Thaís Fernanda

de Almeida
Contadora – Consultora
Tributária especialista em
Gestão Tributária- FESP/PR

CRC/PR nº 075.272/O-4
nº CRECI/PR F36241
CNAI nº 32958

Contribuição de
Melhoria
 SUMÁRIO 1 - DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
1.1- PRINCIPAIS NORMAS
APLICÁVEIS
No século XX, a contribuição de me-
1. ESTUDO DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA lhoria, em suas variações, foi intensa-
mente utilizada, em quase todos os
1.1 PRINCIPAIS NORMAS APLICÁVEIS países, sob a crença de ser um tributo
verdadeiramente justo, que vinha a ca-
lhar na necessidade de urbanização (ou
1.2 ASPECTOS GERAIS reconstrução) das cidades, principal-
mente após as duas grandes guerras.
1.3 COMPETÊNCIA No Brasil do século XX, a contribuição
de melhoria surge, pela primeira vez, na
Constituição de 1934, no respectivo art.
1.4 FATO GERADOR 124.
Nada obstante, diz-se que a primeira
1.5 SUJEITO ATIVO E PASSIVO DA OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA utilização do tributo nos moldes atuais
teria ocorrido no Brasil no século XIX,
em 1812, na Bahia, em pleno domínio
1.6 HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA português, com a exigência de “fintas”
na edificação de obras públicas.
1.7 ASPECTO ESPACIAL Na Constituição Federal de 1937, o
gravame desaparece dando a impres-
são de que tinha transformado-se em
1.8 ASPECTO TEMPORAL taxa. Contudo, o STF reconhece ainda
durante a vigência da CF do ano su-
1.9 ASPECTO QUANTITATIVO pramencionado, reconhece no ano de
1943, no bojo do Recurso Extraordinário
n. 5.500/RS, de relatoria do então minis-
1.10 MODALIDADE DE LANÇAMENTO tro Philadelpho Azevedo, a constitucio-
nalidade do tributo, como genuína con-
1.11 METODOLOGIA DE INSTITUIÇÃO E COBRANÇA tribuição de melhoria.
Adiante, na Carta Constitucional de
1946 (art. 30, I, parágrafo único), a exa-
1.12 JURISPRUDÊNCIA SOBRE O TEMA ção volta a ter estatura constitucional,
surgindo, pela primeira vez, a menção
aos limites individual e global de cobran-
ça.
A Emenda n. 18/65 manteve a menção
aos limites total e individual, mas disci-
plinou que o tributo estaria destinado a
ressarcir os cofres públicos dos custos
da obra realizada. Nessa medida, a re-
fereida Emenda inaugurou um caráter
híbrido à contribuição de melhoria, na
medida em que esta passou a lastrear-
-se, simultaneamente, no custo da obra
e na valorização imobiliária.
Em 25 de outubro de 1966, com a pu-
blicação do Código Tributário Nacional
pela Lei n. 5.172, que tratou do tema nos
arts. 81 e 82, reafirmaram-se os limites
mencionados no texto constitucional de
1946. Após quatro meses, em 24 de fe-
vereiro de 1967, publicou-se o Decreto-
-lei n. 195, que tratou de regulamentar
os dois artigos.
A Carta Magna de 1967, entrando em
vigor em 15 de março, manteve a contri-
buição de melhoria como espécie tribu-
tária (art. 18), disciplinando-a no art. 19,
III e §3°.
Em 1969, sobreveio a Emenda Cons-
titucional n. 1, proveniente do Regime
Militar, que manteve a natureza tributá-
ria do gravame no art. 18, II.
Em 1983, com a Emenda Constitucio-
nal n. 23 (Emenda Passos Porto), repro-
duziu-se o mencionado art. 18, II, mas
agora sem menção ao “limite individual”
e ao termo “valorização” – este, aliás,
sendo substituído por “imóveis benefi-
ciados”.
Por fim, a Constituição Federal de
1988 tratou do tema, no art. 145, III,
conquanto o tenha feito de modo dema-
siado sucinto, não se fazendo menção a
quaisquer limites, nem mesmo ao custo
ou à valorização.
1.2- ASPECTOS
1.2-PREVISÃO GERAIS
CONSTITUCIONAL
Contribuição de Melhoria é o tributo
cobrado pelo Estado em decorrência
de obra pública que proporciona valo-
rização do imóvel do indivíduo tributa-
do. Historicamente, tributos com tais
características têm sido cobrados em
diversos países, com características va-
riáveis. Por exemplo, em alguns países
pode ser essencial que o benefício seja
comprovado para que a contribuição
possa ser cobrada; em outros, esse tri-
buto possui característica de rateio de
3
 custo da executada.
