor, “a sociedade não pode controlar o
futuro, mas pode influenciar o curso da história”.
Chiavenato (2004, apud CANEN & CANEN, 2005), destaca seis fases na
história das organizações, sendo que a atual (a partir da década de 1980) é a da
globalização, marcada pela Terceira Revolução Industrial (Revolução Digital) e
caracterizada por automação, incerteza e imprevisibilidade quanto ao futuro.
Na área empresarial, segundo Kotler (1999), existem dois tipos de
organizações: aquelas que mudam e aquelas que desaparecem. Esta afirmativa,
válida para horizontes temporais de médio e longo prazo, leva a uma indagação
fundamental: Como identificar a direção correta da mudança em um mundo cada
vez mais globalizado e em constante transformação?
O início do século XXI vem sendo marcado por uma sucessão de ataques
terroristas, guerras, epidemias, surgimento de novas tecnologias e mudanças
geopolíticas, mostrando que o futuro está cada vez mais incerto. Todavia, para
alguns, a incerteza é uma justificativa para não pensar no futuro; para outros, é a
fonte de oportunidades.
Nessa última hipótese, a incerteza deve estar orientada para os seguintes
pontos: (i) aproveitamento das oportunidades; (ii) defesa contra as ameaças e (iii)
construção de um futuro melhor para a organização (MARCIAL & GRUMBACH,
2004).
O terceiro ponto supera os demais: a construção do futuro é o único meio
eficaz de reduzir as ameaças e aumentar as oportunidades em um mundo em
constante mutação.

1.1 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

A construção do futuro está ligada ao conceito de prospectiva estratégica,

que preconiza a necessidade do surgimento de fatos novos, capazes de provocar
uma ruptura de tendência e, portanto, gerar um outro futuro.
Um fato novo pode ser obtido pela alteração das forças que modelam o

2
futuro, o que pode ocorrer pela inserção de uma força nova, pela alteração da
intensidade de uma força já atuante ou ainda pela alteração do sentido de uma
força já existente.
A compreensão dessas forças, a identificação da melhor forma de
atuação, bem como a decisão de alterá-las, são as bases da prospectiva estratégica.
Esta utiliza, como ferramenta de visualização de futuro, a técnica de construção de
cenários. O propósito, segundo Glenn (1994, p. 5), “é entender o conjunto de
decisões estratégicas que maximizam o benefício em face das incertezas e
mudanças impostas pelo ambiente externo”.
Börjeson et al. (2005, p. 20) utilizam a nomenclatura de cenários
estratégicos como aqueles que incorporam medidas políticas, com o propósito de
avaliar as possíveis conseqüências das decisões estratégicas. “O objetivo é
identificar variáveis-chave, testar políticas e avaliar seus impactos nessas
variáveis”, pontuam.
A construção do futuro, com base na análise dos cenários estratégicos,
está pautada na escolha de um cenário futuro, desejado e exeqüível, chamado de
cenário normativo. Segundo Buarque (2003, p. 23), o cenário normativo
representa um futuro desejado. No entanto, o autor argumenta que,

embora se trate de ajustar o futuro aos desejos, para ser um cenário, a

descrição deve ser plausível e viável, e não apenas a representação de
uma vontade ou de uma esperança. Desse ponto de vista, pode-se dizer
que o cenário normativo ou desejado é uma utopia plausível, capaz de
ser efetivamente construída e, portanto, demonstrada – técnica e
logicamente – como viável.

Ainda de acordo com Buarque (idem), o cenário normativo “pode exercer

um papel importante na orientação da ação dos atores para intervir e transformar o
futuro provável no desejado, expressando o espaço da construção da liberdade
dentro das circunstâncias”.
A avaliação das forças motoras, que podem transformar o cenário
normativo em um cenário provável, deve incluir uma análise das estratégias do
atores, pois, segundo Godet et al. (2000a, p. 14),

3
 após um quarto de século de reflexões e estudos prospectivos sobre os
territórios, as empresas e os grandes desafios das sociedades
modernas, chegamos a uma constatação bem conhecida e, no entanto,
geralmente ignorada: são sempre os homens e as organizações que
fazem a diferença.

Os cenários fornecem a visão de futuro, são como um farol iluminando o

caminho a ser trilhado; contudo, é a postura estratégica dos atores, em relação ao
futuro, que define o caminhar.

1.2 OBJETIVOS

O objetivo desta tese é desenvolver uma metodologia para a identificação

de um cenário normativo obtido de um conjunto de cenários prospectivos,
incluindo a análise das interações estratégicas dos principais atores.
A expressão “cenários prospectivos”, utilizada no plural, faz um
contraponto à visão projetiva, em que o futuro é visto como uma continuação das
tendências passadas e analisado como único e certo.
Na abordagem prospectiva, por outro lado, são examinadas, além das
tendências do passado, possíveis rupturas. O futuro real será único, contudo, os
futuros possíveis são vistos como múltiplos e incertos.
A escolha de um cenário normativo, foco principal deste estudo, tem
como propósito responder às seguintes perguntas:
• Como selecionar um cenário normativo que seja exeqüível?
• Como incorporar interações estratégias na análise dos cenários?
• Como identificar os eventos principais?
• Como priorizar as ações?

1.2.1 OBJETIVO GERAL

Desenvolver uma metodologia de identificação de um cenário normativo

aceitável e exeqüível, baseado em um conjunto de cenários prospectivos.

4
1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1.2.2.1 Apresentar, de forma consolidada, uma metodologia para a

geração de cenários prospectivos, utilizando diversas ferramentas de pesquisa
operacional.

1.2.2.2 Ampliar a análise do cenário normativo para incluir a interação

estratégica de atores.

1.2.2.3 Definir a margem de negociação de cada ator com base em um

futuro de referência, obtido do conjunto de cenários prospectivos gerados.

1.2.2.4 Analisar o processo de negociação política, do ponto de vista das

forças que irão modelar o futuro.

1.2.2.5 Utilizar a técnica de simulação condicional de ocorrência de

eventos para definir os pontos nos quais deverão ser concentrados os esforços de
construção do futuro, bem como sua prioridade.

1.3 CONTRIBUIÇÃO DA TESE

Gordon & Glenn (2004) apresentaram uma discussão sobre as fronteiras

da pesquisa do futuro. O artigo faz uma comparação dos métodos existentes e
conclui com a sugestão pela integração de dois ou mais métodos como única
forma de melhorar os resultados obtidos. No mesmo artigo, todavia, os autores
fazem as seguintes ressalvas:
• A exatidão e a precisão são dois conceitos distintos. Estes conceitos
são similares aos de intervalo de confiança e nível de certeza, em que, para um
mesmo conjunto de dados, o aumento de um conduz a uma redução do outro.
• As projeções de dados históricos que não considerarem as quebras de
tendências apresentam resultados equivocados em projeções de médio prazo.

5
 • As previsões são incompletas, pois não incluem fatos que ainda não
ocorreram.
• O planejamento deve ser dinâmico. Como as previsões são imprecisas
e incompletas, qualquer planejamento de médio prazo deve ser revisto em função
de novos acontecimentos.
• O dinamismo do planejamento implica a necessidade de uma constante
avaliação das possibilidades de futuro.
• As conseqüências de certos eventos podem parecer de pouca
importância, porém, em razão do inter-relacionamento com outros eventos, podem
tornar-se fatores dominantes.
• As previsões de certos valores embutem em maior ou menor grau as
crenças das pessoas, afetando tanto a pergunta quanto a resposta.
• A precisão em sistemas complexos e não-lineares pode ser impossível.
• A visualização do futuro pode alterá-lo. A identificação de uma
possível ameaça ou oportunidade gera ações que podem alterar o futuro, anulando
a ameaça ou ampliando a oportunidade.
No referido artigo, são analisados 25 métodos de prospecção de futuro.
Cada um deles pode ser usado individualmente; contudo, “o uso dos métodos
combinados sempre fornece eficiência e gera previsões mais robustas” (GORDON
& GLENN, 2004, p. 108).
A combinação de métodos proposta nesta tese vai além das sugeridas
pelos dois autores; estes se referem apenas aos métodos de prospecção de futuro,
não incluindo a análise das interações estratégicas dos atores. O exame foi
viabilizado com a definição de um nível de referência em relação ao qual é
possível avaliar a margem de negociação dos atores envolvidos. Tal nível de
referência é o cenário com maior probabilidade de ocorrer. Assim, este cenário
será chamado de cenário mais provável.
O emprego de simulação com ocorrência condicional de eventos para a
identificação das variáveis-chave na construção do futuro é outro ponto que
agrega valor ao processo. Em situações reais, dificilmente haverá tempo e
recursos disponíveis para uma atuação exaustiva sobre todos os pontos que podem

6
levar ao futuro normativo. A simulação mostra os pontos de maior impacto e a
melhor seqüência de atuação.
A última ressalva apresentada por Gordon & Glenn (2004, p. 108), de
que “a previsão do futuro altera o futuro”, é utilizada como linha-mestra em toda a
metodologia. O propósito não é acertar na previsão do futuro, e sim prospectar o
futuro no sentido de auxiliar a tomada de decisão, com vistas a reduzir ou
neutralizar as ameaças e aproveitar e ampliar as oportunidades.
O outro ponto em que a metodologia proposta extrapola os métodos
citados é quanto ao dinamismo do planejamento. O monitoramento de fatos
relevantes pode sinalizar desvios em relação ao futuro vislumbrado. Este ponto
considera que a construção do futuro não se resume a um plano; é um processo
que deve ser continuamente monitorado e gerido.
O planejamento estratégico da organização deve ser baseado no futuro
mais provável; contudo, o esforço de construção de futuro é normativo. Este é
outro ponto em que a proposta apresentada ultrapassa os métodos tradicionais. As
ações de planejamento estratégico são orientadas pelo cenário mais provável,
aquele que possui a maior probabilidade de ocorrência. Os esforços de construção
do futuro, por outro lado, são orientados para o cenário normativo. As diferenças
entre os dois cenários indicam as rupturas de tendências que serão necessárias
para construir o futuro.
O dinamismo do planejamento estratégico fica evidente nesse processo
de construção do futuro, pois, caso a organização obtenha sucesso em seus
esforços, o cenário mais provável converge para o cenário normativo. O
planejamento estratégico, que está centrado no cenário mais provável, deve
acompanhar a mudança.
O monitoramento constante e a simulação de futuros podem indicar,
ainda, uma divergência entre o cenário mais provável e o cenário normativo,
ocasionada por quebras de tendências não previstas inicialmente. Tal situação
indica a necessidade de uma revisão detalhada das premissas utilizadas na geração
dos cenários e das informações de interações estratégicas.
A modelagem matemática desenvolvida pelo autor da tese, e a
implementação das soluções de programação, culminaram com o aperfeiçoamento

7
do software Puma e o desenvolvimento de um software inovador, o Lince. Este
último foi utilizado no Projeto “Brasil 3 Tempos”. Segundo o Núcleo de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República (2005, p. 19), “os softwares disponíveis
no mercado mundial não permitiam a geração de uma família de cenários
prospectivos com a amplitude requerida” e não havia disponibilidade, no mesmo
mercado, de “processos de modelagem de cenários prospectivos que
considerassem a identificação, a priorização e a mensuração de eventos com
características especiais”.

1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO

O presente trabalho está organizado em nove capítulos, sendo que o

primeiro é uma síntese da tese, incluindo a apresentação do problema e os
objetivos a serem alcançados.
O segundo capítulo, intitulado “Prospectiva estratégica”, apresenta os
conceitos de cenários prospectivos, fazendo um contraponto ao conceito de
cenário projetivo. O capítulo propõe a abordagem de construção de futuro em
duas dimensões: a primeira, chamada de dimensão política, está relacionada aos
atores que influenciam o processo, enquanto a segunda, chamada de dimensão
técnica, está relacionada aos aspectos econômicos, tecnológicos e temporais, entre
outros.
O terceiro capítulo apresenta uma revisão bibliográfica dos temas
centrais abordados pela metodologia: planejamento estratégico, cenários
prospectivos e interações estratégicas. O capítulo apresenta, também, uma breve
retrospectiva histórica da tomada de decisão com visão de futuro. O propósito da
retrospectiva é mostrar que, muito embora os conceitos básicos sejam antigos, seu
arcabouço teórico é recente. Ademais, a abordagem conjunta dos temas aparece de
forma esporádica e muito restrita, indicando a relevância da tese.
O quarto capítulo apresenta a metodologia e está subdividido nos
principais passos necessários à definição do cenário normativo e à sua gestão.
O primeiro passo é a identificação do sistema, com suas principais
características e seus objetivos.

8
 O segundo passo, chamado de “diagnóstico estratégico”, confronta as
características do sistema com as do ambiente em que ele está inserido. O
resultado é um conjunto de medidas com foco no presente, além de um conjunto
de questões estratégicas com foco no futuro. As questões estratégicas,
transformadas em variáveis binárias, são chamadas de “eventos” e formam os
ingredientes básicos para a geração do mapa de cenários prospectivos.
Dando continuidade, o terceiro passo, chamado de “análise prospectiva”,
integra o mapa de cenários, e as possíveis interações estratégicas dos atores
principais. Nesse passo, identifica-se o cenário mais provável e seleciona-se um
cenário normativo. Para cada um deles, é determinado um conjunto de medidas –
no primeiro caso, para o aproveitamento das oportunidades e a proteção contra as
ameaças e, no segundo, para aumentar a probabilidade de ocorrência do cenário
normativo.
O quarto passo consiste em confrontar o conjunto de medidas
identificadas nos passos anteriores com os valores que permeiam a organização,
além de uma análise da adequabilidade e da exeqüibilidade das medidas.
O quinto e último passo é o monitoramento de fatos relevantes que
podem ratificar ou retificar as decisões estratégicas.
O Capítulo 5 apresenta dois softwares que foram desenvolvidos para a
aplicação da metodologia. O primeiro, chamado de Puma,1 está focado no
planejamento estratégico com base no cenário mais provável, ao passo que o
segundo, chamado de Lince, está focado no cenário normativo. A origem do Puma
está nos estudos de prospectiva, efetuados por Raul Grumbach, que criou o
método Grumbach. Já o Lince foi desenvolvido quando da solicitação do Núcleo
de Assuntos Estratégicos da Presidência da República para a geração de um
software que integrasse os conceitos de cenários prospectivos e interações
estratégicas, a ser empregado no Projeto “Brasil 3 Tempos”.
Os trabalhos de pesquisa para o desenvolvimento do Lince mostraram a
necessidade de alterações em alguns algoritmos utilizados no Puma; contudo, os
dois softwares, por razões diversas, estão referidos ao método Grumbach.

1
Os softwares Puma e Lince são comercializados pela Brainstorming Ltda.

9
 O Capítulo 6 apresenta duas aplicações da metodologia. A primeira é o
Projeto “Brasil 3 Tempos”, do Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da
República (NAE), sendo que, para evitar a publicação de possíveis dados
confidenciais, estão citados apenas aqueles que foram publicados na Internet. A
segunda é um projeto de planejamento estratégico para a região de Visconde de
Mauá.
Os dois casos apresentam similaridades no que concerne à análise das
interações estratégicas do atores principais. No Projeto “Brasil 3 Tempos”, a
análise da vontade política dos principais atores envolvidos na condução de
políticas de Estado é o fator principal da efetividade das mesmas.
O caso de Visconde de Mauá é similar. A região engloba a chamada
Microbacia do Alto Rio Preto, que está situada nos estados do Rio de Janeiro e de
Minas Gerais, em três municípios: Resende, Itatiaia e Bocaina de Minas, sendo
que a maior parte da região está dentro da Área de Proteção Ambiental (APA) da
Mantiqueira, sob a supervisão do governo federal.
O Capítulo 7 apresenta as conclusões relativas à presente tese, mostrando
que o emprego conjunto dos conceitos de planejamento estratégico, cenários
prospectivos e interações estratégicas são ferramentas valiosas para a construção
do futuro de qualquer tipo de organização.
O Capítulo 8 apresenta sugestões de pesquisa que podem contribuir para
o aperfeiçoamento da metodologia e dos respectivos softwares.
O Capítulo 9 apresenta as referências bibliográficas citadas no texto.
Para encerrar, os Anexos 1 e 2 apresentam os textos submetidos à
consulta Delphi, o primeiro dentro do projeto Brasil 3 Tempos, e o segundo dentro
do projeto Mauatur.

10
 O futuro não é somente o que pode acontecer, ou
aquilo que tem as maiores chances de suceder. Ele
é, também, em uma proporção que não pára de
crescer, aquilo que nós gostaríamos que ele fosse.
Prever uma catástrofe é condicional, pois significa
prever algo que aconteceria se nada fosse feito
para alterar o curso das coisas, e não aquilo que
acontecerá de qualquer maneira.

Berger (2004, p. 317)

2. PROSPECTIVA ESTRATÉGICA: CENÁRIOS

Segundo Godet et al. (2000a, p. 19), “um cenário é um conjunto formado

pela descrição de uma situação futura e do encaminhamento dos acontecimentos
que permitem passar da situação de origem a essa situação futura”.
Porter (1989, apud BUARQUE, 2003, p. 22), a seu turno, afirma que um
cenário é uma “visão internamente consistente da realidade futura, baseada em um
conjunto de suposições plausíveis sobre as incertezas importantes que podem
influenciar o objeto”. Para Glenn (1994, p. 4), “um cenário é uma estória que
conecta a descrição de um futuro específico com a realidade presente, em uma
série de ligações causais, que ilustram as decisões e as conseqüências”. Os
cenários não são, portanto, ferramentas destinadas a reduzir as incertezas do
futuro, tampouco a predizê-lo.
De acordo com Wright (2005), a construção de cenários é uma
abordagem de pensamento estratégico que reconhece a imprevisibilidade do
futuro, devendo ser utilizados como ferramenta para delimitar os caminhos
possíveis de evolução do presente.
Cenários, dessa forma, devem ser vistos como uma ferramenta
administrativa, e não como uma previsão. O propósito não é acertar o futuro, e
sim orientar a tomada de decisões estratégicas.
Os cenários podem ser de cunho exploratório ou normativo. Segundo
Buarque (2003, p. 22), “os cenários exploratórios têm um conteúdo

11
essencialmente técnico, decorrem de um tratamento racional das probabilidades e
procuram intencionalmente excluir as vontades e os desejos dos formuladores no
desenho e na descrição dos futuros”.
O propósito dos cenários exploratórios é identificar o sentido em que
caminha o ambiente, fornecendo suporte para a tomada de decisão, no presente,
em face dos futuros possíveis. Os cenários podem, ainda, ter dois tipos de
abordagem: projetiva ou prospectiva.
Os cenários projetivos são obtidos pela extrapolação dos fatos passados e
consideram que as forças que moldaram o passado e construíram o presente
continuarão a atuar e modelar o futuro.
Os cenários prospectivos, por outro lado, ampliam as possibilidades do
futuro, analisam diversas tendências e consideram que o futuro pode ser
completamente diferente do passado.
Para Börjeson et al. (2005), o cenário projetivo mostra o que irá ocorrer,
o cenário prospectivo expõe o que pode ocorrer, enquanto o cenário normativo
indica como atingir um objetivo específico.
O cenário normativo representa um futuro desejado, mas não
necessariamente o ideal. Conforme argumenta Buarque (2003, p. 23), o cenário
normativo deve ser exeqüível, sua descrição “deve ser plausível e viável e não
apenas a representação de uma vontade ou de uma esperança”. Argumenta ainda o
referido autor que, “desse ponto de vista, pode-se dizer que o cenário normativo
ou desejado é uma utopia plausível, capaz de ser efetivamente construída e,
portanto, demonstrada – técnica e logicamente – como viável”.
Ainda segundo Buarque (ibidem), o cenário normativo “pode exercer um
papel importante na orientação das ações dos atores para intervir e transformar o
futuro provável no desejado, expressando o espaço da construção da liberdade
dentro das circunstâncias”.
Godet (2000b, p. 4) considera o cenário normativo dentro de uma
abordagem de prospectiva estratégica, enfatizando a importância do planejamento
de longo prazo e de pensamentos alternativos no processo de tomada de decisão.
Segundo o autor, a prospectiva estratégica “não é somente uma abordagem
exploratória (antecipação estratégica), mas também uma abordagem normativa”.

12
 Cristo (2002, p. 1) apresenta a prospectiva estratégica como uma
ferramenta apoiada em “técnicas específicas, como o Delphi, a construção de
cenários, a matriz de impactos cruzados e outras, possibilitando ‘visões de futuro’
que permitirão a elaboração de políticas públicas visando à construção de um
futuro desejável”.
Por sua vez, Godet et al. (2000a, p. 28) salientam que o método de
cenários, tal como concebido há mais de trinta anos, tem o grande mérito de impor
rigor intelectual e integrar os conceitos de “análise qualitativa e quantitativa das
tendências passadas; análise retrospectiva; análise dos jogos de atores;
evidenciando os germes da mudança, das tensões e dos conflitos, e, por fim,
construção de cenários coerentes e completos”. O referido autor (GODET,
2000b), por outro lado, enfatiza que existe uma distinção importante a ser feita
entre os cenários e a estratégia dos atores.
O objetivo principal desta tese é desenvolver uma metodologia de
identificação de um cenário normativo aceitável e exeqüível. O propósito é a
construção do futuro, transformando este cenário em uma realidade.
A construção do futuro exige ações de naturezas diversas, que podem ser
divididas em duas dimensões: a primeira, relacionada com a vontade política,
envolve os atores2 que podem influenciar o processo; a segunda diz respeito aos
recursos econômicos e tecnológicos, entre outros, bem como ao tempo disponível.

2.1 DIMENSÃO POLÍTICA

A dimensão política é analisada com base no conceito de interações

estratégicas. Segundo Bennett & Tait (1993), interações estratégicas ocorrem
quando nenhum dos atores tem controle total sobre os eventos, devendo, neste
caso, considerar as possíveis ações tomadas pelos outros. A decisão, tomada por

2
O conceito de atores segue a definição de Hatem (1993, apud Perestelo, 1999, p. 6), referindo-se
a um “grupo de indivíduos organizados, com certo número de projetos em comum, dispondo de
capacidades de reação comum, cujos objetivos estão ligados a esses projetos”. Sua principal
característica é a homogeneidade.

13
um determinado ator, interage com as decisões adotadas pelos demais, mesmo que
tomadas separadamente.
Segundo Huxham & MacDonald (1992), esta é uma situação de “conflito
parcial, e não antagonismo total, em que ameaças mútuas, trapaças e blefe
convivem com uma atitude cooperativa em busca de vantagem colaborativa”. Para
Lex & Sebenius (1986, apud BENNETT & TAIT, 1993, p. 2), “quando os
objetivos divergem parcialmente, conflito e cooperação são inseparáveis”.
Em um contexto de interação estratégica, a percepção dos atores com
relação ao futuro determina os objetivos individuais, e estes podem alterar o
próprio futuro. A percepção do futuro direciona os atores, conforme Berger (2004,
p. 315) afirma: “A prospectiva deve se dedicar a uma análise em profundidade,
pesquisando os fatores verdadeiramente determinantes e as tendências que levam
os homens a certas direções, direções que não são sempre bem percebidas”.
A prospectiva estratégica considera que os futuros possíveis são
múltiplos e incertos (GODET, 2000b); todavia, o futuro real é visto como único,
assim como é o presente e como foi o passado, o que leva à conclusão de que
exista um futuro mais provável. A previsão do futuro, por outro lado, segundo
Godet et al. (2000a), deve ser vista como uma impostura, pois o futuro ainda não
existe, sendo necessário construí-lo.
O esforço de construção do futuro, olhado do ponto de vista individual de
cada ator, será no sentido de construir seu cenário ideal. Todavia, alguns atores se
equivocam em acreditar que o futuro ideal será o futuro real. Esta abordagem
restringe a margem de negociação, não abrindo espaço para a construção de
valores. A construção de futuro tende a caminhar para um jogo de soma zero, no
qual o que um ator ganha o outro perde.
O futuro real não existe, está em construção; todavia, a prospectiva pode
indicar o mais provável de ocorrer. A percepção do futuro mais provável abre
espaço para a construção de um futuro melhor. A solução ótima, do ponto de vista
individual de cada ator, continuará a ser a transformação de seu futuro ideal no
mais provável. Contudo, o futuro real será único e, como os objetivos dos atores
nem sempre são convergentes, o conflito caminha para uma situação de interações
estratégicas, como definido por Bennett & Tait (1993) e apresentado no início

14
desta seção.
A distância entre o futuro mais provável e o futuro ideal abre espaço para
negociações. O confronto entre ambos deve determinar a margem de negociação
de cada ator, conforme é possível visualizar na Figura 4.5. Essa margem fica mais
restritiva à medida que esses futuros se aproximam, podendo chegar a zero
quando a percepção do futuro mais provável coincide com o próprio futuro ideal.
A construção do futuro, do ponto de vista de interações estratégicas, não será
transformar o futuro ideal de nenhum ator no mais provável, mas construir um
futuro melhor, aceitável e exeqüível. Esse futuro, chamado de “normativo”,
deverá situar-se entre o ideal e o mais provável.
O futuro, por outro lado, será um equilíbrio de forças, assim como é o
presente e como foi o passado. Esse equilíbrio, segundo o European Committee
for Social Cohesion (2004), não é estático, e muda constantemente de ponto a
ponto para se adaptar às mudanças do ambiente social e econômico, da tecnologia
e dos sistemas políticos nacionais e internacionais A construção do futuro,
olhando sob esse prisma, consiste em alterar o equilíbrio de forças do ponto mais
provável para o ponto normativo.
A metodologia proposta identifica dois possíveis pontos de equilíbrio. O
primeiro, correspondendo ao cenário mais provável, é definido como um ponto de
equilíbrio não-cooperativo. O segundo, correspondendo ao cenário normativo, é
definido por Marini & Currarini (2002) como um ponto de equilíbrio cooperativo
conjuntural.
A cooperação entre atores cria uma coalizão, “um superator”, capaz de
alterar o equilíbrio de forças, quebrar tendências e conduzir o processo de
construção do futuro. Esta, portanto, deve ser vista como uma parceria estratégica
de atores, cujo propósito é construir um futuro melhor.
Segundo Wood et al. (apud CANEN & CANEN, 2005), são 12 caminhos
que devem ser trilhados para parcerias estratégicas de sucesso, com destaque para
os seguintes:
• A parceria deve envolver os atores no processo, uma vez que são os
atores que fazem as parcerias.
• Todos os atores devem ter a mesma expectativa em relação aos

15
resultados da parceria, neste caso o cenário normativo.
• Deve haver um clima de interesse e confiança mútua.
• Cada parceiro deve obter alguma vantagem. O benefício mútuo é vital,
significando que todos devem desistir de algo.
• Deve haver o reconhecimento de que problemas são inevitáveis, o que
implica a necessidade de flexibilidade.
O ponto fraco em equilíbrios cooperativos é a deserção. A negociação da
coalizão deve criar condições que evitem deserções, que, em geral, ocorrem no
último instante, visando maximizar o lucro do desertor.
Segundo o Naval War College (2006), três condições são fundamentais
para evitar deserções:
• O final deve ser mantido em aberto, sem que haja uma última rodada de
negociações. Ainda que seja possível resolver o assunto atual, haverá mais
assuntos envolvendo os parceiros no futuro.
• As vantagens futuras, frutos de uma cooperação contínua, devem ser
suficientemente elevadas para compensar a gratificação imediata da deserção.
• Não deve haver comparação de ganhos. A vantagem obtida com uma
parceria não está diretamente relacionada com ganhos ou perdas dos outros
parceiros.
O ganho para cada parceiro da coalizão pode ser obtido de duas formas:
(i) pelo aumento dos recursos da coalizão, ou (ii) pela utilização de valores
assimétricos. O primeiro é obtido pela melhoria no compartilhamento dos
recursos, ao passo que o segundo está relacionado à assimetria de valores.
A existência de valores assimétricos em uma negociação significa que
um participante pode conceder num tema de pouca importância para ele, em troca
de uma concessão em outro tema que ele tem em alta conta.
Os valores assimétricos são obtidos pelo cálculo do valor do cenário
como um todo, conforme será mostrado no Capítulo 4. A negociação das parcerias
estratégicas deve estar focada no cenário, evitando a negociação de cada questão
estratégica em separado.
A existência de vontade política é o fator fundamental para a construção

16
de um futuro melhor; todavia, não é suficiente. A vontade deve gerar ações, e,
estas, exigem recursos.

2.2 DIMENSÃO TÉCNICA

A coalizão deve executar ações concretas no presente, a fim de alterar

forças e quebrar as tendências. Essas ações têm um custo e levam algum tempo
para produzir o efeito desejado sobre o ambiente.
A análise da dimensão técnica consiste em confrontar os recursos da
coalizão com o custo e o tempo necessários para transformar o cenário normativo
no cenário mais provável. A dimensão técnica envolve os aspectos econômicos,
tecnológicos e temporais, entre outros.
A construção do futuro tem como propósito o aumento da probabilidade
de ocorrência do cenário normativo. A coalizão deve priorizar ações sobre
algumas questões estratégicas, tendo em vista que, em geral, não existem recursos
nem tempo disponível para uma atuação ampla, sobre todas as questões. Segundo
o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (2004, p. 21),
trata-se da “aplicação do poder disponível (vontade e meios) no local, na forma e
no momento certo, para contribuir, no presente, com a construção do futuro e
garantir a conquista dos objetivos estratégicos pretendidos”. O propósito dessas
ações é aumentar ou reduzir a probabilidade de ocorrência de alguns eventos,
alterando, dessa forma, a probabilidade de ocorrência dos futuros, como um todo.
A evolução do presente, em direção ao futuro, é visualizada, na
modelagem de cenários, por uma seqüência de eventos. Segundo Kahn & Wierner
(1967, p. 262), “cenários são seqüências hipotéticas de eventos, construídos com o
propósito de focar a atenção no processo causal e nos pontos de tomada de
decisão”. Para Godet (2000b, p. 11), “um cenário é formado por um conjunto de
situações futuras e do curso dos eventos que permitem caminhar da situação
original para a situação futura”. Portanto, não existe um único caminho
conectando o futuro normativo ao presente; há diversos caminhos, cada qual
correspondendo a uma seqüência específica de ocorrência de eventos.
A construção do futuro, do ponto de vista técnico, consiste em priorizar

17
os eventos sobre os quais recairá o esforço principal da coalizão. A seleção dos
eventos prioritários deve recair sobre aqueles que podem transformar o futuro
normativo no mais provável, desde que a coalizão reúna os recursos necessários
para alterar sua probabilidade de ocorrência.

2.3 CONSTRUÇÃO DO FUTURO

O conceito de “construção” agrega os passos necessários para

transformar o futuro desejado no provável. Fazendo um paralelo com a construção
de um edifício, a construção do futuro necessita da visão do que será construído,
como um desenho ou uma maquete, de planos detalhados, e a seqüência de
construção, começando pelas fundações e terminando no acabamento, além do
trabalho de homens e mulheres que vão efetivamente construir o edifício, ou o
futuro.
O conceito de construção de futuro é mais amplo que o de Foresight,
que, conforme Santos & Santos (2003), é um “processo de desenvolvimento de
visões de possíveis caminhos nos quais o futuro pode ser construído, entendendo
que as ações do presente contribuirão com a construção da melhor possibilidade
do amanhã”. Por outro lado, Alsan & Oner (2003, p. 1) argumentam que
“foresight não é planejamento, porém uma pré-fase deste, em qualquer nível do
gerenciamento, agregando valor e definindo prioridades”.
A construção do futuro está centrada nas forças que moldam os
acontecimentos e modelam o futuro. Todavia, deve-se fazer uma distinção entre a
abordagem projetiva e a prospectiva. A primeira considera que as forças que
modelaram o passado continuarão a modelar o futuro, conforme mostrado na
Figura 2.1. Este, portanto, poderá ser previsto, e será único.
O cenário projetivo, também chamado de cenário de tendência, será
obtido, então, pela extrapolação do comportamento de cada variável.

18
 Figura 2.1 – Cenários – Abordagem projetiva

A abordagem prospectiva, por outro lado, considera que, além das forças
que modelaram o passado, poderão surgir outras forças que desempenharão papel
relevante na definição do futuro.
A incerteza em relação à intensidade e ao sentido dessas forças faz com
que a melhor representação do futuro seja um cone, conforme mostrado na Figura
2.2. O vértice do cone está colocado no presente, pois a descrição de um cenário
deverá manter conexão com o presente, identificando o caminho pelo qual o
futuro será derivado do presente (GLENN, 1994).
O centro da base do cone representa o cenário mais provável, e foi
escolhido porque apresenta maior probabilidade de permanecer dentro do cone,
em caso de variação das forças atuantes. O cenário mais provável, portanto, não é
o cenário previsto, mas sim o cenário com maior probabilidade de ocorrer no
futuro, dentro de um grande número de cenários possíveis. O cenário mais
provável, em muitos casos, pode não coincidir com o cenário de tendência,
conforme visto na Figura 2.2.

19
 Adaptado de Glenn, 1994.
Figura 2.2 – Cenários – Abordagem prospectiva

Segundo Höjer (2000, apud BÖRJESON et al., 2005), a construção de

um futuro melhor necessita de fatos novos capazes de gerar rupturas de
tendências. Os fatos novos são obtidos pela alteração nas forças que modelam o
futuro.
No caso de uma análise projetiva, a ruptura de tendências conduzirá a
outro cenário, diverso do primeiro, porém igualmente único e definido, conforme
mostrado na Figura 2.5.
No caso da abordagem prospectiva, por outro lado, a alteração de forças
desloca o cone como um todo. Tal deslocamento altera o futuro mais provável,
mantendo a conexão com o presente, de acordo com a Figura 2.6.
O esforço de construção do futuro será no sentido de deslocar o centro do
cone em direção ao cenário normativo. A ação executada sobre um determinado
evento altera o futuro com um todo, e não apenas o evento selecionado. O
propósito da alteração de forças é aumentar a probabilidade de ocorrência de um
futuro melhor; todavia, ao deslocar o cone como um todo, há o risco de aumentar,
também, a probabilidade de ocorrência de cenários indesejados.

