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Administr A Tivo 4
Administr A Tivo 4
1. DIREITO DE PROPRIEDADE
A propriedade, direito real garantido pela Constituição, evoluiu do sentido individual para o social.
Mas não é, atualmente, absoluto, devendo observar sua função social. O Estado, na busca do Bem
Comum, delimita o direito de propriedade.
Limitações administrativas
Ocupações temporárias
Requisições
Tombamento
Servidões administrativas
Desapropriação
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
Conceito: Toda intervenção do Estado, de CARÁTER GERAL, que condiciona direitos dominiais do
proprietário, independentemente de qualquer indenização. Segundo Di Pietro: “Medidas de caráter
geral, previstas em lei com fundamento no PODER DE POLÍCIA do Estado, gerando para os
proprietários obrigações POSITIVAS ou NEGATIVAS, com o fim de condicionar o exercício do direito
de propriedade ao bem-estar social”.
A limitação administrativa encontra similar no direito civil com os direitos de vizinhança. A distinção
entre a limitação administrativa e a limitação civil é o INTERESSE PÚBLICO COLETIVO, enquanto
que na limitação civil o interesse é particular, o direito é privado.
É GERAL porque aplicada indistintamente a todos os que estão na mesma situação descrita na lei. Terão
aplicação para o futuro, não atingindo situações pretéritas.
Como todos estarão dividindo a imposição, não há que se falar em indenização, “a não ser que, a
pretexto de impor limitações gerais, o Estado cause prejuízo a determinados proprietários em virtude de
conduta administrativa. Aí sim, haverá vício na conduta e ao Estado será imputada a devida
responsabilidade, na forma do que dispõe o art. 37, §6º, da CF.” (Carvalho Filho)
Conteúdo: Pode ser obrigação de FAZER ou de NÃO FAZER. Em regra, será uma obrigação de não
fazer (limite de altura de prédio). Exemplo de obrigação de fazer é a instalação de extintores imposta
pelo Poder Público.
Características:
a) atos legislativos ou administrativos de natureza geral (as demais formas interventivas são atos
singulares com indivíduos determinados);
b) tem caráter de definitividade;
c) tem como motivos interesses públicos abstratos;
d) ausência de indenização;
e) incide preferencialmente na propriedade imóvel;
f) obriga os particulares, o próprio ente que a instituiu e as demais pessoas políticas.
Pergunta para fixação (Fonte: MALTINTI, Eliana Raposo. Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo:
Saraiva, 2010. Coleção Estudos Direcionados).
real. As limitações decorrem de lei e, em regra, não obrigam o Poder Público a indenizar os proprietários
dos bens afetados;
Por ser unilateral, deve decorrer de lei. EXEMPLOS: PDU – plano diretor urbano (artigo 182, CF/88); lei
municipal; competência dos Municípios. Segundo o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), nas cidades
acima de 20.000 habitantes, o Plano Diretor será obrigatório, sob pena de improbidade administrativa do
Prefeito Municipal; da mesma forma, sob pena do mesmo efeito, todas as cidades devem rever seu Plano
Diretor a cada 10 anos. Nesse caso específico, há restrição ao aspecto absoluto da propriedade.
Jurisprudência:
3. "A regra é que a área 'non aedificandi', situada as margens das rodovias públicas, não e
indenizável, porquanto decorre de limitação administrativa ao direito de propriedade, estabelecida
por lei ou regulamento administrativo (C. Civ, art. 572). Esse entendimento tem sido adotado
especialmente em se tratando de área rural. No caso de área urbana, é necessário verificar-se se a restrição
administrativa já existia antes da inclusão da área no perímetro urbano e se implica interdição do uso do
imóvel. Em caso afirmativo, a indenização é devida". (REsp 38.861/SP, Rel. Min. Antônio de Pádua
Ribeiro, Segunda Turma, DJ 18.11.1996)
(REsp 760498/SC, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Rel. p/ Acórdão Ministro LUIZ FUX,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/12/2006, DJ 12/02/2007 p. 248)
Fiscalização pelo Poder Judiciário: a imposição de limitação administrativa pelo poder público pode
ser revista pelo Judiciário? SIM, porque a imposição pode ser ilegal ou inconstitucional, inclusive,
com avaliação da proporcionalidade e da razoabilidade.
REQUISIÇÃO
Conceito: Utilização coativa de BENS ou SERVIÇOS particulares pelo Poder Público, por ato de
EXECUÇÃO IMEDIATA e DIRETA da autoridade requisitante e indenização ulterior, para
atendimento das necessidades coletivas urgentes e transitórias.
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É o uso compulsório do bem particular pelo poder público. Seu fundamento constitucional está no
inciso XXV, do artigo 5º, CF/88: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá
usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”.
Competência para legislar sobre requisição – União, art. 22, III, CF.
Características:
Instituem-se mediante ato administrativo auto-executório (não depende de decisão do Judiciário) e poderá
gerar direito à indenização, se houver dano, e não apenas pelo uso. É afetado o caráter de exclusividade.
A requisição dura enquanto durar o perigo público ; não há a especificação de um prazo certo.
Enquanto estiver pendente o perigo, há requisição.
O poder público, muitas vezes, requisita e depois esquece de devolver. EXEMPLO: galpão requisitado
para ocupação de desabrigados pela chuva; o particular teve que ir a juízo pedindo a reintegração.
Concurso: requisição de frangos e roupas para as vítimas da fome é requisição? Observe-se que o dono
perde a propriedade do frango e das roupas. Nesse caso, em se tratando de bens MÓVEIS, o dono perde
a propriedade, entretanto, se o bem móvel for FUNGÍVEL (podendo o administrador devolver outro, na
mesma qualidade e na mesma quantidade), é REQUISIÇÃO, mas se forem INFUNGÍVEIS, trata-se de
DESAPROPRIAÇÃO. No exemplo, os frangos e as roupas (que ainda estão na fábrica) são bens
fungíveis. ATENÇÃO: se o poder público requisitar as roupas de cidadão específico é uma
desapropriação e não uma requisição, porque são infungíveis.
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
Conceito: “É a forma de limitação do Estado à propriedade privada que se caracteriza pela utilização
transitória, gratuita ou remunerada, de IMÓVEL de propriedade particular, para fins de interesse
público” ( Di Pietro)
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Tem previsão específica em alguns casos, como instituto complementar da desapropriação (DL
3.365/41, art. 361) e como conseqüência da rescisão unilateral do contrato administrativo (Lei
8666/93, art. 80, II2). A Lei 8987/95 (concessão e permissão de serviços públicos) também prevê a
ocupação temporária na hipótese de extinção da concessão, com a imediata assunção do serviço pelo
poder concedente.
Características:
TOMBAMENTO
A Constituição Federal, no art. 216, demonstra preocupação com a conservação do patrimônio cultural.
Art. 216, § 1º, CF: “O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o
patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, TOMBAMENTO e
desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”.
Há competência comum para preservação dos bens culturais – art. 23, III, CF.
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...).
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
Escorço histórico: O termo vem de tombar, que significa registrar. Vem do direito português, que
disciplinava que todos os registros eram feitos nos documentos do rei, que ficavam na torre de tombo.
No Brasil, existe o LIVRO DO TOMBO, para registro de um valor cultural, histórico, paisagístico,
artístico, arqueológico e arquitetônico – cada um em um livro específico. A sua finalidade é a proteção à
coisa.
Finalidade: o tombamento é ato administrativo pelo qual se registra o valor, com a finalidade de
preservação ou conservação do patrimônio cultural, histórico, turístico, artístico, paisagístico ou
arquelógico. É a manutenção do patrimônio, é para conservar a identidade de um determinado grupo
social em um dado momento histórico.
Conceito: É a declaração pelo Poder Público do valor histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural
ou científico de coisas ou locais que, por essa razão, devem ser preservados, de acordo com inscrição em
livro próprio. É um procedimento administrativo (para Di Pietro) ou um ato administrativo (para
Carvalho Pinto) pelo qual o Poder Público sujeita a restrições parciais os bens de qualquer natureza
cuja conservação seja de interesse público, por sua vinculação a fatos memoráveis da história ou por seu
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“Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e
necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida.”
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“Art. 80. A rescisão de que trata o inciso I do artigo anterior acarreta as seguintes conseqüências, sem prejuízo das sanções previstas nesta
Lei:
II - ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na execução do contrato, necessários à sua
continuidade, na forma do inciso V do art. 58 desta Lei;”
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Por fim, doutrinadores do quilate de Zanella Di Pietro e Carvalho Filho o consideram uma categoria
própria, que não se confunde com a servidão porque não há uma coisa dominante, tampouco com a
limitação administrativa, uma vez que esta se reveste de caráter geral, sendo que o tombamento
possui caráter específico, incidindo sobre determinados bens (mesmo quando o tombamento abrange
uma determinada área, um bairro ou até uma cidade, os imóveis tombados são apenas aqueles
inseridos no local mencionado no ato. Significa dizer que cada um deles, especificamente, sofre a
restrição).