Em relação aos seus aspectos gerais,
cumpre destacar:
Natureza do tributo: Contribuição de
melhoria, categoria especial de tributo,
cujo pressuposto é a realização de obra
pública, e não serviço público, e decorre
da valorização imobiliária decorrente da
mesma.
Ônus tributário: Imposto direto, de
modo que repercute diretamente no
patrimônio do sujeito passivo direto, ou
seja, o próprio contribuinte, não sendo
passível de repasse a terceiros.
Quanto ao objeto: Imposto real, de
modo que repercutem sobre coisas, in-
dependentemente da condição pessoal
do contribuinte.
Finalidade: Fiscal, visando arrecadar
recursos para fazer frente ao gasto que
o Poder Público teve com a realização
de obra pública. É eminentemente retri-
butivo.
Método de cálculo: proporcional à va-
lorização do imóvel do contribuinte, res-
peitados limites individuais e globais.
1.3 COMPETÊNCIA
1.2-PREVISÃO CONSTITUCIONAL
A Constituição de 1937 não tratou
da contribuição de melhoria, como a lei
anterior. O Decreto nº 2.416, de 17 de
Junho de 1940, adotou a divisão tribu-
tária em apenas taxas e impostos, pois
a Constituição não versava sobre con-
tribuição de melhoria. Dispunha o inciso
I do artigo 30 da Constituição de 1946
que era de competência da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cípios cobrar a contribuição de melhoria,
quando se verificava valorização do imó-
vel, em consequência de obras públicas.
A Emenda Constitucional nº
18/1965 estabeleceu que competia a
União, aos Estados, Distrito Federal e
aos Municípios, nos âmbitos de suas
respectivas atribuições, cobrar contri-
buição de melhoria para fazer frente ao
custo de obras públicas de que decorra
4 5
valorização imobiliária, que tem como li-
mite total a despesa realizada e como
limite individual o acréscimo de valor
que da obra resultar para cada imóvel
beneficiado (artigo 19).
O CTN ao complementar a Constitui-
ção, determina no artigo 81 que contri-
buição de melhoria, cobrada pela União,
Estados, Distrito Federal e aos Muni-
cípios, no âmbito de suas respectivas
atribuições, é instituída para fazer face
ao custo de obras públicas que decor-
ra valorização imobiliária, que tem como
limite total a despesa realizada e como
limite individual o acréscimo de valor da
obra resultar para o beneficiado. Houve,
portanto, reprodução da determinação
da Emenda Constitucional nº 18.
O Decreto-Lei nº 195, de 24 de Feve-
reiro de 1967, dispõe sobre a cobrança
de contribuição de melhoria. Trata-se de
norma geral que teve por fundamento o
§ 2º do artigo 9º do Ato Institucional nº 4,
de 7 de dezembro de 1966.
A Constituição de 1967 determinou a
competência da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios para
arrecadar a contribuição de melhoria
dos proprietários de imóveis valorizados
por obras públicas que os beneficiaram
(artigo 19, III). A lei fixaria os critérios, os
limites e a forma de cobrança da contri-
buição de melhoria a ser exigida sobre
cada imóvel. O total de sua arrecadação
não poderia exceder o custo da obra pú-
blica que lhe der causa (§ 3º).
A emenda Constitucional de 1/1969
determinou que a contribuição de me-
lhoria era de competência comum da
União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, sendo arrecadada dos
proprietários de imóveis valorizados por
obras públicas, e que tenha como limite
total a despesa realizada e como limite
individual o acréscimo de valor de obra
resultar para cada imóvel beneficiado
(artigo 18, II).
1.4 FATO GERADOR
1.2-PREVISÃO CONSTITUCIONAL
O fato gerador da contribuição de me-
lhoria é a valorização imobiliária de bem
imóvel decorrente da realização de obra
pública.
São, portanto, elementos do fato ge-
rador:
Há duas correntes doutrinárias sobre
o fato gerador e fato imponível desse tri-
buto. Em uma, é exigida a valorização
imobiliária ou melhoria. Em outra, basta
o benefício decorrente da obra pública.
Porém ambas devem ser amparadas
em lei, conforme art. 82 do Código Tri-
butário Nacional (Lei Nº 5.172, de 25 de
Outubro de 1966).
Necessidade de que referida valo-
rização ocorra sobre bens imóveis: O
Decreto-Lei n. 195, de 1967, que regu-
la parcialmente o tributo, estatui no res-
pectivo art. 2º, que o fato gerador será
a valorização do imóvel de propriedade
privada em virtude de obras públicas.