20
2.4 ANÁLISE DE SENSIBILIDADE

Uma categoria especial de cenários, chamada de “What-if”, é obtida pela

ocorrência condicional de um ou mais eventos. Segundo Börjeson et al. (2005),
cada ocorrência de evento é vista como um ponto de bifurcação na evolução dos
cenários.
Os referidos autores consideram esses cenários como um subgrupo dos
cenários projetivos, conforme mostrado na Figura 2.3. Todavia, em função da
modelagem matemática adotada, é possível colocá-los, também, como um
subgrupo dos cenários normativos de transformação, ou de preservação, conforme
mostrado na Figura 2.4.

Fonte: Börjeson et al. (2005, p. 14)

Figura 2.3 – Tipologia dos cenários

Os cenários obtidos pela ocorrência condicional, derivados dos

normativos de transformação, são os mais comuns. Um caso especial pode ocorrer
quando o cenário mais provável coincide com o cenário ideal; neste caso, a
ocorrência condicional será no sentido de preservar este cenário.

21
 Adaptado de Börjeson et al. (2005, p. 14)
Figura 2.4 – Cenário normativo

A ocorrência condicional de alguns eventos pode redirecionar o futuro.

Na visão projetiva, tal ocorrência levará a um novo cenário de tendência,
conforme mostrado na Figura 2.5. Na abordagem prospectiva, ela altera todo o
cone de futuros, conduzindo a um novo cenário mais provável, como visto na
Figura 2.6.

Figura 2.5 – Construção de futuro – Abordagem projetiva

22
 Figura 2.6 – Construção de futuro – Abordagem prospectiva

A modelagem de cenários de transformação é a mais adequada para

avaliar a construção do futuro, pois, segundo Höjer (2000, apud BÖRJESON et
al., 2005, p. 22), estes “focam em alvos que parecem não ser possíveis de atingir
se houver uma continuidade do desenvolvimento atual”. Neste caso, segundo o
mesmo autor, “um ajuste marginal do desenvolvimento atual não é suficiente, e
uma quebra de tendência é necessária para atingir o alvo”.
A simulação condicional da ocorrência de eventos permite definir e testar
diversas linhas de ações. Dentro da metodologia proposta, este é um dos critérios
básicos para que um cenário normativo seja considerado exeqüível. A simulação
condicional mapeia os caminhos que levam do presente ao futuro normativo.

23
3. REFERENCIAL TEÓRICO

A metodologia empregada nesta tese se baseia em três conceitos básicos:

planejamento estratégico, cenários prospectivos e interações estratégicas. O
propósito deste capítulo é mostrar que os três conceitos são tão antigos quanto a
própria humanidade. Por outro lado, a construção de referenciais teóricos somente
ocorreu no século XX, principalmente na segunda metade, sendo que uma
primeira proposta de integração entre os conceitos de planejamento estratégico e
os cenários prospectivos ocorreu na década de 1980.
A revisão bibliográfica mostra também que, muito embora os três
conceitos estejam intimamente conectados, poucos artigos fazem uma abordagem
conjunta, o que torna o presente trabalho extremamente relevante.
A história mostra que o desejo e a necessidade de visualizar o futuro, e
assumir sua gestão, não mudaram ao longo dos últimos milênios.
Na Antigüidade, segundo Jaguaribe (2001), a previsão do futuro estava a
cargo de oráculos e sacerdotes especializados que faziam revelações divinas de
forma críptica. No mundo helenístico, o mais famoso era o oráculo de Delphos.
Na Roma republicana, segundo Jaguaribe (2001, p. 419), “qualquer decisão
importante era precedida (e adotada ou não, conforme os resultados) pela consulta
sobre a vontade dos deuses, mediante cinco tipos de auspicia”.
Na Idade Média, em especial na Europa, a visão do futuro não se alterou
substancialmente. O homem continuou com uma visão mística do mundo e do
futuro; sua prioridade era a vida eterna, e o futuro dependia da vontade de Deus.
No início do século XII, contudo, um acontecimento de pouca
importância na época alteraria substancialmente essa visão. Em 1202, Leonardo
de Pisa, mais conhecido como o filho de Bonacci (Fibonacci), publicou um livro
intitulado Liber Abaci, que introduziu o sistema decimal hindu-árabe na Europa.
Um dos pontos mais significativos da nova numeração foi o conceito do zero. O
sistema indo-arábico simplificou os cálculos e abriu caminho para a investigação
de um mundo probabilístico.

24
 Segundo Bernstein (1997), foi em 1494 que Luca Pacioli propôs o
chamado “problema dos pontos”, cujo propósito era definir uma metodologia para
dividir o prêmio de um jogo encerrado antes do fim. O problema somente foi
resolvido 150 anos depois, pelos franceses Blaise Pascal e Pierre de Fermat, que,
ao apresentarem a solução, criaram as bases do que hoje chamamos de estudo de
probabilidades.
No século seguinte, o suíço Daniel Bernoulli incorporou o conceito de
risco associado à probabilidade. Bernoulli não se concentrou nos eventos em si,
mas nos seres humanos, que desejam ou temem certos resultados em maior ou
menor grau.
O século XIX viu surgirem outros estudiosos que continuaram o
desenvolvimento dos modelos matemáticos. Carl Friedrich Gauss aplicou seus
estudos geodésicos e astronômicos à distribuição normal, e Francis Galton
formulou o conceito de regressão à média, ao estudar várias gerações de ervilhas.
O avanço no estudo de modelos matemáticos criou a expectativa de que o
futuro pudesse ser descrito pela extrapolação do passado. Todavia, segundo
Ansoff & McDonnel (1993, p. 87), “as incertezas do século XX mostraram que
métodos de previsão com base em extrapolações são inadequados e incorretos
para ambientes turbulentos e em rápida evolução”. Para Cristo (2002, p. 2), os
modelos de prospecção do futuro baseados em tendências passadas somente são
válidos para ciclos evolutivos lentos, com mudanças tecnológicas distantes
cronologicamente. Ainda segundo o autor (op. cit., p. 2), no século XX “as
tecnologias de informação e de comunicação tornam os ciclos muito curtos e a
previsão do futuro incerta”. O futuro deixou de ser previsto, passando a ser
provável.
Voltando a Ansoff & McDonnel (op. cit., p. 87), no século XX foram
desenvolvidas outras técnicas de modelagem para identificar tendências,
variáveis, ou eventos futuros significativos, com o propósito de levar “à
construção de um modelo da realidade que pudesse ser manipulado pelo
planejador, para produzir futuros diferentes mediante a alteração de entradas e
relações entre variáveis dentro do modelo”.
Cristo (op. cit., p. 2) argumenta que a elevada capacidade de destruição

25
adquirida pela humanidade, demonstrada em duas guerras mundiais e
principalmente durante a guerra fria, obrigou o desenvolvimento de instrumentos
de planejamento menos determinísticos e mais probabilísticos, com o propósito de
evitar catástrofes.
O início do século XXI – com uma sucessão de ataques terroristas,
guerras, epidemias, novas tecnologias e mudanças geopolíticas – mostra que as
incertezas do futuro estão cada vez mais presentes.
Conforme Cristo (ibidem), “lidar com esta incerteza e reduzi-la,
antecipando os processos de ruptura, ou de inovação, é o objetivo principal dos
estudos de prospectiva”, sendo que esta não é uma previsão, e sim uma “vigília
permanente em direção ao futuro”.
As técnicas de prospecção de futuro, segundo Makridakis et al. (1983),
são divididas em métodos quantitativos e qualitativos.
Os métodos quantitativos são aplicados quando: (i) existe informação
suficiente sobre o passado, (ii) a informação pode ser quantificada em forma de
dados numéricos, e (iii) pode-se assumir que alguns aspectos dos padrões do
passado continuarão no futuro. Esta última condição, chamada de “pressuposto da
continuidade”, aparece em todos os modelos quantitativos e em alguns modelos
qualitativos (MAKRIDAKIS et al., 1983).
De acordo com os referidos autores, os métodos qualitativos, por outro
lado, não necessitam de informações do passado, pois podem ser aplicados com
reduzida quantidade de dados numéricos, requerendo, contudo, um razoável nível
de conhecimento sobre o assunto em análise.
Os métodos qualitativos são subdivididos em exploratórios e normativos
(MAKRIDAKIS et al., 1983; GODET et al., 2000a). Os métodos exploratórios
utilizam como pontos de partida fatos passados e presentes, e movem-se para o
futuro, analisando todas as possibilidades decorrentes. Os métodos normativos,
por outro lado, começam no futuro, pela determinação dos objetivos e metas;
então, olham para o presente para identificar como alcançá-los, em função das
restrições, dos recursos e das tecnologias disponíveis (Makridakis et al., 1983).
Gordon & Glenn (2004) identificam 25 métodos de prospecção, cujo
propósito é “sistematicamente explorar, criar e testar tanto os futuros possíveis

26
quanto os desejados, a fim de melhorar a tomada de decisão” (GLEEN, 1994,
p. 4).
Os métodos são analisados quanto aos aspectos quantitativos,
qualitativos, normativos e exploratórios. Dos modelos listados, apenas cenários e
índices de estados de futuro são indicados quando os quatro aspectos estão
presentes simultaneamente, o que ocorre em um processo de construção de futuro.

3.1 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

Segundo Houaiss (2005), a palavra “planejamento” significa

determinação de um conjunto de procedimentos, de ações (por uma empresa, um
órgão do governo etc.) visando à realização de determinado projeto.
Pereira (2002, p. 28) associa a palavra planejamento a “pensar, criar,
moldar ou mesmo tentar controlar o futuro da organização dentro um horizonte
estratégico”. Planejamento, ainda segundo o mesmo autor, “é o processo
formalizado para gerar resultados a partir de um sistema integrado de decisões”.
Ansoff & McDonnel (1993) dividem o planejamento em dois grupos: o
planejamento de longo prazo e o planejamento estratégico. O primeiro grupo parte
do pressuposto de que o futuro pode ser previsto a partir da extrapolação do
passado. No segundo, não se espera que o futuro represente uma continuação do
passado.
Segundo Shimizu et al. (2006), os conceitos de estratégia nasceram nas
campanhas militares. Os grandes comandantes e suas estratégias aparecem em
passagens bíblicas, textos gregos e romanos, entre outros. A origem da palavra
“estratégia”, segundo Steiner & Miner (1981, apud CAMARGO & DIAS, 2003),
está na Grécia Antiga, significando, inicialmente, “arte do geral”, e adquirindo
posteriormente uma conotação militar, “a arte do general” (strategos), ou a arte de
conduzir exército. Ainda segundo Camargo & Dias (2003), na época de
Alexandre, o conceito foi expandido para incluir a habilidade de vencer um
oponente e criar um sistema unificado de governança global.
O primeiro texto a tratar de forma sistemática a estratégia, de acordo com
Shimizu et al. (2006), foi A arte da guerra, escrito por Sun Tzu no século IV. O

27
livro somente chegou ao Ocidente no século XVIII, e teve influência marcante
sobre diversos autores do final do século XX, em especial os da chamada escola
do posicionamento.
As bases conceituais de estratégia militar foram estabelecidas no século
XIX por Antoine Henri-Jomini e Karl von Clausewitz, e transpostas para o mundo
dos negócios na segunda metade do século XX, com os mesmos conceitos e
terminologia (SHIMIZU et al., 2006).
O principal evento que motivou as empresas a utilizarem os conceitos de
estratégia no campo empresarial foi, segundo Ghemawat (2002), a Segunda
Revolução Industrial, que introduziu o conceito de distribuição em larga escala
associado ao emprego de grandes volumes de capital. Os conglomerados
industriais, surgidos nesse período, adquiriram uma enorme capacidade de
influência mútua, fazendo com que decisões tomadas por uns influíssem no
desempenho de outros.
Segundo Ansoff & McDonnel (1993), até a década de 1950, as grandes
mudanças no ambiente empresarial foram provocadas por empresas pioneiras e
agressivas, que determinaram o ritmo do progresso. Essas empresas, com razão,
acreditavam que controlavam o próprio negócio.
A partir de 1950, houve a transição de um mundo familiar e previsível,
em termos de produção e marketing, para outro, desconhecido, com níveis
crescentes de mudanças em tecnologia, concorrência, consumo e controle social.
O mundo globalizado levou a um questionamento sobre o papel da empresa na
sociedade, com a aceleração e a acumulação de eventos que começaram a alterar
as fronteiras, a estrutura e a dinâmica do ambiente empresarial.
Ghemawat (2002) atribui a Alfred Sloan a introdução dos conceitos de
estratégia no mundo corporativo, sendo que, para esse executivo da General
Motors, a estratégia baseia-se na percepção da força e da fraqueza de seus
competidores.
Segundo Terence (2002), a primeira publicação influente sobre
estratégia, aplicada à atividade empresarial, foi o livro Corporate Strategy, de Igor
Ansoff, em 1977, e, desde então, o tema vem sendo explorado de forma crescente
tanto no campo acadêmico como no empresarial.

28
 Conforme Ansoff & McDonnel (1993), a estratégia deve ser vista como
“um conjunto de regras de tomada de decisão para orientação do comportamento
de uma organização”.
Camargo & Dias (2003, p. 29) enfatizam que as palavras-chave
relacionadas à estratégia empresarial são “mudanças, competitividade,
desempenho, posicionamento, missão, objetivos, resultados, integração e
adequação organizacional”.
Oliveira (2001, apud PEREIRA, 2002) sintetiza as principais
características de um planejamento estratégico, enfatizando sua relação com o
futuro. Segundo o autor, o planejamento estratégico
• está relacionado às implicações futuras de decisões presentes;
• é um processo composto de ações inter-relacionadas e interdependentes
visando alcançar objetivos previamente estabelecidos;
• pode agregar mais valor do que seu produto final;
• necessita de uma visualização do futuro;
• avalia as ações alternativas em relação aos estados futuros;
• escolhe ações alternativas.
Para Pereira (2002), o planejamento tem um caráter abrangente, holístico
e temporal, sendo que esse último aspecto está relacionado ao horizonte temporal
para o qual o planejamento será válido.
O planejamento estratégico, segundo os autores citados, necessita,
portanto, de uma visão de futuro que ilumine os caminhos e oriente a tomada de
decisão.

3.2 CENÁRIOS PROSPECTIVOS

Segundo Bradfield (2004), o conceito de cenário surgiu pela primeira vez

no diálogo A república (Politéia), escrito por Platão no século IV a.C., no qual é
descrita uma república idealizada. Ainda segundo o mesmo autor, a utilização de
cenários como uma ferramenta de planejamento estratégico remonta ao

29
desenvolvimento da estratégia militar do início do século XIX, com os militares
prussianos von Clausewitz e von Moltke.
A utilização sistemática de técnicas de cenários prospectivos, segundo
Buarque (2003), se deu entre os militares dos Estados Unidos durante a Segunda
Guerra Mundial, como um mecanismo de apoio à formulação de estratégias
bélicas. Porém, as modernas técnicas de análise prospectiva, conforme os escritos
de Börjeson et al. (2005), seguiram caminhos diferentes nos Estados Unidos e na
Europa. A tradição européia continha elementos democráticos e uma ambição de
mudanças radicais na sociedade. Nos Estados Unidos, por outro lado, a tradição
de previsão na área tecnológica, iniciada na Segunda Guerra Mundial, prosseguiu
no pós-guerra.
Glenn (1994) argumenta que o surgimento dos computadores, no final da
década de 1940, propiciou um terreno fértil para o desenvolvimento da técnica de
construção de cenários. Na década de 1950, Herman Kahn, da Rand Corporation,
começou a desenvolver cenários para o sistema de defesa dos Estados Unidos.
Seguindo a narrativa de Börjeson et al. (2005), o Departamento de Defesa dos
Estados Unidos estava com um problema complexo de tomada de decisão para o
desenvolvimento de novos armamentos. A origem da questão se situava na
complexidade dos novos sistemas de armas, no longo tempo necessário para o seu
desenvolvimento, na incerteza quanto à sua eficácia e quanto ao real inimigo a ser
combatido.
Desse modo, os estudos de novas ferramentas para auxiliar o processo de
tomada de decisão culminaram em duas metodologias distintas. A primeira,
destinada a compilar a opinião de um grande grupo de peritos, deu origem ao
método Delphi. A segunda, um modelo de simulação para analisar as
conseqüências da implementação de políticas alternativas, deu origem a uma das
técnicas de construção de cenários prospectivos (BRADFIELD, 2004).
Segundo Cornish (1977, apud BÖRJESON et al., 2005), os
conhecimentos obtidos na área militar foram transferidos para outras áreas quando
o projeto RAND (Research And Development) se transformou na Rand
Corporation, e seu propósito mudou de estudos alternativos de armas para estudos
exploratórios de políticas nacionais.

30
 Na Europa, no mesmo período, surgiu o conceito de prospectiva.
Segundo Marcial & Grumbach (2004), a palavra foi usada pela primeira vez por
Gaston Berger com o propósito de fazer oposição à palavra “retrospectiva”. De
acordo com Berger (2004, p. 313), prospectiva, “formada da mesma maneira que
retrospectiva, a ela se opõe, pois olhamos para frente e não para trás. Um estudo
retrospectivo examina o passado, enquanto uma pesquisa prospectiva se dedica a
estudar o futuro”. No mesmo artigo, Berger enfatiza a necessidade de uma atitude
prospectiva:

A atitude prospectiva não nos volta somente para o futuro. É preciso

acrescentar que ela nos faz olhar longe. Em uma época na qual as
causas engendram seus efeitos a uma velocidade que não cessa de
crescer, não é mais possível considerar simplesmente os resultados
imediatos das ações em curso. Nossa civilização é comparável a um
carro que anda cada vez mais rápido em uma estrada desconhecida no
meio da noite. Nesse caso, se quisermos evitar uma catástrofe, é
preciso que os faróis do carro iluminem cada vez mais longe. Assim, a
prospectiva é, essencialmente, o estudo do futuro distante.

Na década de 1960, a equipe da Rand Corporation, capitaneada por

Theodore Gordon e Olaf Hemer, desenvolveu duas técnicas formais de estudos
prospectivos: o método Delphi e o método dos impactos cruzados.
O propósito do primeiro, segundo Gordon (1994a, p. 3), é “remover os
impedimentos que ocorrem em uma sala de conferências quando se busca um
consenso entre especialistas”; o segundo, de acordo com o mesmo autor (1994a, p.
1), procurava “responder a uma pergunta simples: A previsão pode ser baseada na
percepção de como os eventos futuros interagem?”.
Kahn & Wiener (1967) deram um enorme impulso na análise
prospectiva. Na obra citada, os autores definem “cenários como uma tentativa de
descrever, em algum detalhe, uma hipotética seqüência de eventos que pode
tornar-se plausível em uma situação visualizada”. O livro, segundo Glenn (1994),
foi o primeiro a utilizar o termo “cenário” dentro do planejamento empresarial.
Na década seguinte, os estudos e técnicas de cenários foram
impulsionados pelos trabalhos de Pierre Wack, da Shell International Petroleum
Company. Segundo Bradfield (2004), foi o estudo conduzido por Wack, em 1967,

31
que despertou o interesse empresarial em modelagem de cenários. Esse estudo
concluiu que o crescimento contínuo do setor petrolífero não iria além de 1985, o
que, de certa forma, antecipou a enorme flutuação dos preços do petróleo na crise
de 1973 (GLENN, 1994).
No mesmo período, surgiram os estudos de planejamento normativo, que,
segundo Börjeson et al. (2005, p. 7), consistiram numa “resposta à demanda por
estudos de futuro abordando situações em que um ator queria investigar como
certos objetivos poderiam ser atingidos, mesmo que os métodos de previsão
indicassem que o objetivo não poderia ser atingido”.
Na década de 1980, o francês Michael Godet, dando seguimento à
tradição iniciada por Gaston Berger, formalizou no livro Cenários e a
administração estratégica a metodologia francesa de prospectiva (MARCIAL &
GRUMBACH, 2004).
Bradfield (2004) divide as metodologias de construção de cenários em
três escolas básicas: (i) a escola de lógica intuitiva, cujas bases foram os estudos
de Pierre Wack, em 1967, para a Shell; (ii) a escola probabilística, cujas bases são
os trabalhos de Gordon & Helmer, na Rand Corporation, na década de 1950, e
que incorpora os modelos de análise de impacto de tendências e análise de
impactos cruzados; e (iii) a escola francesa, que teve início com os trabalhos de
Gaston Berger na década de 1950, sendo largamente ampliada com os trabalhos
de Michael Godet, a partir de 1970.
No Brasil, segundo Buarque (2003), as primeiras empresas a adotarem a
prática de construção e utilização de cenários foram o BNDES, a Eletrobrás, a
Petrobras e a Eletronorte, na década de 1980. O documento “Cenário para a
economia brasileira”, do BNDES, pode ser considerado um dos primeiros
experimentos nessa área (COSTA, 2004).
Em 1987, foi elaborado pelo BNDES o cenário da Integração
Competitiva, concluindo que o país estava bem preparado para competir
internacionalmente, desde que fossem resolvidas algumas condições relativas à
competitividade da indústria. Este cenário inspirou a abertura econômica
posterior. Outros estudos importantes realizados no Brasil foram: CNPq em 1989,
Finep em 1992, Seplan-PR, com o Projeto Aridas em 1994, e IPEA em 1997, com

32
o estudo “O Brasil na virada do século: trajetória do crescimento e desafios do
desenvolvimento” (BUARQUE, 2003).
Um dos pioneiros no emprego de métodos da escola probabilística de
construção de cenários, no Brasil, foi Raul Grumbach, que em 1997 escreveu
Prospectiva: a chave para o planejamento estratégico, no qual apresenta os
conceitos de forma consolidada. A metodologia de Grumbach foi informatizada
no software Puma e tem sido usada em diversos estudos desde então.
No âmbito do governo federal, dois estudos de cenários prospectivos,
conduzidos como bases para o planejamento de longo prazo, merecem destaque
por sua relevância e igual profundidade.
A Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) da Presidência da
República realizou, em 1997, um estudo de cenários exploratórios para o Brasil
com horizonte temporal em 2020. O trabalho foi ampliado no ano seguinte com o
levantamento dos cenários desejados para o Brasil. O projeto “Brasil 2020”
consistiu num estudo de cenários normativos abordando os aspectos “econômico,
ambiental, social, de informação e conhecimento e político-institucional,
caracterizando situações factíveis (ainda que desafiantes) se as medidas
necessárias forem implementadas no horizonte temporal estipulado”
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, 1997, p. 1).
Dessa forma, segundo a mesma fonte, o projeto tinha uma dimensão
estratégica com o sentido normativo de direcionar os atores influentes nos
processos de decisão voltados a uma postura proativa em relação aos objetivos a
serem alcançados no futuro.
O Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (NAE,
2004) iniciou o estudo “Brasil 3 Tempos” com objetivos semelhantes; todavia,
direcionou esforços não somente para a definição do cenário normativo, mas
também para a interação estratégica entre os atores, de forma a possibilitar a
construção de um futuro negociado. O estudo “Brasil 3 Tempos” está apresentado
no Capítulo 6.
Passados quase dez anos da conclusão do Projeto “Brasil 2020”, é
possível concluir que um bom cenário normativo não garante sua implementação.
Mesmo em projetos dessa magnitude, a tendência de cada ator é manter o foco em

33
seu cenário ideal, restringindo as margens de negociação. A execução de um
planejamento de longo prazo passa necessariamente por um convencimento
político, e a construção do futuro depende de interações estratégicas negociadas.

3.3 INTERAÇÕES ESTRATÉGICAS

Segundo Bennett & Tait (1993), interações estratégicas ocorrem quando

nenhum dos atores tem controle total sobre os eventos, o que faz com que eles
estejam parcialmente dentro da esfera de atuação de cada um.
No ambiente interativo, a cada ação tomada por um dos atores, surge
uma nova ação adotada pelos demais. A melhor ação, vista de forma isolada, pode
não ser eficaz quando considerada em conjunto com as decisões tomadas pelos
outros atores. O resultado final será sempre um somatório de ações e reações. As
ações podem começar em um movimento de crescimento, porém inevitavelmente
tendem ao amortecimento, até criar um fato consumado.
Interações estratégicas são encontradas ao longo de toda a história da
humanidade, sendo que algumas soluções culminaram em parcerias estratégicas
de sucesso. Segundo Canen & Canen (2005, p. 16), os fenícios foram os primeiros
povos a adotar com sucesso a prática:

As companhias de Jerusalém e de Tiro formaram uma parceria cujas

operações objetivaram abrir um novo mercado para além do Mar
Vermelho e, se possível, do Oceano Índico. As frotas de Salomão e do
rei Hiram importaram ouro, prata e pedras preciosas da Arábia,
Somália e Índia. Tal parceria também permitiu, aos fenícios, acesso a
rotas terrestres, tais como o acesso ao leste do rio Jordão, que ligava a
Arábia à Mesopotâmia, bem como a outras rotas das caravanas de
camelos que passavam pelo Negev, ao sul de Israel.

Existem diversas ferramentas de modelagem matemáticas utilizadas no

estudo de interações estratégicas; a principal, segundo Azevedo et al. (2002), é a
teoria dos jogos.
De modo similar aos conceitos anteriores, aplicações de teoria dos jogos
podem ser rastreadas até os primórdios da civilização.

34
 Segundo Walke (2006), uma das primeiras aplicações pode ser
encontrada no Talmud, uma compilação de leis e tradições judaicas, escrito por
volta de 500 a.C. O Talmud, aparentemente, fornece recomendações contraditórias
para o chamado problema do contrato de casamento.
O caso apresentado é o de um homem casado com três esposas, cujo
contrato de casamento estabelece que, em caso de morte, cada esposa receberá
100, 200 e 300, respectivamente, e cuja herança seja inferior a 600. O Talmud
recomenda que, caso o homem deixe apenas 100, a herança seja dividida
igualmente entre as três esposas. Caso a herança seja de 200, a divisão deverá ser
50, 75, 75, e, caso a herança seja de 300, a divisão deverá ser 50, 100, 150.
Durante mais de 2.500 anos, as recomendações foram encaradas como um
mistério; porém, em 1985, Aumann & Maschler (1985) provaram que a solução
apresentada pelo Talmud é uma antecipação da moderna teoria de jogos
cooperativos. Cada solução corresponde ao núcleo de um jogo definido
apropriadamente, e a solução está coerente com a teoria apresentada por John C.
Harsanyi.
Segundo Fiani (2004), o estudo formal da teoria dos jogos está contido
no trabalho do húngaro Jonh von Neumann (Zur Theorie der Gesellschaftsspiele),
publicado em 1928. No referido estudo, demonstrou-se que a solução de jogos de
soma zero pode ser determinada por técnicas matemáticas. A continuação do
trabalho de von Newmann somente ocorreu em 1944, quando o autor publicou,
juntamente com Morgenstern, o livro The Theory of Games and Economic
Behavior, no qual analisam os jogos de soma zero e definem um modelo de
representação de jogos em forma extensiva.
A partir de 1950, Jonh F. Nash e Reinhard Selton desenvolveram
ferramentas teóricas que permitiram analisar uma maior variedade de modelos de
interação estratégica. O artigo de Nash, “Non-Cooperative Games”, de 1951,
apresentou uma noção de equilíbrio que não se restringia aos jogos de soma zero.
Esta noção, que ficou conhecida como “Equilíbrio de Nash”, estabelece que “uma
combinação de estratégias constitui um equilíbrio de Nash quando cada estratégia
é a melhor resposta possível às estratégias dos demais jogadores, e isso é verdade
para todos os jogadores” (Fiani, 2004).

35
 Segundo Holt & Hoth (2004, p. 4002), a noção de equilíbrio de Nash
“tem sido modificada, generalizada e refinada, mas a análise básica do equilíbrio
tem sido colocada no início (e, algumas vezes, no final) de análises de interações
estratégicas, não somente em economia, mas também em lei, políticas etc.”.
Outras contribuições, citadas pelo mesmo autor, são as de Harsanyi,
Aumann e Shapley, entre os grandes nomes que deram forma à teoria dos jogos.
Ainda segundo Holt & Roth (2004), foram os matemáticos Melvin
Dreshre e Merril Flood que conduziram, na Rand Corparation, um estudo para
demonstrar que o equilíbrio de Nash poderia não ser um bom modelo para a
previsão de comportamento. O estudo, posteriormente transformado no dilema
dos prisioneiros, foi o início de uma modelagem chamada de dilemas sociais.
Hardin (1968) publicou um artigo sobre dilemas sociais, intitulado “A
tragédia dos comuns”. O texto descreve um conflito entre o interesse pessoal e o
interesse do grupo, recorrendo a um antigo exemplo de uso de uma pastagem
coletiva à qual a comunidade local tinha acesso irrestrito. A conclusão, do ponto
de vista de cada ator, era colocar a maior quantidade possível de gado na
pastagem coletiva, mesmo sabendo que, se todos fizessem o mesmo, o pasto
coletivo ficaria exaurido e, portanto, inutilizado.
Os dilemas sociais estudam as situações em que a racionalidade
individual conduz a uma irracionalidade coletiva. Nessas situações, cada
indivíduo recebe uma recompensa maior por não cooperar com os demais;
contudo, se todos os indivíduos fizerem a mesma escolha, o resultado será pior do
que aquele que seria obtido por cooperação coletiva. Segundo Kollock (1998, p.
183), “muitos dos problemas mais desafiadores enfrentados, desde
relacionamentos interpessoais até conflitos internacionais, são enquadrados nesta
categoria”.
No início da década de 1990, a equipe liderada por Michel Godet
desenvolveu o método MACTOR (Matriz de Alianças e Conflitos: Táticas,
Objetivos e Recomendações), cujo objetivo, segundo Godet (2000b), era analisar
a correlação de forças entre atores e estudar suas convergências e divergências
relativamente a certo número de desafios e de objetivo associados, a fim de
auxiliar a implementação de alianças e de conflitos.

36
3.4 PESQUISA POR PALAVRAS-CHAVE

Segundo Oliveira (2001, apud PEREIRA, 2002), o planejamento

estratégico tem um caráter holístico e temporal, necessitando de uma visualização
de futuro para avaliar e escolher as alternativas em relação a este. No mesmo
sentido, Godet et al. (2000a, p. 8) argumentam que a definição de planejamento
proposta por Igor Ackoff de “conceber um futuro desejado, bem como os meios
reais para lá chegar, é a mesma proposta da prospectiva”.
Segundo Cristo (2002, p. 3), “a prospectiva é o insumo básico do
planejamento estratégico. Por meio da construção de cenários exploratórios, são
identificados os desafios do futuro e, após um processo de decisão estratégica,
obtidos cenários prescriptores que indicarão o futuro desejado”.
Godet et al. (2000a, p. 19) defende que a “prospectiva, com as suas
tendências e riscos de ruptura, subverte o presente e interpela a estratégia. Por seu
lado, a estratégia interroga-se sobre as escolhas possíveis e os riscos
irreversíveis”.
Nas palavras de Kahn & Wiener (1967, apud MIEG, 2002, p. 1), “a
prospectiva deve identificar precisamente como uma situação hipotética ocorre
passo a passo, e, em cada passo, quais alternativas existem para cada ator, no
sentido de prevenir, desviar ou facilitar o processo”. A existência de alternativas
também é chave no planejamento estratégico, que, segundo Ansoff & McDonnel
(1993), deve ser vista como um conjunto de regras de tomada de decisão.
Por outro lado, segundo Turocy & Stengel (2001, p. 4), a teoria dos
jogos é um estudo formal de conflito e cooperação, sendo que seus “conceitos
fornecem uma linguagem para formular, estruturar, analisar e entender cenários
estratégicos”.
Para Godet et al. (2000a, p. 9), “a prospectiva é freqüentemente
estratégica, senão pelas suas conseqüências, ao menos pelas suas intenções, e a
estratégia apela à prospectiva, quanto mais não seja para iluminar as escolhas que
comprometem o futuro”.

37
 A interligação e a complementaridade entre os conceitos são bastante
claras; contudo, o resultado da pesquisa por palavras-chave, mostrado na Tabela
3.1, aponta para um número reduzido de trabalhos e integração. A Tabela 3.2
mostra, ainda, que as teses defendidas no Brasil seguem o mesmo caminho, com
apenas uma tese abordando os três conceitos.
A pesquisa foi direcionada para artigos publicados em inglês e teses
defendidas no Brasil. Para a pesquisa de artigos, foram utilizadas três bases de
dados: Emerald, Proquest, Web of Science. Para teses, foi utilizada a base de
dados da CAPES.

Tabela 3.1 – Artigos publicados

EMERALD PROQUEST WEB OF
SCIENCE

Prospective Scenarios 1 1 8
Strategic Planning 4268 17195 2692

Strategic Interactions 19 338 290

Prospective Scenarios, Strategic 1 0 0
Planning
Prospective Scenarios, Strategic 0 1 2
Interactions
Strategic Planning, Strategic 1 0 0
Interactions,
Prospective Scenarios, Strategic 0 0 0
Planning, Strategic Interactions

38
 Tabela 3.2 – Teses defendidas – Capes
CAPES

Cenários prospectivos. 20
Planejamento estratégico. 106
Interações estratégicas. 12
Cenários prospectivos, planejamento estratégico. 2
Cenários prospectivos, interações estratégicas. 2
Planejamento estratégico, interações estratégicas. 4
Cenários prospectivos, planejamento estratégico, 1
interações estratégicas.