Vinculação ou discricionariedade?
Carvalho Pinto: A despeito de haver controvérsia entre os autores, entende que é preciso haver uma
distinção quanto ao motivo do ato. Sob o aspecto de que o tombamento há de ter por pressuposto a
defesa do patrimônio cultural, o ato é vinculado. Todavia, no que concerne à valoração da
qualificação do bem como de natureza histórica, artística etc. e da necessidade de sua proteção, o ato é
discricionário.
Não cabe discutir na via judicial os aspectos administrativos que conduzem à valoração do sentido
cultural do bem e à necessidade de sua proteção. Essa parte do ato é insindicável pelo Judiciário.
Objeto: o tombamento pode recair sobre bens móveis ou imóveis; materiais ou imateriais; públicos ou
privados. O art. 3º do DL 25/37 elenca alguns bens em relação aos quais não é possível o tombamento.
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Art. 10 - A sucessão por morte ou por ausência obedece à lei do país em que domiciliado o defunto ou o desaparecido, qualquer que seja a natureza e a
situação dos bens.
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Ao Município compete apenas promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local – art. 30, IX,
CF/88. Não tem competência legislativa. Deve utilizar-se dos instrumentos de proteção previstos na
legislação federal e estadual.
Competência para tombar: a competência será definida de acordo com o interesse: NACIONAL
(União), REGIONAL (Estado) e LOCAL (Município). Essa é a competência material, ou seja, é uma
competência cumulativa de todos os entes políticos. O mesmo bem pode ser tombado nas três ordens
jurídicas (federal, estadual e municipal)? SIM, quando há interesse de todos os entes, mas, como regra
geral, deve-se sempre respeitar a órbita do interesse dos entes políticos.
Art. 23. É COMPETÊNCIA COMUM da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
Se o patrimônio for tombado pelos 03 entes políticos, há preferência da União, depois Estados e dos
Municípios. Ou seja, haverá uma gradação de poder sobre o bem, quando houver mais de um ente
político.
Há uma discussão sobre o tombamento de bens públicos, entre os entes públicos, aplica-se a sistemática
da desapropriação, em que, por existir previsão expressa para desapropriação, permite-se que o ente
maior desaproprie bens dos menores. Não há previsão expressa para o tombamento. Mas alguns
doutrinadores adotam essa posição, ou seja, de aplicação da regra de gradação da desapropriação. A
POSIÇÃO MAJORITÁRIA, entretanto, afirma que é o interesse que deve prevalecer, sem
necessária obediência à hierarquia entre os entes políticos. Neste sentido, vide decisão do STJ:
ESPÉCIES DE TOMBAMENTO:
O STJ já proferiu decisão considerando que o tombamento provisório NÃO É FASE procedimental,
mas sim MEDIDA ASSECURATÓRIA de preservação do bem até a conclusão do procedimento
(RMS 8.252-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Laurita Vaz, julg. Em 22/10/2002).
A 2ª Turma conheceu em parte o recurso, mas desproveu-o provimento, considerando que, havendo
tombamento geral de cidade protegida como patrimônio de importância histórico-cultural,
aplicam-se as restrições do art. 17 do DL n. 25/1937 a todos os proprietários de imóvel na área
tombada. Ademais, não procede a alegação de que o bem da recorrente não foi individualizado no
tombamento, se já sabia das citadas restrições, quando solicitou, inclusive, autorização ao Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) para a realização da obra, não obstante descumpriu os
limites impostos para a realização de reformas no imóvel. Precedente citado: REsp 840.918-DF. REsp
1.098.640-MG, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 9/6/2009.
b) tombamento voluntário requerido pelo proprietário: será ouvido também o órgão técnico e,
em caso de preencher os requisitos, será determinada a inscrição no Livro do Tombo e a
transcrição no RGI – Registro Geral de Imóveis, se se tratar de bem imóvel;
c) procedimento iniciado pelo Poder Público:
1. manifestação do órgão técnico;
2. notificação do proprietário para anuir ao tombamento dentro de 15 dias;
3. caso haja anuência do proprietário à notificação ou ele não impugne, tem-se o tombamento
voluntário, com a inscrição no Livro do Tombo;
4. havendo impugnação, caberá ao órgão que tomou iniciativa do tombamento sustentar suas
razões em 15 dias;
5. o IPHAN terá 60 dias para decidir a respeito;
6. se a decisão for contrária ao proprietário, será determinada a inscrição no Livro do Tombo; se
for favorável, o processo será arquivado;
7. a decisão do Conselho Consultivo terá que ser apreciada pelo Ministro da Cultura, que
examinará o procedimento, anulando-o se houver ilegalidade ou revogando a decisão do órgão
técnico, se contrária ao interesse público, ou, finalmente, homologando;
8. o tombamento se torna definitivo com a inscrição em um dos Livros do Tombo
9. o procedimento se encerra com a inscrição no Livro de Tombo, mas, tratando-se de imóveis,
exige a lei que se faça a transcrição no Registro de Imóveis. Essa transcrição não integra o
procedimento do tombamento. A sua falta, contudo, impede as entidades públicas de
exercerem o direito de preferência para aquisição do bem tombado (art. 22, DL 25).
MODO DE INSTITUIÇÃO
Parte da doutrina tem o entendimento de que a instituição tanto pode ser fixada por ato administrativo
como por lei.
Art. 216, § 5º, CF: Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências
históricas dos antigos quilombos.
EFEITOS DO TOMBAMENTO:
1. Se recaiu sobre bem imóvel, há a necessidade de averbação no RGI, para garantir mais
publicidade, assegurando ao poder público o direito de preferência. O proprietário, antes de
alienar o bem tombado, deve notificar o ente federativo, para exercer, dentro de 30 dias, o
referido direito de preferência. Caso não observado, a lei culmina de nulidade o negócio
jurídico translativo e autoriza os entes públicos a seqüestrarem o bem e a impor ao
proprietário e ao adquirente a multa de 20% do valor do contrato. Mesmo sem o registro no
RGI, o tombamento é válido, mas não será oponível o direito de preferência do poder público ao
terceiro;
3. Impõe restrições à alienação do bem: Se público, será inalienável e se privado e a alienação for
onerosa, o Poder Público tem preferência na aquisição (União, Estado, Município);
5. Se imóvel, haverá restrição para os vizinhos em relação à visibilidade do bem tombado, nos
termos do artigo 18, DL 25/37. Trata-se de SERVIDÃO ADMINISTRATIVA em favor do
bem tombado. É dominante a coisa tombada, e servientes são os prédios vizinhos. Resulta
automaticamente do tombamento (não depende da transcrição no registro de imóveis) e impõe
aos proprietários dos prédios servientes a obrigação de não fazer construções que impeçam ou
reduzam a visibilidade da coisa tombada e de não colocar cartazes ou anúncios. A esse encargo
não corresponde qualquer indenização.
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Conservação do patrimônio, que deve ser acompanhada pelo poder público. Assim,
qualquer conserto deve ser comunicado ao poder público , para obtenção de uma
autorização (artigo 17, DL 25/37). Infelizmente, o particular comunica ao poder
público por várias vezes e as providências não são adotadas pelo ente político.
EXEMPLO: padre da Bahia que comunicou que o teto da igreja estava caindo e mandou
consertar sem autorização, porque o teto poderia despencar sobre alguém. Poderia ser
imputada ao pároco, no caso do exemplo, multa de 50% do valor do dano que viesse a
causar.
Danificar o patrimônio sem autorização é crime previsto no artigo 165, CP.
OBRIGAÇÕES
Dano em coisa de valor artístico, arqueológico ou histórico
POSITIVAS
Art. 165 - Destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela autoridade
competente em virtude de valor artístico, arqueológico ou histórico:
Pena - detenção, de seis meses a dois anos, e multa.
Bem público tombado é inalienável, ressalvada a possibilidade de transferência
entre os entes federados.
Bem particular tombado pode ser alienado. Mas o proprietário deve dar preferência ao
ente político que tombou o bem; somente depois o bem pode ser alienado (artigo 22, DL
25). Se for feita a alienação sem a autorização, será o negócio considerado NULO (§
2o.)
Decorre do dever positivo de conservar, é a obrigação de não danificar e não mutilar
ou destruir a coisa (artigo 17, DL 25).