Cabe ressaltar que o comando legal traz
lista de obras públicas que ensejam a
cobrança:
Art 2º Será devida a Contribuição
de Melhoria, no caso de valorização
de imóveis de propriedade privada,
em virtude de qualquer das seguintes
obras públicas:
I - abertura, alargamento, pavimen-
tação, iluminação, arborização, esgo-
tos pluviais e outros melhoramentos
de praças e vias públicas;
II - construção e ampliação de par-
ques, campos de desportos, pontes,
túneis e viadutos;
III - construção ou ampliação de
sistemas de trânsito rápido inclusive
tôdas as obras e edificações neces-
sárias ao funcionamento do sistema;
IV - serviços e obras de abasteci-
mento de água potável, esgotos, ins-
talações de redes elétricas, telefôni-
cas, transportes e comunicações em
geral ou de suprimento de gás, funi-
culares, ascensores e instalações de
comodidade pública;
V - proteção contra secas, inunda-
ções, erosão, ressacas, e de sanea-
mento de drenagem em geral, diques,
cais, desobstrução de barras, portos
e canais, retificação e regularização
de cursos d’água e irrigação;
VI - construção de estradas de ferro
e construção, pavimentação e melho-
ramento de estradas de rodagem;
VII - construção de aeródromos e
aeroportos e seus acessos;
VIII - aterros e realizações de embe-
lezamento em geral, inclusive desa-
propriações em desenvolvimento de
plano de aspecto paisagístico.
Há divergência na doutrina quanto à
natureza da lista: se taxativa ou mera-
mente exemplificativa. A posição mais
correta é de que referido artigo confere
apenas exemplos de obras que podem
ensejar esse tributo.
Um bom conceito de “obra pública”
pode ser extraído da doutrina de Celso
Antonio Bandeira de Mello, que a define
como “construção, edificação, repara-
ção, ampliação ou manutenção de um
bem imóvel, pertencente ou incorporado
ao patrimônio público”.
Ressalte-se, que a obra deve ser pú-
blica e realizada sobre imóveis públicos.
Cabe frisar, que o fato gerador da
contribuição de melhoria é instantâneo,
ocorrendo uma única vez.
Portanto, o pagamento é único, de-
vendo ser realizado após o término da
obra, uma vez identificada a valorização
imobiliária experimentada pelo imóvel.
A conclusão da obra, em sua totalida-
de ou pelo menos em parte suficiente
a que se verifique valorização dos imó-
veis, também é condição à cobrança.
1.5 SUJEITO ATIVO E PASSIVO
DA OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA
 SUJEITO ATIVO
O sujeito ativo é o credor da obri-
gação tributária, sendo sujeito ativo da
Contribuição de Melhoria o ente político
que realizar a obra pública que cause
valorização imobiliária.
Importante ressaltar, que o Brasil
adotou a forma funcional de divisão do
poder “separação de poderes” e que a
Constituição Brasileira atribuiu compe-
tência tributária somente aos entes po-
líticos: União, Estados, Distrito Federal
e Municípios
Estabelece o art. 145 da Constitui-
ção Federal:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios poderão instituir
os seguintes tributos:
(...)
III – contribuição de melhoria, decor-
rente de obras públicas.”
Dispõe, ainda o Código Tributário
Nacional:
Art. 81. A contribuição de melhoria
cobrada pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municípios, no
âmbito de suas respectivas atribuições,
é instituída para fazer face ao custo de
obras públicas de que decorra valoriza-
ção imobiliária, tendo como limite total a
despesa realizada e como limite indivi-
dual o acréscimo de valor que da obra
resultar para cada imóvel beneficiado.
Nota-se que a competência para ins-
tituição de referido tributo comum, ou
seja, é deferida a todos os entes da
Federação, incluídos os municípios, ca-
bendo a cada qual instituir o tributo por
lei específica a cada obra que realizar,
desde que a mesma seja apta a gerar
valorização aos imóveis particulares do
SUJEITO PASSIVO
O sujeito passivo de um tributo é a
pessoa obrigada ao recolhimento do va-
lor relativo ao mesmo aos cofres públi-
6 5
cos, como especifica o Código Tributário
Nacional em seu art. 121:
Art. 121. Sujeito passivo da obrigação
principal é a pessoa obrigada ao paga-
mento de tributo ou penalidade pecuni-
ária.
Parágrafo único. O sujeito passivo da
obrigação principal diz-se:
I - contribuinte, quando tenha relação
pessoal e direta com a situação que
constitua o respectivo fato gerador;
II - responsável, quando, sem revestir
a condição de contribuinte, sua obriga-
ção decorra de disposição expressa de
lei.