A tabela 3.1 mostra que, nas bases de dados consultadas, não foram
encontrados artigos abordando os três conceitos. Um dos artigos que se aproxima
de uma análise conjunta, Godet et al (1994), apresenta o método MACTOR, sendo
que o mesmo autor argumenta em Godet (2000) que este era o único método
operacional conhecido.
Apenas uma tese trata dos conceitos em uma abordagem conjunta
(Tobias, 2000). O trabalho, “Modelo de planejamento integrado da organização
espacial, do desenvolvimento regional e dos transportes para uma região em
expansão de fronteiras: O caso da região oeste do Pará” aplica os conceitos a um
problema específico, culminando com a elaboração de três alternativas de
cenários: “extrapolação de tendências, inserção regional na economia mundial e
desenvolvimento sustentável”.
A pesquisa por palavras chaves mostrou que uma abordagem conjunta
dos conceitos de planejamento estratégico, cenários prospectivos e interações
estratégicas, permanece como um vasto campo a ser explorado.

39
 4. METODOLOGIA

A metodologia proposta no processo de construção do futuro agrega os

conceitos de cenários prospectivos e interações estratégicas, dentro de um
conceito mais amplo de planejamento estratégico, chamado por Ansoff &
McDonnel (1993) de “gestão estratégica”.
A construção de cenários prospectivos emprega as técnicas de pesquisa
Delphi, impactos cruzados e simulação Monte Carlo, enquanto a análise de
interações estratégicas utiliza conceitos da teoria dos jogos, cujo propósito é
modelar a forma de atuação dos atores.
Segundo Godet et al. (2000a), a prospectiva estratégica se dedica a
responder às seguintes questões:
• O que pode acontecer no futuro?
• O que posso fazer?
• O que vou fazer?
• Como vou fazê-lo?
E uma questão prévia e essencial:
• Quem sou eu?
A construção de cenários prospectivos responde à primeira questão, os
decisores estratégicos devem responder à segunda, o processo de planejamento
estratégico às duas seguintes. A resposta à quinta questão será fornecida pelo
próprio planejamento estratégico.
A gestão estratégica, como se disse, emprega os conceitos propostos por
Ansoff & McDonnel (1993). Esses conceitos, integrados aos de construção de
cenários prospectivos e de análise das interações estratégicas, são sintetizados em
cinco fases, como mostrado na Figura 4.1:
1. Identificação do sistema;
2. Diagnóstico estratégico;
3. Análise prospectiva;
4. Avaliação das ações; e
5. Monitoramento.

40
 Figura 4.1 – Gestão estratégica

A primeira fase, chamada de “identificação do sistema”, define os

parâmetros básicos de todo o estudo. Nessa fase, são identificadas as
características da organização, bem como do ambiente em que está inserida. Uma
organização, nesse contexto, deve ser entendida como a sociedade, um órgão
governamental ou uma empresa.
A segunda fase, “diagnóstico estratégico”, confronta as características da
organização com o ambiente. O propósito, segundo Ansoff & McDonnel (1993), é
responder às seguintes questões:
• Quem é a organização?
• Em que ambiente a organização está inserida?
• Aonde a organização deseja chegar?
A presente tese está concentrada nas fases 3 e 5. Na fase 3, análise
prospectiva, o foco é a identificação do cenário normativo e as medidas
necessárias para atingi-lo (em cinza na Figura 4.1).
As medidas são subdivididas em dois tipos: medidas relacionadas à

41
dimensão política (interações estratégicas) e medidas relacionadas à dimensão
técnica (construção de futuro).
A eficácia das medidas é avaliada pela fase 5, monitoramento. Nessa
fase, verificam-se e analisam-se fatos concretos, cujo propósito é ratificar ou
retificar as medidas adotadas. O monitoramento deve ser visto como um ponto de
realimentação do sistema.
Voltando à fase 3 (análise prospectiva), vislumbramos que ela é
subdividida em cinco etapas:
• Definição das questões estratégicas;
• Construção da matriz de cenários;
• Análise de interações estratégicas;
• Seleção do cenário normativo; e
• Definição das ações.

4.1 DEFINIÇÃO DAS QUESTÕES ESTRATÉGICAS

Questões estratégicas são as variáveis do ambiente, os aspectos de maior

impacto sobre a organização. Segundo Ansoff & McDonnel (1993, p. 53), a
matéria-prima para a definição das questões estratégicas é um “diagnóstico
estratégico, que determina a natureza do problema estratégico da organização”.
Segundo Marcial & Grumbach (2004), as questões estratégicas são
identificadas pela análise conjunta das características da organização e do
ambiente. Entende-se por características da organização seus pontos fortes ou
fracos e, as do ambiente, as oportunidades ou ameaças. Cada uma dessas
características não é intrinsecamente um ponto forte, fraco, oportunidade ou
ameaça. Um ponto fraco poderá se transformar em ponto forte, e vice-versa,
quando do confronto com as características do ambiente e das estratégias adotadas
pelos demais atores.
As questões estratégicas são obtidas pela técnica de brainstorming, com
base nos chamados “fatos portadores de futuro”, derivados de pontos fortes e
fracos, oportunidades e ameaças. Os fatos portadores de futuro são fatos

42
concretos, atuais ou passados, sinalizadores de uma possível realidade que irá se
formar no futuro. No pensamento de Marcial & Grumbach (2004), são “sinais
ínfimos por suas dimensões presentes, mas imensos por suas conseqüências e
potencialidades virtuais”.
A técnica de brainstorming, de acordo com Stenmark (2000), foi
proposta por Alex Osborn, em 1953, no livro Applied Imagination, como uma
metodologia de geração de idéias.
A construção dos cenários prospectivos utiliza variáveis binárias
(variáveis de Bernoulli) para modelar as questões estratégicas. Tais questões,
chamadas de eventos, são definidas como fenômenos que podem ou não ocorrer
no futuro.
As variáveis de Bernoulli, neste caso, podem assumir dois valores
(ocorre ou não ocorre) definidos pelo parâmetro “p”, que representa a
probabilidade de que o evento ocorra (a probabilidade de que o evento não-ocorra
é “1-p”).
Desse ponto em diante, uma questão estratégica será chamada de evento,
sendo definida como uma variável de Bernoulli, que poderá ocorrer, com
probabilidade “p”, ou não ocorrer, com probabilidade “q”, onde q = (1-p).
As questões estratégicas representam variáveis do ambiente, que em
geral são contínuas ou discretas, raramente binárias. A transformação em uma
variável de Bernoulli ocorre na definição do evento, que agregam, além do
comportamento da variável, um nível de referência relativo ao ponto de tomada de
decisão estratégica da organização, conforme mostrado na Figura 4.2.
A organização deverá definir um nível característico para a tomada de
decisão. Tal nível identifica uma ruptura de comportamento estratégico, um
patamar que, uma vez ultrapassado, conduzirá a outro cenário e, portanto, do
ponto de vista da organização, a outro futuro.
Outro dado abordado é o fato de o nível de referência estar pautado na
própria definição de estratégia. Em termos empresariais, segundo Ansoff &
McDonnel (1993, p. 70,) “estratégia é um conjunto de regras de tomada de
decisão para orientação do comportamento de uma organização”. O nível de
referência é o ponto que, uma vez ultrapassado, altera o comportamento da

43
organização. A definição desse nível deve levar em consideração fatores relativos
à natureza do negócio, aos pontos fortes e fracos, concorrentes etc. Como o nível
de referência muda de organização para organização, o mesmo comportamento de
uma variável pode conduzir a cenários diferentes, quando analisado pela ótica de
uma ou de outra organização.
Assim, os eventos podem representar variáveis contínuas ou discretas,
com ou sem indicadores. Todavia, mesmo no caso de eventos associados a
indicadores, não há uma relação direta entre a tendência dos indicadores e a
tendência dos eventos.
A Figura 4.2 ilustra a definição de um evento, para uma mesma variável,
em relação a três níveis de referência possíveis. A figura mostra o comportamento
observado da variável no passado e os comportamentos possíveis no futuro.

Figura 4.2 – Definição de evento

44
 O evento será descrito pela probabilidade de que a variável ultrapasse o
nível de referência, dentro do horizonte temporal considerado. A probabilidade
“p”, conforme pode ser observada na Figura 4.2, depende do nível de referência.
Se a referência for o nível “a”, a probabilidade será muito baixa; se for o “b”, será
próxima de 50%, e se for o “c”, a probabilidade será muito alta.
A transformação da variável “crescimento econômico” de um país, em
variável de Bernoulli, pode exemplificar o conceito. Uma organização, sediada em
um país com crescimento econômico médio na faixa de 4% ao ano, pode definir o
seu nível de referência nos patamares de 6%, 4%, ou 2%. No primeiro caso a
probabilidade “p” (crescimento médio anual superior a 6% ao ano, nos próximos
anos) deverá ser baixa, no segundo deverá ser próxima de 50%, e no terceiro
deverá ser alta.
A Figura 4.3 mostra a diferença entre tendência da variável e
probabilidade do evento. A figura representa a curva de acompanhamento de uma
variável nos últimos dez períodos, bem como sua tendência por extrapolação
linear para os próximos dez períodos. A tendência, ao final do décimo período
futuro, é de que a variável atinja o valor de 6,5. O evento, a probabilidade de que
o valor da variável seja superior a 8, deve ficar abaixo de 50%. A distribuição de
probabilidades representada é uma Normal; todavia, o conceito é similar para
outras distribuições.

Figura 4.3 – Evento X Tendência

45
4.2 CONSULTA A PERITOS – O MÉTODO DELPHI

A estimativa da probabilidade de ocorrência do evento é efetuada pela

técnica da consulta Delphi. Tal técnica, como já abordada anteriormente, foi
desenvolvida para remover os impedimentos comuns de consultas feitas em uma
sala de conferências (GORDON, 1994a).
A aplicação da técnica consiste em consultas sucessivas a um grupo de
especialistas (peritos) sobre a probabilidade de ocorrência de eventos futuros.
Trata-se, portanto, da estimativa do parâmetro “p”, de uma variável de Bernoulli.
A cada consulta, oferece-se ao perito a oportunidade de alterar sua opinião, com
base na média da opinião de todos os peritos. O propósito é obter uma
convergência de opiniões que represente um consenso sobre a questão em análise.
A consulta pode ser efetuada por cartas, e-mail ou entrevistas individuais.
“O anonimato e o fato de não haver uma reunião física reduzem a influência de
fatores psicológicos como, por exemplo, os efeitos da capacidade de persuasão, a
relutância em abandonar posições assumidas e a dominância de grupos
majoritários”, escrevem Wright & Giovinazzo (2000, p. 55).
Os eventos podem representar variáveis contínuas ou discretas, com ou
sem indicadores. A inexistência de indicadores faz com que o método Delphi seja
o mais indicado para estimar o parâmetro “p”. Ainda segundo os mesmos autores,
o método é “especialmente recomendado quando não se dispõe de dados
quantitativos, ou estes não podem ser projetados para o futuro com segurança, em
face das expectativas de mudanças estruturais nos fatores determinantes das
tendências futuras”.
A geração da matriz de cenários prospectivos, conforme se detalha no
capítulo seguinte, utiliza também o método de impactos cruzados. Tal método é
uma revisão das probabilidades estimadas a priori, em função do impacto que a
suposta ocorrência de um evento causa na probabilidade de ocorrência dos
demais. O impacto é estimado, dentro da consulta Delphi, pela probabilidade
condicional de ocorrência de cada evento, em face da ocorrência de cada um dos
demais.
A quantidade de informação necessária para estimar todas as

46
probabilidades condicionais, em todos os cenários possíveis, tornaria a aplicação
do método Delphi impraticável. Segundo Turoff (2002, p. 338), o número é da
ordem de e × n!, quando “n” tende para infinito, onde “n” é o número de eventos
no cenário.
A necessidade de limitar a quantidade de perguntas propostas aos peritos
a números razoáveis obriga que estas sejam formuladas do ponto de vista de
causalidade. Em condições tais, as probabilidades refletem uma relação de causa e
efeito, das quais serão extraídos coeficientes de correlação. Estes coeficientes
fornecem uma medida relativa do grau do impacto que a ocorrência de um evento
provoca na probabilidade de ocorrência dos outros. Todavia, segundo Turoff
(2002), o termo “probabilidade condicional” tem sido largamente usado. A
aplicação dessa solução limita o número de perguntas a n2, onde “n” é a
quantidade de eventos no cenário.
O método original da pesquisa Delphi considera pesos iguais para as
opiniões dos especialistas; todavia, em função da diversidade de assuntos que
compõem um cenário, será utilizada a ponderação da opinião dos especialistas. A
atribuição de um peso diferenciado à opinião de cada participante, obtido por uma
auto-avaliação para cada questão, é chamada de “técnica de convergência de
opiniões”. Segundo Cristo (2002), a técnica foi desenvolvida e operacionalizada
por Bilich, na década de 1970.
A transformação das questões estratégicas em variáveis de Bernoulli
agrega em um mesmo número (o parâmetro “p”) os conceitos de probabilidade de
ocorrência dos eventos e grau de certeza, conforme mostrado na Figura 4.4. A
relação entre probabilidade e certeza pode não ser linear, contudo, a curva deve
passar pelos três pontos mostrados na figura, indicado que 0% de probabilidade de
ocorrência corresponde a 100% de certeza de que o evento não ocorra, que 50%
de probabilidade corresponde a 0% de certeza, e que 100% de probabilidade de
ocorrência corresponde a 100% de certeza de que o evento ocorra. Desta forma,
“p” igual a 0,7, ou 70%, corresponde a um evento que os peritos acreditam que
ocorrerá no futuro, contudo com razoável grau de incerteza.

47
 Figura 4.4 – Certeza X Probabilidade

4.3 CONSTRUÇÃO DA MATRIZ DE CENÁRIOS

O propósito da construção da matriz de cenários prospectivos é calcular a

probabilidade de ocorrência de cada cenário, em função das probabilidades de
ocorrência dos eventos.
A probabilidade de ocorrência de cada um dos cenários é obtida por
simulação Monte Carlo. Cada simulação representa um futuro possível obtido em
uma seqüência específica de ocorrências (ou não) dos eventos. O algoritmo da
simulação Monte Carlo recalcula a cada simulação e a cada ocorrência de evento a
probabilidade de ocorrência dos outros eventos, em função do impacto que a
ocorrência desse evento causa na probabilidade de ocorrência dos demais
(impactos cruzados).
O impacto de um evento sobre os outros está associado ao conceito de
chances. A chance é a razão entre a quantidade de ocorrências favoráveis e a
quantidade de ocorrências desfavoráveis. Dessa forma, uma variável de
Bernouilli, cuja probabilidade de ocorrência é de 0,3, terá um chance de 0,428 de
p 0,3
ocorrer, correspondendo à razão = .
1− p 0,7
O cálculo do valor do impacto que a ocorrência de um evento causa sobre

48
a probabilidade de ocorrência de outro (IA/B) é obtido pela razão entre as chances
de ocorrência do evento “A” a priori e a posteriori, conforme mostrado na
Equação 4.2 (GORDON, 1994c).

P ( A) P( A / B )
× IA =
1 − P( A) B 1 − P( A / B ) (4.1)

P ( A / B ) 1 − P ( A) (4.2)
IA = ∗
B 1 − P( A / B ) P ( A)

A probabilidade causal P(A/B) pode ser calculada pela Equação 4.3.

P ( A) ∗ I A
P( A / B ) = B (4.3)
1 − P ( A) + P ( A ) ∗ I A
B

Onde P(A) é a probabilidade de ocorrência do evento “A” (probabilidade

a priori), P(A/B) é a probabilidade de ocorrência do evento “A”, dado que o
evento “B” ocorreu (probabilidade a posteriori) e IA/B é o impacto que a
ocorrência do evento “B” causa na probabilidade de ocorrência do evento “A”.
A consistência do valor da probabilidade causal P(A/B) é verificada pela
Equação 4.7 (GORDON, 1994c), deduzida a partir da fórmula de Bayes, Equação
4.4 (ROSS, 1997, p. 12).

P ( A) = (P ( A) ∩ P ( B ) ) + (P ( A) ∩ P ( B ) ) (4.4)

( ) (
P ( A) = P ( B ) ∗ P ( A ) + P ( B ) ∗ P ( A )
B B
) (4.5)

( ) (
P ( A) = P ( B ) ∗ P ( A ) + (1 − P ( B ) ) ∗ P ( A )
B B
) (4.6)

Os valores de P(A), P(B) e P(A/B) são estimados pelos peritos; todavia, o

valor de P ( A ) , probabilidade de ocorrência do evento “A”, dado que o evento

B

49
“B” não-ocorre, fica implícito. A consistência do valor da probabilidade

de P ( A ) é verificada pelos limites impostos à probabilidade de P ( A ) , ou seja,

B B

0 ≤ P ( A ) ≤ 1 . Resolvendo a equação para os dois limites, teremos:

B

P ( A ) + P (B ) − 1 P ( A)
≤ P( A / B ) ≤ (4.7)
P (B ) P (B )

A Equação 4.7 estabelece os limites para a probabilidade condicional,

causal ou a posteriori P(A/B). A equação indica que, quanto menor a
probabilidade do evento impactante P(B), mais amplos são os limites para a
probabilidade condicional P(A/B).
A Equação 4.7 representa um fenômeno conhecido, ou seja, somente
eventos com baixa probabilidade de ocorrência podem alterar significativamente a
probabilidade de ocorrência de outros eventos.
O cálculo do valor da probabilidade condicional pela equação 4.2 e a
análise de consistência pela equação 4.7 mostram como é possível obter um futuro
diferente da tendência. Um evento (variável que representa uma questão
estratégica) não tem a capacidade de alterar a própria tendência. A quebra de
tendência é provocada pelo impacto da ocorrência de outro evento.
Eventos de baixa probabilidade de ocorrência e alto impacto são
candidatos potenciais a causar quebras de tendências. Cenários gerados pela
ocorrência de um evento desse tipo podem ser substancialmente diferentes do
chamado “cenário mais provável”. Caso esse novo cenário tenha sérias
implicações para a organização, é chamado de “cenário curinga” (wild cards
scenarios). A simulação de cenários curingas é um importante subsídio para a
análise de risco em tomada de decisão estratégica.

4.4 MATRIZ DE CENÁRIOS

A matriz de cenários prospectivos é gerada mediante a técnica de

simulação Monte Carlo, que utiliza números aleatórios para simular os valores das

50
variáveis independentes. A técnica, desenvolvida na Segunda Guerra Mundial
para o projeto Manhattan, é largamente empregada em problemas de difícil
caracterização por meio de equações matemáticas (MAKRIDAKIS et al., 1983).
Os cálculos envolvidos na definição dos cenários e na análise de
interações estratégicas utilizam diversas matrizes e vetores. Para garantir uma
uniformização de índices, serão utilizadas as seguintes letras:
• “i” para cenário;
• “j” para evento; e
• “k” para ator.
O resultado final da simulação Monte Carlo é a probabilidade de
ocorrência de cada cenário P(i), associado a uma matriz de cenários prospectivos.
Esta, por sua vez, cuja notação será ei , j , indica a ocorrência, ou não, de cada

evento em cada cenário.

Nessa notação, um determinado cenário “i” é representado pelo vetor ej
(onde j = 1, 2, 3, …n), sendo que “e” pode assumir os valores “-1”, representando
a não-ocorrência do evento “j”, ou “1” representando sua ocorrência. O cenário
com maior probabilidade de ocorrência será chamado de “cenário mais provável”.
A Tabela 4.1 mostra a representação matricial de um cenário composto
por três eventos. O cenário 1 é representado pelo vetor (1,1,1), indicando que
nesse cenário todos os eventos ocorrem.

Tabela 4.1 – Matriz de cenários

Eventos
Cenários 1 2 3
1 1 1 1
2 1 1 -1
3 1 -1 1
4 -1 1 1
5 -1 -1 1
6 -1 1 -1
7 1 -1 -1
8 -1 -1 -1

51
 Na matriz, está destacado o valor de e3, 2 = -1, indicando que, no cenário

3, o evento 2 não ocorre. O cenário 3 é composto pela ocorrência dos eventos 1 e

3, e pela não-ocorrência do evento 2.
O número máximo de cenários gerados é igual a 2n, onde “n” é o número
de eventos.
O algoritmo gera, a cada simulação, um possível cenário, em uma
seqüência específica de ocorrência de eventos. A simulação é repetida diversas
vezes. A probabilidade de ocorrência de cada cenário é a razão entre o número de
vezes que aquele cenário aparece pelo número total de cenários gerados. A
simulação é repetida, até que a probabilidade de ocorrência do cenário mais
provável se mantenha dentro de um intervalo de confiança predefinido. Nos
softwares Puma e Lince, apresentados no Capítulo 5, o número mínimo de
simulações é de 150 mil, e o intervalo de confiança preestabelecido e de um erro
máximo é de 5%, com 90% de certeza, de acordo com o algoritmo proposto em
(LAW & KELTON, 1991, p. 539). O algoritmo pode ser sintetizado em quatro
passos (MAKRIDAKIS et al., 1983; GORDON, 1994b):
1. Seleciona-se aleatoriamente um evento;
2. Seleciona-se aleatoriamente um número de 0 a 100;
3. Compara-se a probabilidade de ocorrência do evento selecionado no
passo “1” com o número obtido em “2”;
3.1 Se a probabilidade for menor que o número aleatório, o evento é
considerado como não-ocorrendo;
3.2 Se a probabilidade for maior ou igual ao número aleatório, o
evento é considerado como ocorrendo. Nesse caso, a probabilidade de ocorrência
de cada um dos outros eventos é recalculada com base no impacto IA/B , de acordo
com a equação 4.3;
4. Retorna-se ao passo “1”, até que todos os eventos tenham sido
selecionados.
O conjunto de cenários prospectivos gerados é uma partição, o que
garante que a ocorrência de um determinado cenário impede a ocorrência de
qualquer outro. Isso equivale a dizer que o futuro, seja ele qual for, será único.

52
 A utilização de variáveis de Bernoulli na construção de cenários
prospectivos possui as seguintes vantagens:
• gera um número finito de cenários;
• permite a análise conjunta de diversas variáveis (eventos);
• permite analisar a dependência entre variáveis (impactos cruzados);
• permite o acompanhamento de (eventos) relacionado a mais de uma
variável.

4.5 INTERAÇÕES ESTRATÉGICAS

A etapa de interações estratégicas tem como propósito a seleção de um

cenário normativo. A análise está fundamentada em conceitos da teoria dos jogos,
com o propósito de modelar as diferentes formas de agir, e o posicionamento dos
atores face aos cenários prospectivos.
A aplicação de conceitos da teoria dos jogos aos cenários prospectivos
parte do pressuposto de que, se não houver qualquer ação coordenada dos atores,
o futuro que os aguarda será o cenário mais provável, conforme está mostrado na
Figura 4.5. O pressuposto se baseia na hipótese de que, sem coordenação, cada
ator usará sua capacidade de influenciar a ocorrência dos eventos no sentido de
atingir o futuro ideal (cenário ideal). Portanto, cada ator deverá executar ações
para que o futuro caminhe em direção a seu cenário ideal. Esta é a estratégia
inicial de cada ator.
O cenário mais provável é visto como um ponto de equilíbrio. Este existe
porque qualquer ator que abandone sua estratégia inicial fará com que ocorra um
cenário mais distante de seu cenário ideal. Tal noção é a mesma de equilíbrio de
Nash em jogos não-cooperativos, em que nenhum dos atores terá interesse em se
desviar unilateralmente de sua estratégia.
A construção do futuro se baseia em uma mudança de foco, de jogos não-
cooperativos para jogos cooperativos. Segundo Fiani (2004), jogos cooperativos
são aqueles em que os atores podem comunicar-se e estabelecer compromissos
que possuam garantias efetivas.
A estruturação de um jogo cooperativo com vários jogadores está

53
baseada em sua função característica. Para Winston (1994), a função característica
representa o valor que os atores receberão se agirem juntos e formarem uma
coalizão. Ainda de acordo com o referido autor, para que a coalizão seja viável, o
valor recebido por ela deve ser superior àquele que seria obtido com uma atuação
independente dos atores. Do ponto de vista de cada ator, somente é vantajoso
participar da coalizão caso o valor recebido seja superior ao valor que seria obtido
com uma atuação independente.
A montagem de uma coalizão que vise alterar o futuro em direção ao
futuro normativo deverá, portanto, garantir um ganho para todos os seus
membros. Este também é um pressuposto básico para parcerias estratégicas,
conforme citado na Seção 2.1.1.
Assim, o propósito de montagem da coalizão é transformar o cenário
normativo no cenário mais provável. O ganho de cada membro da coalizão será a
diferença entre o valor do cenário mais provável e o valor do cenário normativo.
O primeiro deve ser visto como um cenário de referência para o cálculo dos
ganhos individuais.
Já o segundo cenário será escolhido por um processo iterativo, pois,
conforme visto anteriormente, os cenários não são equiprováveis, o que
inviabiliza a adoção de soluções clássicas da teoria de jogos cooperativos. A
coalizão, ao escolher um cenário normativo, assume o risco de que ele não ocorra.
Sabe-se que o risco associado ao cenário é inversamente proporcional à sua
probabilidade de ocorrência.
A construção do futuro baseada em conceitos de jogos cooperativos
permite afirmar que a coalizão pode obter um resultado melhor do que o cenário
mais provável, conforme representado na Figura 4.7, a qual mostra uma coalizão
dos atores “A” e “C”, cujo propósito é direcionar o futuro para o cenário 9,
escolhido como normativo. Este cenário, por estar mais próximo do cenário ideal
de ambos, é uma solução melhor do que o cenário 11, avaliado como mais
provável.
A Figura 4.5 mostra também os limites das margens de negociação dos
atores. Do ponto de vista do ator “A”, é possível escolher como cenários
normativos os de números 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9 e 10. Os cenários negociáveis são

54
aqueles situados na intersecção da margem de negociação de dois ou mais atores.
Ainda do ponto de vista do ator “A”, é possível negociar os cenários 3 e 7,
montando uma parceria com o ator “B”, ou 9 e 10, com o ator “C”.
A montagem da coalizão deve alterar o equilíbrio de forças preexistente.
O equilíbrio de Nash original (cenário mais provável), obtido pela atuação
individual dos atores, será transferido para um outro ponto de equilíbrio (cenário
normativo), conforme mostrado na Figura 4.7. O cenário normativo, definido
dessa forma, é outro ponto de equilíbrio de Nash, pois qualquer ator que se afaste
unilateralmente de sua nova estratégia direcionará o futuro para um ponto mais
distante de seu cenário ideal. Segundo Marini & Currarini (2002), este é um ponto
de equilíbrio cooperativo conjuntural, em que a coalizão atua como um
“superator” e os demais atores procedem de forma isolada, oferecendo suas
melhores respostas possíveis às ações da coalizão.
A alteração de um equilíbrio de forças, de acordo com a modelagem
adotada, poderá ocorrer de três formas básicas: (i) pela inserção de uma força
nova, (ii) pela alteração da intensidade de uma força já atuante, ou (iii) pela
alteração no sentido de atuação de uma força já atuante.
A montagem de uma coalizão atende ao terceiro tópico. Os membros
devem direcionar seus esforços para um cenário normativo comum, e não mais
para o cenário ideal de cada um, conforme mostrado na Figura 4.7. A alteração da
intensidade de uma força já atuante é obtida com o emprego do poder de
dissuasão e a inserção de uma força nova ocorre quando do aparecimento de um
novo ator.

55
 Margem de negociação
do ator “A”

Figura 4.5 – Cenário mais provável

Figura 4.6 – Cenário normativo

56
 Figura 4.7 – Parceria estratégica

Teoricamente, é possível encontrar cenários-solução. Um cenário

candidato à solução é aquele que garante ganhos para todos os atores, tanto do
ponto de vista individual quanto do coletivo. Segundo Winston (1994), esta é uma
das condições necessárias para que exista uma solução em jogos cooperativos, e,
do ponto de vista da construção do futuro, é o caso ideal, em que a coalizão
engloba todos os atores. A existência de um cenário candidato à solução não o
torna automaticamente a solução. O passo seguinte consiste na verificação de sua
probabilidade de ocorrência, bem como da existência de recursos e tempo
disponível para transformá-lo em cenário mais provável.
O caso mais comum, conforme está mostrado na Figura 4.7, cria uma
coalizão parcial, em que seus membros atuam em bloco, ao passo que os demais
continuam a oferecer suas melhores respostas possíveis às ações dos demais,
inclusive da coalizão. Olhando de um ponto de vista externo, o jogo continua
sendo não-colaborativo; contudo, para os membros da coalizão, valem as
condições básicas de jogos colaborativos.
A alteração do equilíbrio de forças – condição necessária para promover
quebras de tendências e redirecionar o futuro – ocorre quando todos os membros
da coalizão passam a considerar o cenário normativo como o novo cenário ideal.
A possível existência de uma coalizão não garante a exeqüibilidade do

57
cenário normativo. A coalizão deve ter força suficiente para alterar a
probabilidade de ocorrência de alguns eventos e transformar o cenário normativo
no cenário mais provável. Como mencionado na Seção 2.1.2, a coalizão deve
priorizar ações sobre alguns eventos, sobre os quais possua força suficiente para
agir.
A seleção do cenário normativo, dos membros da coalizão, dos eventos
sobre os quais recairá o esforço de construção do futuro, as análises de força, do
custo e do tempo disponível são processos iterativos, conforme mostrado na
Figura 4.1.
Um cenário normativo exeqüível garante a existência de força política,
mas não de vontade política. A análise de exeqüibilidade considera que todos os
atores que ganham com a ocorrência do cenário normativo participam da coalizão;
no entanto, a confirmação somente poderá ocorrer após um processo de
negociação. Tal processo deve garantir a existência de vontade política para
atingir o cenário normativo; tal vontade é o ponto mais importante para viabilizar
a ocorrência do cenário normativo, e, no entanto, não é suficiente.
A questão seguinte a ser analisada é a questão técnica. Este exame,
abordando aspectos financeiros, tecnológicos e temporais, entre outros, deverá
verificar a viabilidade da ocorrência ou não de cada um dos eventos selecionados.
A análise de exeqüibilidade está pautada em uma confrontação de forças.
As envolvidas, bem como o sentido em que serão aplicadas, são calculadas com
base nos dados da consulta Delphi e em outros, obtidos pela inteligência
competitiva. Os algoritmos de cálculo utilizam as seguintes matrizes de dados:
• Matriz de probabilidades (M1);
• Matriz de impactos de eventos sobre atores (M2);
• Matriz de influência de atores sobre eventos (M3);
• Matriz de influência de atores sobre atores (M4).
A matriz M1 representa a probabilidade de ocorrência dos eventos. A
representação matemática M1= aj,j* é a probabilidade de ocorrência do evento “j”,
dados que o evento “j*” ocorreu, ou seja, P(j/j*). O valor de aj,j*, para j = j*,
representa a probabilidade de ocorrência, a priori, do evento “j”, ou seja, P(j).

58
 A matriz M1 deve ser lida como a probabilidade de ocorrência do evento
linha, dada a ocorrência do evento coluna, excerto quando evento linha e coluna
são iguais. A Tabela 4.2 é uma representação da matriz M1 para três eventos: a
probabilidade de ocorrência do evento 1, P(1) é de “0,3”, que corresponde ao
valor de a1,1. A probabilidade de ocorrência do evento 1, dado que o evento 2
tenha ocorrido, P(1/2) é “0,25”, correspondendo ao valor de a1,2, e a probabilidade
de ocorrência do evento 1, dado que o evento 3 tenha ocorrido, P(1/3) é “0,4”, que
corresponde ao valor de a1,3. A probabilidade de ocorrência do evento 2, P(2) é de
“0,85”, que corresponde ao valor de a2,2. A probabilidade de ocorrência do evento
2, dado que o evento 1 tenha ocorrido, P(2/1) é “0,7”, que corresponde ao valor de
a2,1, e assim por diante.

Tabela 4.2 – M1 – Matriz de probabilidades

Eventos 1 2 3
1 0.3 0.25 0.4
2 0.7 0.85 0.6
3 0.45 0.9 0.62

A M1 revela as relações de motricidade e dependência entre os eventos.

A motricidade é definida como a influência que a ocorrência de um evento exerce
sobre a probabilidade de ocorrência dos demais, e a dependência é a influência
sofrida pelo evento em função da ocorrência dos demais.
A motricidade e a dependência são calculadas em função dos impactos
causados pela ocorrência de um evento sobre a probabilidade de ocorrência dos
outros.
O impacto – como visto na Seção 4.4 – está atrelado ao conceito de
chance, que, diferentemente do conceito de probabilidade, é definido como a
razão entre o número de ocorrências favoráveis dividido pelo número de
ocorrências desfavoráveis.
O impacto, conforme pode ser observado na Equação 4.2, indica o
número de vezes pelo qual foi multiplicada, ou dividida, a chance de ocorrência
do evento. Um determinado evento “A”, com 30% de probabilidade de ocorrer,
que sofre um impacto de ordem 2, pela ocorrência de outro evento “B”, ficará

59
com uma probabilidade condicional P(A/B) = 0,46 , calculada pela Equação 4.3:

P ( A) ∗ I A 0,3 ∗ 2 0,6
P( A / B ) = B
= = = 0,46
1 − P ( A) + P ( A) ∗ I A 1 − 0,3 + 0,3 ∗ 2 1,3
B

0,3
A chance de ocorrência do evento passa de = 0,428 , para
0,7
0,46
= 0,857 .
0,54
Para facilitar a análise gráfica da relação “Motricidade X Dependência”,
os valores de impactos são convertidos para uma escala de - ∞ a + ∞ . O valor do
impacto será positivo para P(A/B) ≥ P(A), e negativo para P(A/B) < P(A), de
acordo com a seguinte formulação:

P ( j / j *) 1 − P ( j ) (4.8)
I'j = ∗
j* 1 − P ( j / j *) P( j )

I j = I '1 para P j ≥ Pj , e (4.9)

j * j j*

1 < Pj
I j =− *
para P j (4.10)
j* I j j*
j*

A motricidade será calculada pelo somatório do impacto causado pelo

referido evento nos demais:
 j*= n
  (4.11)
Motricidade (j) = ∑   I j *  − 1 para todo j* ≠ j.
 

j * =1   j  
A dependência é calculada de modo similar:
 j*= n
 
Dependência (j) = ∑   I j *  − 1 para todo j ≠ j*.
 