OBRIGAÇÕES
Não retirar a coisa do país, EXCETO por curto espaço de tempo, sem transferência
NEGATIVAS
de domínio ou propriedade (artigo 14). Em caso de roubo ou furto, o proprietário deve
comunicar ao poder público em 05 dias, sob pena de multa.
OBRIGAÇÃO
O proprietário tem que suportar a fiscalização do poder público (artigo 20, DL
DE
25/37).
SUPORTAR
Nos termos do artigo 19, quando o proprietário não tiver condições de arcar com a conservação ou
reparação, o poder público deve arcar com os custos ou promover a desapropriação. Se não o faz, o
particular pode requerer o cancelamento do tombamento.
1) tombamento geral: não é um bem específico, mas todos que estiverem na mesma situação. Ex.
Ouro Preto. Todos suportam as conseqüências do ato e NÃO ENSEJA indenização.
2) tombamento específico: via de regra, não deveria gerar indenização, pois não há incidência
no caráter de exclusividade e nem de perpetuidade da propriedade. Contudo, caberá indenização
em duas situações:
Se houver comprovação efetiva de prejuízo, o proprietário deverá formular seu pedido indenizatório no
prazo de cinco anos, pena de prescrição.
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JURISPRUDÊNCIA:
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
A relação de dominação não é de um bem em relação a outro (como ocorre no direito civil), mas de uma
finalidade sobre um bem (finalidade pública sobre a finalidade privada do bem): serviço dominante e bem
serviente.
É uma obrigação de deixar fazer; não há perda da propriedade; incide sobre o caráter de
exclusividade da propriedade.
1. Perpetuidade;
2. Não se presume;
3. Uso moderado;
4. Não se institui sobre coisa própria.
Conceito: É um ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular ou pública para
assegurar a realização e conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública mediante
INDENIZAÇÃO dos prejuízos EFETIVAMENTE suportados pelo proprietário . Segundo Di Pietro:
“é o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre bem imóvel de propriedade alheia, com
base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço ou de um bem afetado a
fim de utilidade pública”.
Constituição:
1. Por lei, independentemente de qualquer ato jurídico, unilateral ou bilateral. Ex: servidão sobre
as margens dos rios navegáveis e servidão ao redor de aeroportos. Alguns autores não admitem
essa forma de constituição, entendendo que, nesses casos, ter-se-á limitação administrativa
(Carvalho Filho).
2. Por acordo, precedido de ato declaratório de utilidade pública (procedimento da desapropriação –
art. 40, DL 3365/41 – Súmula 56 STJ)
3. Por sentença judicial (procedimento da desapropriação – art. 40, DL 3365/41 – Súmula 56 STJ)
A servidão administrativa se estabelece, VIA DE REGRA, POR LEI; mas algumas já nascem
automaticamente da lei e outras somente com a existência de fato.
Esse ato tem que ser celebrado em acordo com o proprietário ou decisão judicial; EXEMPLOS: servidão
de aqueduto, oleoduto, gasoduto.
Servidão administrativa decorrente de lei: EXEMPLO: margem de rios não-navegáveis são bens
privados, mas estão gravadas com a servidão de passagem de agentes públicos para verificações
ambientais – 10 m a partir das enchentes ordinárias. Não enseja a indenização (geral).
Obs: o Código de Águas, Lei 23643/34 (Primeiro diploma jurídico que tratou do assunto) definiu o que é
um rio navegável aquele que comporta qualquer embarcação, inclusive jangadas. Isso deve ser entendido
como uma lei de 1934, tempo que ainda não existia um porta-aviões, por exemplo. O Rio São Francisco
não comporta tal embarcação, mas não retira a sua condição de rio navegável. Os rios navegáveis e os
rios flutuáveis (que permitem o transporte de hastes de lenhas por flutuação, apesar de não serem
navegáveis) têm margem que são bens públicos (terrenos marginais – 15 m a partir das enchentes
ordinárias).
Registro: Excepcionalmente, a servidão não precisa do registro, de acordo com a doutrina, quando for
estabelecida por lei, que já garante a publicidade necessária ao direito real. Nas demais hipóteses, o
registro é necessário para que se tornem oponíveis erga omnes.
Extinção:
1. Desaparecimento da coisa gravada
2. Cessação da necessidade pública ou da utilidade do prédio serviente
3. Incorporação do imóvel serviente ao patrimônio público
Indenização: Segundo Di Pietro “não cabe direito à indenização quando a servidão decorre diretamente
da lei, porque o sacrifício é imposto a toda uma coletividade de imóveis que se encontram na mesma
situação. Somente haverá direito à indenização se um prédio sofrer prejuízo maior, por exemplo, se tiver
de ser demolido. Quando a servidão decorre de contrato ou de decisão judicial, incidindo sobre imóveis
determinados, a regra é a indenização, porque seus proprietários estão sofrendo prejuízo em benefício da
coletividade”. Ainda segundo a autora, tem-se entendido que a indenização deve incluir juros
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compensatórios quando a Administração tome posse da área antes de pagar o preço justo. Lembrar que a
indenização não deve corresponder ao valor total do bem, mas compensar as restrições impostas.
Exemplos de servidões:
1) Servidão De Terrenos Marginais: Há muitos autores que falam que se trata de uma limitação. Essa é
uma questão polêmica.
2) Servidão ao lado do Aeroporto: quem mora próximo ao aeroporto sofre limitação de suas
atividades e direito de construir. EXEMPLOS: altura e utilização de rádio-amador.
DESAPROPRIAÇÃO
ATENÇÃO - citação muito utilizada pelo examinador Olindo Menezes: a desapropriação, ensina
Marco Aurélio Greco, deve configurar “uma OPERAÇÃO BRANCA, sem enriquecer nem
empobrecer o proprietário. A justa indenização deve manter íntegro o patrimônio do expropriado,
cobrindo o prejuízo causado pelo desapossamento dos bens. De outra forma, estar-se-ia gravando um só
cidadão, para beneficiar a coletividade, o que não seria conforme ao princípio da solidariedade social”.
De todas as modalidades de limitação, a desapropriação é a única modalidade que irá importar na perda
da propriedade. Por isso se diz que a desapropriação é a forma mais drástica de intervenção do Estado na
propriedade privada. Em relação à Administração, é uma forma de aquisição da propriedade.
Pode ser conceituada como o PROCEDIMENTO, por meio do qual o Estado, compulsoriamente,
retira de alguém certo bem, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social e o adquire,
ORIGINARIAMENTE, para si ou para outrem, de regra, mediante prévia e justa indenização,
paga em dinheiro, salvo os casos que a constituição enumera, em que o pagamento é feito com títulos da
dívida pública (art. 182, parágrafo 4º, III) ou da dívida agrária (art. 184).
Características:
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1) Procedimento: a desapropriação é um procedimento, já que conta com uma série ordenada de atos,
dentro de uma lógica determinada em lei, com fases específicas. Geralmente tem duas fases: uma
administrativa e uma judicial.
Bem público pode ser desapropriado obedecida a ordem de seqüência política: UNIÃO → ESTADO
→ MUNICÍPIO. Assim, bem público da União não pode ser desapropriado. ATENÇÃO: quando se
tratar de desapropriação de bem público é necessária a existência de AUTORIZAÇÃO
LEGISLATIVA (da pessoa jurídica EXPROPRIANTE).
Há quem entenda que a regra seria inconstitucional porque, ao criar “hierarquia” entre as pessoas
políticas, estaria ferindo a forma federativa de Estado. Por sua vez, há uma 2 a corrente que não vê
inconstitucionalidade (essa é a corrente da DI PIETRO e do CARVALHO FILHO, albergada pelo STF),
segundo a qual da SOBERANIA - exercida exclusivamente pela União - resulta o DOMÍNIO
EMINENTE do Estado (poder que a União detém sobre todas as coisas que estão no seu território), que
é o fundamento da desapropriação, portanto, mais forte que a simples autonomia dos outros entes
federados.
Não são desapropriáveis bens ligados ao direito de personalidade , direitos autorais, vida, imagem e
alimentos.
Carvalho Filho menciona que tem gerado dúvidas a possibilidade de desapropriação de bens
inalienáveis e opina no sentido de que “nada obsta a que sejam desapropriados, porque a
inviabilidade de alienação não pode prevalecer diante do ius imperii do Estado. O que se exige, é
claro, é que o motivo seja um daqueles previstos na lei expropriatória”.