Porém, a competência para instituição
da Contribuição de Melhoria é comum da
União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal, nos termos do art. 145,
III da Constituição Brasileira de 1988. O
ente competente será o que realizar a
obra pública que gere valorização imobi-
liária, como disciplinam o art. 81 do CTN
e 3º do Decreto-Lei nº 195/67.
A função da Contribuição de Melhoria
é fiscal e redistributiva, vez que faz re-
tornar à coletividade a vantagem auferi-
da por alguns e visa ressarcir os custos
estatais dispendidos para custear obras
públicas.
Em relação à Contribuição de Melho-
ria não há imunidades tributárias, todos
estão sujeitos ao seu pagamento.
Contudo, a propriedade pública, mes-
mo que alcançada pela valorização de-
corrente de obra pública, não sujeita o
Poder Público à Contribuição de Melho-
ria, conforme se depreende do art. 2º
caput do Decreto-Lei nº 195/67.
Questão relevante é a relativa à po-
pulação carente que, por um lado não
possui capacidade contributiva para ar-
car com a Contribuição de Melhoria que
venha valorizar seus imóveis, mas por
outro lado é essa população que, em
regra, mais necessita de obras públi-
cas. a contribuição de melhoria, até porque,
A leitura do art. 3º da Constituição Bra-
sileira, bem como a interpretação siste-
mática do texto constitucional que tem
como princípio norteador a dignidade
humana, conduz à conclusão de que a
ausência de capacidade contributiva da
população carente para custear a obra
pública não pode constituir óbice à reali-
zação dessas obras.
Ademais, a solidariedade, que é prin-
cípio da tributação, também rechaça
qualquer omissão, por parte do Estado,
na realização de obra pública por ausên-
cia de capacidade contributiva da popu-
lação carente.
Assim, o Poder Público deve realizar a
obra e, constatada a valorização imobi-
liária relativa à população com ausência
de capacidade contributiva deve isentá-
-las, nos termos do art. 177, I do Código
1.6HIPÓTESE
1.6 HIPÓTESEDE
DEINCIDÊNCIA-
INCIDÊNCIA
A hipótese de incidência, ou como
preferem alguns, o fato gerador da con-
tribuição de melhoria, é a construção de
obra pública que acarrete valorização
imobiliária ao patrimônio do particular.
Sob este aspecto,
Art. 81. A contribuição de melhoria
cobrada pela União, pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municípios, no
âmbito de suas respectivas atribuições,
é instituída para fazer face ao custo de
obras públicas de que decorra valoriza-
ção imobiliária, tendo como limite total a
despesa realizada e como limite indivi-
dual o acréscimo de valor que da obra
resultar para cada imóvel beneficiado.
Desta forma, existem três elementos
inseridos ao fato gerador:
a) a realização de obra pública, sen-
do que a cobrança tributária só é possí-
vel após a concretização da obra, sen-
do vedado ao Estado realizar uma obra
pública pela metade e exigir de pronto
nessa hipótese, não haverá valorização,
face à existência incompleta da obra.
b) a valorização, pois apenas a obra
não é suficiente, já que existem obras
públicas que ao invés de valorizar, aca-
bam por acarretar a desvalorização do
imóvel.
c) que a valorização ocorra sobre
bens imóveis.
O núcleo da hipótese de incidência é a
valorização imobiliária, desta forma, é
ilegal a conduta de determinados entes
federados ao lançar a contribuição de me-
lhoria apenas com base no custo da obra.
1.7HIPÓTESE
1.6 ASPECTO DE
ESPACIAL
INCIDÊNCIA-
O aspecto espacial, de qualquer regra
matriz de incidência tributária, diz respei-
to ao “local em que o fato deve ocorrer,
a fim de que irradie os efeitos que lhe
são característicos”. No caso específico
das contribuições de melhoria, temos
seu aspecto espacial positivado tanto
no Código Tributário Nacional quanto no
Decreto-lei nº 195/67.
O Código Tributário Nacional apre-
senta:
Art. 82. (...) § 1º A contribuição relati-
va a cada imóvel será determinada pelo
rateio da parcela do custo da obra a que
se refere a alínea c, do inciso I, pelos
imóveis situados na zona beneficiada
em função dos respectivos fatores indi-
viduais de valorização.
DL 195/67: Art. 3º A Contribuição de
Melhoria a ser exigida pela União, Es-
tado, Distrito Federal e Municípios para
fazer face ao custo das obras públicas,
será cobrada pela Unidade Administra-
tiva que as realizar, adotando-se como
critério o benefício resultante da obra,
calculado através de índices cadastrais
das respectivas zonas de influência, a
7
 serem fixados em regulamentação des-
te Decreto-lei.(...) § 3º A Contribuição de
Melhoria será cobrada dos proprietário
de imóveis do domínio privado, situados
nas áreas direta e indiretamente benefi-
ciadas pela obra.