(4.12)

j * =1   j  
A Figura 4.8 mostra o gráfico “Motricidade X Dependência”, com o
valor da motricidade no eixo das abscissas e o valor da dependência no eixo das
ordenadas. O gráfico é dividido em quatro quadrantes, representados os eventos
explicativos, autônomos, de ligação e resultado.
Segundo Marcial & Grumbach (2004), no primeiro quadrante estão os

60
eventos com elevada motricidade e reduzida dependência, chamados de “eventos
explicativos”, pois condicionam o comportamento dos demais. No segundo
quadrante, os chamados eventos de ligação, que conectam os eventos explicativos
e os de resultado. No terceiro, aparecem os eventos autônomos, com pouca
motricidade e pouca dependência. Já no quarto quadrante, os eventos de resultado,
cujo comportamento pode ser explicado pelos eventos explicativos e de ligação.

Adaptado de Marcial & Grumbach (2004).

Figura 4.8 – Motricidade X Dependência

O gráfico “Motricidade x Dependência” fornece uma visão parcial do

comportamento dos eventos no cenário. Cenários formados por grande
concentração de eventos de ligação, com elevada incerteza, são instáveis, ao passo
que os eventos explicativos e de resultado induzem estabilidade aos cenários.
A matriz M2 representa o impacto que a ocorrência de cada evento
exerce sobre cada ator, com duas características: o módulo e a direção. O módulo
indica a importância do evento para o ator, enquanto a direção, o posicionamento
do ator em face da ocorrência do evento (sinais “+” para indicar que a ocorrência
do evento é desejada, sendo que o sinal “-” indica o oposto). O valor zero sinaliza
que o ator é indiferente à ocorrência do evento. A representação matemática
M2 = bk,j é o impacto que a ocorrência do evento “j” exerce sobre o ator “k”.
A Tabela 4.3 é uma representação da matriz M2 para três eventos e
quatro atores. A tabela está em uma escala de “0 a 2”; dessa forma, a ocorrência
do evento 1 é fortemente desejada pelo ator 1, o que corresponde ao valor de
b1,1 = 2, não desejada pelo ator 2, o que corresponde ao valor de b2,1 = -1,

61
indiferente para o ator 3, o que corresponde ao valor de b3,1 = 0, e desejada pelo
ator 4, o que corresponde ao valor de b4,1 = 1.
O cenário ideal de cada ator corresponde ao sinal de seu vetor linha.
Desse modo, o cenário ideal do ator 1 é o sinal do vetor b1, j = (2,-1,1), ou seja,

e j = (1,-1,1), ocorrência dos eventos 1 e 3 e não-ocorrência do evento 2.

Tabela 4.3 – M2 – Matriz de impacto de evento sobre ator

Eventos
Atores 1 2 3
1 2 -1 1
2 -1 2 -2
3 0 1 -1
4 1 2 0

O cálculo do valor de um cenário é obtido pela seguinte formulação:

(b × e )
n

vi ,k
=∑ k, j i, j (4.13)
j =1

Onde ν i, k representa o valor do cenário “i” para o ator “k”. O valor do

cenário “3” para o ator “1”, calculado em função dos valores da Tabelas 4.1 e 4.3,
será:

(b × e ) = (2 × 1) + (− 1 × −1) + (1 × 1) = 4
3

v 3,1
=∑ 1, j 3, j
j =1

O valor do ganho é obtido pela diferença entre o valor deste cenário e o

valor do cenário mais provável. O valor do cenário mais provável, como
argumentado anteriormente, é o valor de referência, aquele que será obtido pelo
ator 1 caso mantenha sua estratégia atual. Para exemplificar, suponhamos que o
cenário mais provável seja o cenário “1”; dessa forma, seu valor para o ator “1”
será:

62
 (b × e ) = (2 × 1) + (− 1 × 1) + (1 × 1) = 2
3

v
1,1
=∑ 1, j 1, j
j =1

A construção do futuro, escolhido o cenário “3” como cenário normativo,

e tendo o cenário “1” como cenário mais provável, representa, para o ator “1”, um
ganho de ν 3,1 − ν 1,1 = 2 .

O propósito da construção do futuro, do ponto de vista matemático, deve

ser a maximização da função de ganho, assim definida:

( ) ( )
gi N , k = ν i N , k − ν i * , k (4.14)

Onde iN representa o cenário normativo e i*, o cenário mais provável.

A matriz M3 denota o grau de influência que cada ator pode exercer
sobre cada evento (para a sua ocorrência ou não). Essa influência é chamada de
“ação direta”, e está relacionada à aplicação de força diretamente sobre o evento.
A representação matemática M3= cj,k é a influência que o ator “k” pode exercer no
evento “j”.

Tabela 4.4 – M3 – Matriz de impacto de ator sobre evento

Atores
Eventos 1 2 3 4
1 1 0 1 2
2 1 1 0 1
3 2 1 1 0

A Tabela 4.4 é uma representação da matriz M3 para três eventos e

quatro atores. A tabela está em uma escala de “0” a “2”; dessa forma, o ator 1
pode exercer alguma influência sobre a ocorrência do evento 1, o que corresponde
ao valor de c1,1 = 1, o ator 2 não pode exercer qualquer influência sobre a
ocorrência do evento 1, o que equivale ao valor de c1,2 = 0, o ator 3 pode exercer
alguma influência sobre a ocorrência do evento 1, o que corresponde ao valor de
c1,3 = 1, e o ator 4 pode exercer muita influência sobre a ocorrência do evento 1, o
que se correlaciona ao valor de c1,4 = 2.

63
 O gráfico mostrado na Figura 4.9, chamado de matriz “Influência x
Impacto”, permite a análise conjunta das matrizes M2 e M3. O valor da influência
(cj,k) está no eixo das abscissas e o valor do impacto (bj,k), no eixo das ordenadas.
O gráfico pode ser montado evento a evento, ou, de forma holística, pode
considerar o somatório de todas as influências e impactos relativos a cada ator, em
todos os eventos do cenário. O gráfico está dividido em quatro quadrantes: Juízes,
Jogadores, Platéia e Apostadores.
Os juízes são muito influentes, porém pouco impactados pelos eventos,
além de serem normalmente órgãos normativos, cuja participação na coalizão é
pouco comum. O acompanhamento da postura estratégica dos juízes, por outro
lado, é fundamental, pois pode indicar mudanças significativas no ambiente.
Os jogadores são muito influentes e muito impactados pelos eventos.
Estes são os atores prioritários para participar da coalizão, pois, em geral, têm
muito a ganhar ou a perder com a ocorrência dos eventos. Por outro lado, dada a
sua capacidade de atuação sobre a ocorrência, ou não, dos eventos, podem
efetivamente introduzir as rupturas de tendências necessárias para construir o
futuro.
Os outros dois tipos de atores, platéia e apostadores, podem ser incluídos
na coalizão, todavia têm pouco a influir nos eventos. A inclusão dos apostadores é
mais fácil, pois são fortemente impactados pelos eventos:

Adaptado de Godet (1995)

Figura 4.9 – Influência X Impacto

64
 A matriz M4 representa o grau de influência de um ator sobre outro ator.
Esta influência é chamada de ação indireta, e está relacionada à aplicação do
poder de dissuasão de um ator sobre outro. A representação matemática M4 =
dk1,k2 é a influência que o ator “k1” pode exercer sobre o ator “k2”.

Tabela 4.5 – M4 – Matriz de impacto de ator sobre ator

Atores
Atores 1 2 3 4
1 1 1 2
2 1 0 1
3 0 1 0
4 0 1 1

A Tabela 4.5 é uma representação da matriz M4 para quatro atores. A

tabela está em uma escala de “0 a 2”; dessa forma, o ator 1 não pode exercer
qualquer influência sobre o ator 3, o que corresponde ao valor de d3,1 = 0, ao passo
que o ator 4 pode exercer muita influência sobre o ator 1, o que equivale ao valor
de d1,4 = 2.
Os atores utilizarão sua influência sobre os eventos sempre no sentido de
atingir o cenário ideal, conforme mostrado na Figura 4.5. No cenário ideal de cada
ator, ocorrem todos os eventos desejados (sinal positivo na matriz M2) e não
ocorrem os eventos indesejados (sinal negativo na matriz M2).
O sentido do emprego da influência sobre os eventos (matriz M3), em
tese, será idêntico ao sinal da matriz M2, e o poder de dissuasão (matriz M4)
somente será empregado em casos especiais.
Para facilitar o cálculo da confrontação de forças, foi construída a matriz
M6, representando o sentido final de aplicação de forças. Esta matriz é uma matriz
M3 alterada pelo sinal da matriz M2 e pela aplicação de ação de dissuasão (matriz
M4). A representação matemática M6= fj,k é a influência que o ator “k” irá exercer
sobre o evento “j”. Portanto:

f j , k = c j , k para b j , k > 0 ; (4.15)

f j , k = −c j , k para b j , k < 0 , e (4.16)

65
 f j ,k = 0 para b j , k = 0 . (4.17)

A existência de uma coalizão altera o sinal da matriz M2. Todos os atores

da coalizão assumem como cenário ideal o cenário normativo “iN”, e passam a
atuar como um “superator”, conforme mostrado na Figura 4.7, ou seja:

b*j ,k = b j ,k para todo k ∈ coalizão onde ei N , j e b j , k tem o mesmo sinal, e (4.18)

b*j ,k = −b j ,k para todo k ∈ coalizão onde ei N , j e b j , k têm sinais contrários. (4.19)

O valor de b*j ,k representa a nova postura estratégica do ator “k” no

evento “j” em função de sua participação na coalizão.

A construção do futuro pelo ator 1 (utilizados os valores das Tabelas 4.1,
4.3 e 4.4), selecionado o cenário 3 como cenário normativo, fará com que a
aplicação de força seja no seguinte sentido:

b j ,1 = (2,−1,1) , e3, j = (1,−1,1) e c1, j = (1,1,2 ) .

Nesse caso, b*j ,1 = (2,−1,1) indica que o ator 1 não mudará sua estratégia

inicial. Este fato ocorre quando o cenário normativo selecionado é o cenário ideal
do ator. O valor da matriz M6, portanto, será: f j ,1 = (1,−1,2 ) .

O ator 1, nessa hipótese, empregará pouca influência para a ocorrência do

evento 1 (f1,1 = 1), pouca influência para a não-ocorrência do evento 2 (f2,1 = -1) e
muita influência para a ocorrência do evento 3 (f3,1 = 2).
A construção do futuro pelo ator 4, selecionado o cenário 3 como cenário
normativo, fará com que a aplicação de força seja no seguinte sentido:

b j , 4 = (1,2,0 ) , e3, j = (1,−1,1) e c4, j = (2,1,0 ) .

Assim, b*j , 4 = (1,−2,0 ) indica que o ator 4 mudará sua estratégia inicial

66
com relação ao evento 2, passando a desejar fortemente que não ocorra. O valor
da matriz M6, portanto, será: f j , 4 = (2,−1,0 ) .

O ator 4, desse modo, empregará muita influência para a ocorrência do

evento 1 (f4,1 =2), pouca influência para a não-ocorrência do evento 2 (f4,2 =-1) e
nenhuma influência sobre o evento 3 (f4,3 =0).
A resultante das forças aplicadas a um determinado evento será o
somatório das forças aplicadas por todos os atores, ou seja:

m
rj = ∑ f j , k (4.20)
k =1

Onde rj representa a resultante de forças aplicadas sobre o evento “j”.

Um determinado evento, para ocorrer, deverá ter uma resultante positiva,

e, para não ocorrer, deverá ter uma resultante negativa. Portanto, o evento será
exeqüível, em um determinado cenário “i”, se:

rj ≥ 0 , para todo ei , j > 0 , e (4.21)

rj ≤ 0 , para todo ei , j < 0 . (4.22)

A condição ampla para que um cenário normativo seja exeqüível é que a

coalizão tenha força suficiente para garantir a exeqüibilidade a todos os eventos,
neste cenário. Todavia, conforme argumentado na Seção 1.4, em situações reais
dificilmente haverá tempo e recursos disponíveis para uma atuação exaustiva
sobre todos os pontos que podem conduzir ao futuro normativo. Por outro lado, a
atuação exaustiva não é necessária, tendo em vista que os eventos não são
independentes e que os cenários formam uma partição. A ação sobre alguns
eventos pode ser suficiente para transformar o cenário normativo em cenário mais
provável. A simulação condicional é utilizada para definir esses eventos e para
avaliar as conseqüências de suas ocorrências sobre o cenário normativo.

67
4.6 SIMULAÇÃO CONDICIONAL

A simulação com ocorrência condicional de eventos utiliza o mesmo

algoritmo da simulação Monte Carlo, apresentado na Seção 4.1. Os eventos que
deverão ocorrer condicionalmente serão designados por eventos normativos “jN”,
sendo que sua probabilidade de ocorrência, na linha a j da matriz M1, será

substituída por “1”, indicando que o evento ocorrerá em 100% das simulações de
futuro.
A condição necessária para que ocorra uma ruptura de tendências em
direção ao cenário normativo, conforme representada na Figura 2.6, é que a
simulação condicional da ocorrência dos eventos selecionados indique que o
cenário normativo é o novo cenário mais provável.

4.7 SELEÇÃO DO CENÁRIO NORMATIVO

A seleção do cenário normativo “iN”, do ponto de vista do ator “k”, pode

ser obtida pela maximização da função de ganho, definida na Seção 4.5,
observando-se as restrições definidas nas Seções 4.5 e 4.6, da seguinte forma:

 n   n 
Max Gi , k =  ∑ bk , j × ei , j  −  ∑ bk , j × ei * , j 

(4.23)
 j =1   j =1 

s.a rj N > 0, para todo ei N , j N =1 (4.24)

Pi N > Pi para qualquer cenário “i”. (4.25)

A função de maximização garante que o ganho, para a organização que

conduz o estudo, será máximo. A função compara o valor do cenário mais
provável “i*” com os outros cenários “i” candidatos a cenário normativo.
A primeira restrição garante que a coalizão possui força suficiente para
impor a ocorrência dos eventos normativos. Tais eventos produzem as rupturas de
tendências necessárias para transformar o cenário normativo em cenário mais

68
provável. Já a segunda restrição garante que o cenário normativo é o novo cenário
mais provável.
Existem outras funções de tomada de decisão além da maximização do
ganho; todavia, as restrições permanecem as mesmas. O Lince, conforme
apresentado no Capítulo 5, pode ordenar os cenários pelos critérios de
maximização do ganho, maximização do número de atores na coalizão e
minimização do risco e custo.
O primeiro utiliza a Equação 4.23. O segundo considera o número de
atores que também ganham com a ocorrência do cenário normativo, e que, em
tese, têm interesse em participar da coalizão. O terceiro critério ordena os cenários
por probabilidade e ocorrência e, portanto, do menor para o maior risco.
O risco e o custo do cenário normativo aumentam com a redução de sua
probabilidade de ocorrência. Dessa maneira, quanto menor a probabilidade de
ocorrência de um cenário, maior a quantidade de ações necessárias para
transformá-lo em cenário mais provável. Cada ação a ser implementada representa
um custo e um risco; logo, quanto maior a quantidade de ações necessárias,
maiores o custo e o risco. Ressalta-se que este último está associado à eficácia das
ações propostas.
A escolha dos eventos normativos “jN” pode seguir, também, outros
critérios quantitativos e qualitativos. No caso do projeto “Brasil 3 Tempos”,
apresentado no Capítulo 6, o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da
República (2006c), além de utilizar ferramentas de Apoio Multicritério à Decisão,
realizou uma consulta pública, dentro do conceito de Foresight, apresentado três
cenários previamente selecionados.
O primeiro, chamado de “Cenário econômico”, priorizou os “temas
relacionados ao desenvolvimento econômico e a seus reflexos no ambiente de
negócios”; o segundo, “Cenário de inclusão social”, enfatizou a “dimensão
humana, tendo o conhecimento como foco estrutural e inovador”; e o terceiro,
“Cenário de expectativa da sociedade”, priorizou os “temas mais importantes e
mais desejados pela própria sociedade”.

69
4.8 ACOMPANHAMENTO E CORREÇÕES

O resultado das ações adotadas pela coalizão deve ser acompanhado após
a sua implementação. O acompanhamento consiste em observar o ambiente,
verificar a existência de fatos concretos, indicativos de mudanças na probabilidade
de ocorrência dos eventos. A cada fato novo observado, será emitido um
julgamento de valor sobre a probabilidade de ocorrência de cada um dos eventos,
o que altera a matriz de probabilidades M1.
A simulação dos cenários prospectivos, com a nova matriz M1, deverá
indicar um aumento na probabilidade de ocorrência do cenário normativo. Nessa
hipótese, a construção do futuro mostrar-se-á efetiva e, as medidas adotadas,
eficazes. Caso contrário, todo processo de construção do futuro deverá ser revisto,
inclusive a escolha do cenário normativo. Este último caso pode ocorrer não por
deficiência das ações adotadas, mas pela ocorrência de fatos fora da esfera de
atuação da coalizão.
Os fatos poderão indicar, também, uma mudança na estratégia dos atores,
bem como sua capacidade de atuar sobre o ambiente. Esses fatos alteram as
matrizes M2, M3 ou M4. Nesse caso, a exeqüibilidade do cenário normativo deve
ser verificada e validada novamente.

70
5. DESENVOLVIMENTO DE SOFTWARE

Como resultado dos trabalhos de pesquisa e dos desenvolvidos que

culminaram com esta tese, procedeu-se ao aperfeiçoamento nos algoritmos do
software Puma e desenvolveu-se o software Lince.
Conforme mencionado na seção 1.5, o Puma está focado no
planejamento estratégico com base no cenário mais provável, ao passo que o
Lince está focado do cenário normativo.
O Puma teve sua origem nos estudos de prospectiva, efetuados por Raul
Grumbach, que criou o método Grumbach. O Lince foi desenvolvido quando da
solicitação do Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República para
que fosse desenvolvido um software, integrando os conceitos de cenários
prospectivos e interações estratégicas, a fim de ser empregado no projeto “Brasil 3
Tempos”.
Os trabalhos de pesquisa para o desenvolvimento do Lince mostraram a
necessidade de alterações em alguns algoritmos utilizados no Puma, o que ocorreu
na versão Puma 4.0. No entanto, os dois softwares, por razões diversas, estão
referidos ao método Grumbach.
Os dois softwares: o Puma (Sistema de Planejamento Estratégico e
Cenários Prospectivos) e o Lince (Sistema de Simulação e Gestão de Futuro)
informatizam as seguintes fases da metodologia, de acordo com a Figura 4.1:
1. Identificação do Sistema (Puma);
2. Diagnóstico Estratégico (Puma);
3. Análise Prospectiva:
3.1. Visão de Futuro (Puma) / Simulação e Gestão de Futuro (Lince); e
3.2. Avaliação de Medidas e Gestão de Resistências (Puma);
4. Consolidação (Puma);
5. Monitoramento (Lince).

71
 O software Puma apresenta ainda uma fase chamada de “visão do
presente”, em que são analisadas as médias de curto prazo, frutos do diagnostico
estratégico, e não relacionadas com os cenários prospectivos.
O início de qualquer estudo ocorre no Puma, onde são gerados os
cenários. O Lince acrescenta as informações de inteligência competitiva e permite
a simulação condicional de ocorrência de eventos.
O cenário normativo e as ações necessárias para atingi-lo, obtidos no
Lince, são migrados para o Puma, onde são confrontados com as ações de curto
prazo. Todas as medidas previstas deverão passar por uma fase de análise, onde,
entre outros critérios, residem os valores que norteiam a organização.
A Figura 5.1 mostra as fases informatizadas no Puma, e a Figura 5.2, seu
complemento, informatizadas no Lince.

Figura 5.1 – Fases e etapas informatizadas no software Puma

72
 Figura 5.2 – Etapa informatizada no software Lince

As fases informatizadas no Lince estão subdivididas em cinco passos,

mostrados na Figura 5.2. São eles:
1. Inteligência Competitiva;
2. Dinâmica dos Cenários;
3. Teoria dos Jogos;
4. Cones de Futuros; e
5. Interpretação da Dinâmica dos Cenários.
Cada uma das fases possui os seguintes recursos:
• Inteligência Competitiva – Permite o cadastramento de Eventos, Atores e
das matrizes M1, M2, M3 e M4. Permite também a avaliação de fatos novos e as
alterações das probabilidades de ocorrência de eventos, ou das estratégias de
atores.

73
 • Dinâmica dos Cenários – Recalcula a probabilidade de ocorrência dos
Cenários, em função das eventuais alterações das probabilidades dos Eventos
efetuadas na Fase anterior.
• Teoria dos Jogos – Permite a seleção do cenário normativo, bem como
efetua a análise de exeqüibilidade. Os cenários podem ser ordenados em função
dos critérios de maximização do ganho, maximização do número de atores na
coalizão, ou minimização de risco e custo. A análise de exeqüibilidade verifica a
primeira restrição apresentada na Seção 4.7.
• Cones de Futuros – Permite a simulação da ocorrência condicional de
eventos, cujo propósito é verificar a segunda restrição apresentada na Seção 4.7.
• Interpretação da Dinâmica dos Cenários – Permite verificar a redução das
ameaças e o aumento das oportunidades. Esta condição indica que a construção do
futuro está sendo eficaz.

74
6. APLICAÇÕES DA METODOLOGIA

Neste capítulo, apresentam-se duas aplicações da metodologia. A

primeira é o projeto “Brasil 3 Tempos”, desenvolvido pelo Núcleo de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República, e o segundo, um projeto desenvolvido
para a Mauatur, conduzido pelo Conselho Gestor para a micro bacia hidrográfica
do alto Rio Preto.
A primeira aplicação foi escolhida pela relevância do estudo. Contudo,
estão sendo apresentados apenas os dados disponíveis na Internet, excluindo-se,
dessa forma, qualquer dado considerado confidencial.
A segunda aplicação foi escolhida pela quantidade de dados não-
confidenciais disponíveis, o que permite caminhar por todos os passos da
metodologia.
A metodologia foi aplicada também a um conglomerado de empresas do
sul do Brasil, e está sendo aplicada pelo Estado-Maior do Exército, todavia não
foram selecionadas, em função da quantidade de dados confidenciais.

6.1 PROJETO BRASIL 3 TEMPOS

O Projeto “Brasil 3 Tempos”, de acordo com o Núcleo de Assuntos

Estratégicos da Presidência da República (2004), está centrado na análise das
potencialidades estratégicas do país, buscando identificar áreas e metas a serem
priorizadas e os atores sociais capazes de implementá-las.
O Projeto também utiliza outras metodologias e softwares, além dos
apresentados nesta tese. No caso da consulta Delphi, utilizou software próprio
para consulta via internet; no processo decisório, recorre a diversos conceitos de
foresight e ferramentas de Apoio Multicritério à Decisão.

75
6.1.1 Identificação do sistema

O sistema, indicado pelo próprio nome do projeto, é o Brasil, em todas as

suas dimensões.
Segundo o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República
(2004), o horizonte em três “marcos tem o seguinte significado: em 2007, inicia-
se um novo mandato de governo, em 2015 haverá a Conferência Mundial sobre os
Desafios do Milênio e, em 2022, o Brasil comemora seus duzentos anos de
independência”.

6.1.2 Diagnóstico estratégico

O diagnóstico estratégico, envolvendo análises conjunturais,

retrospectivas e prospectivas, foi subdividido nas dimensões institucional,
econômica, sociocultural, territorial, do conhecimento, ambiental e global. O
resultado dessa análise foi um conjunto de mais de 1.300 fatos portadores de
futuro.
O estudo das dimensões foi atribuído aos seguintes grupos acadêmicos:
Instituto de Estudos Avançados, da Universidade de São Paulo (IEA/USP);
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, do Ministério do Planejamento
(IPEA/MPOG); Fundação da Escola Superior de Guerra (ESG), no Rio de
Janeiro; Universidade Federal da Bahia (UFBA); Coordenação dos Programas de
Pós-graduação de Engenharia, da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(COPPE/UFRJ); Centro de Desenvolvimento Sustentável, da Universidade de
Brasília (CDS/UNB); e Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, da
Universidade Cândido Mendes (IUPERJ/UCAM).

6.1.3 Análise prospectiva

A consolidação dos fatos portadores de futuro em temas estratégicos

culminou na seleção dos 50 temas apresentados no Anexo 1. Cada um dos temas

76
foi transformado em variável binária, de acordo com a Figura 4.2, para os
horizontes temporais de 2015 e 2022.
A consulta foi realizada pela Internet com 50 mil participantes
previamente selecionados, aos quais foram propostas cinco perguntas para cada
tema estratégico, totalizando 250 perguntas (Probabilidade de o evento ocorrer até
2015; probabilidade de ocorrer até 2022; importância do evento para o Brasil;
conhecimento do entrevistado sobre o tema; e desejabilidade do tema).
O propósito da pergunta sobre desejabilidade foi preencher a matriz M2,
conforme definida no Capítulo 5, para o ator “sociedade”. A escala foi, também,
de -2 a +2, conforme mostrado na Tabela 4.3.
Os valores médios das respostas da consulta Delphi estão na Tabela 6.1.
A grande quantidade de eventos com probabilidades de ocorrência próximas de
0,5 (50%) evidencia uma grande incerteza quanto ao futuro, conforme mostrado
na Figura 4.4.
Todos os temas foram considerados importantes para o Brasil. O menor
valor foi 5,42, referente ao tema “ações afirmativas de inclusão social”, e o maior
valor, 8,75 referente ao tema “qualidade do ensino”.
O nível de conhecimento dos respondestes também foi elevado. O menor
valor foi de 4,91 referente ao tema “nanotecnologia”, sendo que o maior foi o
tema “agricultura e pecuária” com 8,07.

Tabela 6.1 – Respostas da consulta Delphi

Qual a Qual a Qual a Qual seu nível Para o Brasil,

Tema probabilidade probabilidade importância de conhecimento este evento,
Estratégico deste evento deste evento deste tema sobre este tema? caso ocorra,
ocorrer ocorrer para o Brasil? ( 1 a 9) será:
até 2015? até 2022? (1a9)
( 0% a 100% ) ( 0% a 100%) ( -2 a +2 )

Inclusão Digital 50,53 61,13 7,58 6,93 1,56

Normalidade 74,71 78,46 8,37 7,33 1,63
Constitucional
Carga Tributária 36,90 46,59 8,35 6,87 1,72
Sistema Industrial 52,72 62,28 8,03 6,37 1,63
Tecnológico e de
Comércio Exterior
Recursos do Mar 46,35 56,78 7,56 5,59 1,48

77
Sistema Único de Saúde 41,67 51,60 8,401 6,58 1,78
(Sus)
Infra-estrutura 46,26 54,63 8,37 6,60 1,76
Tecnologias de 49,48 58,54 7,61 6,19 1,50
Informação e
Comunicação (TICs)
Biodiversidade 42,92 53,22 8,09 6,31 1,67
Bloco político- 44,20 54,40 7,20 6,44 1,28
econômico da América
do Sul
Estrutura Tributária 41,90 52,95 8,34 6,58 1,74
Agricultura e Pecuária 54,21 65,40 8,07 8,07 1,68
Ações Afirmativas de 30,47 36,16 5,42 6,57 0,57
Inclusão Social
Uso e Conservação da 43,83 55,57 7,93 6,40 -0,72
Água Doce
Diversidade Cultural 51,61 61,74 6,84 6,09 1,38
Brasileira
Qualidade do Ensino 31,12 40,14 8,75 7,31 1,89
Biotecnologia 48,20 59,38 8,10 5,88 1,69
Protocolo de Quioto 49,26 58,31 7,20 5,58 1,36
Sistema Político- 34,73 44,36 7,94 6,82 1,60
Partidário
Bloco Político- 42,00 53,35 7,25 6,61 1,34
Econômico do
Mercosul
Sistema Judiciário 33,49 44,00 8,29 6,49 1,76
Brasil, Rússia, Índia e 37,00 48,13 7,19 6,17 1,40
China
Taxa de Investimento 41,77 51,25 8,29 6,26 1,74
Sistema Previdenciário 29,94 39,39 8,18 6,66 1,67
Contas Públicas 37,65 45,01 8,19 6,36 1,70
Violência e 29,76 39,45 8,54 6,95 1,86
Criminalidade
Educação Básica 46,35 58,16 8,68 7,07 1,88
Nível de Emprego 39,55 48,98 8,48 6,68 1,80
Entes Federados 36,32 45,76 6,58 5,58 1,12
Amazônia 41,98 53,29 8,21 6,82 1,66
Controle da Inflação 60,85 69,35 8,30 6,90 1,75
Organização das 43,49 54,30 6,66 6,09 1,18
Nações Unidas (ONU)

Programas 37,92 49,07 7,39 5,78 1,44

Tecnológicos em Áreas
Sensíveis
Despesas Correntes 36,68 46,21 8,28 6,80 1,71
Ensino Superior 41,63 51,45 7,97 7,19 1,62

78
Desigualdades 45,29 45,29 7,81 6,59 1,62
Regionais
Sistema de Defesa 36,50 45,94 7,09 6,45 1,27
Nacional
Desigualdade Social 30,60 40,31 8,48 7,15 1,81
Nanotecnologia 33,43 43,98 7,15 4,91 1,39
Investimentos em 42,79 51,71 8,32 6,60 1,75
Ciência, Tecnologia e
Inovação.
Ordenamento Mundial 49,19 62,14 7,04 6,38 0,81
Emergente
Relações Trabalhistas 50,85 62,54 7,64 6,56 1,29
Qualidade da Vida 30,54 40,74 8,01 6,51 1,66
Urbana
Bloco Político- 35,81 45,28 6,69 6,37 0,86
Econômico no
Continente Americano
Ordenamento do 28,65 37,91 6,22 6,00 0,84
Território Brasileiro
Exportações Brasileiras 58,12 66,79 8,20 6,51 1,73
Matriz Brasileira de 53,86 64,49 7,96 6,20 1,61
Combustíveis
Mercosul e União 41,74 52,34 7,37 6,27 1,41
Européia (EU)
Conselho de Segurança 47,85 58,00 6,38 6,54 1,06
das Nações Unidas
(CSNU)
Perfil Etário da 34,50 43,84 8,13 6,39 1,66
População
Fonte: Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (2006b)

A estimativa dos valores das probabilidades condicionais de ocorrência

de eventos foi proposta a um grupo selecionado pelo NAE, fora da consulta
Delphi realizada pela Internet. O algoritmo utilizado foi diferente do previsto na
Seção 4.4. A estimativa do impacto que a ocorrência de um evento causa na
probabilidade de ocorrência dos demais foi proposta diretamente para o grupo. A
escala utilizada foi de -5 a +5, com o primeiro valor indicando que a ocorrência de
um evento reduz significativamente a probabilidade de ocorrência do outro, e o
segundo indicando que aumenta muito essa probabilidade. O cálculo da
probabilidade condicional P(A/B) foi feito pela equação 6.1.

79
  IA 

P ( A / B ) = P( A) + P ( A) × (1 − P ( A)) × B  (6.1)
 5 
 

Onde P(A) é a probabilidade de ocorrência do evento “A” (probabilidade

a priori), P(A/B) é a probabilidade de ocorrência do evento “A”, dado que o
evento “B” ocorreu (Probabilidade a posteriori), e IA/B é o impacto que a
ocorrência do evento “B” causa na probabilidade de ocorrência do evento “A”, em
uma escala de +5 a -5.
As duas formulações, Equações 4.3 e 6.1, apresentam resultados
similares para eventos impactantes (“B”) com probabilidade de ocorrência
superior a 30%.
Segundo o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República
(2006a), o cenário mais provável apresentou uma probabilidade de ocorrência de
apenas 0,12%. Além disso,

todos os demais cenários, que ultrapassam um quatrilhão de

possibilidades, também apresentam uma probabilidade de ocorrência
inferior a 0,1%. Portanto, bastarão pequenas alterações na conjuntura,
para que as possibilidades de alternância dos outros cenários ocorram.
A resultante final será uma permanente incerteza com o futuro que se
formará.

A constatação de que o futuro apresenta elevada incerteza abriu caminho

para mudanças. A mudança, em direção ao cenário normativo, foi fundamentada
na definição do cenário ideal, utilizando as informações de grau de importância e
desejabilidade, obtidos na consulta Delphi.
Por sua vez, o cenário normativo, chamado pelo NAE de “cenário-foco”,
foi “definido em função do pragmatismo das ações que devem ser implementadas
em decorrência de critérios priorizados para a sua elaboração” (NÚCLEO DE
ASSUNTOS ESTRATÉGICOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2006d).
O cenário ideal, com base na consulta Delphi, pelo critério de
desejabilidade, conforme mostrado na Seção 4.4, é obtido pela última coluna da
Tabela 6.1. Nesse cenário, não ocorre o evento conflito pelo “Uso e Conservação
da Água Doce”, e ocorrem todos os demais.