Finalmente, ainda segundo Carvalho Filho, quando se trata de bens de entidades da administração
indireta, aplica-se também a regra da “hierarquia” da pessoa federativa a que está vinculada tal
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entidade. Assim, não pode um Estado desapropriar bens de sociedade de economia mista federal,
seja qual for a natureza e a destinação destes bens. Segundo o Autor, esse é o entendimento do STF e
do STJ.
Importante a Súmula n.º 479 do STF: As margens dos rios NAVEGÁVEIS são de domínio público,
insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.
4) Competência legislativa: privativa da União, mas os Estados podem ser autorizados por meio de lei
complementar para legislar sobre questões específicas da matéria.
Essa competência declaratória é concorrente da União, Estados, DF, Municípios e Territórios. No caso
de desapropriação para fins de reforma agrária é exclusiva da União. EXCEÇÃO: competência do
DNER (para declarar, com vistas à abertura de estradas e outras atividades do gênero – DL 512/69) e da
ANEEL (para declarar, com vistas a instalações de concessionários ou permissionários de energia
elétrica – Lei 9.648/98).
A competência para promover (executar) a desapropriação é da: União, Estados, Municípios, Distrito
Federal, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e
CONCESSIONÁRIAS ou PERMISSIONÁRIAS de serviços públicos. Por exemplo, na
desapropriação para fins de reforma agrária, quem desapropria é a União, mas quem promove é o
INCRA. Podem desapropriar, mas não podem declarar o interesse: somente o Chefe do Poder
Executivo e o Legislativo podem declarar a desapropriação.
6) Sujeito passivo: é o proprietário que pode ser pessoa física ou jurídica, pública ou privada. O DL
3.365 prevê expressamente a supremacia dos entes políticos: União sobre os Estados e Municípios; os
Estados sobre os municípios de seus territórios. Há autores que afirmam que essa possibilidade fere a
autonomia dos entes públicos (minoritária).
A desapropriação deverá preencher os fundamentos legais abaixo. Esses fundamentos têm base
constitucional no artigo 5o, XXIV, CF/88:
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Espécies de Desapropriação:
dizendo que a pessoa que tenha o patrimônio restringido para proteção ambiental não
caracteriza desapropriação, mas simplesmente um ato abstrato geral de limitação
administrativa, não consistindo em uma desapropriação porque não há mudança de
propriedade. Entretanto, quando o Poder Público vai entrar no bem ou tomar o bem há a
desapropriação florística, mas em caso contrário o proprietário terá que suportar a
limitação administrativa, sem a configuração de desapropriação. Conclusão: não é
qualquer reserva que configura a desapropriação. Se o proprietário não é tolhido de
sua propriedade, há mera limitação administrativa, sem a obrigatoriedade de
indenização;
sem obediência às regras ingresso na via judicial (esse prazo é muito discutido, ver
legais (formalidades) abaixo).
INDIRETA
necessárias a uma É desapropriação que pode ser praticada por quaisquer dos entes
desapropriação. políticos.
É um ESBULHO ou Se o bem já estiver incorporado ao patrimônio público
DESAPOSSAMENTO (AFETAÇÃO), o juiz somente irá determinar a resolução
ADMINISTRATIVO. em perdas e danos.
Ao particular somente O pagamento da indenização deve ser feito por meio de
resta a alternativa da via precatório, porque resultante de uma decisão judicial.
judicial.
A desapropriação pode ser feita por meio administrativo ou por via judicial. A judicial ocorrerá em
duas hipóteses:
a) proprietário desconhecido (para não pagar errado); pode ser feita a desapropriação, mesmo que
não exista registro no RGI - Registro Geral de Imóveis, porque a desapropriação é forma
originária de aquisição da propriedade;
FASE DECLARATÓRIA:
2) LEI de efeitos concretos pelo Poder Legislativo (que será regulamentada por atos administrativos
praticados pelo Executivo), nos termos do DL 3.365. Alguns doutrinadores afirmam que o ideal seria
um decreto legislativo, porque seria dispensada a sanção do chefe do Executivo. José dos Santos
Carvalho Filho afirma que não deveria ser lei de efeitos concretos, mas sim um decreto legislativo que
não depende de qualquer sanção do Executivo, ou seja, ele não pode vetar o decreto, enquanto que a
lei pode ser objeto de veto, que evidentemente pode ser derrubado pelo Legislativo. O Legislativo não
pode dar seguimento ao processo, ou seja, não pode realizar a fase executiva, que caberá à
Administração.
Ato declaratório de desapropriação: tem papel relevante, na medida em que, ao iniciar o procedimento
expropriatório, estabelece todos os requisitos e exigências que devem ser cumpridos durante todo o
procedimento expropriatório.
Inclusive, ao final, se a finalidade constante no ato declaratório não for atendida, gerará o direito à
retrocessão pela tredestinação.
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Somente haverá via judicial quando não houver acordo ou quando o proprietário for desconhecido.
1) Fixar o estado do bem: em que situação o bem se encontra, inclusive benfeitorias. Esse será o
objeto da desapropriação. As benfeitorias que forem acrescentadas após o ato somente serão
indenizadas se NECESSÁRIAS ou, no caso das ÚTEIS, se forem AUTORIZADAS; as
VOLUPTUÁRIAS NUNCA serão indenizadas.
Atentar para a Súmula 23 do STF: “Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra,
não o impede a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra
não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada”.
3) Conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições,
desde que as autoridades atuem com moderação e sem excesso de poder;
4) Iniciar o prazo de CADUCIDADE: o próprio prazo de validade do ato, que depende do tipo de
desapropriação. Nesse prazo, a administração tem que tentar efetivar administrativamente a
desapropriação ou pelo menos ajuizar ação com esse fim, sob pena de caducidade.
Prazos de caducidade (prazo da decretação até a fase executiva, com pagamento do dinheiro para
entrada no bem), de regra, são dois:
a) Utilidade ou necessidade pública: prazo de 05 anos. Esse prazo pode ser renovado por mais
05 anos.
A declaração de desapropriação ficará SEM EFEITO, caso não sejam respeitados os prazos de
caducidade.
Somente depois do decurso de 01 ANO é que poderá ser feita NOVA DECRETAÇÃO de
desapropriação.
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FASE EXECUTIVA:
1) Administrativa: Dependendo do seu resultado, poderá não ser necessária a fase seguinte
(judicial). Após a publicação do ato de desapropriação, a administração propõe amigavelmente
o valor da desapropriação. Caso não haja anuência do desapropriado, será necessária a fase
seguinte, porque esse ato da administração não é auto-executório, dependerá de autorização
judicial. Quando a Administração não sabe quem é o proprietário, deve propor a ação de
desapropriação.
É uma ação especial. A petição inicial é comum, mas como é um procedimento especial, alguns
requisitos específicos devem ser atendidos nos pedidos: prova pericial e imissão provisória na posse.
A prova pericial é feita juntamente com a fase de postulação, porque o juiz, de plano, quando
recebe a inicial, já determina a realização da prova pericial, para conhecer o local, a situação e todo o
mais. Há um deslocamento do momento de realização da prova pericial.
23
A imissão provisória na posse pode ser pedida logo de início, porque o Poder Público tem um interesse
público latente de ingressar imediatamente na posse do bem.
1) Haja DECLARAÇÃO de URGÊNCIA: que pode ser feita em qualquer momento após a
publicação do ato de desapropriação (até na fase judicial). Depois de declarada a urgência, o
poder público tem até 120 dias (prazo decadencial) para encerrar a fase administrativa e
ingressar judicialmente com o pedido de desapropriação e com o pedido de imissão na posse.
Depois do prazo, o Poder Público não poderá mais formular o pedido de imissão na posse;
a) Se o valor arbitrado for superior ao dobro do valor oferecido pelo poder público, o
juiz determinará a complementação até a metade do valor arbitrado, desde que a
complementação não seja superior a 2.300 salários mínimos. Feita a complementação,
nesses termos, o réu poderá levantar todo o valor e mesmo assim continuar discutindo na
ação, porque não terá atingido o limite da avaliação provisória;
b) Se o valor arbitrado for igual ou inferior ao dobro do valor oferecido pelo poder
público, o réu terá a opção do que for mais vantajoso: Levanta 80% do valor oferecido ou
metade do valor arbitrado.
a) do preço oferecido, se êste fôr superior a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, caso o imóvel
esteja sujeito ao impôsto predial;
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, estando o imóvel sujeito ao
impôsto predial e sendo menor o preço oferecido;
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do impôsto territorial, urbano ou
rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior;
d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará independente de
avaliação, a importância do depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado
originalmente o valor cadastral e a valorização ou desvalorização posterior do imóvel.”