Diante do exposto, podemos afirmar
que a obrigação tributária surgirá ape-
nas para proprietários de bens situa-
dos na chamada “zona de influência” da
obra causadora da mais valia imobiliária.
Aqui, não devemos levar em considera-
ção apenas o território da entidade tribu-
tante, mas também – e principalmente
– a área beneficiada pela obra pública.
Importante salientar que um ente não
poderá cobrar contribuições de melho-
ria em virtude da valorização de imóveis
situados fora de seus limites territoriais.
Exemplificando, um município não po-
derá exigir o pagamento do tributo de
proprietários de imóveis situados em
município contíguo, ainda que tenham
se beneficiado em virtude de obra rea-
lizada pelo primeiro. Nos termos do Có-
digo Tributário Nacional a legislação dos
Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cípios só vigora, no País, fora dos res-
pectivos territórios, nos limites em que
lhe reconheçam extraterritorialidade os
convênios de que participem, ou do que
disponham esta ou outras leis de nor-
mas gerais expedidas pela União (CTN,
art. 102). Logo, a menos que alguma lei
complementar em matéria tributária ou
mesmo um convênio interestadual ou
intermunicipal disponham sobre o tema,
fica vedada a cobrança fora dos limites
do território do ente instituidor da exa-
ção.
1.8HIPÓTESE
1.6 ASPECTO TEMPORAL
DE INCIDÊNCIA-
O aspecto temporal da regra matriz
de incidência das contribuições de me-
lhoria é o momento, fixado na lei insti-
tuidora da referida exação, a partir do
qual se torna possível a exigência do tri-
buto. Conforme exposto anteriormente,
8 5
o lançamento do tributo (a cobrança da
exação) só poderá ocorrer após, suces-
sivamente:
1) a edição da lei (princípio da irretro-
atividade);
2) a conclusão da obra;
3) a valorização imobiliária
No mesmo sentido, o Superior Tribu-
nal de Justiça vem entendendo que “o
fato gerador de contribuição de melho-
ria se perfaz somente após a conclusão
da obra que lhe deu origem e quando
for possível aferir a valorização do bem
imóvel beneficiado pelo empreendimen-
to estatal”.
Além de estarem submetidas ao prin-
cípio da irretroatividade (publicação de
lei anteriormente à cobrança do tribu-
to), as contribuições de melhorias sub-
metem-se aos outros princípios cons-
titucionais tributários de não surpresa;
são eles: a) princípio da anterioridade
(CF/88, art. 150, III, b) e; b) princípio
da anterioridade nonagesimal (CF/88,
art. 150, III, c). Importante salientar, por
fim, que a cobrança da contribuição de
melhoria não pode ocorrer de maneira
periódica. Temos aqui caso clássico de
fato gerador instantâneo, sendo o tribu-
to exigido uma única vez, após a con-
clusão de cada obra e a verificação da
valorização imobiliária. Nada obsta, no
entanto, que o Poder Público faculte ao
contribuinte o pagamento parcelado da
exação.
1.9HIPÓTESE
1.6 ASPECTO DE
QUANTITATIVO
INCIDÊNCIA-
A Base de cálculo da Contribuição
de Melhoria é o quantum da valoriza-
ção causada por obra pública, verifica-
do esse quantum entre a diferença do
imóvel antes e depois da obra pública,
como bem delineou a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justiça.
É o valor do benefício experimentado
pelo imóvel em decorrência da obra pú-
blica. É o plus valorativo, ou a mais-valia
adicionada ao bem.
Obtém-se pela seguinte Fórmula:
BASE DE CÁLCULO = Valor do imó-
vel (após a obra) – Valor do imóvel
(antes da obra)
No que tange à definição do quan-
tum, há ampla divergência doutrinária,
que reside em dois entendimentos: a)
de que a Contribuição de Melhoria deve
ser calcula-
da a partir
da aplica-
ção de uma
alíquota e,
b) no sen-
tido de que
a Contribui-
ção de Melhoria é um tributo quantita-
tivo e não possui base de cálculo nem
alíquota.
Não haverá propriamente alíquota por
tratar-se de tributo de aspecto quanti-
tativo simplificado, mas sim aplicação
de cálculos de rateio do custo da obra
pelos imóveis situados na zona benefi-
ciada, em função dos respectivos fato-
res individuais de valorização (os quais
podem ser denominados bases de cál-
culo). dade entre o custo da obra e o benefício.