80
6.1.4 Avaliação das ações

A simulação condicional da ocorrência de dez eventos elevou a

probabilidade de ocorrência do cenário normativo em trezentas vezes, atingindo o
valor de 33%, de acordo com o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência
da República (2006a). Este valor torna-se expressivo pela característica de
partição apresentada pelo conjunto dos cenários prospectivos.
Ainda segundo o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da
República (2206d), um dos propósitos alcançados foi a constatação de que

emergiram, ao longo dessas simulações e dentre os cinqüenta temas

selecionados como estratégicos, as seguintes questões como cruciais
para o futuro do País: qualidade do ensino, educação básica, violência
e criminalidade, desigualdade social e nível de emprego.

A seleção dos eventos normativos, “jN”, conforme citado na Seção 4.7 e

proposto na Seção 4.6, utilizou ferramentas de Apoio Multicritério à Decisão,
além da consulta pública, efetuada pelo NAE em novembro de 2006. A consulta
propõe três cenários: o Cenário Econômico, o Cenário de Inclusão Social, ou o
Cenário de Expectativa da Sociedade.
O Cenário Econômico, segundo o Núcleo de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República (2006c), prioriza os temas relacionados com o
desenvolvimento econômico e seus reflexos no ambiente de negócios. Esta linha
de ação é composta de 11 eventos normativos, associados aos seguintes temas:
Agricultura e pecuária, Carga tributária, Contas públicas, Controle da inflação,
Despesas correntes, Estrutura tributária, Exportações brasileiras, Infra-estrutura,
Relações trabalhistas, Sistema industrial, tecnológico e de comércio exterior e
Taxa de investimento.
O Cenário de Inclusão Social, segundo a mesma fonte, prioriza a
dimensão humana, tendo o conhecimento como foco estrutural e inovador. Esta
linha de ação é composta de 15 eventos normativos, associados aos seguintes
temas: Ações afirmativas de inclusão social, Desigualdade social, Diversidade
cultural brasileira, Educação básica, Ensino superior, Inclusão digital,

81
Investimentos em ciência, tecnologia e inovação, Nível de emprego, Perfil etário
da população, Programas tecnológicos em áreas sensíveis, Qualidade da vida
urbana, Qualidade do ensino, Sistema previdenciário, Sistema Único de Saúde
(SUS) e Violência e criminalidade.
O Cenário de Expectativa da Sociedade, segundo a mesma fonte, prioriza
os temas mais importantes e desejados pela própria sociedade. Esta linha de ação
é composta de 22 eventos normativos, associados aos seguintes temas: Amazônia,
Biodiversidade, Biotecnologia, Carga tributária, Contas públicas, Controle da
inflação, Desigualdade social, Despesas correntes, Educação básica, Estrutura
tributária, Exportações brasileiras, Infra-estrutura, Investimentos em C T & I,
Nível de emprego, Normalidade constitucional, Perfil etário da população,
Qualidade do ensino, Sistema judiciário, Sistema previdenciário, Sistema Único
de Saúde (SUS), Taxa de investimento e Violência e criminalidade.
O resultado parcial do projeto “Brasil 3 Tempos”, que está em
andamento, foi a verificação de que a construção do futuro é possível. Segundo o
Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (2006a),

O principal benefício da seleção de uma alternativa para a construção

de nosso futuro não reside apenas no aumento da sua probabilidade de
ocorrência, mas também, na redução da incerteza. Entre os mais de
um quatrilhão de possibilidades de combinações possíveis, apenas 10
cenários possuem mais de 1% de probabilidade de ocorrência, isto é,
com pequeno monitoramento da conjuntura, é possível reduzir,
significativamente, as incertezas do futuro e permitir ao Brasil
construir o futuro que mais deseja.

Conforme argumentado na seção1, a utilização da incerteza como a fonte

de oportunidades, abre espaço para a construção de um futuro melhor para o
Brasil, obtido, justamente, pela redução da incerteza.

6.2 PROJETO MAUATUR

Os dados do projeto Mauatur foram fornecidos pelo coordenador

executivo3 do Conselho Gestor para a micro bacia hidrográfica do alto Rio Preto,

3
Sérgio Wright Maia

82
sendo que alguns estão disponíveis nos sites da Mauatur4 e da Crescente Fértil5.
A Mauatur é uma entidade sem fins lucrativos que tem como principal
objetivo representar os comerciantes da região de Visconde de Mauá perante os
órgãos governamentais, a mídia e outras entidades congêneres.
Considerando a necessidade de estabelecer seu Planejamento
Estratégico, a Mauatur elaborou um Projeto de Desenvolvimento Turístico para a
região de Visconde de Mauá, com base na metodologia descrita nesta tese. Foram
empregados os softwares Puma (Sistema de Planejamento Estratégico e Cenários
Prospectivos) e o Lince (Sistema de Apoio à Decisão).
O Projeto tem como propósito indicar as estratégias da Mauatur para:
• aumentar o rendimento dos estabelecimentos locais, cujas atividades
estão voltadas à exploração da atividade turística, a partir do potencial da região.
• aumentar o fluxo turístico de maior renda, ou de nichos específicos
como os de terceira idade.
• garantir a sustentabilidade do aumento de fluxo, com foco nos aspectos
ambientais e socioeconômicos, de modo que não haja depreciação dos atrativos
turísticos de Visconde de Mauá.
O potencial turístico, que hoje se baseia principalmente no patrimônio
ecológico e na oferta de atrações gastronômicas, deve ser transformado, em
função dos grandes desafios dos próximos 5 anos, permitindo atrair um turismo de
melhor qualidade.

6.2.1 Identificação do sistema

A Mauatur foi fundada em 25 de fevereiro de 1986 a partir da

necessidade dos hoteleiros e comerciantes locais em ter representação junto aos
órgãos municipais, estaduais e federais nas áreas afetas à condição de pólo
turístico, na manutenção do acesso rodoviário e de políticas publicas para a
região.

4
Mauatur - http://www.viscondedemaua.org.br/ ; http://www.mauatur.com.br/
5
Crescente Fértil - http://www.crescentefertil.org.br/

83
 Até 1989, a região de Visconde de Mauá situava-se em dois estados (MG
e RJ) e em dois municípios (Resende e Bocaina de Minas). Em 1989, o município
de Itatiaia foi emancipado e desmembrado de Resende. Esse novo município
incluiu a região de Maringá e Maromba, fazendo com que a região passasse a ser
administrada por três municípios. Tal fato aumentou consideravelmente os
problemas e a escassez de políticas públicas já enfrentadas pela região de
Visconde de Mauá, reforçando a necessidade de uma associação representativa na
região.
A Figura 6.1 mostra a interligação das diversas atividades desenvolvidas
pela Mauatur, com ênfase na divulgação da região.

Figura 6.1 – Atividades da Mauatur

6.2.1.1 Dados fundamentais da Mauatur

6.2.1.1.1 Negócio
Desenvolvimento turístico da Região de Visconde de Mauá.

6.2.1.1.2 Missão
Representar e congregar todos os comerciantes da região perante os
órgãos governamentais, a mídia e outras entidades congêneres, por meio de
convênios com entidades privadas e públicas, além de suas próprias ações, com a

84
finalidade de aumentar o fluxo turístico da região.

6.2.1.1.3 Visão
Contribuir e efetivamente influir para que a região seja reconhecida como
exemplo de preservação ecológica e também por oferecer uma infra-estrutura
turística, primando por um atendimento profissional diferenciado pelo charme e
pela hospitalidade.

6.2.1.1.4 Objetivos estratégicos

• Desenvolvimento sustentado da região, de modo que se firme como
pólo turístico diferenciado, aliando a busca incessante de sua sustentabilidade na
condição de região de patrimônio natural.
• Diálogo com autoridades governamentais: atuação junto às
autoridades, de modo a agilizar e influir em prol dos interesses comuns do setor
turístico da região.
• Divulgação da imagem da região: dar visibilidade à região de
Visconde de Mauá, como destino turístico, em função de suas qualidades
ambientais.

6.2.2 Diagnóstico estratégico

6.2.2.1 Pontos fortes

• Existência de um site da região administrada pela Mauatur: refere-se

à página da Internet mantida pela Mauatur e que apresenta, além das belezas
naturais da região, os hotéis e restaurantes associados.
• Plano de saúde – Acesso aos moradores: a Mauatur mantém um
plano de saúde junto ao Banco Bradesco a custo reduzido. Este serviço oferecido
à comunidade tem grande impacto social e aumenta a visibilidade da Mauatur
junto à sociedade de Visconde de Mauá.
• Existência de um diretor-executivo remunerado: em uma associação
de classe como a Mauatur, a direção é exercida pelos hoteleiros e comerciantes da

85
região, que estão normalmente ocupados em dirigir ou gerenciar os próprios
negócios.
• Reconhecimento junto aos órgãos de segurança dos dois estados: os
órgãos de segurança no país estão subordinados aos governos estaduais. Tendo em
vista que a região está localizada em dois estados, faz-se necessária uma atuação
junto a esses órgãos de modo a harmonizar as políticas de segurança para a região
de Visconde de Mauá.
• Posto de Informações Turísticas: até o surgimento do posto, um dos
grandes problemas da região no que se refere ao turismo era a inexistência de um
posto local no qual os turistas pudessem se informar quanto aos atrativos da
região, assim como fazer reservas em hotéis.

6.2.2.2 Pontos fracos

• Pequeno número de associados: apesar de o índice de associados da

Mauatur ter crescido nos últimos anos, este número, quando comparado à
totalidade de estabelecimentos hoteleiros e comerciais, ainda é pequeno. Este fato
denota a pouca consciência dos comerciantes da região, que ainda não entenderam
que as ações coletivas têm maior chance de êxito do que as individuais.
• Falta de recursos para ações específicas: em razão do pequeno
número de associados, os recursos oriundos das mensalidades recebidos não são
suficientes para financiar ações específicas da entidade. Dentre essas ações
específicas, incluem-se aquelas necessárias à divulgação e à representação da
associação.
• Falta de divulgação externa da região: conforme apontado
anteriormente, em razão da carência de verbas, a divulgação da região não é feita
de forma sistemática.
• Plano de saúde: o plano de saúde oferecido aos moradores e
administrado pela associação representa um risco de inadimplência, visto que, em
caso de não-pagamento por parte de moradores, a associação atua como devedora
solidária; por tal motivo, este ponto, apesar de, inicialmente, representar um ponto
forte, acaba se constituindo num ponto fraco para a Mauatur.

86
6.2.2.3 Oportunidades

• O maior atrativo da região é, sem dúvida alguma, sua beleza natural.

Seu clima de montanha, suas trilhas ecológicas e principalmente a água cristalina
e de qualidade do Rio Preto são o grande diferencial da região.
• O potencial de ecoturismo da região ainda não foi explorado,
abrindo espaço para o desenvolvimento de diversos projetos.
• A origem histórica, que remonta aos últimos anos do século XIX,
com a vinda de imigrantes europeus para povoarem o Núcleo-Mauá, é um
potencialmente atrativo da região a ser explorado.
• O modo de vida antigo e especial, traço marcante dos “mineiros”,
que habitam a região desde o início do século XX, é outro atrativo de atração de
turística a ser explorado.
• A Mauatur tem significativa representatividade na área política,
sendo recebida regularmente pelas administrações municipais e estaduais.
• Recentemente, foi criado o Conselho Gestor da Microbacia do Alto
Rio Preto, cujo propósito é a elaboração, a promoção e a implementação do plano
de gestão socioambiental para a Região de Visconde Mauá, além de organizar as
demandas da sociedade em relação a questões sociais, econômicas e ambientais. A
Mauatur pode aumentar a força de suas reivindicações se vier a atuar em parceria
com o Conselho.
• A região apresenta uma grande diversidade cultural, em função do
movimento migratório que ocorreu na segunda metade século XX. Nesse período,
várias pessoas, originárias dos diversos cantos do país, vieram morar e trabalhar
na região.
• Os turistas que freqüentam a região são, em geral, provenientes das
classes média e média alta, das cidades de São Paulo, Rio de Janeiro e Belo
Horizonte. Tendo em vista a população dessas cidades, é grande o potencial de
crescimento do fluxo turístico.
• O retorno financeiro dos turistas que visitam a região está abaixo da
média de regiões similares, o que faz com que exista grande potencial de
crescimento.

87
 • Parte significativa do fluxo turístico da região ocorre em função da
disseminação das belezas e qualidades da região através da propaganda boca a
boca. Esta é uma grande oportunidade de atuação da Mauatur como aglutinadora
de campanhas de marketing.
• A estrutura turística da região se caracteriza por uma grande
pulverização dos estabelecimentos hoteleiros de pequeno porte, provocando uma
grande concorrência comercial. Este aspecto é uma grande oportunidade para a
Mauatur atuar como organização de hoteleiros, impedindo que a concorrência seja
nociva ao setor turístico da região.
• A hotelaria local tem independência para se estruturar
comercialmente. Este aspecto permitirá a implementação do presente plano sem
encontrar resistência de agências de turismo.

6.2.2.4 Ameaças

• A região se situa dentro de uma área de preservação ambiental

permanente, criando uma grande dependência em relação ao Ibama.
• O Ibama não tem pessoal nem recursos para controlar e fiscalizar as
construções e a expansão urbana na região.
• Também por falta de recursos, o Ibama não consegue implementar
um programa de conscientização preventivo, alertando os moradores e turistas
quanto às limitações legais à utilização do meio ambiente.
• O problema ambiental se torna ainda mais flagrante quando
observamos o tratamento dispensado ao lixo urbano. O problema ainda não foi
resolvido de forma sustentável, apesar da consciência ambiental dos moradores.
• A região de Visconde Mauá situa-se em dois estados e três
municípios, sendo que a parte urbana está a uma razoável distância da sede dos
municípios. Como conseqüência, a região enfrenta problemas de falta de
manutenção dos acessos aos pontos turísticos, reduzida quantidade de projetos ou
programas de estímulo a manifestações culturais da região e da qualidade
transportes públicos.

88
 • Os municípios de Resende e Itatiaia têm planos diretores, contudo,
há grande dificuldade política em sua implementação, o que está criando uma
urbanização caótica.
• A pulverização de responsabilidades do poder público municipal
permite a disseminação da informalidade ou de empresas não-legalizadas que
convivem com outras em situação regular. A ausência do poder público
municipal, também em relação à aplicação das leis ambientais, transfere para o
Ibama quase todo o encargo de zelar pela manutenção do meio ambiente da
região.
• A concentração de turistas de classe média gera problemas de
trânsito e estacionamento, principalmente em Maringá, o que é agravado por uma
sinalização viária insuficiente e sem padronização adequada.
• A reduzida disponibilidade de mão-de-obra local capacitada, ao lado
de uma clientela de classe média e média alta, faz com que boa parte dos
funcionários dos hotéis provenha de outras localidades.
• A Mauatur ainda enfrenta considerável falta de participação dos
empresários da região, além de marcante desunião entre os empresários e a
população.
• O acesso a Visconde de Mauá é efetuado por estrada não-
pavimentada, e com manutenção insuficiente, o que acarreta tráfego precário em
diversos períodos do ano. Este aspecto tem concentrado grande parte do esforço
gerencial da Mauatur, visto que impacta diretamente no fluxo turístico.

6.2.3 Análise prospectiva

A consolidação dos pontos fortes e fracos, ao lado das oportunidades e

ameaças, gerou 13 questões estratégicas, apresentadas no Anexo 2. Cada uma das
questões foi transformada em uma variável binária (evento), de acordo com o que
foi mostrado na Figura 4.2, para o horizonte temporal de cinco anos.
A consulta Delphi foi submetida a moradores e freqüentadores da região
para que estimassem as probabilidades de ocorrência dos eventos, bem como o

89
impacto que a suposta ocorrência de um evento causa na probabilidade de
ocorrência dos demais.

6.2.4 Construção da matriz de cenários

6.2.4.1 Resultados da Pesquisa Delphi

Os resultados finais da consulta Delphi podem ser visualizados na Figura

6.2, que reproduz uma tela do software Lince, identificando as probabilidades de
ocorrência dos eventos a priori, e de forma condicional. A matriz de cenários
mostra uma grande quantidade de eventos com elevada incerteza (probabilidade
de ocorrência entre 40% e 60%).
A tela é uma visualização da matriz M1= aj,j*, onde os valores
representam a probabilidade condicional do evento linha (j), quando da ocorrência
do evento coluna (j*). No intuito de facilitar a leitura, os valores das
probabilidades de ocorrência dos eventos a priori aj,j* estão mostrados na posição
aj,0.

Figura 6.2 – Mauatur: Mapa de probabilidades

Para o evento 2, por exemplo, a probabilidade de que, até 31 de

dezembro de 2010, a estrada de acesso seja asfaltada pelo governo do estado é de
a2,0 = 49%. A ocorrência do evento 1 – deterioração da qualidade da água do Rio

90
Preto a ponto de que este deixe ser uma atração turística para a região – reduz essa
probabilidade para a2,1 = 31%, ao passo que a ocorrência do evento 3 – pleno
funcionamento do Comitê de Gestão Integrada – eleva a referida probabilidade
para a2,3 = 62%, e assim por diante.
A Figura 6.3 mostra o gráfico “Motricidade X Dependência”. A grande
concentração de eventos de ligação permite concluir que se trata de um cenário
com elevada instabilidade. Os eventos 3 (Implantação dos Comitês de Gestão
Integrada), 7 (Entrosamento dos prefeitos em prol da região) e 11 (Consciência
ambiental dos moradores) apresentam as maiores motricidades, e grande
dependência. A atuação sobre esses eventos reduz grandemente a incerteza quanto
ao futuro, conforme será visto na seção seguinte. O evento 5 (crescimento da
economia nacional) aparece como único evento explicativo, o que é razoável em
se tratando de uma região turística.

Figura 6.3 – Mauatur: Motricidade x Dependência

6.2.4.2 Mapa de cenários prospectivos

O mapa de cenários prospectivos, Figura 6.4, é a matriz M5 = ei,j, onde

91
para o valor de e = -1 aparece a palavra “NÃO” (não ocorre), e para o valor de e =
1 aparece a palavra “OCORRE”. A matriz está em ordem decrescente de
probabilidade de ocorrência de cenários P(i). O cenário mais provável aparece na
primeira posição.
A última linha da tela mostra a probabilidade total de ocorrência do
evento. Esta probabilidade é a soma da probabilidade de ocorrência de todos os
cenários em que o evento ocorre, ou seja, é a probabilidade de ocorrência do
evento, independentemente do cenário.

Figura 6.4 – Mauatur – Geração de cenários

6.2.4.3 Análise de interações estratégicas

A análise das interações estratégicas utiliza as informações de

inteligência competitiva, incorporando os atores no processo. Os seguintes atores
foram considerados como mais significativos para o desenvolvimento turístico de

92
Visconde de Mauá:
1. Mauatur;
2. Turistas;
3. Outros destinos turísticos;
4. Prefeituras de Itatiaia, Resende e Bocaina de Minas;
5. Ibama;
6. Moradores;
7. Governo do Estado do Rio de Janeiro;
8. Prestadores de serviço;
9. Conselho de Gestão Socioambiental;
10. Governo do Estado de Minas Gerais;
11. ONGs que atuam na região.

As informações de inteligência competitiva são cadastradas em diversas

telas do Lince. A Figura 6.5 reproduz a tela de cadastro da influência que cada
ator pode exercer para a ocorrência ou não dos eventos. A tela é uma visualização
da matriz M3= cj,k, mostrando a capacidade de influência que cada ator “k”
(coluna) pode exercer sobre cada evento “j” (linha). Os valores são relativos, e a
escala utilizada foi de 0 a 5. Com relação ao evento 2, por exemplo –
pavimentação da estrada de acesso –, os atores mais influentes são o Ibama e o
governo do Estado do Rio de Janeiro, c2,5, e c2,7, respectivamente, com valor igual
a 5. O governo do Estado de Minas Gerais não é considerado (c2,10, em cinza),
tendo em vista que a estrada está no Estado do Rio de Janeiro.

93
 Figura 6.5 – Mauatur – Influência de atores sobre eventos

A Figura 6.6 reproduz a tela de cadastro de impacto dos eventos sobres

os atores, correspondendo à matriz M2= bk,j. A tela mostra o impacto que a
ocorrência de cada evento “j” (coluna) exerce sobre cada ator “k” (linha).
O vetor linha da matriz M2, conforme abordado na Seção 4.5, indica
também o cenário ideal de cada ator “k”. Dessa forma, o vetor linha do ator 1,
(Mauatur) b1,j = (-5,5,5,4,5,5,5,5,5,3,5,5,5), indica que o cenário ideal é ej = (-
1,1,1,1,1,1,1,1,1,1,1,1,1). A Mauatur não deseja que ocorra o agravamento da
qualidade da água do Rio Preto a ponto de este deixar de ser uma atração turística
para a região, e deseja a ocorrência de todos os outros eventos.

Figura 6.6 – Mauatur – Impacto de eventos sobre atores

94
 A Figura 6.7, chamada de matriz Influência x Impacto, permite a análise
conjunta das matrizes M2 e M3, conforme descrito na Seção 4.5. Na figura, está
selecionada a caixa “considerar todos os eventos”, indicando uma visão holística
do cenário. A interpretação da figura mostra que as três prefeituras, o IBAMA, os
moradores, o conselho de gestão socioambiental e as ONGs são os “jogadores”,
portanto candidatos prioritários à coalizão.

Figura 6.7 – Mauatur – Matriz Influência x Impacto

6.2.4.4 Seleção do cenário normativo

O cenário ideal, definido pelo decisor estratégico (Mauatur), coincide

com o cenário mais provável, conforme mostrado na Tabela 6.2, todavia com a
probabilidade de ocorrência relativamente baixa, de apenas 6,62% (Figura 6.4).
Este caso leva as possíveis ações de construção de futuro para um cenário
normativo de preservação, conforme mostrado na Figura 2.4. O propósito não será
alterar o cone de futuro, mas aumentar a probabilidade de ocorrência do cenário
mais provável.

95
 Tabela 6.2 – Análise de cenários
Mais
No Descrição do evento Ideal
Provável
1 Degradação da qualidade da água do Rio Preto. N N
2 Pavimentação da estrada de acesso. O O
3 Implantação do comitê de Gestão Integrada. O O
4 Fiscalização Municipal eficiente e atuante. O O
5 Crescimento da econômica nacional. O O
6 Implementação dos planos diretores municipais. O O
7 Entrosamento dos prefeitos em prol da região. O O
Solução sustentada para coleta e destinação do
8 O O
Lixo urbano.
9 Construção de estações de tratamento de esgoto. O O
10 Funcionamento efetivo das Ongs. O O
11 Consciência ambiental dos moradores. O O
Solução de Problemas de transito e
12 O O
estacionamento.
13 Pavimentação das estradas de circulação interna. O O

A Figura 6.8 mostra a tela de ação ofensiva, onde é feita a seleção do

cenário normativo, configurada para ordenar os cenários por maximização de
ganho, conforme a Equação 4.23.
O cenário ideal, por definição, é o que oferece o máximo ganho para a
Mauatur. A maximização da função ganho é relativa ao cenário mais provável,
como, neste caso, o cenário ideal é o mais provável, o ganho máximo é igual à
zero (terceira coluna).
O ponto de máximo da função (Equação 4.23):
 n   n 
Gi ,k =  ∑ bk , j × ei , j  −  ∑ bk , j × ei* , j  ocorre para i = i*, com G i,k = 0.
 j =1   j =1 
A ocorrência de qualquer outro cenário, que não o mais provável,
acarreta perdas para a Mauatur, conforme pode ser visto na Figura 6.9, que mostra
a tela de cenários defensivos, ordenados por probabilidade de ocorrência.
A escolha do cenário mais provável como normativo atende à primeira

96
restrição, tendo em vista que não há necessidade de definir eventos normativos
para transformar o cenário normativo no mais provável.
A escolha atende, também, à segunda restrição, do mesmo conjunto de
equações, ou seja:
Pi N > Pi para qualquer cenário “i”.

Figura 6.8 – Mauatur – Cenário normativo

Figura 6.9 – Mauatur – Cenários defensivos

97
 A decisão da Mauatur de aumentar a probabilidade de ocorrência do
cenário normativo direciona as ações à construção de um futuro de preservação,
com a definição de eventos normativos. Neste caso, haverá necessidade de uma
verificação da primeira restrição Equação 4.24.
A Figura 6.10 mostra a tela de simulação com a ocorrência condicional
de eventos. A Mauatur selecionou três eventos normativos, dentre os 13 eventos
que compõem o cenário. A simulação mostra que, caso os eventos 3 (Implantação
dos Comitês de Gestão Integrada), 7 (Entrosamento dos prefeitos em prol da
região) e 11 (Consciência ambiental dos moradores) ocorram, o cenário normativo
passa de uma probabilidade de ocorrência de 5,75 % para 33,36 %, sendo este um
valor significativo para uma partição com 1.024 cenários possíveis.
A Mauatur, atuando de forma isolada, não tem capacidade de garantir a
ocorrência dos três eventos; contudo, caso consiga coordenar uma coalizão dos
prefeitos das três cidades, dos moradores, das ONGs e do conselho de gestão
socioambiental, criará um “superator”, capaz de fazê-lo. A ocorrência dos três
eventos, por seu turno, conforme mostram as Figuras 6.3 e 6.10, tem capacidade
para alavancar todo o cenário normativo.

Figura 6.10 – Mauatur – Simulação com três ocorrências condicionais

98
 A Figura 6.11 mostra a simulação com a ocorrência condicional de
quatro eventos normativos, sendo que o evento 5 (Manutenção da inflação sob
controle e um crescimento médio no período acima de 4% ao ano) foi considerado
um pressuposto.
A simulação de pressupostos não considera seqüências ou datas de
ocorrência de eventos, conforme pode ser observado na Figura 6.11, tendo em
vista que a coalizão não possui influência sobre eles. Todavia, a ocorrência do
evento 5 foi considerada um pressuposto válido, em razão das estimativas
propostas pelo governo federal. Neste caso, o cenário normativo passa de uma
probabilidade de ocorrência de 5,75% para 58,75 %, sendo este um valor
significativo para uma partição com 512 cenários possíveis.

Figura 6.11– Mauatur – Simulação ocorrências condicionais

A escolha dos eventos 3, 7 e 11 para serem pactuados com a coalizão, e

do evento 5, como um pressuposto, atende à primeira restrição, Equação 4.24, ou
seja,

99
 rj N > 0, para todo ei N , j N =1

Como ei N , j N =1 para jN = 3, 5, 7, e 11, a condição a ser verificada é de

que rj N > 0, para jN = 3, 5, 7, e 11. Esta condição é verificada na tela de análise

de exeqüibilidade, mostrada na Figura 6.12.

Figura 6.12– Mauatur – Análise de exeqüibilidade

A tela mostra os atores como neutros, indicando que este cenário está no
limite da margem de negociação de todos. Este fato ocorre somente com o cenário
mais provável, conforme mostrado na Figura 4.5. Um determinado ator será
neutro a qualquer cenário que cruze sua margem de negociação, tendo em vista
que esses cenários não produzem ganho em relação ao mais provável.
O cenário mais provável, por outro lado, é um ponto de equilíbrio de
Nash e, dessa forma, qualquer ator que abandone sua estratégia poderá levar o
cenário mais provável para um ponto mais distante de seu cenário ideal. Portanto,
nenhum ator tem interesse em abandonar sua estratégia atual.

100
6.2.4.5 Definição das ações

As linhas de ação a serem adotadas pela Mauatur deverão seguir a

coordenação dos esforços dos principais atores. As medidas que deverão ser
tomadas são muito mais políticas do que técnicas. O fato de que o cenário
normativo pode ser atingido, mesmo em um ambiente não-cooperativo, facilita a
atuação da Mauatur. O aumento da probabilidade de ocorrência do cenário
normativo não deve incluir a mudança de estratégia de nenhum ator. A força da
coalizão será fruto da coordenação dos esforços de seus membros.

6.2.4.6 Avaliação das ações

A avaliação das ações conduz a uma conclusão compatível com as

características da região: localizada dentro de uma área de preservação ambiental,
distribuída por três municípios em dois estados. Todavia, valida a metodologia,
apontando corretamente o que se observa na prática e é o senso comum. A
aplicação da metodologia identificou o tipo de ação prioritária, além de ser uma
excelente ferramenta para garantir o apoio político dos principais atores. Este
último ponto é talvez o mais importante de todo o estudo.

101
7. CONCLUSÕES

O objetivo principal da tese foi desenvolver uma metodologia de

identificação de um cenário normativo aceitável e exeqüível. O propósito, a
construção do futuro, identifica os caminhos que podem transformar este cenário
em uma realidade.
A informatização da metodologia permite o seu emprego por diversas
organizações. A geração de cenários prospectivos, utilizando diversas equações e
algoritmos de domínio público, foi efetuada com o propósito de facilitar o
emprego dos softwares Puma e Lince. As equações desenvolvidas pelo autor da
tese e apresentadas na seção 4, foram implementadas no Lince, também com o
mesmo propósito. Os softwares, na versão teste, porém com plena funcionalidade,
estão disponíveis no site da empresa Brainstorming6.
A construção do futuro exige ações de naturezas diversas, que foram
divididas em duas dimensões: a primeira, relacionada com a vontade política,
envolve os atores; a segunda relacionada aos recursos econômicos e tecnológicos,
entre outros, bem como ao tempo disponível.
A palavra-chave que orientou todo o trabalho foi “exeqüível”. A
definição do cenário normativo, com base em um conjunto de cenários
prospectivos, garante sua conexão com o presente. A análise de interações
estratégicas, integrada à escolha do cenário normativo, permitiu incluir a chamada
componente política, avaliando a composição de força dos atores e possíveis
parcerias estratégicas.
A inclusão de conceitos da teoria de jogos, evitando a utilização de
soluções matemáticas mais sofisticadas, procurou simplificar o modelo e
apresentar, ao decisor estratégico, diversas soluções possíveis. A existência de
mais de uma solução é condição básica para a tomada de decisão e uma das bases
do planejamento estratégico.

6
http://www.brainstorming.com.br

102
 A inclusão da teoria dos jogos na construção do futuro necessita de um
valor de referência, pois, do ponto de vista de cada ator, somente é vantajoso
mudar de estratégia caso o valor recebido seja superior ao valor que seria obtido
como a manutenção da estratégia anterior. A definição do cenário mais provável,
como aquele que ocorrerá caso todos os atores mantenham suas estratégias atuais,
resolve este problema. Cada ator passa a ter um valor de referência, o que permite
calcular os ganhos individuais em caso de ocorrência do cenário normativo.
A utilização de métodos quantitativos permite realizar simulações com a
ocorrência condicional de eventos. Essas simulações permitem definir o chamado
“evento normativo”, focando a atenção no processo causal e nos pontos de tomada
de decisão. A ocorrência desses eventos mostra como o presente pode evoluir para
um futuro desejado e quais são as questões estratégicas mais importantes para essa
evolução.
A definição das questões estratégicas-chave permite concentrar esforços
nos pontos de maior impacto, quebrando tendências e construindo o futuro. Essas
questões foram claramente identificadas nas duas aplicações apresentadas.
No Projeto “Brasil 3 Tempos” aparecem como questões prioritárias a
qualidade do ensino, a educação básica, a violência e a criminalidade, a
desigualdade social e o nível de emprego. No Projeto Mauatur, aparecem a
implantação dos Comitês de Gestão Integrada, o entrosamento dos prefeitos em
prol da região e a consciência ambiental dos moradores.
Em ambos os casos, não houve surpresas. No Projeto “Brasil 3 Tempos”,
a definição da educação, como questão prioritária do Estado, já era defendida por
diversos setores da sociedade. No caso Mauatur, a integração dos esforços das três
prefeituras e a conscientização ambiental dos moradores são as questões
estratégicas naturais, em uma região espalhada por três municípios e dois estados.
A definição da educação como questão prioritária para um projeto de
Estado se, por um lado, não foi surpresa, por outro agregou força política para
uma coalizão de atores-chave. Essa constatação conduziu a um estudo específico
sobre o tema e a novas definições de políticas de governo sobre educação.
Um dos primeiros desdobramentos do projeto Brasil 3 Tempos ocorreu
em 2006, com um novo projeto do NAE, o projeto de Melhoria da Qualidade da

103
Educação Básica. O referido projeto utiliza a mesma metodologia empregada no
projeto “Brasil 3 Tempos”. Os quatro temas, selecionados como prioritários para a
ação do Estado são: a formação de professores (inicial e continuada), a inclusão
digital das escolas públicas (com uso do FUST), a gestão escolar democrática e
um movimento nacional pela qualidade da educação.
No caso da Mauatur, o estudo revela a necessidade da existência de um
órgão de coordenação, sem o qual haverá uma pulverização dos esforços
empreendidos pelos atores, gerando escassez de políticas públicas consistentes.
Nos dois estudos apresentados, foram selecionados cenários normativos
aceitáveis, e de acordo com as informações disponíveis sobre os atores, também
exeqüíveis. Todavia, somente a ocorrência dos eventos futuros poderá ratificar a
afirmativa. Desta forma, o acompanhamento desses eventos, utilizando o software
Lince, e um passo fundamental.
Para encerrar, a aplicação da metodologia mostrou que pode fornecer
respostas consistentes para problemas complexos. De certa forma, a coerência das
soluções valida a metodologia, mostrando que o planejamento estratégico,
agregado a uma correta visão de futuro, com o emprego de análise de interações
estratégicas, consiste numa poderosa ferramenta para a construção de um futuro
melhor.