Súmula 652 STF: Não contraria a constituição o art. 15, § 1º, do decreto-lei 3365/1941
(lei da desapropriação por utilidade pública).
NÃO CABEM embargos de terceiros em imissão provisória na posse; o prejudicado terá que
ingressar com uma ação de desapropriação indireta.
A diferença entre a oferta do Poder Público e o que o juiz condenou na sentença, como se trata de débito
judicial, terá o seu pagamento feito por meio de precatório.
INDENIZAÇÃO:
1) Valor principal = valor do bem (valor de mercado do bem, sendo utilizado o valor venal de
cadastro) + benfeitorias já existentes antes do ato expropriatório. As posteriores só serão indenizadas
se necessárias ou úteis e, nesse último caso, se feitas com autorização. Lembrar da Súmula 23 do STF.
3) Juros: que podem ser moratórios e compensatórios: a súmula 12 do STJ permite a cobrança
cumulada dos dois. (esse não é o posicionamento dos tribunais superiores)
Esses juros podem ser cumulados, podendo incidir ao mesmo tempo. Ainda está inteiramente
aplicável, segundo Carvalho Filho, a Súmula n.º 102 do STJ: “A incidência dos juros
moratórios sobre os compensatórios, nas ações expropriatórias, não constitui anatocismo
vedado em lei”. Justifica o mencionado autor: “A MP N.º 2.183-56, de 24/08/2001, ao acrescentar
o art. 15-A no Decreto-lei n.º 3365, preceituou no sentido da vedação de cálculo de juros
compostos. O sentido de juros compostos consiste no cálculo de juros sobre juros, mas devem eles
ser da mesma natureza: seriam compostos os juros de mora se incidisse o percentual sobre montante
constituído pelo capital somado à parcela anterior dos mesmos juros de mora. Isso, porém, não é o
que ocorre com a cumulatividade de juros moratórios e compensatórios. Quando incidem os juros
compensatórios sobre a indenização – cálculo que deve ser o primeiro a ser efetuado -, a soma de
tais parcelas corresponde ao valor real da indenização, ou seja, ao valor equivalente à perda da
propriedade e à perda antecipada da posse. Por isso, nada mais coerente com a exigência
constitucional de indenização justa do que o cálculo dos juros de mora (que tem caráter punitivo) ter
como base de cálculo o valor correspondente à referida soma.
Segundo a mais atual jurisprudência do STJ, já adequada à nova disciplina do art. 100 da Constituição
Federal, com a redação conferida pela EC nº 62/2009, não se torna mais possível a cumulação dos
juros compensatórios e moratórios, pois os primeiros apenas incidem até a data da expedição do
precatório e os segundos somente depois de esgotado o prazo constitucional para seu pagamento.
Restam prejudicadas, assim, as Súmulas nºs 12 e 102 do STJ. Nesse sentido:
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e
interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em
juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios
DE ATÉ SEIS POR CENTO ao ano sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da
imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de
2001)
obs: o STF suspendeu liminarmente a eficácia da expressão “de até seis por cento”, sob o entendimento
que, aparentemente, ela afrontaria o critério constitucional da justa indenização. No que tange à base de
cálculo dos juros, deu interpretação conforme à Constituição, fixando a base de cálculo como a
diferença entre o valor correspondente a 80% do valor depositado na imissão provisória (percentual
máximo que pode ser levantado pelo expropriado) e o valor fixado na sentença (Info 240, ADI 2332).
SÚMULA 408 STJ Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida
Provisória n. 1.577, de 11/6/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001, e, a partir de então,
em 12% ao ano, na forma da súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal
IMOVEL IMPRODUTIVO -Eventual improdutividade do imóvel não afasta o direito aos juros
compensatórios, pois eles restituem não só o que o expropriado deixou de ganhar com a perda
antecipada, mas também a expectativa de renda, considerando a possibilidade de o imóvel ser aproveitado
a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o recebimento do seu valor à
vista.
27
"7. Os juros compensatórios são devidos mesmo quando o imóvel desapropriado for improdutivo,
justificando-se a imposição pela frustração da expectativa de renda, considerando a possibilidade do
imóvel "ser aproveitado a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o
recebimento do seu valor à vista" (Eresp 453.823/MA, relator para o acórdão Min. Castro Meira, DJ de
17.05.2004)
Art. 27, § 1o - A sentença que fixar o valor da indenização quando este for superior ao preço oferecido
condenará o desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco por
cento do valor da diferença, observado o disposto no § 4 o do art. 20 do Código de Processo Civil ,
NÃO PODENDO OS HONORÁRIOS ULTRAPASSAR R$ 151.000,00 (cento e cinqüenta e um mil
reais). (Redação dada Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001) (Vide ADIN nº 2.332-2)
obs: tal limite foi suspenso liminarmente por decisão do STF na ADI 2332 (Info 240).
observados os limites mínimo e máximo de 0,5% e 5% sobre a diferença entre a indenização definida na
sentença e a oferta inicial, ambas corrigidas monetariamente (Art. 27, §1º, do Decreto-Lei nº 3.345/41).
Nesse sentido:
Súmula 617 do STF: Base de cálculo dos honorários de advogado em desapropriação é a diferença
entre a oferta e a indenização, corrigidas ambas monetariamente.
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Súmula n. 141 do STJ: Os honorários de advogado em desapropriação direta são calculados sobre a
diferença entre a indenização e a oferta, corrigidas monetariamente.
O fundo de comércio deve ser incluído na indenização se o expropriado for o seu proprietário. Se for
terceiro, deve ser pleiteada a indenização em ação autônoma
Art. 12. Considera-se justa a indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua
totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, MATAS e FLORESTAS e as benfeitorias
indenizáveis, observados os seguintes aspectos: (Redação dada Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)
IV - área ocupada e ancianidade das posses; (Incluído dada Medida Provisória nº 2.183-56, de
2001)
V - funcionalidade, tempo de uso e estado de conservação das benfeitorias. (Incluído dada Medida
Provisória nº 2.183-56, de 2001)
COBERTURA VEGETAL - "Seguindo-se a mais recente orientação jurisprudencial desta Corte, tem-se
que a cobertura vegetal nativa somente será objeto de indenização em separado caso comprovado
que vinha sendo explorada pela parte expropriada anteriormente ao processo expropriatório,
devidamente autorizada pelos órgãos ambientais competentes.“ (STJ. RESP 955226, DJE:
29/10/2009).
"1. Conforme entendimento pacificado nessa Corte, "A indenização da cobertura vegetal deve ser
calculada em separado do valor da terra nua, quando comprovada a exploração econômica dos
recursos vegetais" - (REsp nº 978.558/MG, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 15.12.2008). 2. Impossibilidade,
no caso, de indenização da cobertura vegetal em separado do valor da terra nua, uma vez que ficou
consignado no acórdão recorrido que não havia sequer projeto de exploração econômica da área."
(STJ. RESP 804553, DJE: 16/12/2009).
3. Na hipótese, todavia, as instâncias ordinárias, conquanto tenham somado o valor da terra nua ao da
cobertura vegetal para fins de fixação da justa indenização, deixaram expressamente consignado que não
houve superação do preço de mercado praticado na região onde se localiza o imóvel expropriado. 4.
Como já bem ressaltou o eminente Ministro Teori Albino Zavascki, "a lei não impede a indenização da
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cobertura florestal. O que ela impede é que o cálculo em separado da vegetação importe
indenização do imóvel em valor superior ao de mercado (REsp 669.372/RN, 1ª Turma, Rel. Min.
Teori Albino Zavascki, DJ de 29.8.2005)." (STJ. RESP 955226, DJE: 29/10/2009).
O artigo 14 da LC 76/93 determina que o depósito do valor da indenização nos termos abaixo:
Art. 14. O valor da indenização, estabelecido por sentença, deverá ser depositado pelo expropriante à
ordem do juízo, em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens
artificiais e, em Títulos da Dívida Agrária, para a terra nua.
O STF já entendeu que o dispositivo é INCONSTITUCIONAL porque ofende o artigo 100 da CF,
que estabelece que os pagamentos devidos pela Fazenda Pública far-se-ão por meio de
PRECATÓRIOS.
Súmula 354 STJ - A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de
reforma agrária.
Mas se a invasão ocorrer em momento posterior à vistoria do INCRA não haverá suspensão.
"Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. (...) Invasão do imóvel por movimento
de trabalhadores rurais após a realização da vistoria do INCRA. Inexistência de óbice à
desapropriação. Artigo 2º, § 6º da lei n. 8.629/93. (...) A jurisprudência desta Corte fixou entendimento
no sentido de que a vedação prevista nesse preceito ‘alcança apenas as hipóteses em que a vistoria
ainda não tenha sido realizada ou quando feitos os trabalhos durante ou após a ocupação’ [MS n.