Com efeito, CARRAZA (2011, p. 595-
596) e o COELHO (1999, p. 368) enten-
dem que para a apuração do quantum
devido a título de Contribuição de Me-
lhoria deve-se aplicar sobre a base de
cálculo a respectiva alíquota. Essa alí-
quota é um percentual do quantum de
valorização do imóvel (5%, 10%, 20%
etc.), conforme estipulado na lei institui-
dora, podendo o quantum da contribui-
ção se equivaler ao quantum da valori-
zação.
Ocorre que, nos termos do Código
Tributário Nacional, arts. 81 e 82 e do
DecretoLei nº 195/67, não está claro se
a apuração do valor devido a título de
Contribuição de Melhoria será por meio
da aplicação do binômio base de cálculo
e alíquota ou por outro modo.
Não foi localizado na jurisprudência
do STF e do STJ a análise sobre essa
questão.
O fato é que o CTN determina que o
rateio das despesas far-se-á pelos fato-
res individuais de valorização e que o
valor da Contribuição de Melhoria deve
ser apurado, considerando-se o limite
individual, ou seja, o valor da valoriza-
ção de cada imóvel e o limite global, ou
seja, o custo da obra. Repise-se que
esses limites foram recepcionados pela
constituição, pois que são inerentes ao
tributo.
Assim, pelos limites individuais, se
a obra realizada valorizar 15 imóveis
e cada um tiver uma valorização de
R$100,00, o limite para cobrança será
de R$100,00 para cada um, ou seja, o
valor máximo total a se cobrar será de
R$1.500,00, mesmo que a obra tenha
custado valor superior, como por exem-
plo, R$5.000,00.
Se, por outro lado, a valorização
de cada um dos 15 imóveis for de
R$10.000,00 e a obra tiver custado
R$5.000,00 o valor a se pagar de Con-
tribuição de Melhoria não será o limite
da valorização e sim uma proporcionali-
A cobrança da Contribuição de Melho-
ria é um ato complexo, composto por di-
versos atos administrativos que devem
preceder o lançamento sob pena de nu-
lidade desse e de inexigibilidade do tri-
buto, sendo esses atos previstos no art.
82 do CTN que assim dispõe:
Art. 82. A lei relativa à contribuição de
melhoria observará os seguintes requisi-
tos mínimos:
I - publicação prévia dos seguintes
elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo
da obra a ser financiada pela contribui-
ção;
d) delimitação da zona beneficiada;
e) determinação do fator de absorção
do benefício da valorização para toda a
9
 zona ou para cada uma das áreas dife-
renciadas, nela contidas;
II - fixação de prazo não inferior a 30
(trinta) dias, para impugnação pelos in-
teressados, de qualquer dos elementos
referidos no inciso anterior;
III - regulamentação do processo ad-
ministrativo de instrução e julgamento
da impugnação a que se refere o inciso
anterior, sem prejuízo da sua apreciação
judicial.
§ 1º A contribuição relativa a cada
imóvel será determinada pelo rateio da
parcela do custo da obra a que se refe-
re a alínea c, do inciso I, pelos imóveis
situados na zona beneficiada em função
dos respectivos fatores individuais de
valorização.
§ 2º Por ocasião do respectivo lança-
mento, cada contribuinte deverá ser no-
tificado do montante da contribuição, da
forma e dos prazos de seu pagamento e
dos elementos que integram o respecti-
vo cálculo.
Somente após as providências des-
critas nos incisos do art. 82 do CTN é
que o órgão competente poderá efetuar
o lançamento, que é feito de ofício, nos
termos do §2 do art. 82 do CTN e do art.
9º do Decreto-Lei n° 195/67.
Limites de cobrança: global (ou to-
tal) e individual: Fala-se em dois limi-
tes para cobrança de contribuição de
melhoria. São eles:
I - Teto global: O limite de arrecada-
ção de todas as contribuições de melho-
ria decorrentes de uma mesma obra é
o custo total dispendido com a mesma.
II - Teto individual: O limite da contri-
buição de melhoria cobrada sobre cada
contribuinte em decorrência de uma
mesma obra é o valor total da valoriza-
ção experimentado em seu imóvel.
1.10 MODALIDADE DE
LANÇAMENTO
O lançamento da contribuição de me-
lhoria é feito na modalidade “de ofício”.
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Antes de sua realização, porém, há que
ser observada uma sistemática intrinca-
da de instituição e cobrança, delineada
com pormenores abaixo.
Cumpre anotar que o lançamento indi-
cado no art. 9º do Decreto-lei n. 195 só
é possível depois de executada a obra,
embora seja admitida sua realização
com a conclusão parcial desta para justi-
ficar a cobrança da contribuição relativa-
mente aos imóveis em relação aos quais
a obra possa ser considerada concluída.