104
8. SUGESTÕES PARA FUTURAS PESQUISAS

A integração dos conceitos de prospectiva estratégica e de planejamento

estratégico aparece em diversos trabalhos, notadamente em Michel Godet.
A inclusão de conceitos e interações estratégicas permitiu ampliar o
leque de análises para incluir o comportamento humano. Pelas razões
apresentadas, a metodologia adotada buscou incluir apenas conceitos de interação
estratégica. No entanto, abre espaço para a investigação da aplicação de outras
soluções existentes ou a serem desenvolvidas.
Assinala-se que duas ressalvas apresentadas no texto são importantes: a
primeira diz respeito à probabilidade de ocorrência dos cenários, que introduz
uma componente adicional de risco e custo; a segunda – a recomendação de que
qualquer aplicação seja simples e de fácil compreensão.
O critério de maximização de ganho para a seleção do cenário normativo,
conforme se defende no texto, é um daqueles possíveis. O software Lince inclui
outros dois: a maximização de atores na coalizão e a probabilidade de ocorrência
do cenário normativo. O Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da
República utiliza outros conceitos de foresight e ferramentas de Apoio
Multicritério à Decisão.
A sugestão para trabalhos futuros, neste aspecto, é uma investigação de
outros critérios, e a definição de critérios específicos em função das características
do sistema e do ambiente. Contudo, independentemente do critério, as restrições
continuam válidas, ou seja, a coalizão deve possuir os recursos necessários para
alterar a probabilidade de ocorrência dos eventos normativos, e estes devem
possuir motricidade suficiente para transformar o cenário normativo no mais
provável.
O desenvolvimento de uma modelagem específica para avaliação das
informações de inteligência competitiva, abordando aspectos de governança, é
outro ponto em que trabalhos futuros poderão contribuir para o aperfeiçoamento

105
da metodologia.
O foco deste trabalho foi a seleção de um cenário normativo exeqüível. A
análise de interações estratégicas voltou-se à cooperação; contudo, há espaço para
a análise dos concorrentes.
Conforme abordado no texto, as características do meio ambiente não são
intrinsecamente ameaças ou oportunidades; o que as configura como tais são as
estratégias adotadas por outros atores.
A utilização de indicadores de preparação dos atores para enfrentar as
ameaças ou aproveitar as oportunidades, com vistas ao cenário mais provável,
permite o monitoramento da concorrência. Neste caso, a utilização da técnica de
envoltória de dados poderá fornecer um índice único, indicando o posicionamento
de cada ator, em face das características mais prováveis do meio ambiente futuro.
Pesquisas futuras nesta área abrirão um grande leque para trabalhos com foco em
ambientes concorrência elevada,
Diversos trabalhos acadêmicos foram realizados com o emprego do
software Puma. O software Lince foi lançado comercialmente em 2006, abrindo
espaço para o seu emprego em trabalhos acadêmicos.
A última sugestão é que a comunidade acadêmica utiliza os softwares
Puma e Lince, aproveitando a política da Brainstorming de fornecê-lo
gratuitamente para trabalhos acadêmicos. O emprego conjunto dos dois softwares
permite agregar valor aos trabalhos futuros, além de contribuir para o
aperfeiçoamento da metodologia e dos respectivos softwares.

106
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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115
10. ANEXO 1- Projeto Brasil 3 Tempos

TEXTOS SUBMETIDOS À CONSULTA DELPHI

TEMAS ESTRATÉGICOS, AMBIENTAÇÕES E PERGUNTAS.

Fonte: NÚCLEO DE ASSUNTOS ESTRATÉGICOS DA PRESIDÊNCIA DA

REPÚBLICA.
Disponível em: <http:// www.nae.gov.br/index_arquivos/doc/sitesaibamaisbr3t.pdf>

Os temas estratégicos apresentados a seguir – bem como as respectivas

ambientações e as perguntas referentes aos eventos futuros – são frutos de
sucessivas rodadas de consolidação, conduzidas pelo NAE-PR e realizadas junto
aos grupos acadêmicos e aos órgãos públicos envolvidos com os assuntos.
Este texto constitui a base para a realização da consulta Delphi do Projeto
BR3T, levada a mais de 50 mil cidadãos em todo o Brasil, via internet. Essa
consulta permitiu prospectar os cenários mais prováveis, desenhados a partir da
combinação da ocorrência – ou não – dos eventos futuros.

116
 ÍNDICE DE TEMAS ESTRATÉGICOS

1. Normalidade Constitucional.........................................................................119
2. Sistema Político-Partidário...........................................................................119
3. Sistema Judiciário ........................................................................................120
4. Entes federados ............................................................................................121
5. Relações trabalhistas ....................................................................................122
6. Carga tributária.............................................................................................122
7. Estrutura tributária .......................................................................................123
8. Taxa de investimento ...................................................................................124
9. Controle da inflação .....................................................................................125
10. Exportações brasileiras.................................................................................126
11. Sistema industrial, tecnológico e de comércio exterior. ..............................127
12. Agricultura e pecuária ..................................................................................129
13. Contas públicas ............................................................................................130
14. Despesas Correntes ......................................................................................130
15. Qualidade da vida urbana.............................................................................131
16. Desigualdade social......................................................................................132
17. Diversidade cultural brasileira .....................................................................134
18. Violência e criminalidade ............................................................................134
19. Sistema previdenciário .................................................................................135
20. Perfil etário da população.............................................................................136
21. Sistema Único de Saúde (SUS)....................................................................137
22. Ações afirmativas de inclusão social ...........................................................138
23. Nível de emprego .........................................................................................138
24. Desigualdades regionais...............................................................................139
25. Ordenamento do território brasileiro............................................................140
26. Recursos do mar...........................................................................................141
27. Uso e conservação da água doce..................................................................142
28. Amazônia .....................................................................................................143
29. Sistema de Defesa Nacional.........................................................................144
30. Matriz brasileira de combustíveis ................................................................145
31. Infra-estrutura...............................................................................................146
32. Qualidade do ensino .....................................................................................147
33. Educação básica ...........................................................................................148
34. Ensino superior.............................................................................................149
35. Inclusão digital .............................................................................................149
36. Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs).....................................150
37. Biotecnologia ...............................................................................................152
38. Programas tecnológicos em áreas sensíveis .................................................152
39. Nanotecnologia ............................................................................................154
40. Investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação......................................154
41. Biodiversidade..............................................................................................155
42. Protocolo de Quioto .....................................................................................156
43. Brasil, Rússia, Índia e China ........................................................................157
44. Bloco político-econômico no continente americano....................................158

117
45. Bloco político-econômico do Mercosul .......................................................158
46. Bloco político-econômico da América do Sul .............................................159
47. Mercosul e União Européia (UE).................................................................159
48. Organização das Nações Unidas (ONU)......................................................160
49. Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) ..................................160
50. Ordenamento Mundial Emergente ...............................................................161

118
 1. NORMALIDADE CONSTITUCIONAL
A história política brasileira do século XX foi pontilhada de eventos que
caracterizaram rupturas ou ameaças ao quadro de normalidade constitucional.
Como exemplo, podem ser citados: a Guerra do Contestado (1912-1916); a
Revolta do Forte de Copacabana (1922 - Movimento Tenentista); a Revolta
Tenentista de São Paulo (1924); a Revolução de 1930 (início da Era Vargas); a
Revolução Constitucionalista de 1932; a implantação do Estado Novo (1937); e o
Movimento Militar de 1964.
A conjuntura atual tem se caracterizado pela estabilidade conferida pelos
três últimos mandatos presidenciais. Simultaneamente, tem sido observada uma
crescente conscientização da população para as vantagens da democracia, bem
como um incremento da participação da sociedade na formulação, implementação
e fiscalização das políticas públicas. Além disso, é notório o processo de
fortalecimento do sistema eleitoral brasileiro, marcado pela tranqüilidade dos
pleitos e pelo alto índice de comparecimento da população às urnas.
Todavia, alguns analistas registram que uma cultura política, democrática e
republicana ainda não está solidamente enraizada na população brasileira.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Brasil, em razão da
recente experiência adquirida, mantenha o quadro de normalidade democrática,
em âmbito nacional, sem mudanças abruptas e inconstitucionais.

2. SISTEMA POLÍTICO-PARTIDÁRIO
Um dos aspectos mais salientes do processo de democratização da sociedade
brasileira é o crescimento do associativismo e o aparecimento de novos temas e
novas formas de participação social e política. Das tradicionais associações de
classe à explosão das organizações não-governamentais, passando pela
institucionalização dos movimentos sociais, surgiu um conjunto de novos atores
com concepções e interesses cada vez mais presentes no cenário brasileiro,
capazes de influenciar a formulação de políticas públicas.
Encontra-se em curso, no Congresso Nacional, uma proposta de reforma que
aborda questões consideradas essenciais para o aperfeiçoamento do sistema

119
político-partidário brasileiro. Esse tema tem sido objeto de debates no âmbito dos
demais poderes da República, bem como da sociedade em geral, a qual demanda
uma representação mais efetiva junto aos legislativos federal, estadual e
municipal.
Os estudos se referem, por exemplo, ao financiamento público de
campanhas, ao voto de legenda em listas partidárias fechadas, ao fim das
coligações nas eleições proporcionais e à valorização da proposta programática
dos partidos. Todavia, ainda persistem reações advindas de importantes segmentos
políticos, dificultando a tramitação da reforma em tela.
Críticos do atual sistema indicam que há um descompasso entre o jogo
partidário eleitoral e o jogo partidário parlamentar, devido, entre outras razões, ao
baixo nível de responsabilização do sistema de representação político-partidário,
agravado pela livre prática de troca de legendas durante o exercício do mandato.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que seja realizada uma
reforma do sistema político-partidário que estreite os vínculos entre o eleitor e
seus representantes, fortaleça os partidos políticos e amplie a responsabilidade
parlamentar.

3. SISTEMA JUDICIÁRIO
O sistema judiciário brasileiro é considerado lento e ineficiente em razão de
inúmeros problemas estruturais, decorrentes da obsolescência da nossa legislação
processual, da carência de meios, da deficiência de controle e da falta de
transparência de alguns de seus setores.
A recém-aprovada reforma do Poder Judiciário contém diversos
instrumentos que devem contribuir para o aumento da sua eficiência. Especialistas
consideram, todavia, que estas alterações ainda são insuficientes para lhe dar uma
maior agilidade. Sua deficiência estrutural aumenta significativamente o “custo
Brasil”, dificulta as relações comerciais e afasta da população a possibilidade de
utilização plena do Poder Judiciário para arbitrar suas pendências. O amplo acesso
de todos os cidadãos ao sistema judiciário é condição necessária para a
consolidação da democracia e da cidadania.
Os países de democracia consolidada trocaram seus sistemas de excessivos

120
níveis de regulação econômica e trabalhista por um sistema judiciário mais ágil e
facilitador da solução de pendências. Esta agilidade permitiu adequada
desregulamentação das relações econômicas e contribuiu para a redução da
criminalidade e da violência. Um sistema ágil transmite aos seus cidadãos
confiança na Justiça.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que seja alcançada efetiva
melhoria no sistema jurídico-institucional brasileiro, tornando a Justiça mais
eficaz e os processos tão ágeis quanto na maioria dos países de democracia
consolidada.

4. ENTES FEDERADOS
Determinadas áreas do território nacional adquirem características
significativamente diferenciadas dos estados e municípios, ensejando a criação de
mecanismos de administração social, política e tributária mais adequados e
efetivos. Há propostas para a criação de novos tipos de entes federados, cujos
mais significativos exemplos poderão ser as regiões metropolitanas e os
consórcios de municípios – regidos por um novo arcabouço legislativo que lhes
conferirá um status especial, em relação aos estados e municípios.
Essas propostas se baseiam na constatação de que os problemas
administrativos e fiscais enfrentados pelos estados e municípios poderiam ser
equacionados por um novo ordenamento institucional, que permitiria um melhor
tratamento de problemas comuns, em áreas limítrofes, de forma consorciada.
As propostas de novos entes federados apontam para a redefinição de
competências tributárias e novas obrigações constitucionais. Essas novas
configurações políticas poderão melhor equilibrar os procedimentos de
arrecadação de recursos e a redistribuição dos encargos públicos, em consonância
com projetos regionais específicos.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que venha a ocorrer a
criação de novas formas de articulação entre os entes federados, regidos por um
arcabouço legal que permita a gestão compartilhada de projetos de interesse
regional em áreas com características comuns.

121
 5. RELAÇÕES TRABALHISTAS
Embora existam importantes setores da sociedade que defendam mudanças
nas leis trabalhistas, tornando-as mais flexíveis e mais contratualistas, algumas
lideranças políticas declaram-se contrárias, refletindo o pensamento de sindicatos
e de parte da opinião pública.
Os defensores das mudanças alegam que a atual legislação trabalhista
representa um desestímulo à geração de empregos formais, gera prejuízos para a
economia e prejudica a competitividade, em razão de cláusulas protecionistas. A
idéia é permitir que os contratos de trabalho específicos para cada caso possam ser
livremente negociados. A expectativa é que uma adequada reforma contribua
significativamente para reduzir as taxas de desemprego, que atingiram cerca de
10,8% da população economicamente ativa, em março de 2005.
Por sua vez, os defensores da atual legislação e críticos da reforma
sustentam que haverá prejuízos para os empregados cujos sindicatos têm pouco
poder de pressão, por correrem o risco de serem subjugados pelo poder econômico
dos patrões.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que a legislação
trabalhista venha a ser efetivamente aperfeiçoada, enfatizando o caráter negociado
das relações entre empregadores e empregados, em complemento às relações
reguladas por lei.

6. CARGA TRIBUTÁRIA
O Brasil possui uma elevada carga tributária, combinada com elevados
níveis de sonegação, de perdas e de renúncias de receitas tributárias, quando
comparado com países de mesmo grau de inserção econômica mundial. Além de
outros efeitos indesejáveis, esses fatores atuam não apenas em detrimento dos
setores produtivos internos, mas também provocam a erosão de nossa
competitividade.
O quadro a seguir sugere que a carga tributária brasileira se aproxima da
carga média dos países do chamado G-7 (maiores economias mundiais) – em
torno de 35% – e é maior do que a dos países emergentes, que apresentam
serviços com qualidade semelhante. Determinados analistas advogam a tese de

122
que as estatísticas coletadas para os anos 1990 e o início desta primeira década do
século XXI, ainda que preliminares e sujeitas a críticas, não rejeitam a hipótese de
que, à medida que os estados aumentam a tributação, a taxa de crescimento
econômico decai.

Carga tributária para países selecionados

Carga
Tributária Período
% sobre o Carga Fonte Carga
País PIB Tributária Período PIB Tributária Fonte PIB
México 17,50 1992-2002 1995-2004 OCDE CEPAL
Argentina 21,82 1993-2004 1995-2004 Min.Hacienda CEPAL
Venezuela 22,14 1993-2001 1995-2004 FMI/IFS CEPAL
Chile 22,96 1993-2002 1995-2004 Min.Hacienda CEPAL
(*)
Japão 26,10 2002 1992-2002 OCDE OCDE
(*)
EUA 26,70 2002 1992-2002 OCDE OCDE
Coréia do Sul 30,30 2002 1992-2002 OCDE OCDE
Brasil 34,01 2003 1995-2004 IBGE Bc.Central
(*)
Inglaterra 35,60 1992-2002 1992-2002 OCDE OCDE
(*)
Canadá 36,40 1992-2002 1992-2002 OCDE OCDE
(*)
Alemanha 40,90 1992-2002 1992-2002 OCDE OCDE
(*)
Itália 41,30 2002 1992-2002 OCDE OCDE
(*)
França 43,80 1992-2002 1992-2002 OCDE OCDE
(*) Membros do G-7

Um dos fatores determinantes da excessiva carga tributária está relacionado

ao nível e à composição das despesas públicas. Analistas indicam que a reforma
tributária deve, portanto, ser implementada concomitantemente com um processo
de redução progressiva e seletiva dos gastos públicos, priorizando os destinados a
estimular o processo de desenvolvimento econômico e social do país. Outro fator
importante é o elevado grau de sonegação, pois uma ampliação da base de
tributação decorrente da queda da sonegação permitiria reduzir os tributos pagos
pelo setor formal da economia.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que sejam implementadas
mudanças que viabilizem a queda da carga tributária, tornando-a compatível com
a dos países emergentes e estimulando o desenvolvimento econômico.

7. ESTRUTURA TRIBUTÁRIA
Especialistas indicam que a estrutura tributária brasileira é complexa,

123
especialmente no que diz respeito aos tributos indiretos da União, dos estados e
dos municípios.
Algumas das principais dificuldades para o aperfeiçoamento do sistema
tributário se situam nos problemas relativos ao equilíbrio federativo, cuja
resolução possibilitaria uma melhor distribuição entre a arrecadação e os encargos
da União, dos estados e dos municípios. Alguns impostos apresentam distorções,
que prejudicam a eficiência da economia brasileira e nossa competitividade
internacional.
Vale ressaltar, todavia, o caráter moderno e eficiente da estrutura de
arrecadação brasileira, a ampla informatização de sua estrutura e o
aperfeiçoamento contínuo dos métodos e processos de gestão tributária. Avanços
adicionais neste sentido, em particular através da maior coordenação entre os
fiscos federal, estadual e municipal e da introdução de sistemas eletrônicos de
emissão de documentos fiscais podem contribuir sobremaneira para a redução da
sonegação e para a integração e simplificação dos tributos indiretos da União, dos
estados e dos municípios.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que sejam implementadas
mudanças que viabilizem a simplificação da estrutura tributária do País.

8. TAXA DE INVESTIMENTO
Nos últimos onze anos (1994-2004) o Brasil apresentou uma taxa média
anual de crescimento do PIB de 2,73%, oscilando entre o máximo de 5,85%, em
1994, e o mínimo de 0,13%, em 1998.
Esse crescimento lento e volátil pode ser explicado pela insuficiência de
investimentos. Um grupo de especialistas sugere que a elevação da poupança
pública é condição necessária para interromper essa trajetória de crescimento não
sustentado. Entretanto, há economistas que defendem a tese de que o crescimento
da poupança é conseqüência da expansão dos investimentos e não aceitam que
exista uma restrição de poupança condicionando esse desempenho insatisfatório
da economia brasileira.
De 1973 a 1980, a taxa de investimento a preços constantes esteve na faixa
de 30% do PIB, com a taxa nominal oscilando entre 20 e 25% do PIB.

124
 Do início da década de 1990 até 2003, tanto a taxa de investimento nominal,
como a taxa de investimento medida a preços constantes, caíram abaixo do
patamar de 20% do PIB.
Assim, parece necessário recuperar a taxa nominal de investimento para,
pelo menos, 25% do PIB, de modo a sustentar taxas de crescimento iguais ou
mesmo um pouco superiores a 5% a.a..
Para se ter uma idéia comparativa, em termos de economia mundial, no
período recente, o Chile tem apresentado taxas de investimento entre 22% e 27%,
na Coréia do Sul esta taxa se aproxima de 30%, no Japão chega a 26%, e a China,
durante o período recente, obteve taxas superiores a 40%.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de aumentar a taxa de
investimento do Brasil para algo em torno de 25% do PIB, até 2015, e 30%, até
2022, compatíveis com o crescimento desejado para o País.

9. CONTROLE DA INFLAÇÃO
A inflação constituiu, no Brasil, um dos fatores mais poderosos de
concentração de renda e de diminuição da capacidade de planejamento
empresarial, gerando ainda efeitos nocivos na administração das contas públicas e
no crescimento econômico. Para alguns analistas, a manutenção da inflação em
níveis baixos e convergentes para as médias internacionais é essencial para que o
Brasil tenha um ciclo de crescimento sustentado com baixa volatilidade
econômica. Para outros, um ritmo mais lento de queda da inflação permitiria um
crescimento mais acelerado da economia.
A partir do início da década de 1990, estabeleceu-se um quase consenso, na
sociedade, de que a estabilidade de preços era um elemento importante do
processo de normalização da vida econômica no Brasil, transformando o combate
à inflação em uma prioridade. Nos últimos dez anos (1995 a 2004), a média do
Índice de Preços ao Consumidor Ampliado (IPCA) foi de 9,1% ao ano, enquanto
que, nos anos anteriores, de hiperinflação, a mesma chegou a mais de 1000% ao
ano. No último qüinqüênio, a taxa média de inflação dos países desenvolvidos
esteve abaixo de 3% ao ano. No caso dos países emergentes, essa taxa variou
bastante, podendo ser citados, como exemplo, o México, com 8,4%, e a Coréia do

125
Sul, com 3,5%. Vale ressaltar, todavia, que alterações conjunturais poderão mudar
esses parâmetros internacionais.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que a inflação venha a se
manter sob controle, reduzindo-se dos níveis atuais para taxas compatíveis com a
média internacional dos países desenvolvidos.

10. EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS

As exportações brasileiras totalizaram US$ 73,1 bilhões em 2003, e US$
96,5 bilhões em 2004, com crescimento acumulado nesses dois anos de 60%. Isto
permitiu ao Brasil responder por 0,97% das exportações mundiais, em 2003, e
1,05% em 2004, avançando uma posição no ranking internacional, de 26º para 25º
colocado. As importações brasileiras, por sua vez, aumentaram 2%, em 2003,
atingindo US$ 48,3 bilhões. Em 2004 cresceram 30%, alcançando US$ 62,8
bilhões. No ranking de importadores, o Brasil em 2004 veio para a 29ª colocação.
O intercâmbio comercial aumentou de 18% do PIB em 2000, para 26%, em 2004,
conferindo ao País melhores condições de aproveitar suas vantagens competitivas
e, também, maior flexibilidade de manobra nos mercados financeiros
internacionais.
No entanto, os desafios para a manutenção de um crescimento acelerado de
nossas exportações são relevantes. Por um lado, são ainda muito limitadas as
exportações de serviços, com a exceção parcial do turismo e dos serviços de
engenharia. Por outro lado, apesar da proliferação de acordos bilaterais e
multilaterais de comércio, subsídios e barreiras alfandegárias de toda ordem ainda
prejudicam, de forma relevante, nosso comércio exterior. Além disso, é preciso
enfrentar o chamado “custo Brasil”, que reflete deficiências de logística, do atual
arcabouço jurídico, de qualificação da forca de trabalho, do sistema tributário e
ainda o excesso de burocracia, dificultam a competitividade internacional de
nossos produtos.
Outro aspecto relevante a ser considerado refere-se à excessiva dependência
das exportações brasileiras em relação a produtos primários e de baixo conteúdo
tecnológico, os quais estão mais sujeitos às oscilações da economia mundial. Em
uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo, torna-se necessário, portanto,

126
agregar valor à pauta de exportações brasileiras, inserindo, com maior vigor a
tecnologia e a inovação, em todos os elos das cadeias produtivas direcionadas para
o mercado externo. Enfim, a agregação de valor as exportações brasileiras
possibilitaria a ocupação de mercados mais dinâmicos e relevantes na economia
internacional, o que, por sua vez, ampliaria o potencial de crescimento das
exportações nacionais.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Brasil passe a
responder, em 2015, por cerca de 1,5% e, em 2022, por cerca de 2% do valor das
exportações mundiais.

11. SISTEMA INDUSTRIAL, TECNOLÓGICO E DE COMÉRCIO EXTERIOR.

No mundo contemporâneo, a capacidade tecnológica de um país é fator
determinante de sua competitividade nos mercados globais. Para tanto, mudança e
inovação são essenciais e devem ocorrer a partir da interação entre criadores e
usuários de conhecimento, concretizada em novos produtos, processos, gestão e
patentes.
Nas últimas décadas, nossas exportações têm aumentado constantemente.
Entretanto, uma análise dos dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior (quadro a seguir), indica que, entre as décadas de 1960 e 1980,
a participação dos produtos manufaturados (com alto valor agregado) cresceu de
8,2% para 54,9%, enquanto a dos básicos foi reduzida de 81,6% para 33,3%. A
partir daí a relação entre esses tipos de produtos tem se mantido quase constante,
oscilando entre 25% a 30% para os básicos e 55% a 60% para os manufaturados.

EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS POR FATOR AGREGADO

(3)
Básicos Semimanufaturados Manufaturados Total Geral
Ano
(1) (2) (1) (2) (1) (2) (1)
US$ % US$ % US$ % US$
1965 1.301 81,6 154 9,7 130 8,2 1.595
1975 5.027 58,0 849 9,8 2.585 29,8 8.670
1985 8.538 33,3 2.758 10,8 14.063 54,9 25.639
2000 12.562 22,8 8.499 15,4 32.528 59,0 55.086
2001 15.342 26,4 8.244 14,2 32.901 56,5 58.223

127
 2002 16.952 28,1 8.964 14,9 33.001 54,7 60.362
2003 21.179 29,0 10.943 15,0 39.654 54,3 73.084
2004 28.518 29,6 13.429 13,9 52.949 54,9 96.475

(1) Milhões de dólares FOB.

(2) Participação, em porcentagem, sobre o total geral.
(3) Inclui as operações especiais, não apresentadas na tabela.

Embora o País esteja se modernizando, a ponto de formar hoje a maior

comunidade científica da América Latina, os indicadores apontam que permanece
a necessidade objetiva de se ter um enfoque adequado em pesquisa industrial, uma
vez que nos encontramos distantes dos melhores padrões internacionais, seja nas
empresas, seja no meio acadêmico. O setor privado investe pouco em pesquisa e
desenvolvimento (P&D) e as instituições públicas têm reduzida autonomia, quase
nenhuma flexibilidade administrativa e baixa orientação para buscar resultados no
mercado. Os produtos agrícolas e minerais, por exemplo, poderiam contribuir de
maneira muito mais efetiva para a nossa balança comercial caso fossem
submetidos a processos progressivos de manufatura, incrementando os valores
agregados.
A conjuntura tem mostrado que as empresas brasileiras sofrem concorrência
de dois tipos: empresas de países de baixa renda, baixos salários e condições
gerais de trabalho relativamente piores, que concorrem com produtos
padronizados de baixo preço; e empresas de países de alta renda e altos salários
que disputam os mercados mais dinâmicos e rentáveis via inovação e
diferenciação de produto.
O desafio consiste em concentrar os limitados recursos financeiros públicos
e canalizá-los para áreas prioritárias; atrair o interesse dos empresários para as
vantagens da pesquisa industrial; sincronizar as atividades da universidade, dos
institutos de pesquisa e da indústria; aumentar e melhorar a qualidade do capital
humano envolvido; e reduzir o ônus da utilização de produtos e processos
patenteados, entre outras medidas. Algumas opções estratégicas já estão sendo
adotadas, particularmente nas áreas de semicondutores, softwares, bens de capital,
fármacos e medicamentos. Também estão recebendo especial atenção atividades

128
como biotecnologia, nanotecnologia, biomassa e energias renováveis, tudo com
vistas a proporcionar um efetivo salto para o futuro.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que seja implementada
efetiva política industrial, tecnológica e de comércio exterior, que contribua para
aumentar em pelo menos 10%, até 2015, e 15%, até 2022, a participação relativa
da soma de produtos semimanufaturados e manufaturados, na pauta de
exportações brasileiras.

12. AGRICULTURA E PECUÁRIA

O Brasil reúne diversificadas e privilegiadas condições de clima, solo,
energia solar e água doce que lhe proporcionam natural vocação para a
agropecuária e todos os negócios relacionados às suas cadeias produtivas. Além
disso, essas condições indicam efetivo potencial de crescimento, quando
comparado aos dos demais grandes exportadores de alimentos, tais como os
Estados Unidos da América e países da União Européia.
O agronegócio é responsável por 33% do Produto Interno Bruto (PIB), 42%
das exportações totais e 37% dos empregos brasileiros. Nos últimos anos, poucos
países tiveram um crescimento tão expressivo no comércio internacional do
agronegócio quanto o Brasil, levando a Conferência das Nações Unidas para o
Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) a prever que o País será o maior
produtor mundial de alimentos na próxima década.
Existem sérias dificuldades, contudo, para ampliar as exportações nesse
setor. A concorrência internacional tem criado barreiras artificiais aos produtos e
serviços brasileiros, que enfrentam ainda os subsídios concedidos pelos governos
da maioria dos países desenvolvidos aos seus produtores.
Já a agricultura familiar, segundo pesquisa recente da FIPE/USP, representa
10% do PIB, correspondendo a 1/3 da movimentação total do agronegócio e
viabilizando 13 milhões de postos de trabalho. Ela tem grande capacidade de
atender à demanda interna de alimentos, especialmente nas cadeias produtivas de
leite, aves e suínos, além de manter o homem no campo. Contudo, pelas suas
características, a agricultura familiar precisa de forte apoio governamental e
enfrenta sérios problemas relacionados à baixa produtividade, dificuldades de

129
comercialização e integração às grandes cadeias produtivas globalizadas.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Brasil venha a ser o
maior produtor mundial de alimentos.

13. CONTAS PÚBLICAS

O Brasil tem no compromisso com o equilíbrio das contas públicas um dos
principais pilares de sustentação da política econômica. Para a consolidação da
credibilidade na economia brasileira e para a criação de um ambiente favorável às
decisões de investimento, é importante que os agentes econômicos tenham plena
confiança de que o País será capaz de, a qualquer tempo, honrar seus
compromissos de dívida. Além disso, o compromisso com o equilíbrio das contas
públicas reduz a pressão sobre os preços e cria um ambiente favorável à redução
consistente das taxas de juros.
Entre 1994 e 2002 a dívida líquida do setor público cresceu de cerca de 30%
do PIB para mais de 55% do PIB. Desde então, a dívida líquida do setor público
vem se reduzindo, alcançando pouco menos de 52% do PIB em 2004. Um dos
objetivos centrais da gestão da política fiscal é criar condições para a continuidade
da redução da dívida pública como proporção do PIB ao longo dos próximos anos.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que seja reduzido o grau
de endividamento como proporção do PIB, de modo a que a dívida líquida do
setor público seja, no mínimo, inferior a 40% do PIB até 2015 e inferior a 30% do
PIB até 2022.

14. DESPESAS CORRENTES

Para manter seu compromisso com o equilíbrio fiscal e estimular o
crescimento econômico, o Brasil deverá enfrentar, ao longo dos próximos anos,
um desafio que consiste em conter a elevação das despesas correntes do setor
público. Para compatibilizar os objetivos de ampliar os investimentos do setor
público e, simultaneamente, a poupança pública, é necessário reduzir a
participação das despesas correntes no Produto Interno Bruto (PIB). Essa redução
poderá viabilizar a queda da dívida pública e abrir espaço para o investimento,
permitindo a diminuição da carga tributária.

130
 Para reduzir a relação “despesas correntes / PIB” não é necessário que
ocorra a redução das despesas em termos reais, mas apenas garantir que
aumentem em proporção menor que o crescimento do PIB.
Especialistas afirmam que, para o bom gerenciamento da política fiscal, não
basta apenas o controle das despesas, sendo também fundamental melhorar sua
qualidade por meio do desenvolvimento de instrumentos para avaliação da
eficácia, eficiência e efetividade do gasto público. A melhoria da qualidade das
despesas públicas permitiria ampliar os recursos governamentais destinados ao
crescimento econômico, bem como àquelas áreas de maior impacto na melhoria
dos indicadores sociais e da qualidade de vida da população, sem prejuízo do
equilíbrio das contas públicas.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que os governos federal,
estaduais e municipais consigam melhorar a qualidade do gasto público e reduzir
de forma consistente o volume de despesas correntes em relação ao PIB.

15. QUALIDADE DA VIDA URBANA

O Brasil tem mais de 80% da população nas cidades. Nas metrópoles
brasileiras, entre as quais figuram algumas das maiores concentrações do mundo,
moram 34% da população urbana. Acelerados processos de urbanização,
combinados com a histórica desigualdade social, resultaram em aglomerações que
concentram muitos problemas: favelas, cortiços, enchentes, desmoronamentos,
poluição do ar e das águas, desmatamentos, impermeabilização do solo, infância
abandonada, violência etc.
O processo de crescimento urbano excludente e especulativo expulsa para a
periferia desurbanizada e ilegal – loteamentos irregulares e favelas – grande parte
da população. Os Planos Diretores, bem como o controle sobre o uso e a ocupação
do solo, se restringem a uma parcela da cidade, legal e urbanizada.
Uma cidade menos desigual e ambientalmente sustentável exige, entre
outras condições, a aplicação da função social da propriedade – prevista no
Estatuto da Cidade – e recursos financeiros bem aplicados para infra-estrutura
(saneamento, drenagem, transporte, iluminação, etc), habitação social e
equipamentos coletivos. Para isso, o poder público e a sociedade civil têm

131
convergido esforços no sentido de elaborar e implementar efetiva Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano, que seja orientadora dos planos,
investimentos e ações no âmbito federal, estadual e municipal.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de construção de um pacto
federativo, apoiado pela sociedade civil, visando a dar novos rumos para o
crescimento e para a gestão de nossas cidades e metrópoles e reduzindo, pela
metade, os loteamentos irregulares e as favelas, de modo que suas populações
venham a ocupar áreas legais e urbanizadas.