24.136, Relator o Ministro Mauricio Corrêa, DJ de 8.11.02]." (MS 24.984, Rel. Min. Eros Grau,
julgamento em 17-3-2010, Plenário, DJE de 14-5-2010.)
A LGD e a Lei 4.132/62 não trazem previsão. Há correntes a favor e contra. As contrárias entendem
que a causa discute apenas preço, não sendo de interesse público (art. 82, III, CPC), nem interesse
individual indisponível (art. 127, CF).
STJ
1. A atuação do Ministério Público, como custos legis, legitima-se na ação de desapropriação direta
de imóvel rural para fins de reforma agrária, conforme estabelecido pelo art. 18, § 2º, da Lei
Complementar nº 76/93, além das hipóteses abrangidas pelo art. 82 do CPC. (AgRg no REsp
724.702/CE, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, Rel. p/ Acórdão Ministro LUIZ FUX,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/06/2005, DJ 26/09/2005, p. 242)
De acordo com Diógenes Gasparini são quatro os requisitos para a desistência: seja a desistência definida
pelo expropriante antes de ultimada a desapropriação; ressarcimento pelo expropriante de todos os danos
que causou ao expropriado; ressarcimento das despesas processuais; devolução do mesmo bem.
Passam a integrar o patrimônio das pessoas jurídicas políticas que fizeram a desapropriação ou das
pessoas jurídicas públicas ou privadas que desempenhem serviços públicos por delegação do Poder
Público.
Pode ocorrer, também, que os bens se destinem a ser transferidos a terceiros , nas hipóteses de
desapropriação:
1. Por zona (o bem é desapropriado para ser revendido com lucro, depois de concluída obra que o
valoriza)
2. Para fins de urbanização
3. Para fins de formação de distritos industriais
4. Por interesse social
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Retrocessão é o direito que surge para o expropriado caso o expropriante não dê ao bem uma
destinação pública (tredestinação). Não existe o direito quando se dá ao bem uma DESTINAÇÃO
PÚBLICA DIVERSA daquela mencionada no ato expropriatório (o que se denomina de
tredestinação lícita).
Natureza jurídica: A doutrina diverge quanto à natureza jurídica do instituto: é direito real ou pessoal?
Se for direito real, o antigo proprietário pode buscar o bem onde quer que ele esteja, mas se for direito
pessoal a questão só pode ser resolvida em perdas e danos.
Antes do Código Civil de 2002, havia três correntes: uma entendendo pela existência de um direito
real, outra como direito pessoal e uma terceira como direito de natureza mista (cabia ao proprietário a
ação de preempção ou, se preferisse, perdas e danos).
Com o advento do NCC (art. 519), é possível que volte a prevalecer a tese da retrocessão como
direito pessoal, já que o Código não mais manda que o poder público ofereça o imóvel ao
desapropriado, apenas lhe assegura o direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
Art. 519 : Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social,
não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos,
caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
Di Pietro, em que pese a redação do NCC, insiste no entendimento de que se trata de direito de natureza
real e pessoal (misto). Afirma que “a norma da Constituição só permite a desapropriação por motivo de
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necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Demonstrado que o imóvel não foi utilizado
nessa conformidade, o direito de propriedade do expropriado se restabelece em sua totalidade, com o
direito à reivindicação do imóvel”.
“ os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de
reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação,
julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos” . – O referido decreto, nitidamente,
adota a corrente que reconhece a natureza de DIREITO PESSOAL da retrocessão, assim
como o art. 519 do CC.
Prazo para a retrocessão: Di Pietro: 10 anos (CC/02). Para Carvalho Filho, prazo é de cinco anos
(Decreto nº 20.910/32)
Observe-se que as leis prevêem prazo para que se dê ao bem expropriado a destinação pública.
Nesses casos, quando findo esse prazo, tem início o prazo prescricional para a retrocessão. No caso de
desapropriação por interesse social da Lei 4132, dois anos a contar do decreto expropriatório. Na
desapropriação para reforma agrária, três anos da data do registro do título translativo do domínio.
Na desapropriação do Estatuto da Cidade, cinco anos, a contar da incorporação ao patrimônio público.
O STJ entende que a regra da retrocessão não pode ser absoluta, pois, mesmo que haja outra
destinação não cabe retrocessão, desde que ela seja também para atendimento de finalidade
pública.
finalidade haja vista que o interesse público permaneceu resguardado com cessão da área
expropriada para fins de criação de um Centro de Pesquisas Ambientais, um Pólo Industrial Metal
Mecânico e um Terminal Intermodal de Cargas Rodoviário e Estacionamento.
13. Não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse
público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório.
14. Recurso especial improvido.
(REsp 868.120/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/11/2007, DJ
21/02/2008 p. 37)
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA:
É o FATO ADMINISTRATIVO pelo qual o Estado se apropria de bem particular, sem os requisitos
da declaração de utilidade e da indenização prévia. Também há desapropriação indireta quando a
Administração não se apossa diretamente do bem, mas lhe impõe restrições que impedem totalmente
o proprietário de exercer os poderes inerentes ao domínio.
Justamente por isto é que se deve considerar a desapropriação indireta um caso de “não desapropriação”
ou de uma “desapropriação às avessas”.
Quando ocorre um destes casos de privação indevida da propriedade, sem a prévia e regular tramitação de
um processo expropriatório, terá o proprietário a pretensão indenizatória, para que seja ressarcido dos
prejuízos decorrentes da perda da propriedade.
Art. 35: Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de
reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada
procedente, resolver-se-á em perdas e danos.
Legitimidade ativa para ação indenizatória: o proprietário do imóvel, com a prova da propriedade.
1) Proteção possessória: É cabível, para Di Pietro e Carvalho Filho, desde que o bem ainda não
tenha sido incorporado ao patrimônio público. No caso de ausência de afetação, a liminar
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somente poderá ser obtida, após a oitiva do Poder Público. MARINELA: não há possibilidade de
ajuizamento de ação possessória, o instituto é a desapropriação indireta.
O STJ vem reconhecendo a configuração de desapropriação indireta em casos em que há, em função de
condutas administrativas restritivas lícitas, o esgotamento total ou quase integral do valor
econômico da propriedade. Cumpre salientar que tais espécies de intervenção estatal, em princípio, não
esgotam o valor da propriedade, não ensejando, assim, a privação da mesma. Mas casos há em que são
tantas as restrições impostas que o bem perde totalmente o seu valor econômico, não podendo o
proprietário, em nome da função social de sua propriedade, arcar sozinho com tais prejuízos. Tal situação
já aconteceu em casos extremos de tombamento (REsp. 141.192) e de instituição de unidades de
conservação ambiental (REsps. 52.905 e 123.080).
PRAZO PRESCRICIONAL:
Anteriormente, entendia-se que o prazo seria de 20 anos (previsto no CC/16). Súmula 119, STJ:
A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos
Depois, a MP 2027/00 modificou o DL 3.365, Art. 10, parágrafo único, dando-lhe a seguinte
redação:
Posteriormente, com as sucessivas reedições da MP, a última com o n.º 2183/01, o dispositivo foi
alterado e hoje tem a seguinte redação:
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização
por RESTRIÇÕES decorrentes de atos do Poder Público.
A MAIORIA da DOUTRINA afirma que, hoje, com o novo CC, o prazo é de 10 anos.
JURISPRUDÊNCIA
afirmou que a ação de desapropriação indireta tem CARÁTER REAL e não pessoal, traduzindo-
se numa verdadeira expropriação às avessas, tendo o direito à indenização que daí nasce o mesmo
fundamento da garantia constitucional da justa indenização nos casos de desapropriação regular.
- Não tendo o dispositivo ora impugnado sequer criado uma modalidade de usucapião por ato
ilícito com o prazo de cinco anos para, através dele, transcorrido esse prazo, atribuir o direito de
propriedade ao Poder Público sobre a coisa de que ele se apossou administrativamente, é
relevante o fundamento jurídico da presente argüição de inconstitucionalidade no sentido de que
a prescrição extintiva, ora criada, da ação de indenização por desapropriação indireta fere a
garantia constitucional da justa e prévia indenização, a qual se aplica tanto à desapropriação
direta como à indireta. - Ocorrência, no caso, do requisito da conveniência para a concessão da
liminar requerida. - Já com referência à parte final do dispositivo impugnado no que tange à "ação
que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público", não se configura a
plausibilidade jurídica de sua argüição de inconstitucionalidade. Liminar que se defere em parte,
para suspender, com eficácia "ex nunc" e até o julgamento final desta ação, as expressões "ação de
indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem como" contidas no
parágrafo único do artigo 10 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, a ele acrescentado pelo artigo 1º da
Medida Provisória nº 2.027-40, de 29 de junho de 2000, e suas subseqüentes reedições.