FASES DA CONTRIBUIÇÃO
DE MELHORIA
A contribuição deve ser prevista em
lei específica, ou seja, deve haver
1ª FASE uma normativa geral que regule os
parâmetros da contribuição.
O Poder Público deve promover a
publicação de memorial descritivo
2ª FASE do projeto, com o orçamento do
custo da obra e todos os detalhes e
informações acerca de sua realização.
Positivado o tributo e detalhada a
obra, deve-se promover, por edital,
3ª FASE o lançamento da contribuição para
o projeto específico.
Após a publicação os proprietários
terão o prazo de, no mínimo, trinta dias
para impugnar qualquer dos elementos
da obra que reflitam sobre a contribui-
ção de melhoria. Somente após a aná-
lise das impugnações o Poder Público
poderá cobrá-la.
PASSO A PASSO PARA ELABORAÇÃO
DO EDITAL DE LANÇAMENTO DA CM
(3º fase):
1º Etapa: Montar uma comissão
de avaliação imobiliária, que
acompanharão as etapas 3 e 4;
2º Etapa: Identificar todos os
proprietários beneficiados pela
obra;
3º Etapa: calcula-se o valor do
imóvel antes da obra;
4º Etapa: verificado o valor do
imóvel após a obra;
5º Etapa: calcula-se a diferença
entre o valor do imóvel antes e
depois da obra;
6º Etapa: rateio do custo total da
obra de acordo com a testada de
cada imóvel beneficiado
7º Etapa: verificado para cada
proprietário qual o menor valor entre
o rateio e a valorização. O menor
valor entre esses dois, corresponde
ao valor a ser cobrado de cada
proprietário.
1.11 METODOLOGIA DE
INSTITUIÇÃO E COBRANÇA
Visando a adequação na instituição
de contribuições de melhoria, traça-se a
sistemática adequada.
Primeiramente, por se tratar de tribu-
to, a instituição de contribuição de me-
lhoria específica deve obediência às
limitações ao direito de tributar, consig-
nadas no artigo 150 da CF, em especial
aos princípios da legalidade, da anterio-
ridade e da irretroatividade.
Princípio da legalidade: mostra-se
necessária a observância do princípio
da reserva legal disposto expressamen-
te no artigo 150, I, da CF, de modo que
sua instituição deve encontrar respaldo
direto em lei específica do ente do tribu-
tante. Sendo assim, faz-se obrigatória a
existência de lei prévia e específica ao
início de cada construção de obra que
se pretenda financiar por meio da contri-
buição, sem o que qualquer tentativa de
cobrança poderá ser contestada.
Princípios da irretroatividade, an-
terioridade geral e noventena: salien-
ta-se ainda que referida norma deverá
respeitar a anterioridade tributária trazi-
da pelas alíneas do inciso III do artigo
150 da CF, de modo que a lei que institui
a cobrança: I) não valerá em relação
a fatos geradores ocorridos antes
do início de sua vigência (princípio
da irretroatividade), II) não autoriza
cobranças no mesmo exercício fi-
nanceiro em que haja sido publicada
(princípio da anterioridade geral) e
III) nem antes de decorridos noventa
dias da data em que haja sido publi-
cada (princípio da anterioridade es-
pecífica ou noventena).
Partindo desses pressupostos, suge-
re-se o seguinte procedimento para ins-
tituição e cobrança da contribuição:
I) O município deve inicialmente apro-
var lei específica da contribuição de me-
lhoria que pretende cobrar, da qual de-
verá constar, no mínimo:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo
da obra a ser financiada pela contribui-
ção;
d) delimitação da zona que se presu-
me beneficiada e dos imóveis nela situ-
ados;
e) determinação do fator de absorção
do benefício da valorização para toda a
zona ou para cada uma das áreas dife-
renciadas, nela contidas;
f) fixação de prazo não inferior a 30
(trinta) dias para impugnação pelos in-
teressados de qualquer dos elementos
anteriormente apontados g) regulamen-
tação do processo administrativo de ins-
trução e julgamento de eventual impug-
nação;
g) previsão de que será publicado edi-
tal inicial divulgando os critérios da pre-
sente lei, do qual constarão os valores
iniciais atribuídos aos imóveis da zona
de cobrança;
h) previsão de que será publicado edi-
tal ao final da obra constando demons-
trativo de custos e valores de valoriza-
ção individual de cada imóvel.