16. DESIGUALDADE SOCIAL

É consensual que a questão da concentração de renda no Brasil é um dos
mais sérios entraves ao desenvolvimento econômico, com repercussões diversas
sobre inúmeros indicadores de bem-estar social. É a chamada “dívida social”, que
precisa ser honrada.
O Brasil ocupa a 72ª posição no ranking do Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) da ONU/PNUD, o que o coloca no grupo de países de
desenvolvimento humano médio.
A combinação média de índices de educação, longevidade e renda – índices
que compõem o IDH – levou o Brasil em 2003 a um IDH de 0,777, conforme
mostra o quadro a seguir, extraído do Relatório de Desenvolvimento Humano
(RDH), do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), e do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

(**)
(*) Municípios brasileiros
RDH de 2003 Brasil Países ricos Mundo
Máximo Mínimo Variação
Longevidade 0,71 0,886 0,512 42,22% 0,89 0,70
Educação 0,90 0,975 0,546 44% 0,96 0,75
Renda 0,72 0,896 0,343 61,72% 0,93 0,72
Média 0,777 ***************************** 0,927 0,723
(*) Dados coletados em 2001. (**) Fonte: IBGE, censo de 2000.

Entretanto, milhões de pessoas ainda vivem na extrema pobreza, seja qual

for o indicador de pobreza e indigência utilizado. Em 2002, os pobres

132
representavam 30,6% da população (52,3 milhões de pessoas) e os extremamente
pobres 11,6% (20 milhões de pessoas), utilizando-se o salário mínimo como
referência (1/2 e 1/4 do salário mínimo per capita de renda familiar,
respectivamente).
Houve nos últimos anos uma acentuada queda na incidência da pobreza. O
Brasil praticamente cumpriu o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milênio,
que é “reduzir pela metade, entre 1990 e 2015, a proporção da população com
renda inferior a 1 dólar PPC (paridade do poder de compra) por dia”. De 1990 a
2000, o percentual de brasileiros abaixo dessa linha de pobreza caiu de 8,8 para
4,7%. Ou seja, a meta de 4,4% da população em situação de pobreza em 2015 já
foi praticamente alcançada.
Ainda assim há diversos motivos para preocupação. A partir de 1996, o
patamar de pobres e de extremamente pobres se manteve relativamente estável, o
que representa um indício de que a trajetória de queda pode ter se revertido. Além
disso, a desigualdade de renda permanece como um sério entrave ao
desenvolvimento humano do Brasil. Segundo o relatório de 2004, do Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o índice de Gini(*) do
Brasil é de 0,59, um dos mais elevados do mundo, o que nos coloca em 120º
lugar, entre as 127 nações onde houve a pesquisa. Os melhores índices do mundo
são da Dinamarca, do Japão, da Suécia e da Bélgica (em torno de 0,25). Como
referência, podem ainda ser citados países como a China (0,48 - 84º), Rússia (0,46
- 93º), os Estados Unidos da América (0,41 – 75º), a Itália (0,38 - 52º) e a Índia
(0,32 - 34º).
Alguns setores da sociedade, no entanto, têm se posicionado contra aquilo
que chamam de políticas assistencialistas, ampliando a discussão e a
conscientização sobre os problemas associados à desigualdade e à pobreza.
(*) O índice de Gini mede o grau de desigualdade
existente na distribuição de indivíduos segundo a renda
domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando não há
desigualdade (a renda de todos os indivíduos tem o mesmo
valor), a 1, quando a desigualdade é máxima (apenas um
indivíduo detém toda a renda da sociedade e a renda de todos
os outros indivíduos é nula).

A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que seja reduzida a

133
desigualdade social no Brasil, aproximando os índices disponíveis dos valores
apresentados pelos países desenvolvidos.

17. DIVERSIDADE CULTURAL BRASILEIRA

O mercado nacional tem sido atravessado, nas últimas décadas, pela mídia
global. A presença de poderosos agentes estrangeiros no âmbito da produção e do
consumo não se traduz apenas em importação da cultura estrangeira, mas abre
espaço também para a exportação de bens e serviços brasileiros, embora seja
pequena a nossa participação nesse mercado internacional. Esse movimento se
acelera com as novas redes midiáticas globais (Internet, TV por satélite) e
dificulta a ingerência do Estado nos fluxos culturais.
A internacionalização realizada sob hegemonia de grandes grupos da mídia
e da indústria de entretenimento reforça a tendência à mercantilização da cultura.
A produção cultural brasileira influencia a de outras nações e é por elas
influenciada, favorecendo o florescimento da nossa diversidade em suas múltiplas
dimensões – inclusive regional e étnica – e possibilitando o incremento da
presença brasileira na cena cultural internacional.
Nossa diversidade cultural, em suas múltiplas dimensões, possui
características que permitem ampliar nossa inserção na cena internacional,
facilitando, inclusive, a captação de recursos externos.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que a diversidade cultural
brasileira contribua para aumentar o valor agregado da “marca Brasil” nos bens e
serviços exportados, tornando significativa a presença da cultura na pauta de
exportações.

18. VIOLÊNCIA E CRIMINALIDADE

Os atuais índices de violência e criminalidade no Brasil estão entre os mais
altos do mundo. Expande-se o uso de drogas, com o conseqüente crescimento do
tráfico e de seu poder econômico. O crime organizado intimida e corrompe
instituições públicas e privadas.
Regiões metropolitanas estão afetadas pela criminalidade. Empresas têm se
afastado dos grandes centros por falta de segurança, diminuindo a arrecadação

134
tributária local e contribuindo para que sejam ampliadas as demandas sociais,
especialmente nas áreas de baixa renda. Multiplicam-se as empresas privadas de
segurança, suprindo as deficiências do poder público junto às classes mais
favorecidas e às empresas que, em última instância, repassam ao consumidor os
custos da segurança.
Determinadas regiões de fronteira têm sido palco de ilícitos transnacionais,
particularmente relacionados ao tráfico de drogas e ao contrabando, inclusive de
armas, com reflexos no restante do País.
As soluções que se apresentam são tão complexas como a conjuntura que
envolve a temática da criminalidade e da violência. Políticas sociais de caráter
preventivo, como educação, emprego e desconcentração de renda, por exemplo,
são eficazes em longo prazo, enquanto os aparatos repressivos, baseados nos
sistemas judiciário, penitenciário e policial, destinam-se a medidas de efeito
imediato.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que as políticas sociais, o
sistema policial e o sistema judiciário sejam fortalecidos e modernizados,
permitindo a redução, pela metade, dos atuais índices de criminalidade e
violência.

19. SISTEMA PREVIDENCIÁRIO

O Estado brasileiro enfrenta uma série de desafios no setor previdenciário.
Primeiramente, o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), voltado para
trabalhadores do segmento privado da economia, vem apresentando crescentes
déficits (que foram de R$ 28,6 bilhões em 2003 e de R$ 32,7 bilhões em 2004,
ambos em valores de dezembro do último ano). As propostas para a estabilização
e reversão destas necessidades de financiamento variam: vão desde a migração
para um sistema de capitalização individual (realizada, na América Latina, em
países como Chile e Argentina) até o fortalecimento e a ampliação da base de
contribuintes do atual regime de repartição (no qual as contribuições dos
trabalhadores da ativa financiam os benefícios recebidos pelos que estão,
atualmente, aposentados).
Outra frente é a aproximação das regras que regem os Regimes Próprios de

135
Previdência Social (RPPSs, dos servidores públicos) daquelas que regem o
Regime Geral, de maneira a eliminar situações que possam ser entendidas como
privilégio para um grupo socialmente pequeno de trabalhadores. A Reforma
Previdenciária, aprovada no final de 2003, pode ser entendida como um primeiro
passo, certamente não conclusivo, na direção de uma maior convergência das
regras.
Somados, RGPS e RPPSs ainda fornecem uma cobertura baixa aos
trabalhadores brasileiros. Dados do Ministério da Previdência Social indicam que
proteção previdenciária atinge apenas seis em cada dez trabalhadores. Os demais
estão sujeitos aos chamados riscos sociais (como acidente, doença, morte,
envelhecimento etc).
Finalmente, há o desafio de consolidar um marco regulatório seguro e um
aparato de supervisão consistente para uma expansão cada vez maior do mercado
de previdência privada no País. Apenas dessa maneira, o Brasil poderá ter um
segundo pilar de previdência forte, de caráter complementar.
A pergunta que se faz é sobre a possibilidade de que o Brasil consiga
estruturar um sistema previdenciário financeiramente equilibrado, com regras
equânimes para trabalhadores da iniciativa privada e para servidores públicos e
capaz de proporcionar adequada proteção ao trabalhador brasileiro.

20. PERFIL ETÁRIO DA POPULAÇÃO

Estudos com base nos dados da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) indicam que o Brasil deverá ter entre 210 e 220 milhões de
habitantes em 2022, caso a taxa de fecundidade – que em 2000 estava em 2,4
filhos por mulher – decresça para cerca de 1,7, seguindo a tendência atual.
Com relação às crianças, especialistas afirmam que a queda da natalidade
faz com que o número de dependentes (crianças) fique menor do que a População
Economicamente Ativa (PEA). Este fato ocorre desde 1985 e deverá se prolongar
até 2020. Provavelmente, ao final desse período, haverá um ponto de inflexão,
voltando a PEA a ser menor do que o número de dependentes e ensejando um
redirecionamento das políticas públicas, particularmente nas áreas de saúde e
educação.

136
 No que diz respeito aos idosos, um fator consensual nesses estudos é o
aumento da expectativa de vida. A tendência é que, em 2022, a população com
mais de 60 anos de vida represente, em termos percentuais, o dobro da atual,
requerendo maiores recursos e políticas específicas para a terceira idade,
principalmente nas áreas de saúde e previdência social. Contudo, essas demandas
poderão ser minimizadas pelo progresso da medicina, pela capacitação das
pessoas da terceira idade e pelo aumento da produtividade da mão-de-obra.
As conclusões apontam, assim, para uma PEA menor, em relação às
crianças e aos idosos, que será onerada pelas novas demandas sociais decorrentes.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Brasil esteja
capacitado a atender às possíveis demandas sociais geradas pelo futuro
crescimento dos dependentes (crianças e idosos).

21. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)

A Constituição Federal de 1988 consagrou como dever do Estado e direito
de todos os cidadãos o acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde,
criando o Sistema Único de Saúde (SUS).
Vários foram os avanços proporcionados por esse sistema:
- ampliação do acesso aos cuidados de saúde, com destaque para o
Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e o Programa de Saúde da
Família (PSF);
- ampliação da oferta de consultas com especialistas, inclusive com dentistas
a partir da implantação dos Centros de Especialidades Odontológicas (CEO) e de
exames complementares;
- melhor distribuição de leitos hospitalares com ampliação de leitos de UTI,
reorganização do acesso às urgências e emergências, com destaque para
implantação do Serviço Móvel de Urgência (Samu);
- ampliação do Sistema Nacional de Transplantes e ampliação do acesso aos
medicamentos com destaque para o Programa Farmácia Popular e produção de
genéricos;
- expansão dos gastos com a saúde e criação dos fundos de saúde, que
possibilitaram maior autonomia de estados e municípios; e

137
 - implementação do Cartão Nacional de Saúde.
Em que pese o grande progresso alcançado, são grandes as dificuldades para
que as ações e serviços de saúde sejam ofertados de modo eficiente, eqüitativo e
com qualidade.
Especialistas indicam que os gastos com saúde efetuados pelas famílias são
o quarto grupo mais volumoso de despesas de consumo, atrás apenas de
habitação, alimentação e transporte. Esses dispêndios têm impacto muito maior
sobre os rendimentos das famílias mais pobres. Os gastos com medicamentos dos
10% mais pobres da população representam, em média, quase 1/4 do rendimento
dessas famílias.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de ampliar o acesso ao
Sistema Único de Saúde (SUS), melhorando a qualidade dos serviços ofertados.

22. AÇÕES AFIRMATIVAS DE INCLUSÃO SOCIAL

O estabelecimento de cotas raciais para o acesso ao ensino superior, ao
serviço público e a outras atividades tem sido fruto de uma acalorada discussão
por parte da sociedade.
Alguns setores afirmam ser o sistema de cotas o único instrumento capaz de
permitir que os grupos étnico-raciais discriminados possam ter acesso ao sistema
de ensino e ao mercado de trabalho, possibilitando a busca pela equidade e
mobilidade social.
No outro lado, existem os que defendem que o sistema de cotas, em vez de
permitir maior integração racial, poderá se tornar um instrumento que contribuirá
para a segregação racial, podendo gerar sérios conflitos sociais. Acrescentam
ainda, que em alguns países essa política vem sendo questionada, uma vez que a
mesma tem sido insuficiente para promover a equidade sócio-racial.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o sistema de cotas
raciais contribua, efetivamente, para a integração dos grupos étnico-raciais
discriminados e sua mobilidade social, sem gerar segregação racial.

23. NÍVEL DE EMPREGO

A taxa de desemprego é um dos indicadores do mercado de trabalho. A taxa

138
de desemprego é fruto da dinâmica de dois outros indicadores relevantes: a taxa
de ocupação, que espelha a demanda por mão-de-obra; e a taxa de participação,
que reflete a oferta de empregos.
Períodos de crescimento econômico podem registrar, ao mesmo tempo,
aumento da ocupação e do desemprego, bastando para isso que o aumento na taxa
de participação (retorno ao mercado daqueles anteriormente desestimulados) seja
superior àquele da taxa de ocupação. Por esta razão, maior ênfase é conferida ao
comportamento da taxa de ocupação, quando se deseja avaliar o andamento do
mercado de trabalho no que se refere à geração de renda para as famílias.
No período anterior ao Plano Real, o mercado de trabalho gerou, em termos
líquidos, cerca de 400 mil postos, entre 1991 e 1993, o que equivale a um
crescimento médio de 0,5% ao ano. Entre 1994 e 1996, foram criados mais de 1
milhão de postos, no mercado urbano. Houve nova estagnação entre 1996 e em
meados de 1999 (0,5% ao ano). Entre o segundo semestre de 1999 e 2000, houve
crescimento acentuado na ocupação. Em 2001 ocorreu nova estagnação (0,6% ao
ano). Em 2004, foram gerados mais de 1,5 milhão de postos de trabalho formais,
representando um aumento de 6,55% em relação ao ano anterior.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade da geração de emprego (taxa
de ocupação) crescer a uma taxa superior a 2% ao ano, vale dizer,
significativamente acima do crescimento anual observado desde 1991, de forma a
absorver, pelo menos, o crescimento vegetativo da população em idade ativa.

24. DESIGUALDADES REGIONAIS

Desde os primórdios do processo de desenvolvimento brasileiro, os modelos
de crescimento econômico têm gerado condições extremas de desigualdades, que
se manifestam: entre as regiões; entre os estados; entre o meio rural e o urbano; e
no interior das metrópoles. Essa disparidade econômica se reflete na qualidade de
vida da população; na distribuição de renda; na expectativa de vida; na
mortalidade infantil; e no analfabetismo, entre outros aspectos.
Governo e sociedade têm elaborado propostas de diminuição dos
desequilíbrios regionais e espaciais, levando em conta as oportunidades
apresentadas pela enorme diversidade brasileira que possui características e

139
potencialidades, que podem ser aproveitadas para promover o desenvolvimento de
cada área. Essas propostas têm indicado uma nova concepção para o
desenvolvimento, estruturada sobre objetivos estratégicos que destaquem as
vantagens competitivas locais, estimulando o empreendedorismo e a gestão
pública, com controle social. Além disso, indicam que um novo contrato de
desenvolvimento deverá ser realizado entre os atores sociais locais, suas
organizações e o poder público, considerando uma lógica de distribuição setorial
de recursos que leve em consideração a realidade territorial, que seja
direcionadora de projetos pragmáticos e que aproveite as vantagens locais.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que as características e
potencialidades de cada área geográfica venham a ser aproveitadas pelo governo e
pela sociedade, incorporando nova concepção de elaboração de projetos de
desenvolvimento, a ponto de reduzir significativamente as desigualdades
regionais.

25. ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO BRASILEIRO

A organização político-espacial do território brasileiro tem sido objeto de
intensos debates face aos novos requerimentos do desenvolvimento em relação
aos territórios, principalmente em termos de ativos físicos, humanos, governança
local e qualidade de vida.
A geografia das desigualdades já não obedece a um traço homogêneo, onde
as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste concentravam a maioria dos bolsões
de pobreza e analfabetismo. Nas duas últimas décadas, o mapa da pobreza
transformou-se, mostrando uma crescente dispersão em todo território brasileiro,
sobretudo no interior das regiões metropolitanas. Ao mesmo tempo, surgem novos
pólos dinâmicos de prosperidade e riqueza em áreas outrora atrasadas ou pouco
ocupadas, como é o caso do Centro-Oeste e certas sub-regiões do Nordeste.
A abertura econômica do País e a possibilidade de explorar a sua imensa
diversidade trouxeram novos desafios para a oferta de infra-estruturas. Uma visão
integrada do território nacional, deste com a América do Sul e do subcontinente
com o mercado global passaram a compor a agenda de desenvolvimento.
Do mesmo modo, o papel da construção de uma rede equilibrada de cidades,

140
com novos pólos urbanos ao Oeste do Brasil, está em discussão. Numa sociedade
fortemente voltada para serviços, a projeção de uma rede de cidades torna-se o
centro do debate do planejamento territorial do Brasil para os próximos anos.
Diante de uma nova e complexa desigualdade regional, há uma percepção
generalizada de que o combate às assimetrias é cada vez mais um problema
nacional e não mais de áreas isoladas.
Todavia, embora essa conjuntura permita antever a possibilidade de um
reordenamento do território brasileiro, seus críticos alegam que a criação de novos
estados, territórios ou municípios acarretará uma multiplicação de órgãos públicos
(assembléias, secretarias, tribunais etc), ampliando significativamente os custos da
burocracia estatal, em detrimento dos investimentos destinados à infra-estrutura
econômica e ao desenvolvimento social.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que ocorra um
reordenamento político-administrativo territorial do Brasil, de modo a contribuir
para a construção de uma federação mais equilibrada em termos sociais, políticos
e econômicos.

26. RECURSOS DO MAR

Os direitos do Estado costeiro abrangem as águas interiores, o mar
territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva (ZEE) e a plataforma
continental (PC), conforme definido pela Convenção das Nações Unidas sobre
Direito do Mar (CNUDM), assinada em Montego Bay (Jamaica, 1982) e ratificada
pelo Brasil em 1994.
Em seu art. 56 a CNUDM reconhece, na zona econômica exclusiva, que se
estende da linha de base da costa até a 200 milhas marítimas (uma milha marítima
é igual a 1.852 metros), os direitos de soberania do Estado costeiro “para fins de
exploração e aproveitamento, conservação e gestão de recursos naturais, vivos ou
não vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e de seu
subsolo, e no que se refere a outras atividades com vista à exploração e
aproveitamento da zona para fins econômicos, como a produção da energia a
partir da água, das correntes e dos ventos”. É reconhecida, ainda, ao Estado
costeiro a jurisdição no que concerne à colocação e utilização de ilhas artificiais,

141
instalações e estruturas, investigação científica marinha e proteção e preservação
do meio marinho.
Na plataforma continental, que pode se estender além da ZEE, alcançando
até 350 milhas marítimas da linha de base da costa, é reconhecido o direito de
soberania da utilização dos recursos vivos e dos recursos minerais do leito e do
seu subsolo. Para que o Estado costeiro tenha esse direito é necessário que
apresente à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU os estudos
realizados que comprovem que a sua plataforma continental se estenda além das
200 milhas marítimas. O Brasil foi um dos primeiros países do mundo a
apresentar a sua proposta em setembro de 2004, delimitando a sua última
fronteira, a fronteira para o leste.
A zona econômica exclusiva (ZEE) mais a plataforma continental (PC)
brasileira somam uma área de quase 4,5 milhões de Km2, que está sendo chamada
de “Amazônia Azul”, por envolver imensos recursos naturais, com destaque para
o petróleo, de onde é extraído quase 90% do total produzido pelo País. Também é
necessário que o Brasil estabeleça os limites de captura sustentável de recursos
vivos, principalmente pescados, da ZEE e que efetivamente seja capaz de explorá-
los, sob pena de ter que ceder seus direitos para terceiros países, o que poderá se
configurar como um potencial foco de futuras crises internacionais.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de o Brasil vir a ter a
capacidade de gerir sustentavelmente os recursos existentes na zona econômica
exclusiva e na plataforma continental, em conformidade aos acordos
internacionais.

27. USO E CONSERVAÇÃO DA ÁGUA DOCE

A água doce é um bem finito e de fundamental importância para a
sobrevivência do homem. Apesar disso, sua utilização vem ocorrendo de forma
inadequada, aumentando sua escassez em diversas regiões do planeta. Diversas
nascentes e mananciais são, atualmente, objeto de acordos e programas
internacionais, que garantem a repartição eqüitativa desse recurso, evitando que a
água se transforme num objeto gerador de conflitos entre países. O Brasil possui
rios que cruzam fronteiras internacionais e sua maior fonte de água potável – o

142
Aqüífero Guarani – se estende sob o território brasileiro, paraguaio, argentino e
uruguaio.
O Brasil tem buscado implementar programas de racionalização e uso
sustentável de seus recursos hídricos. Para isso, formulou e aprovou uma política,
considerada uma das mais avançadas do mundo, por trazer, em seu texto,
instrumentos tradicionais e modernos de gestão dos recursos hídricos. O governo
vem desenvolvendo diversas ações, no sentido de estabelecer uma gestão
descentralizada e participativa desse recurso, cuja materialização começa a
ocorrer por meio das instalações de Comitês de Bacias Hidrográficas.
Observa-se que o desrespeito à legislação ambiental, por parte de diversos
setores usuários dos recursos hídricos (agricultura irrigada, saneamento, indústria,
mineração, transporte, turismo etc.), associado à fragilidade institucional dos
órgãos encarregados do seu monitoramento e fiscalização, têm contribuído para o
agravamento da disponibilidade e da qualidade dos recursos hídricos.
Se, por um lado, é pequena a possibilidade de que o Brasil venha a estar
envolvido em conflito mundial nas próximas décadas, motivado pela posse de
fontes de água doce, por outro, poderá ter de enfrentar contenciosos regionais em
função, por exemplo, da poluição de cursos d’água transfronteiriços e de
aqüíferos. É possível, ainda, que venham a ocorrer disputas internas entre os
diversos setores usuários dos recursos hídricos, em função da escassez de água
e/ou do comprometimento de sua qualidade.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que ocorram eventuais
contenciosos que envolvam o Brasil, com relação ao comprometimento da
qualidade e do uso dos recursos hídricos.

28. AMAZÔNIA
O potencial da Região Amazônica, baseado em exuberantes recursos
naturais, é reconhecidamente imenso, assim como seus problemas. O governo
federal, em parceria com os estados e municípios amazônicos, tem buscado
implementar uma série de programas e projetos de desenvolvimento sustentável.
Tais ações visam a preservar os direitos e as culturas dos povos da floresta; apoiar
as experiências de novas formas de produção e uso sustentável dos recursos

143
naturais; e valorizar os conhecimentos locais.
Recentemente, o Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam) – considerado
como um importante passo para o fortalecimento da presença do Estado na região
– iniciou suas operações. Contudo, inúmeros problemas afligem as populações
locais, com reflexos em todo o País: contrabando de armas; tráfico de drogas;
garimpo ilegal; exploração ilícita de madeira; desmatamento acelerado com a
supressão das reservas legais; redução das áreas de preservação permanente;
expropriação da biodiversidade (biopirataria); confrontos entre indígenas,
garimpeiros, proprietários rurais e posseiros; missões religiosas irregulares e a
serviços de terceiros; associação de índios com contrabandistas e estrangeiros;
contrabando de animais silvestres e de recursos naturais; e ameaça de
transbordamento da crise colombiana.
Essa conjuntura não é restrita ao território brasileiro, mas comum, em
muitos aspectos, a todos os países do chamado Arco Amazônico (Bolívia, Brasil,
Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela). Esse quadro enseja a
possibilidade de integração desses países na busca de soluções comuns e
pragmáticas, evitando o aumento das pressões de grupos estrangeiros que,
objetivando a exploração comercial das riquezas da Amazônia, defendem a tese
de sua internacionalização.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Brasil implemente
efetiva política de desenvolvimento sustentável para a Amazônia e estabeleça
processos de cooperação internacional, de sorte a reduzir as pressões externas
sobre a região.

29. SISTEMA DE DEFESA NACIONAL

O fim da Guerra Fria não trouxe a almejada era de paz. Extremismos
étnicos, nacionalistas e religiosos têm gerado novos conflitos e o quadro de
incertezas do mundo atual exige dos governos nacionais o fortalecimento de sua
defesa externa e expressão militar. Conceitos tradicionais como soberania,
autodeterminação e identidade nacional permanecem relevantes, mercê de um
quadro de desigualdade internacional onde algumas nações, por meio do poder
econômico, político e militar, procuram subjugar outros povos, com o propósito

144
de manter seu domínio econômico e o acesso privilegiado às fontes de matérias-
primas e mercados.
A América do Sul, embora distante dos grandes focos mundiais de tensão e
constituindo a região mais desmilitarizada do planeta, não está livre de conflitos.
A disputa por recursos minerais, a pesquisa e a industrialização de recursos
advindos da biodiversidade, a posse de grandes mananciais de água doce, a
exploração da plataforma continental e o controle da Amazônia podem tornar-se
focos de tensões no futuro, envolvendo o Brasil e demais países da América do
Sul em conflitos gerados por compromissos assumidos em acordos internacionais
ou em conseqüência de ameaças ao patrimônio e interesses comuns na região.
Os sistemas de defesa das nações da América do Sul poderão continuar
autônomos, como ocorre atualmente, ou se consolidar em um sistema coletivo de
defesa, como ocorre na União Européia.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Brasil fortaleça sua
capacidade de defesa, isoladamente ou como parte de um sistema coletivo de
defesa com os países vizinhos, para enfrentar novas ameaças e desafios, garantir a
proteção de seu território e respaldar negociações de âmbito internacional.

30. MATRIZ BRASILEIRA DE COMBUSTÍVEIS

A matriz energética mundial esta apoiada no petróleo. Estudos publicados
em 2004 informam que as reservas mundiais de petróleo, se mantido o atual nível
de consumo, giram em torno de 41 anos, e as brasileiras, 18 anos. Novas
prospecções são feitas cotidianamente, permitindo inferir que novos poços
poderão ser encontrados, afastando a possibilidade de escassez imediata do
produto. Faz-se, hoje, um vigoroso esforço para o desenvolvimento de novas
fontes renováveis, limpas e econômicas de energia, que possam gradualmente
substituir os derivados de petróleo – recurso finito e poluente.
Entre as novas fontes de energia, destacam-se os biocombustíveis, como o
etanol, produzido a partir da cana-de-açúcar, e o biodiesel, produzido a partir do
dendê, da mamona, da soja e outras oleaginosas. O Brasil tem marcante vantagem
comparativa na produção de biocombustíveis, pois detém a tecnologia, solo, clima
e água requeridos para a produção em larga escala. A crescente demanda global

145
por combustíveis mais limpos ensejam investimentos na indústria de etanol no
Brasil e a possibilidade de incrementar as exportações. O gás natural é outra
importante alternativa ao óleo diesel e à gasolina, graças às recentes descobertas
em solo brasileiro e à construção do gasoduto Brasil-Bolívia.
Atualmente, a composição da matriz brasileira de combustíveis é de 86% de
derivados de petróleo, 2% de gás natural e 12% de biocombustíveis.
Especialistas indicam que, comparada à produção atual, o crescimento da
produção de cana-de-açúcar, para 2015, será da ordem de 33% e, para 2022, 66%.
Com relação à da utilização do gás no transporte, estima-se um crescimento da
ordem de 18% ao ano.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que os biocombustíveis e
o gás natural passem a representar, cada um deles, pelo menos 20% da matriz
brasileira de combustíveis, em 2015, e 30%, em 2022.

31. INFRA-ESTRUTURA
A reorganização da infra-estrutura coloca-se no centro do debate do
desenvolvimento, justamente pela forte influência que exerce sobre os demais
setores da economia. A insuficiência de investimentos nesta área tende a levar ao
surgimento de gargalos que poderão inviabilizar um ciclo de crescimento
sustentável.
No que se refere à logística, por exemplo, a deterioração das condições dos
transportes de carga aumenta os custos dos fretes, afetando negativamente a
competitividade das empresas. Já no caso do transporte urbano, os baixos
investimentos pioram a qualidade dos serviços e aumentam o tempo médio de
deslocamentos diários nas grandes cidades, onerando os trabalhadores e
aumentando os custos para os empregadores.
O setor de energia merece especial atenção, por representar condição básica
para o desenvolvimento. Seus projetos normalmente demoram a entrar em
operação, exigem vultosos recursos e demandam longo prazo para retorno dos
investimentos, dificultando as parcerias com o empresariado.
Os recentes esforços no sentido de reorientar os orçamentos públicos e atrair
a iniciativa privada conseguiram elevar o volume de recursos destinados à infra-

146
estrutura de 0,5% para 1,7% do PIB, entre 2004 e 2005, segundo instituições
especializadas no setor. Contudo, especialistas indicam que seriam necessários
investimentos anuais na ordem de 3% a 5% do PIB, especialmente em energia e
logística, para manter o Brasil competitivo em relação ao mercado global.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o País eleve os
investimentos totais em infra-estrutura para no mínimo 3,5% do PIB, até 2015, e
5%, até 2022, contribuindo para o desenvolvimento econômico e social.

32. QUALIDADE DO ENSINO

A qualidade do ensino é um dos maiores desafios da área educacional.
Apesar das importantes melhoras dos indicadores quantitativos nos últimos anos,
tais como a universalização do acesso à educação primária, a redução das taxas de
evasão e de repetência e o aumento no número de matrículas, a qualidade da
educação brasileira parece não se alterar. Essa baixa qualificação é também
responsável por piores salários, dificultando e até mesmo impedindo a ascensão
social das classes menos favorecidas.
Avaliações de desempenho dos estudantes brasileiros mostram que o nível
dos alunos continua muito baixo, apesar dos esforços empenhados pelos governos
federal, estaduais e municipais, e muito ainda há que ser feito nesse sentido.
Em pesquisa realizada em 2001, no âmbito do Programa Internacional de
Avaliação de Alunos (Pisa) – desenvolvido e coordenado pela Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – os alunos brasileiros de 15
anos de idade obtiveram, na prova de leitura, a 37ª posição entre os representantes
dos 41 países participantes. Segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (Inep), do Ministério da Educação, nas provas de ciências e
matemática o desempenho foi ainda pior, com o Brasil ficando em penúltimo
lugar.
A precária formação dos professores da educação básica, o baixo nível
salarial da categoria, a pouca valorização da profissão e a falta de envolvimento
da comunidade com a escola são algumas das causas apontadas para a baixa
qualidade da educação no Brasil. Há, todavia, uma crescente conscientização da
sociedade para a importância da educação, ensejando a adoção de efetivas

147
políticas que possibilitem a melhoria desse quadro, em âmbito nacional.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de haver uma progressiva
melhora da qualidade do ensino básico no Brasil, de modo a posicioná-lo entre os
20 melhores países, em 2015, e entre os 15 melhores, em 2022.

33. EDUCAÇÃO BÁSICA

No Brasil, tem havido, nos últimos anos, um processo de conscientização da
população frente ao valor e à importância da educação para o desenvolvimento do
país e dos cidadãos brasileiros. Atendendo às crescentes demandas, a União, os
estados e os municípios têm desenvolvido diversos programas educacionais, com
relativo sucesso, embora ainda persistam graves problemas estruturais, tais como
a má qualidade do ensino e o pouco tempo médio de permanência na escola.
O Brasil é signatário da Declaração do Milênio das Nações Unidas, que tem
como segundo objetivo “alcançar o ensino primário universal”, e cuja meta é
“cuidar para que, no ano de 2015, todas as crianças possam terminar um ciclo
completo de ensino primário”. Esse ciclo completo equivale, no Brasil, ao período
da 1ª à 4ª série do ensino fundamental.
Uma das mais importantes metas do Plano Nacional de Educação (PNE) é
"universalizar o acesso ao ensino fundamental (1ª a 8ª série) e garantir a
permanência de todas as crianças de 7 a 14 anos na escola". Atualmente, 8,8% das
crianças nessa faixa etária estão fora da escola. No sexto ano de aplicação do
plano, a oferta obrigatória de ensino fundamental deverá se estender para cada
criança a partir dos 6 anos de idade.
As nações mais desenvolvidas consideram que para preparar o jovem para o
mercado de trabalho no Século XXI é necessário universalizar a educação básica,
que, no Brasil, compreende a educação infantil, o ensino fundamental (1ª a 8ª
séries) e o ensino médio (1ª a 3ª séries), totalizando no mínimo 11 anos de
permanência na escola.
O PNE é mais ambicioso do que as metas da ONU (ensino primário), ao
propor a universalização do ensino fundamental (8 anos), porém, não alcança os
padrões das nações mais desenvolvidas, que é universalizar a educação básica (11
anos).

148
 A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que, na faixa etária
adequada, seja alcançada a universalização da educação básica (educação infantil
+ ensino fundamental + ensino médio), cumprindo não só os Objetivos do Milênio
acordados na ONU, como também ampliando as metas definidas pelo atual Plano
Nacional de Educação.

34. ENSINO SUPERIOR

O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei no 10.172, de 9 de
janeiro de 2001, estabelece como metas para a educação superior, entre outras,
“prover, até o final da década (janeiro de 2011), a oferta de educação superior
para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos” e “estabelecer uma política
de expansão que diminua as desigualdades de oferta existentes entre as diferentes
regiões do País”.
Para democratizar o acesso ao ensino superior público e gratuito, o governo
federal vem investindo na expansão e criação de novas instituições e na realização
de concursos públicos para a ampliação de seus quadros docentes e
administrativos.
As dificuldades, todavia, são muitas. Atualmente apenas 9% dos jovens
brasileiros, na citada faixa etária, estão cursando o ensino superior, contra 40%
nos países desenvolvidos, ensejando um efetivo incremento nas ações e a
participação dos mais diversos segmentos da sociedade para alcançar os níveis
desejados.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que cerca de 35% da
população brasileira, na faixa etária entre 18 e 24 anos, esteja incluída no sistema
de ensino superior, até 2015, e 40%, em 2022.