Em 26/05/04 "(...) decido. É flagrante a perda de objeto da presente ação direta, segundo a linha
jurisprudencial desta corte, seja pela alteração substancial do dispositivo impugnado, cuja nova
redação vai ao encontro do que ficou decidido no julgamento da cautelar, seja pela inexistência de
aditamento da inicial, exigível em razão das posteriores reedições da medida provisória em apreço,
conforme apontaram a advocacia-geral da união (fls. 171/176) e a procuradoria-geral da
república (fls. 194/198). Do exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de
inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto."
04/04/2002. Liminar julgada pelo pleno - indeferida decisão: o tribunal, por unanimidade,
indeferiu a liminar sob o ângulo do vício formal. Votou o presidente, também por unanimidade,
rejeitou a preliminar de não-conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade quanto aos § §
8º e 9º do artigo 2º da lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com a redação decorrente da
medida provisória nº 2.183-56, de 24 de agosto de 2001. Votou o presidente, o Senhor Ministro
Marco Aurélio. por unanimidade, o tribunal não conheceu da ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada quanto à cabeça do artigo 95-a da lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, com a
redação imprimida pelo artigo 2º da medida provisória nº 2.183-56, de 24 de agosto de 2001.
Votou o presidente. O tribunal, por maioria, indeferiu a liminar quanto ao parágrafo único do
citado artigo 95-a, vencido o presidente. O tribunal, por maioria, indeferiu a liminar quanto ao §
6º do artigo 2º da lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, considerada a redação imprimida pelo
artigo 4º .
36
DIREITO DE EXTENSÃO
Embora não previsto no DL 3365, Carvalho Filho entende que também se aplica às desapropriações por
utilidade pública, porque subsiste o Decreto 4956/1903, que só foi revogado na parte em que
incompatível com o DL 3365.
Ainda para Carvalho Filho, é possível o direito de extensão também na desapropriação indireta,
devendo o pedido ser formulado no momento da propositura da ação.
Segundo Carvalho Filho, a competência é da União, já que lhe compete privativamente legislar sobre
desapropriação e, na lei federal editada, não é atribuída competência aos demais entes da Federação.
O tema das desapropriações já foi sobejamente abordado pela jurisprudência dos Tribunais Superiores,
havendo orientações já sumuladas tanto no STJ quanto no STF. Afigura-se, pois, conveniente que sejam
tais súmulas conhecidas e compreendidas.
56 - Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros compensatórios pela
limitação de uso da propriedade.
67 - Na desapropriação, cabe a atualização monetária, ainda que por mais de uma vez, independente do
decurso de prazo superior a um ano entre o calculo e o efetivo pagamento da indenização. (Vide: Art. 26,
§ 2°, DL 3365/41)
102 - A incidência dos juros moratórios sobre os compensatórios, nas ações expropriatórias, não constitui
anatocismo vedado em lei. (SÚMULA SUPERADA ⇒ não mais é possível a cumulação de juros
moratórios e compensatórios na desapropriação)
113 - Os juros compensatórios, na desapropriação direta, incidem a partir da imissão na posse, calculados
sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente. (Vide: Art. 15-A, § 3°, do DL 3365/41, Súmula
164, STF e Súmula 618, STF)
PARCIALMENTE SUPERADA – a base de cálculo dos juros compensatórios será a diferença entre
80% do valor inicialmente depositado e a indenização judicialmente fixada.
Os juros compensatórios são calculados nos termos do art. 15-A do DL n. 3.365/1941. A base para
incidência dos juros é a diferença entre 80% do valor inicialmente depositado e a indenização
judicialmente fixada. E, nos termos da jurisprudência do STF, ainda que o valor da indenização fixado
em sentença corresponda ao montante anteriormente depositado pelo expropriante, incidem juros
compensatórios sobre a parcela cujo levantamento não foi autorizado (20% em regra, conforme o art.
6º, § 1º; da LC n. 76/1993). STJ – Informativo 399
ADI 2332 – o STF, frente ao questionamento quanto à constitucionalidade das alterações realizadas,
entendeu por suspender a eficácia da expressão “de até 6 % ao ano” e concedeu liminar para dar
interpretação conforme à parte final do caput do art. 15-A no sentido de que a base de cálculo dos juros
compensatórios será a diferença eventualmente apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor
do bem fixado na sentença. Decidiu também por suspender a eficácia dos §§ 1º, 2º e 4º.
119 - A ação de desapropriação indireta PRESCREVE em vinte anos (OBS: Vide: Art. 10, § único,
DL 3365/41 e Art. 1.238, CC/02 – hoje seria de 15 anos, segundo Carvalho Filho ou 10 anos,
segundo a maioria da doutrina)
131 – Nas ações de desapropriação incluem-se no cálculo da verba advocatícia as parcelas relativas aos
juros compensatórios e moratórios, devidamente corrigidas (Vide: Súmula 378, STF).
141 – Os honorários de advogado em desapropriação direta são calculados sobre a diferença entre a
indenização e a oferta, corrigidas monetariamente. (Vide: Art. 27, § 1°, DL 3365/41, MCADIn 2.332 e
Súmula 617, STF)
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354 - A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma
agrária.
(lembrar: se a invasão é posterior à vistoria do INCRA, não haverá suspensão do processo expropriatório)
Constituição e o supremo - "Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. (...)
Invasão do imóvel por movimento de trabalhadores rurais após a realização da vistoria do INCRA.
Inexistência de óbice à desapropriação. Artigo 2º, § 6º da lei n. 8.629/93. (...) A jurisprudência desta
Corte fixou entendimento no sentido de que a vedação prevista nesse preceito ‘alcança apenas as
hipóteses em que a vistoria ainda não tenha sido realizada ou quando feitos os trabalhos durante ou após a
ocupação’ [MS n. 24.136, Relator o Ministro Mauricio Corrêa, DJ de 8.11.02]." (MS 24.984, Rel. Min.
Eros Grau, julgamento em 17-3-2010, Plenário, DJE de 14-5-2010.)
408 - Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577,
de 11/6/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001, e, a partir de então, em 12% ao ano, na
forma da súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal
111 - É legítima a incidência do imposto de transmissão "inter vivos" sobre a restituição, ao antigo
proprietário, de imóvel que deixou de servir a finalidade da sua desapropriação.
365 - Na chamada desapropriação indireta, os juros compensatórios são devidos a partir da perícia, desde
que tenha atribuído valor atual ao imóvel. (Diógenes Gasparini entende não mais vigorar tal enunciado)
416 - Pela demora no pagamento do preço da desapropriação não cabe indenização complementar alem
dos juros.
479 - As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por
isso mesmo, excluídas de indenização.
561 - Em desapropriação, é devida a correção monetária até a data do efetivo pagamento da indenização,
devendo proceder-se a atualização do cálculo, ainda que por mais de uma vez.
618 - Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por
cento) ao ano. (recordar da questão temporal tratada pela súmula do STJ)
652 - Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do D.L. 3.365/41 (Lei da Desapropriação por utilidade
pública).
para reformar acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, em ação de desapropriação
direta, entendeu indenizáveis apenas a parcela das matas não sujeitas à proteção permanente e, portanto,
passíveis de exploração comercial. Precedente citado: RE 134.297-SP (RTJ 158/205).
STF
STJ
TRF1
Obs: ler o arquivo com as principais passagens do artigo de Olindo Menezes (“Anotações sobre a
indenização da cobertura florestal na desapropriação agrária”).
STJ
Lei 8.629/93 – art. 12. § 2o Integram o preço da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro
tipo de vegetação natural, não podendo o preço apurado superar, em qualquer hipótese, o preço de
mercado do imóvel. (Redação dada Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)
TRF1
Relator: Min. Maurício Corrêa Ementa: Mandado de Segurança. Desapropriação para fins de reforma
agrária. Notificação entregue um dia antes da vistoria. Validade. Pequena e média propriedade
insuscetível de desapropriação: improcedência da alegação. Inidoneidade do mandado de segurança para
dirimir questões atinentes aos índices de produtividade do imóvel. Precedentes.
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1. Considera-se prévia a notificação entregue um dia antes da vistoria, se o proprietário a recebe e, no dia
seguinte, sem oposição alguma, acompanha os trabalhos dos técnicos do INCRA, demonstrando pela sua
aquiescência que já estava preparado para esclarecer as dúvidas que porventura pudessem ser levantadas.