5
11
 II) Publicada a lei, deve o município
providenciar a publicação do primeiro
edital contendo todos os critérios da lei a
fim de que os contribuintes tomem ciên-
cia dos dados do projeto e dos valores
atribuídos a seus imóveis, conferindo-se
prazo de no mínimo 30 dias após a pu-
blicação para impugnação. No que toca
à determinação do valor inicial de cada
imóvel, entendo cabível a realização de
avaliação de cada propriedade por meio
de comissão técnica constituída para
esse fim;
III) concluído o processo de definição
dos valores iniciais de cada obra, dá-se
início à construção;
IV) ao final da obra, deve-se realizar
nova avaliação imobiliária nos imóveis
beneficiados a fim de definir a valoriza-
ção decorrente, publicando em seguida
edital com o demonstrativo de custos e
as valorizações de cada imóvel, fixando-
-se prazo a partir do qual será iniciada a
cobrança;
V) transcorrido o prazo supra delinea-
do, poderá o Município lançar de ofício
as contribuições a cada sujeito passivo,
emitindo os respectivos carnês ao seu
endereço, no qual deverá ser apontado
o valor da valorização individual do imó-
vel e a respectiva parcela a pagar, pra-
zo para pagamento, suas prestações e
vencimentos, prazo para a impugnação
e local do pagamento.
Por fim, deve-se observar que na con-
tribuição de melhoria o valor do tributo
não pode exceder o valor total da obra, e
que cada contribuinte não poderá pagar
mais do que o valor referente ao aumen-
to de preço de seu imóvel ocasionado
pela conclusão da obra pública.
Por essa razão, a cobrança relati-
va à integralidade da obra somente se
justificará após a conclusão da mesma,
ressalvada a possibilidade de cobrança
relativa a parcelas da obra já concluídas
e que tenham efetivamente gerado algu-
ma valorização, desde que respeitadas
todas as formalidades aqui abordadas.
12
1.12
1.6 JURISPRUDÊNCIA
HIPÓTESE
O TEMA
SOBRE
DE INCIDÊNCIA- 2 - REFERÊNCIAS
Para melhor ilustrar o nosso conteúdo, https://www.editorajuspodivm.com.br/cdn/arquivos/01620805e65caaef-
separamos duas jurisprudências, com 21f823d6ac3f0eb6.pdf
o objetivo de demonstrar exemplos da
contribuição de melhoria. Confira: http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=4ab209885a134d73
TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. https://jus.com.br/artigos/7138/contribuicao-de-melhoria
EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-
-EXECUTIVIDADE. REJEIÇÃO. INSURGÊN-
CIA DO EXECUTADO. ACOLHIMENTO. CON- https://enajer.jusbrasil.com.br/artigos/250712018/contribuicao-de-melho-
TRIBUIÇÃO DE MELHORIA. LANÇAMENTO. rias
VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NO ART. 150, I,
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 82 DO
CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. AUSÊN-
CIA DE LEI INSTITUIDORA ESPECÍFICA AN-
TERIOR À OBRA REALIZADA. COBRANÇA
DO TRIBUTO COM BASE EM ATO ADMINIS-
TRATIVO DO CHEFE DO PODER EXECUTI-
VO MUNICIPAL. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE TRIBUTÁRIA ESTRITA. NULI-
DADE. PRECEDENTES DE JURISPRUDÊN-
CIA. EXTINÇÃO DO PROCESSO. RECURSO
CONHECIDO E PROVIDO.
(TJPR - 3ª C.Cível - 0044116-12.2019.8.16.0000
- Maringá - Rel.: JUIZ DE DIREITO SUBSTI-
TUTO EM SEGUNDO GRAU IRAJA PIGATTO
RIBEIRO - J. 19.03.2020)
APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EX-
TINÇÃO DO FEITO ANTE A ILEGALIDADE DA
COBRANÇA DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHO-
RIA E A QUITAÇÃO DO IPTU. IRRESIGNA-
ÇÃO QUANTO A NULIDADE DOS CRÉDITOS
REFERENTES À CONTRIBUIÇÃO DE ME-
LHORIA. INEXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA
PARA INSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. IMPOSSI-
BILIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ES-
TRITA (ART. 150, I, DA CF). PRECEDENTES.
COBRANÇA QUE DEPENDE DE LEI ANTE-
RIOR E ESPECÍFICA, E DE VALORIZAÇÃO
IMOBILIÁRIA. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 81 E
82 DO CTN. ILEGALIDADE DO LANÇAMEN-
TO TRIBUTÁRIO.SENTENÇA MANTIDA.
HONORÁRIOS RECURSAIS. MAJORAÇÃO.
ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCES-
SO CIVIL. ACRÉSCIMO AO MONTANTE JÁ
FIXADO NA SENTENÇA.NEGADO PRO-
VIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO.
(TJPR - 2ª C.Cível - 0004590-
53.2014.8.16.0084 - Goioerê - Rel.: DESEM-
BARGADOR STEWALT CAMARGO FILHO
- J. 15.03.2021)
13
5