35. INCLUSÃO DIGITAL

As novas tecnologias de informação e comunicação têm se tornado
acessíveis a uma parcela crescente da população brasileira, apesar das
desigualdades sociais e regionais. Programas de inclusão digital têm sido
desenvolvidos pelo governo e entidades da sociedade civil, destacando-se a
utilização dos softwares livres como meio para a inclusão de grande número de

149
pessoas.
Computadores, internet e telefones celulares tendem a, progressivamente,
ser parte do cotidiano da maior parte da população, inclusive a de baixa renda.
Atualmente, cerca de 15% das residências brasileiras têm computador e cerca de
30% da população, telefone celular. O acesso à internet nas classes A e B chega a
cerca de 80%, aproximando-se do índice observado em países mais ricos, embora
na classe C esse percentual caia para 23% e nas classes D e E seja de apenas 6%.
O acesso a computadores e redes é apenas um aspecto da inclusão. As
tecnologias digitais estão sendo crescentemente incorporadas a serviços públicos
(telemedicina, telebancos, controle e monitoramento de transportes públicos, etc),
garantindo o acesso universal aos benefícios dessas aplicações. O próprio
desenvolvimento da TV Digital poderá combinar as características tradicionais da
televisão com as do computador pessoal, permitindo a comunicação, a partir de
um canal interativo, com um portal de serviços on-line, que poderá universalizar
os benefícios da informação e contribuir para a inclusão digital de parcela
significativa da população.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de se promover a progressiva
inclusão digital da população brasileira, elevando seu acesso a computadores,
redes de comunicação e serviços digitais a mais de 60%, em 2015, e mais de 80%
em 2022.

36. TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO (TICS)

A convergência das tecnologias de telecomunicação e de informática,
propiciada pela representação de qualquer conteúdo de comunicação e de
informação na forma digital, foi um dos grandes impulsionadores da economia do
final do século XX. A capacidade de uma nação dominar tais tecnologias é,
reconhecidamente, um fator crítico para o seu desenvolvimento econômico e
social. Entende-se aqui por "capacidade de dominar" a mobilização de todo um
conjunto de ações que se fazem necessárias para gerar conhecimento científico e
técnico nesta área, produzir bens e serviços que empreguem tecnologias de
informação e comunicação (TICs) e utilizar de forma adequada estes bens e
serviços como base para o crescimento e produtividade da economia e para criar

150
uma sociedade mais justa e equânime.
O impacto econômico das TICs advém de duas razões principais. A primeira
é que esta revolução tecnológica permeia todos os demais setores, da produção
primária até o setor de serviços, que por sinal, é o principal demandador de TICs.
Embora a questão dos efeitos quantitativos das TICs sobre a produtividade total
da economia de um país ainda seja objeto de discussões, é inegável o impacto, no
mínimo qualitativo, que as TICs têm sobre a organização da produção e na
constituição das redes de valor no mundo globalizado. A segunda razão é o
potencial de mudanças nas cadeias setoriais, seja pela reconfiguração dos papéis,
seja pelo surgimento de novos atores ou ainda pelo desaparecimento de outros,
tragados pela onda de inovações que as TICs carregam.
De qualquer forma, as TICs precisam ser extensiva e intensivamente
incorporadas na economia brasileira de maneira a sustentar o seu crescimento,
tanto no ambiente do comércio internacional quanto na modernização dos setores
tradicionais e no desenvolvimento de novos setores.
A publicação do Banco Mundial, "2004 World Development Indicators",
ainda tomando por base dados de 2002, apontou uma despesa com TICs per capita
no Brasil da ordem de US$ 205, correspondendo ao 37º lugar num ranking de
despesas com TICs per capita, como medida da produção e consumo de bens e
serviços baseados em TICs. Isto é quase 10 vezes menos que o dispêndio dos
EUA (US$ 2.358 – 1º lugar) e 3 a 4 vezes menos que o da República da Coréia
(US$ 645 – 25º lugar) e o dos países da Europa mediterrânea, como Grécia (US$
604 – 26º lugar), Portugal (US$ 697 – 24º lugar), Espanha (US$ 734 – 23º lugar) e
Itália (US$ 898 – 22º lugar). Outros países emergentes apresentaram números
muito variados: China, US$ 58 (45º lugar); Índia, US$ 13 (48º lugar); África do
Sul, US$ 225 (36º lugar). A vizinha Argentina também apresentou um número
baixo, US$ 95 (41º lugar).
Apesar das dificuldades em se medir, de forma acurada, a penetração das
TICs, o índice acima é bastante abrangente quanto à medida do impacto
econômico das TICs, porquanto engloba despesas com produtos e serviços
baseados em TICs adquiridos por residências, empresas, governos; despesas com
desenvolvimento próprio (principalmente software); e despesas com

151
telecomunicações e equipamentos de automação de escritório.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de o Brasil estar entre os 25
países com maior produção e consumo de bens e serviços de TICs per capita, em
2015, e entre os 20, em 2022.

37. BIOTECNOLOGIA
As pesquisas científicas e tecnológicas, associadas à produção industrial,
tendem a impor novos paradigmas com velocidade maior do que o previsto,
confirmando as observações de estudiosos do progresso científico da humanidade
de que a aceleração nas descobertas e inovações não é apenas constante, mas
crescente.
Advogam muitos especialistas que o Século XXI será o Século do
Conhecimento, no qual parte do poder mundial será redirecionado para os países
que dominarem as novas tecnologias capazes de causar impactos inovadores nos
mercados internacionais e na vida cotidiana das nações.
Nesse contexto, a biotecnologia tem sido apontada como uma das mais
promissoras fronteiras do conhecimento, pela possibilidade de agregar valor ao
imenso potencial da biodiversidade presente no território nacional. Todavia, a
competitividade nesse setor é precedida da criação de empregos altamente
especializados, exigindo vultosos investimentos, públicos e privados, na formação
de recursos humanos.
Especialmente no tocante à biotecnologia derivada dos progressos
resultantes do conhecimento genético, descobertas inéditas e complexas têm sido
levadas à opinião pública mundial, ensejando acaloradas discussões sobre a base
ética das pesquisas, bem como sobre o controle regulamentar cabível dos Estados
sobre as mesmas.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade do Brasil acompanhar a
evolução da biotecnologia, de maneira a participar competitivamente no mercado
internacional.

38. PROGRAMAS TECNOLÓGICOS EM ÁREAS SENSÍVEIS

Para acompanhar as fronteiras do conhecimento, o Brasil desenvolve

152
diversos programas de alta tecnologia em áreas sensíveis. O potencial nacional
para o setor aeroespacial é promissor, pois a Base de Alcântara, no Maranhão,
situada próxima à linha do Equador, oferece condições geográficas que permitem
uma redução substancial nos custos de lançamentos. Outro exemplo dessas
tecnologias é a construção de um Veículo Lançador de Satélite (VLS). Nossos
cientistas já detêm suficiente conhecimento para participar de projetos de
construção de satélites de comunicações e de sensoriamento remoto.
O País também desenvolve um programa nuclear que compreende os
diferentes aspectos do uso da energia nuclear, seja sob o ponto de vista energético,
tecnológico, ambiental ou de suas aplicações na medicina, agricultura e na
indústria. A energia nuclear representa não apenas uma das alternativas a mais
para se gerar energia, mas todo um sistema tecnológico com diversas aplicações e
opções consideradas estratégicas. O objetivo atual do programa nuclear brasileiro,
com destaque para o Projeto Aramar, é o domínio da tecnologia do ciclo do
combustível nuclear e do projeto de reatores nucleares para geração de energia
elétrica, de forma autônoma, sem a participação de parceiros internacionais.
Recentemente, uma demonstração da capacitação das equipes técnicas nacionais
envolvidas no programa nuclear foi dada através do domínio da tecnologia do
enriquecimento de urânio pelo processo das centrífugas de gás. A tecnologia de
enriquecimento do urânio é dominada por apenas oito países em todo mundo. Na
medicina e na engenharia o uso de radioisótopos é indispensável e permanecerá
para sempre como um dos benefícios que o desenvolvimento da tecnologia
nuclear trouxe para a humanidade, especialmente para o diagnóstico e tratamento
do câncer, de doenças neurológicas e cardíacas. O País tem por meta a auto-
suficiência na produção de radiofármacos na próxima década.
Há crescente conscientização da sociedade sobre a importância do domínio
dessas tecnologias. Contudo, os países mais avançados restringem ao máximo a
transferência dessas tecnologias, afirmando que são de emprego dual, ou seja,
podem ser usadas tanto para fins pacíficos como bélicos. Outro obstáculo para o
sucesso de programas desse tipo tem sido a escassez de verbas e a irregularidade
na sua liberação, uma vez que os bons resultados exigem continuidade e são de
longa maturação.

153
 A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de o Brasil tornar-se um
importante ator internacional no desenvolvimento e comércio de tecnologias
sensíveis, com fins pacíficos.

39. NANOTECNOLOGIA
É crescente a conscientização da sociedade sobre a importância do
desenvolvimento científico e tecnológico para melhorar a competitividade dos
nossos produtos, gerar divisas e aumentar o bem-estar social. A nanotecnologia
desponta como uma nova e promissora fronteira de inovação do conhecimento
que poderá contribuir para a redução do atraso científico-tecnológico do Brasil em
relação aos países desenvolvidos.
O Brasil já possui satisfatório estoque de conhecimento em nanotecnologia,
embora ainda seja inacessível para a maioria da sociedade, em especial os
pequenos e médios empresários, não obstante o impacto esperado dessa tecnologia
no mercado de bens tangíveis. A nanotecnologia permitirá às indústrias
desenvolverem moléculas com características específicas para o produto que se
deseja construir e que não estejam disponíveis em estado natural. Essa
possibilidade terá um impacto avassalador sobre os produtos e sistemas de
produção que não se adaptarem a esta nova realidade científico-tecnológica.
O governo, a comunidade acadêmica e o setor empresarial têm estudado
propostas no sentido de estabelecer uma política de nanotecnologia que aproxime
a pesquisa acadêmica das empresas e também que fomentem a demanda das
indústrias por novos produtos de base nanotecnológica. Contudo, para que essa
nova tecnologia se torne realidade no Brasil são necessários elevados
investimentos de recursos públicos e privados.
A pergunta que se faz é sobre a possibilidade de que o Brasil venha a ser um
importante ator internacional em produtos baseados em nanotecnologia.

40. INVESTIMENTOS EM CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

Os investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) têm sido
caracterizados por certa instabilidade no volume dos recursos financeiros. As
aplicações realizadas pelo governo federal no triênio 1998/2000, por exemplo,

154
foram inferiores às do período 1994/1997. Destaca-se, ainda, a baixa participação
do setor privado nos investimentos nacionais em Pesquisa e Desenvolvimento
(P&D), estimada em pouco mais de 1/3 do total; e a natureza tímida da concessão
de incentivos fiscais à inovação, sendo que os mecanismos existentes hoje têm
pouco foco na geração de patentes e processos inovadores, concentrando-se em
montagem de equipamentos, como é o caso da Lei de Informática.
O Brasil investe menos de 1% do seu Produto Interno Bruto (PIB) em
atividades de P&D, enquanto os países mais avançados e alguns países de
industrialização recente, como a Coréia do Sul, estão investindo entre 2% e 3%.
Além da menor intensidade do esforço brasileiro e do menor montante absoluto
dos recursos, os países desenvolvidos também dispõem de uma infra-estrutura
mais adequada e, portanto, mais eficiente.
Há uma crescente conscientização da sociedade no que se refere à
importância do desenvolvimento científico e tecnológico para melhorar a
competitividade dos nossos produtos, gerar divisas para o País e aumentar o bem-
estar social. O governo tem procurado ampliar os recursos destinados à P&D, mas
também buscado incentivar as empresas privadas para que aumentem sua
participação no setor de CT&I.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que sejam aumentados os
investimentos públicos e privados em Ciência, Tecnologia e Inovação, alcançando
cerca de 2% do PIB em 2015, e 3% do PIB em 2022.

41. BIODIVERSIDADE
A biotecnologia tem sido apontada como uma das mais promissoras
fronteiras do conhecimento. Governos e empresas de todo o mundo têm investido
vultosos recursos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) nessa área, com
resultados que já beneficiam a sociedade e proporcionam significativo retorno aos
investidores.
O Brasil dispõe de enorme potencial para a exploração científica e
tecnológica da biodiversidade, mas ressente-se de políticas adequadas para o
desenvolvimento de programas específicos, seja pela carência de recursos
financeiros, seja por não ter o domínio de grande parte das tecnologias

155
pertinentes. Existem propostas para a criação de um adequado arcabouço que
garanta a pesquisa e a exploração de nossas riquezas naturais. A pesquisa nacional
de biodiversidade deverá, prioritariamente, permitir a definição do manejo
sustentável dos recursos naturais, preservando as riquezas e a diversidade de
nossos biomas.
As dificuldades, porém, são muitas. A fraca presença estatal em áreas de
inexplorada biodiversidade – como a Amazônia e o Pantanal – facilitam a atuação
de biopiratas. Além disso, países desenvolvidos, como os Estados Unidos, não
aceitam discutir o combate à biopirataria, no âmbito dos fóruns internacionais.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de o Brasil implementar
políticas que lhe permitam pesquisar e explorar, de forma soberana, os recursos de
sua biodiversidade, evitar as ações danosas da biopirataria e estabelecer o manejo
sustentável de nossos biomas.

42. PROTOCOLO DE QUIOTO

O Protocolo de Quioto foi estabelecido em 1997 para implementar as
decisões acordadas na Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas.
Seu principal objetivo é que os países industrializados reduzam e passem a
controlar as emissões de gases que causam o efeito estufa. Embora os Estados
Unidos – responsáveis pela emissão de cerca de 25% desses gases – se recusem a
participar, a recente adesão da Rússia foi suficiente para que o Protocolo entrasse
em vigor.
O acordo estipulado prevê uma redução de 5% (considerando-se os registros
de 1990) entre 2008 e 2012, sendo que o período subseqüente será objeto de novas
negociações. Os países industrializados signatários deverão reduzir as suas
emissões em âmbito doméstico e/ou terão a possibilidade de adquirir de outros
países os chamados “créditos de carbono”, aproveitando os "mecanismos
flexíveis", em especial o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Por esse
mecanismo, o Brasil poderá ofertar créditos de carbono, desenvolvendo projetos
de redução de emissões ou absorção de carbono.
Estima-se que o mercado mundial de créditos de carbono poderá
movimentar entre US$ 2,5 bilhões e US$ 10 bilhões por ano. O Brasil tem grande

156
potencial e significativas vantagens comparativas, uma vez que dispõe de vasto
território, de uma matriz energética “limpa” e de áreas agrícolas em processo
contínuo de produção.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de o Brasil contar, em 2015,
com cerca de 10% do mercado mundial de créditos de carbono e, em 2022, com
aproximadamente 20% desse mercado.

43. BRASIL, RÚSSIA, ÍNDIA E CHINA

A sigla BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) foi difundida a partir de um
estudo produzido pelo Grupo Goldman Sachs, datado de 1° de outubro de 2003,
que afirma que até o ano de 2050 essas nações poderão estar entre as cinco
maiores economias do mundo, caso façam uso de seus grandes potenciais.
Também chamados de emergentes, esses países têm em comum grandes
territórios, grande população, investimentos crescentes em Ciência, Tecnologia e
Inovação (CT&I), alguns avanços na área social – principalmente em saúde e
educação – e economias que buscam mais acesso aos mercados mundiais. Juntos,
representam significativa parcela do mercado consumidor do planeta, a ponto de
influir decisivamente no comércio internacional. Existe também um espaço
crescente de interação e ação conjunta desses países, ou de parte deles, em fóruns
multilaterais, como no caso da Organização Mundial do Comércio.
Contudo, para que ocorra a integração desse grupo é preciso que sejam
vencidas algumas dificuldades, tais como as grandes distâncias e as profundas
diferenças culturais e religiosas. Além disso, os países desenvolvidos continuam a
manter um quadro restrito de consultas e decisões entre si e no âmbito de
organismos multilaterais. Movimentos recentes no âmbito de organismos como o
G-8 vêm ampliando um pouco esses marcos, com a inclusão tópica, justamente,
dos países do grupo BRIC. Todavia, é patente o interesse na manutenção dos
emergentes, basicamente, como mercados consumidores de produtos de alto valor
agregado e exportadores de produtos primários.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que Brasil, Rússia, Índia e
China venham a constituir novo pólo de poder mundial.

157
 44. BLOCO POLÍTICO-ECONÔMICO NO CONTINENTE AMERICANO
As associações de países em blocos comerciais têm sido a mais viva
expressão do processo de globalização econômica atualmente em curso. São
exemplos disso a União Européia e, no continente americano, o Nafta (o Acordo
de Livre Comércio Norte-Americano) que integra, desde 1994, as economias do
Canadá, do México e dos Estados Unidos. Por iniciativa deste último, vem sendo
discutida a criação da Área de Livre Comércio das Américas (Alca).
O conjunto de 34 países envolvidos na negociação da Alca representa
aproximadamente a metade do comércio exterior e dos investimentos externos no
Brasil. Essa negociação encontra-se praticamente estagnada por divergências em
relação ao escopo e método do processo de integração, principalmente entre os
Estados Unidos e o Brasil.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que a Alca se concretize,
num quadro de equilíbrio e considerando os interesses brasileiros.

45. BLOCO POLÍTICO-ECONÔMICO DO MERCOSUL

As associações de países em blocos comerciais têm sido a mais viva
expressão do processo de globalização econômica atualmente em curso. A União
Européia, reunindo antagonismos históricos sob uma moeda única e,
possivelmente, uma constituição única, é exemplo de sucesso mundial como obra
de engenharia política. Na América do Sul, o Mercosul (Mercado Comum do Sul)
reúne Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai e já conta com a adesão, como
membros associados, do Chile, da Bolívia e do Peru, além de ter iniciado as
negociações com outros países, como a Venezuela.
As dificuldades, contudo, são muitas. Há um tácito reconhecimento de que o
Mercosul tem avançado em ritmo muito aquém do desejado, em uma conjuntura
marcada pela necessidade de um fortalecimento regional que proporcione
melhores condições de negociação em âmbito global.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Mercosul complete
sua integração, instituindo um mercado comum unificado baseado na livre
circulação de bens e serviços.

158
 46. BLOCO POLÍTICO-ECONÔMICO DA AMÉRICA DO SUL
O Mercosul não é o único projeto de integração em curso no espaço sul-
americano. Recentemente, têm ocorrido negociações para a formação de uma área
de livre comércio reunindo todos os países da América do Sul, a qual, se
concretizada, reservará para o Brasil um importante papel no subcontinente, com
as obrigações econômicas, políticas e de segurança daí decorrentes. Um
importante passo nesse sentido foi o acordo assinado, em 18 de outubro de 2004,
aproximando o Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN), instalando
as bases para o processo de integração. A Comunidade Andina de Nações é
formada por Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela.
As tentativas de integração no continente americano, todavia, têm
encontrado sérias dificuldades. Há um reconhecimento tácito de que o Mercosul
tem avançado em ritmo muito lento, em uma conjuntura marcada pela necessidade
de um fortalecimento regional que proporcione melhores condições de negociação
em âmbito global. E a negociação da Área de Livre Comércio das Américas
(Alca) encontra-se praticamente estagnada por divergências em relação ao escopo
e método do processo de integração, principalmente entre os Estados Unidos e o
Brasil.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que venha a existir um
“espaço econômico integrado” na América do Sul, com papel de destaque do
Brasil e as obrigações econômicas, sociais, culturais, políticas e de segurança daí
decorrentes.

47. MERCOSUL E UNIÃO EUROPÉIA (UE)

Estão em curso negociações entre o Mercosul e a UE para o estabelecimento
de um acordo de livre comércio. O potencial de trocas é promissor, uma vez que
as economias entre os dois blocos são, em grande parte, complementares. A
importância política e econômica desse acordo pode ser comparada à da Área de
Livre Comércio das Américas (Alca).
Contudo, a instabilidade do Mercosul e os vultosos subsídios agrícolas
praticados pelos europeus representam expressivos obstáculos à concretização de
um tratado de integração comercial.

159
 A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que seja efetivado um
acordo de livre comércio entre o Mercosul e a União Européia, incrementando
significativamente o comércio entre as regiões e o intercâmbio cultural entre os
países participantes.

48. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU)

A ONU é uma instituição criada no imediato pós II Guerra Mundial e seu
objetivo básico é promover a paz e a segurança mundiais através da cooperação
entre os países membros. Entretanto, a ONU segue sendo uma instituição com
baixa influência no ordenamento da paz e da segurança internacionais. Em 1996,
iniciou-se um programa de reforma, visando dar maior representatividade ao
processo decisório, mais realismo aos seus objetivos e procedimentos e,
conseqüentemente, maior eficácia às suas ações.
Alguns analistas advogam a adoção de um modelo bicameral, semelhante ao
da União Européia, em que as populações sejam proporcionalmente representadas
em uma câmara, e os Estados membros em outra. Outros apontam a necessidade
de corrigir deficiências de gestão e do gerenciamento de crises.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o processo de reforma
da ONU seja efetivado, dando maior representatividade aos países membros e
maior eficiência às suas ações.

49. CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS (CSNU)

O Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) é um órgão composto
por 15 países, sendo dez eleitos pela Assembléia Geral, por períodos de dois anos,
e cinco permanentes (China, Estados Unidos, França, Inglaterra, e Rússia), com
poder de veto. Conforme a Carta das Nações Unidas, os estados-membros são
obrigados a aceitar e a cumprir as decisões do Conselho, que detém a
responsabilidade primordial de manter a paz e a segurança mundiais.
Após o término da chamada Guerra Fria, os conflitos internacionais têm
sido objeto de intensas gestões diplomáticas junto ao CSNU. Todavia, os
resultados desses conflitos e as novas realidades econômicas, populacionais e
militares do planeta têm gerado uma forte demanda pela reforma desse organismo,

160
com vistas a incorporar novos membros permanentes, como a Alemanha, o Japão,
a Índia, o Brasil e a África do Sul.
As disputas regionais e o posicionamento de alguns dos atuais membros
permanentes, contudo, são obstáculos de vulto que tornam complexas as
negociações diplomáticas em torno do assunto.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que o Brasil passe a
integrar, como membro permanente, o Conselho de Segurança das Nações Unidas.

50. ORDENAMENTO MUNDIAL EMERGENTE

Os Estados Unidos da América (EUA) são a principal potência econômica e
militar do mundo. Seus investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação
(CT&I), bem como em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), indicam que poderão
continuar por muito tempo nas fronteiras superiores dos mercados de alto valor
agregado. Além disso, sua supremacia militar não tem paralelo na história
moderna.
Vários fatores, contudo, levantam dúvidas quanto à permanência dessa
condição ímpar. Especialistas indicam que existe uma vulnerabilidade externa da
economia norte-americana, caracterizada pelo seu grande déficit comercial. Outro
fator é a ampliação e o fortalecimento da União Européia, que já conta com uma
moeda – o euro, que começa a ocupar maior espaço frente ao dólar, nos fluxos
financeiros internacionais – e se prepara agora para adotar uma política comum de
relações externas e de segurança. Finalmente, a ascensão da China e da Índia
como potências econômicas e militares, bem como a crescente dificuldade para
impedir o desenvolvimento de programas nucleares em países como Irã e a Coréia
do Norte, são aspectos que não devem ser desconsiderados.
A pergunta que se faz é quanto à possibilidade de que venham a surgir
novas potências no cenário mundial que venham a alterar o atual quadro
geopolítico mundial.

161
11. ANEXO 2- Projeto Mauatur

TEXTOS SUBMETIDOS À CONSULTA DELPHI

EVENTOS, AMBIENTAÇÕES E PERGUNTAS.

Fonte: Conselho Gestor para a micro bacia hidrográfica do alto Rio Preto.
Disponível em:
http://www.crescentefertil.org.br/mantiqueiramaua/dados_mauataur.htm

ÍNDICE DE EVENTOS

1. Preservação da qualidade da água do Rio Preto...........................................163

2. Pavimentação da estrada de acesso ..............................................................163
3. Implantação dos comitês de gestão integrada ..............................................163
4. Fiscalização municipal eficiente e atuante...................................................164
5. Crescimento da economia nacional..............................................................164
6. Implementação dos planos diretores municipais..........................................165
7. Entrosamento dos prefeitos em prol da região .............................................165
8. Coleta e destinação do lixo urbano ..............................................................165
9. Construção de estações de tratamento de esgoto .........................................166
10. Funcionamento das ONGs ...........................................................................166
11. Consciência ambiental dos moradores .........................................................166
12. Problemas de trânsito e estacionamento ......................................................167
13. Pavimentação das estradas de circulação interna.........................................167

162
 1. PRESERVAÇÃO DA QUALIDADE DA ÁGUA DO RIO PRETO
A região de Visconde de Mauá está localizada dentro de uma Área de
Preservação Ambiental (APA) e tem no Rio Preto um de seus principais atrativos
turísticos. Por falta de políticas públicas – a região abrange três municípios e dois
estados, o que dificulta sobremaneira as verbas para o saneamento –, apesar dos
esforços das autoridades (Ibama), boa parte do esgoto doméstico acaba atingindo
o Rio Preto, o que tem tornado suas águas não-potáveis em grande parte do
percurso, principalmente entre a Maromba e a Vila de Mauá.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
este problema não seja resolvido de modo satisfatório, agravando a qualidade da
água do Rio Preto a ponto de este deixar de ser uma atração turística para a região.

2. PAVIMENTAÇÃO DA ESTRADA DE ACESSO

A estrada de acesso à Região de Visconde de Mauá é pavimentada em
seus primeiros 15km (até Capelinha ou início da serra). Daí em diante, a estrada é
de terra e, em grande parte do ano, principalmente na época das chuvas, que vão
de outubro a abril, se encontra de maneira precária. Este fato reduz o fluxo
turístico, provocando problemas econômicos para os comerciantes e empresários
locais. Há uma intenção declarada por parte do governo do estado de asfaltar o
restante da estrada, provavelmente até 31 de dezembro de 2010.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
esta estrada seja asfaltada.

3. IMPLANTAÇÃO DOS COMITÊS DE GESTÃO INTEGRADA

Com verbas internacionais, a ONG Crescente Fértil está desenvolvendo
um Projeto de Gestão Socioambiental para a microbacia do alto Rio Preto.
Este projeto tem como objetivo apresentar alternativas para a gestão
integrada da região por seus próprios moradores, incentivando os poderes
públicos a atuarem de maneira articulada, possibilitando, com isso, a prosperidade
da região, que sofre com a divisão político-administrativa. Para isso, o projeto
prevê a criação de um comitê-gestor formado por integrantes da sociedade
organizada e membros do poder público nas três esferas que tenham a

163
possibilidade de atuar de modo deliberativo, integrando a cadeia de licenciamento
ambiental dos processos relativos ao uso do solo, bem como de aplicação de
futuras políticas públicas, quanto à utilização e à manutenção de recursos hídricos.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
tendo sido este projeto concluído, o Comitê de Gestão Integrada esteja em pleno
funcionamento.

4. FISCALIZAÇÃO MUNICIPAL EFICIENTE E ATUANTE

A região está distante dos centros dos três municípios a que pertence, e
este fato impede uma fiscalização mais eficiente das Secretarias de Fazenda
Municipais, impactando severamente nas finanças públicas e criando um clima de
não-compromisso entre as partes: população e autoridades.
É claro que uma base arrecadadora ampliada permitiria um aumento de
recursos da prefeitura que, se aplicados em prol da comunidade, possibilitariam
uma melhor qualidade de vida aos moradores. Igualmente, o controle dos
estabelecimentos, incluindo fiscalização sanitária e de edificações, permitiria o
aumento na qualidade dos serviços prestados aos turistas, bem como do aspecto
paisagístico e urbanístico local.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
as prefeituras locais implantem um sistema de fiscalização eficiente.

5. CRESCIMENTO DA ECONOMIA NACIONAL

A economia brasileira cresceu em 2004 mais de 4%. Todavia, o controle
estrito da inflação tem forçado o Banco Central a manter uma política de juros
altos, limitando o crescimento econômico do país.
Apesar de vivermos uma crise política, no momento verificamos que a
economia tem-se mantido saudável, com indicadores positivos, apesar de
modestos. Já existem agentes econômicos apostando num declínio constante da
taxa de juros a partir de setembro de 2005, o que permitiria a manutenção de um
processo de crescimento econômico sustentável.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
o país possa manter a inflação sob controle e um crescimento médio no período

164
acima de 4% ao ano.

6. IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

A região já conta com planos diretores aprovados nos municípios de
Resende e de Itatiaia. O de Bocaina de Minas ainda não existe, visto que, por ter
menos de 20 mil habitantes, não tem obrigação de elaborar um plano diretor.
Apesar de existirem os planos diretores de Resende e Itatiaia, assistimos, de um
lado, à ineficiência das prefeituras em implementar suas diretrizes e controlar sua
efetivação, e, do outro, por parte da população, que deveria denunciar o
crescimento urbano desordenado.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
as prefeituras passem a efetivamente controlar e exigir o cumprimento dos planos
diretores existentes.

7. ENTROSAMENTO DOS PREFEITOS EM PROL DA REGIÃO

A região de Visconde de Mauá está situada numa área que envolve três
prefeituras. Estas raramente conseguem se organizar e adotar políticas comuns.
Em março de 2005, os três prefeitos se reuniram na Vila de Mauá e assinaram um
termo de cooperação, visando à gestão integrada e à preservação ecológica da
região.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
as prefeituras atuem de forma harmônica, visando à implementação das leis
existentes e futuras, que poderão ser criadas a fim de permitir a gestão integrada
da região.

8. COLETA E DESTINAÇÃO DO LIXO URBANO

Nos últimos dez anos, a Prefeitura de Itatiaia se responsabilizou pela
coleta de lixo em dois municípios: Bocaina e Itatiaia. Resende tem coletado na
Vila de Mauá. O lixo coletado tem sido levado para aterros sanitários em Resende
e Itatiaia. Ultimamente, esta prática tem sido contestada pelo Ministério Público,
pois os aterros estão saturados.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
o poder público, junto com a comunidade, tenha encontrado uma solução

165
sustentada para a coleta e a destinação do lixo urbano.

9. CONSTRUÇÃO DE ESTAÇÕES DE TRATAMENTO DE ESGOTO

Ultimamente, a SERLA tem noticiado a existência de verba advinda do
Programa de Gerenciamento da Bacia do Rio Paraíba do Sul para um projeto de
construção de estações de tratamento de esgoto (ETE), sendo uma na Maromba,
uma em Maringá e outra no Lote 10. Nas manifestações dos prefeitos locais, tem
restado clara a preocupação com o problema de tratamento de esgoto na região;
como prova disso, o prefeito de Itatiaia informou que pretende construir uma ETE
com verbas federais.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
estas estações de tratamento de esgoto estejam funcionando.

10. FUNCIONAMENTO DAS ONGS

A ausência do poder público na região cria uma lacuna que deve ser
preenchida por entidades representativas de seus segmentos. Atualmente, existem
na região poucas dessas entidades, que não conseguem atender às demandas da
sociedade. É necessário um esforço conjunto no sentido de legitimar e apoiar as
organizações que, ultimamente, têm atuado de maneira visível na região. Torna-se
necessária, também, a criação de organizações com propósitos e áreas de atuação
específicas, principalmente as de caráter socioambiental.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
as ONGs locais atuem de modo a atender às demandas da sociedade, buscando as
soluções para as questões de caráter socioambiental.

11. CONSCIÊNCIA AMBIENTAL DOS MORADORES

A região de Visconde de Mauá tem sido reconhecida por seu trabalho em
defesa do meio ambiente e da conscientização ambiental de seus moradores. Há
anos vêm sendo implantadas nas escolas locais matérias e atividades relacionadas
com o meio ambiente. Além das escolas, ONGs locais também têm contribuído
com eventos voltados à educação ambiental.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
os esforços empreendidos pelas organizações e principalmente pela educação

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ambiental ensinada nas escolas alcancem um resultado significativo, com o
aumento da consciência ambiental dos moradores da região.

12. PROBLEMAS DE TRÂNSITO E ESTACIONAMENTO

A região de Visconde de Mauá se encontra encravada no alto Vale do
Rio Preto, situação geográfica desfavorável à expansão urbana e às vias de
circulação. Por essa razão, com o crescimento do turismo, estes problemas estão
se agravando, o que se tem constatado com a ocorrência de engarrafamentos em
feriados prolongados, que prejudicam a circulação dos turistas.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
os governos municipais executem obras estruturais de modo a minimizar os
problemas de trânsito e estacionamento local.

13. PAVIMENTAÇÃO DAS ESTRADAS DE CIRCULAÇÃO INTERNA

A RJ151 é a estrada estadual que liga Rio Preto a Maromba (cerca de 20
km). Esta via é importantíssima para a circulação dos moradores e turistas. Os
primeiros, pela necessidade de se locomoverem de casa para o trabalho, e os
turistas, para poderem apreciar a região como um todo. Esta estrada é
malconservada e não-pavimentada. Este fato dificulta a circulação dos turistas,
impactando diretamente na economia local.
A questão se refere à probabilidade de que, até 31 de dezembro de 2010,
a RJ 151 esteja asfaltada.

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