2. A pequena e média propriedade são insuscetíveis de desapropriação apenas na hipótese em que
seu proprietário não possua outro imóvel (CF, artigo 185, I). 3. O mandado de segurança não é meio
idôneo para dirimir questões atinentes aos índices de produtividade apurados pelo INCRA. Segurança
denegada. * noticiado no Informativo 256.
MS N. 23.054-PB
Relator: Min. Sepúlveda Pertence
Ementa: desapropriação para reforma agrária: validade.
1. Decreto 2250/97: proibição de vistoria preparatória da desapropriação enquanto não cessada a
ocupação do imóvel por terceiros: inaplicabilidade, à vista da omissão da portaria do INCRA, que lhe
fixasse os termos e condições de aplicação.
2. Improdutividade do imóvel rural - de bucólica virgindade, mal bulida pelos arrendatários - que seria
risível atribuir, a título de força maior, à ocupação por "sem terras", uma semana antes da vistoria, de
fração diminuta do latifúndio.
Na espécie, o acórdão recorrido anulou procedimento expropriatório instaurado pelo Incra em razão de
nulidade, pois a vistoria foi realizada pela autarquia quando o imóvel já estava esbulhado e já havia
invasão. O Incra opôs embargos declaratórios para que aquele Tribunal se manifestasse sobre os critérios
estabelecidos pelo STF quanto à influência da invasão sobre a classificação do imóvel, mas eles foram
rejeitados. Destaca a Min. Relatora que o STJ não pode examinar os efeitos do impacto da invasão, pois,
para tal avaliação, seria necessária a análise probatória (Súm. n. 7-STJ), mas que a jurisprudência do
STF, quanto à vedação disposta no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/1993 (impossibilidade de realizar
vistoria nos dois anos seguintes à invasão), entende que ela deve ser avaliada caso a caso. Aponta que
essa vedação legal só passou a vigorar com o advento da MP n. 2.183-56, publicada em 2001, enquanto o
esbulho e a vistoria, no caso dos autos, ocorreram em data anterior a 1999. Diante dessas peculiaridades, a
Turma anulou o acórdão e determinou o retorno dos autos a fim de serem examinados os embargos
declaratórios, nos quais há o pedido de que seja analisada a extensão da invasão na propriedade e o
respectivo impacto no cálculo do índice de produtividade do imóvel. Precedentes citados do STF: MS
24.484-GO, DJ 2/6/2006, e MS 23.759-DF, DJ 22/8/2003. REsp 1.100.046-AL, Rel. Min. Eliana
Calmon, julgado em 16/6/2009.
Trata-se de ação de desapropriação proposta pelo Incra por interesse social em que, para o Min. Relator, o
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Tribunal de origem observou a legislação aplicável quanto à justa indenização (art. 12 da Lei n.
8.629/1993). Explica que se calculou separadamente o valor do solo e da cobertura vegetal composta
de pasto natural (capim lucas), que tem valor econômico próprio, de fácil cálculo técnico-monetário
e independe de autorização do órgão ambiental, aspectos que legitimam para fins indenizatórios a
disjunção de solo e cobertura florística do bem imóvel no momento da perícia; que os juros
compensatórios são calculados nos termos do art. 15-A do DL n. 3.365/1941 (diferença entre 80% do
valor inicialmente depositado e a indenização judicialmente fixada) e, nos termos da jurisprudência do
STF, ainda que o valor da indenização fixado em sentença corresponda ao montante anteriormente
depositado pelo expropriante, incidem juros compensatórios sobre a parcela cujo levantamento não foi
autorizado (20% em regra, conforme o art. 6º, § 1º; da LC n. 76/1993). Observa, ainda, que os juros
compensatórios independem da produtividade do imóvel, pois decorrem da perda antecipada da posse e
podem ser cumulados com os moratórios (Súm. n. 12-STJ); que sua alíquota é de 12% ao ano (Súm. n.
618-STF) e que incide a partir da imissão na posse. Porém, nas hipóteses em que a imissão ocorreu após a
MP n. 1.577/1997, os juros são de 6% ao ano até a publicação da liminar concedida na ADIN n. 2.332-DF
(13/9/2001), o que não ocorreu na hipótese, porque a imissão na posse foi em 1965, devendo, nessa
situação, os juros compensatórios ser mantidos em 12% ao ano. Aponta que os juros moratórios fluem a
partir de 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ocorrer (art. 100 da
CF/1988), devendo, nesse ponto, ser reformado o acórdão recorrido. Ademais, quanto aos honorários
advocatícios, o Min. Relator acrescentou que a MP n. 1.997-37/2000 alterou a redação do art. 27, § 1º, do
DL n. 3.365/1941, limitando-os entre 0,5% e 5%, sendo que esses percentuais aplicam-se às sentenças
proferidas após a publicação da citada MP (no caso, não se aplicam esses limites, porquanto fixados os
honorários em 15%). Diante do exposto, a Turma deu parcial provimento ao recurso do Incra. Precedentes
citados: REsp 1.111.829-SP, DJ 25/5/2009; EREsp 586.212-RS, DJ 26/11/2007, e EREsp 615.018-RS, DJ
6/6/2005. REsp 1.007.301-PB, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 16/6/2009.
A ação declaratória de nulidade do decreto de expropriação não tem o condão de gerar a suspensão
por prejudicialidade, senão a conexão que impôs o simultaneus processus (art. 105 do CPC).
Consequentemente, conjura-se a suspensão da imissão na posse já efetuada nos autos da ação
expropriatória. EDcl no REsp 1.034.192-MS, Rel. originário Min. Francisco Falcão, Rel. para
acórdão Min. Luiz Fux, julgados em 16/4/2009.
Em razão da criação de parque estadual em área que abrange imóveis pertencentes a particulares,
discute-se a configuração da desapropriação indireta. Para se falar em desapropriação indireta, impõe-se
que sejam preenchidos os seguintes requisitos: que o bem tenha sido incorporado ao patrimônio do Poder
Público e que a situação fática seja irreversível. Na espécie, não ficou constatado que as apontadas
restrições estatais implicaram o esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade da recorrente,
tampouco que o Poder Público revelou qualquer intenção de incorporar a seu patrimônio o imóvel
de propriedade da embargante. Contudo, demonstra-se conveniente ressalvar que as apontadas
restrições impostas pelo Estado à utilização do imóvel da embargante podem configurar, desde que mais
extensas do que as já existentes quando da edição do Dec. estadual n. 37.536/1993, a chamada limitação
administrativa, cabendo à parte, por meio de ação própria, questionar o cabimento de eventual
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indenização. Diante disso, a Seção negou provimento aos embargos. Precedentes citados: REsp 257.970-
SP, DJ 13/3/2006; AgRg no REsp 610.158-SP, DJ 10/4/2006; REsp 442.774-SP, DJ 20/6/2005; REsp
727.404-SP, DJ 20/9/2007, e REsp 649.809-SP, DJ 5/12/2007. EREsp 628.588-SP, Rel. Min. Eliana
Calmon, julgados em 10/12/2008.
“Da leitura dos autos, observo que o Tribunal de origem entendeu não incidir o Imposto de Renda sobre o
valor da indenização arbitrada em autos de desapropriação. (...) Tenho que o apelo extremo não merece
acolhida. É que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar controvérsia semelhante a que
ora se examina, concluiu que não pode ‘ser reduzida a justa indenização pela incidência do imposto
de renda’ (Representação 1.260, sob a relatoria do ministro Néri da Silveira).
“Alcance da imunidade tributária relativa aos títulos da dívida agrária. Há pouco, em 28-9-1999, a
Segunda Turma desta Corte, ao julgar o RE 169.628, Relator o eminente Ministro Maurício Corrêa,
decidiu, por unanimidade de votos, que o § 5º do art. 184 da Constituição, embora aluda à isenção de
tributos com relação às operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma
agrária, não concede isenção, mas, sim, imunidade, que por sua vez tem por fim não onerar o
procedimento expropriatório ou dificultar a realização da reforma agrária, sendo que os títulos da dívida
agrária constituem moeda de pagamento da justa indenização devida pela desapropriação de
imóveis por interesse social e, dado o seu CARÁTER INDENIZATÓRIO, não podem ser
tributados. Essa imunidade, no entanto, não alcança terceiro adquirente desses títulos, o qual, na
verdade, realiza com o expropriado negócio jurídico estranho à reforma agrária, não sendo assim também
destinatário da norma constitucional em causa.” (RE 168.110, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em
4-4-2000, Primeira Turma, DJ de 19-5-2000.)